N O T A I N F O R M A T I V A
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Acción de Inconstitucionalidad
ENGROSE
CC 229/2018
VERSIÓN ESTENEOGRÁFICA
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19/06/2018
Estado:
Durango
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PENDIENTE DE PUBLICACIÓN
Ministro:
José Fernando Franco González Salas
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PENDIENTE DE PUBLICACIÓN
Promovente(s):
Municipio de Durango, Estado de Durango
Resolución:
19/06/2018
Temas:
Régimen municipal
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SÍNTESIS INFORMATIVA
Expediente: Controversia Constitucional 229/2018. Materia: Administrativa. Partes: Actor: Municipio de Durango, Estado de Durango. Demandado: Comisión de Responsabilidades del Congreso del Estado de Durango Temas: Violaciones al pacto Federal por menoscabo a la autonomía municipal. Violación al principio de seguridad jurídica. Asistencia: 5 ministros. Ponente: José Fernando Franco González. Resolución: 19 junio 2019. Entidad: Durango. Temas: • Violaciones al pacto Federal por menoscabo a la autonomía municipal. • Violación al principio de seguridad jurídica. Antecedentes de tramite 1. El 13 de diciembre el Presidente Municipal José Ramón Enríquez Herrera, en representación del Ayuntamiento de Durango, Estado de Durango, promovió controversia constitucional en contra del Dictamen de Acuerdo C.R./LXVIII/10/2018. 2. El 14 de diciembre el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 229/2018 y designó como instructor al ministro José Fernando Franco González Salas. 3. El 21 de febrero 2019 el ministro instructor tuvo por presentada la contestación de demanda y por cumplido el requerimiento formulado al Poder Legislativo del Estado de Durango en el diverso de 17 de diciembre de 2018. En el mismo acto, se ordenó correr traslado con copia simple de ese escrito a la parte actora y a la Fiscalía General de la República para que tuviera verificativo la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos. 4. El 4 de abril de 2019, se celebró la audiencia de ley, en la que se hizo constar la inasistencia de las partes, la integración de los cuadernos principal y del incidente de suspensión, así como la relación de las pruebas documentales que obraban en el expediente; finalmente, se hizo constar la conclusión de la audiencia y se determinó proceder a la elaboración del proyecto de resolución correspondiente. Conceptos de Invalidez Las manifestaciones del poder demandado versan, sobre la presunta improcedencia del medio de control de constitucionalidad promovido por la parte actora, en el que no se pueden combatir actos pertenecientes a la materia electoral; ello, bajo la perspectiva de que el acto impugnado derivó de una vista contenida en la ejecutoria dictada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en un procedimiento especial sancionador, en el que se acreditó que José Ramón Enríquez Herrera, Presidente Municipal del Ayuntamiento de Durango, contravino lo dispuesto en el artículo 134, párrafo octavo, de la Constitución Federal, al haber realizado promoción personalizada en la materia electoral. La Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al emitir la sentencia en el procedimiento especial sancionador SRE-PSC-76/2018, consideró que José Ramón Enríquez Herrera vulneró lo previsto en artículo 134, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por haber realizado actos de promoción personalizada y en consecuencia, determinó que lo procedente era comunicar al H. Congreso del Estado de Durango para que en el ámbito de sus atribuciones procediera conforme a derecho corresponda, ello con fundamento en el artículo 457, párrafo 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el Título Tercero de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y sus Municipios de Durango, con la precisión de que el 19 de julio de 2017, dicho título fue derogado. En consecuencia, la Comisión de Responsabilidades del Congreso del Estado de Durango, al emitir la resolución del procedimiento especial sancionador No. tres, tomó en cuenta que el Presidente Municipal de Durango fue reincidente en su actuar, en tanto que ese Congreso, por la misma conducta realizada en momentos diferentes, impuso las sanciones de amonestación privada y multa pecuniaria, en los procedimientos especiales sancionadores uno y dos, respectivamente. De lo anterior, se apreció que los hechos que originaron el acto impugnado fueron advertidos en un procedimiento especial sancionador en materia electoral, en el cual, la Sala Regional Especializada no impuso sanción alguna ante la existencia de la infracción por promoción personal atribuida a José Ramón Enriquez Herrera en su calidad de Presidente Municipal de Durango, sino que estimó que dicha conducta podía constituir responsabilidad administrativa, razón por la cual determinó comunicar su resolución al Congreso del Estado de Durango para que en el ámbito de sus atribuciones, procediera conforme a derecho, además en la resolución del procedimiento especial sancionador No. tres el Congreso del Estado de Durango fundó su competencia en normas relativas al régimen de imposición de sanciones a servidores públicos por responsabilidades administrativas y en sus consideraciones tomó en cuenta la reincidencia de la conducta del servidor público. Bajo ese contexto, resultó inconcuso que el Dictamen de Acuerdo C.R./LXVIII/10/2018, por el cual la Comisión de Responsabilidades resolvió el procedimiento especial sancionador No. tres, aprobado el 11 de diciembre de 2018 por el Congreso del Estado de Durango, no pertenece a la materia electoral, sino a la administrativa, en tanto que los fundamentos empleados por el poder demandado y las consideraciones plasmadas en la resolución, implicaron un procedimiento por responsabilidad administrativa de un servidor público. Consideraciones de la SCJN La parte actora adujó que el Congreso del Estado afectó la integración y funcionamiento del Ayuntamiento de Durango, fuera de las competencias que le otorga la ley y la jurisprudencia, porque en la resolución del procedimiento especial sancionador No. Tres, calificó como grave la conducta atribuida al Presidente Municipal y, en consecuencia, le impuso las sanciones administrativas consistentes en destitución del cargo e inhabilitación por un término de tres años y seis meses. Lo anterior resultó fundado y suficiente para declarar la invalidez del acto impugnado, en suplencia de los planteamientos de la demanda de invalidez, debido a que las sanciones impuestas en la resolución en comento afectó la integración y funcionamiento del Ayuntamiento de Durango ante la inminente destitución e inhabilitación de su Presidente Municipal y porque dicho Congreso carece de atribuciones para investigar, substanciar y resolver el procedimiento de responsabilidad administrativa, siendo competente para ello la Auditoría Superior del Estado de Durango tratándose de faltas administrativas graves y/o la Contraloría del Municipio de Durango, por faltas no graves. Lo anterior al considerar, que mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015, se emitió el decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución en materia de combate a la corrupción, entre ellas, las fracciones XXIV y XXIX-V de su artículo 73, mediante las cuales se facultó al Congreso de la Unión para emitir, entre otras, la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves, así como los procedimientos para su aplicación. Asimismo, en los artículos transitorios de la aludida reforma se estableció una “mecánica transicional” para la transformación de los sistemas federal y locales en la materia, misma que parte de la base que tanto en lo que se refiere a la coordinación del sistema anticorrupción, como la distribución de competencias entre los distintos órdenes en materia de responsabilidades administrativas, se requiere de la emisión por parte del Congreso de la Unión de las leyes generales correspondientes, dentro del plazo de un año a partir de la entrada en vigor del decreto de reforma constitucional. Conforme al dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales de la Sexagésima Segunda Legislatura de la Cámara de Diputados, se adviertió que fue intención concreta e integral del Constituyente “[…] crear el Sistema Nacional Anticorrupción como una instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. […] En cumplimiento a la citada reforma constitucional, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 18 de julio de 2016, se expidieron las leyes generales del Sistema Nacional Anticorrupción y de Responsabilidades Administrativas, así como la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa. Por su parte, conforme al artículo 109, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado en la misma fecha que el diverso precepto 73, procederá la aplicación de sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones; asimismo, la ley estableció los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones. Las sanciones consistieron en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y se establecieron de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. Además, las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación o por sus homólogos en las entidades federativas, según corresponda, y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa que resulte competente; las demás faltas y sanciones administrativas, serán conocidas y resueltas por los órganos internos de control. Por su parte, la Ley General de Responsabilidades Administrativas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, determinó de manera clara, como su objeto, “distribuir las competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que éstos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves, así como los procedimientos para su aplicación”. Asimismo, que la Auditoría Superior de la Federación y las entidades de fiscalización superior de las Entidades Federativas serán competentes para investigar y substanciar el procedimiento por las faltas administrativas graves, siendo que, en caso de detectar posibles faltas administrativas no graves, darán cuenta de ello a los órganos internos de control, según corresponda, para que continúen la investigación respectiva y promuevan las acciones que procedan. Además, refiere que los tribunales estarán facultados para resolver la imposición de sanciones por la comisión de faltas administrativas graves y de faltas de particulares, conforme a los procedimientos previstos en esa ley. Finalmente, en su artículo segundo transitorio, establece que, dentro del año siguiente a la entrada en vigor de la ley, el Congreso de la Unión, y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán expedir las leyes y realizar las adecuaciones normativas correspondientes de conformidad con lo previsto en el Decreto por el que se emite la propia legislación general. Bajo ese contexto, tomando en cuenta que el poder demandado al contestar la demanda refirió que tiene competencia para deducir la responsabilidad del Presidente Municipal de Durango, porque la legislación aplicable no le prohíbe trabajar en las responsabilidades de los servidores públicos; por tanto, resultó necesario analizar la normativa del Estado de Durango en relación con la atribución que estima tener dicho poder. En el artículo 175 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Durango establece, que para los efectos de las responsabilidades de los servidores públicos se consideran a los representantes de elección popular y en general a cualquier persona que desempeñe un empleo en los Municipios. Además, que los entes públicos estatales y municipales contarán con órganos internos de control, con las facultades que determine la Ley, para prevenir, corregir e investigar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidad administrativa y para sanciones aquéllas distintas a las que son competencia del Tribunal de Justicia Administrativa. Asimismo, tratándose de faltas administrativas graves, éstas serán investigadas y sustanciadas por la Auditoria Superior del Estado y la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, según corresponda, siendo resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa. Por su parte, con motivo de la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades, mediante Decreto No. 191, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Durango, el Congreso del Estado reformó diversas disposiciones de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y de los Municipios, destacando que derogó el Título Tercero, referente a las responsabilidades administrativas. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia concluyó con base al análisis realizado, que el Congreso del Estado de Durango carece de atribuciones para investigar, substanciar y resolver el procedimiento de responsabilidad administrativa en contra del Presidente Municipal de Durango, porque si bien su ley orgánica establece que tiene la facultad de constituirse como jurado de acusación o como superior jerárquico para solventar el procedimiento de responsabilidad administrativa a los servidores públicos municipales de elección municipal y aplicar las sanciones correspondientes, ello contraviene lo dispuesto en el artículo 109, fracción III, párrafos segundo y sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se establece que las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación o por sus homólogos en las entidades federativas, según corresponda, y resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa que resulte competente, mientras que las demás, serán investigadas, substanciadas y resueltas por los órganos internos de control. En consecuencia, estimó que el acto impugnado perjudico de manera inmediata y directa al Ayuntamiento de Durango, porque le impidió la continuidad en el ejercicio de las funciones de gobierno, al afectar al Presidente Municipal como representante del Municipio libre, fuera de las competencias que le otorga la ley y la jurisprudencia, lo cual implicó una violación al pacto Federal y menoscabo la autonomía municipal, transgrediendo la prerrogativa del Ayuntamiento de Durango prevista en el artículo 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, referente a la salvaguarda de su integración y continuidad en el ejercicio de sus funciones de gobierno, porque impone al Presidente Municipal la sanción consistente en destitución del cargo e inhabilitación por un plazo de tres años y seis meses, sin considerar que dicho servidor público ocupó el cargo como resultado de un proceso de elección popular directa, por el que la comunidad municipal le otorgó un mandato político a determinado plazo, el cual debe ser respetado. En ese sentido, la Segunda Sala valoró que el en acto impugnado no se otorgó la oportunidad para que el Presidente Municipal, rindiera pruebas y formulara los alegatos que a su juicio convinieran en el procedimiento especial sancionador No. tres, en tanto que de las constancias de autos se advierte que el Congreso del Estado de Durango se constituyó como una autoridad resolutora y ejecutora de la conducta de promoción personalizada atribuida a José Ramón Enríquez Herrera Presidente Municipal de Durango, la cual advirtió el Pleno de la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al resolver el procedimiento especial sancionador SRE-PSC-076/2018. Finalmente, ante la falta de atribuciones del Congreso del Estado de Durango para sancionar administrativamente al Presidente Municipal de Durango y por transgredir la prerrogativa del Ayuntamiento de Durango, referente a la salvaguarda de su integración y continuidad en el ejercicio de sus funciones de gobierno al no haber otorgado al Presidente Municipal de Durango la oportunidad para rendir pruebas y formular alegatos en el procedimiento especial sancionador No. tres, lo procedente es declarar la invalidez del Dictamen de Acuerdo C.R./LXVIII/10/2018, por el cual la Comisión de Responsabilidades resolvió el procedimiento especial sancionador No. tres. Por lo expuesto y fundado, se resolvió: PRIMERO. Es procedente y fundada la presente controversia constitucional. SEGUNDO. Se declara la invalidez del Dictamen de Acuerdo C.R./LXVIII/10/2018, por el cual la Comisión de Responsabilidades resolvió el procedimiento especial sancionador No. tres, instaurado en contra de José Ramón Enríquez Herrera y/o José Ramón Enríquez Herrera, Presidente Municipal de Durango, Estado de Durango, aprobado el once de diciembre de dos mil dieciocho por el Congreso del Estado de Durango. TERCERO. Se requiere al Congreso del Estado de Durango para que, dentro del plazo de tres días, contados a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación respectiva, dé cumplimiento en todos sus términos a la presente ejecutoria. CUARTO. Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación. Notifíquese; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido. Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los ministros Alberto Pérez Dayán, Eduardo Medina Mora I., José Fernando Franco González Salas (ponente), Yasmín Esquivel Mossa y presidente Javier Laynez Potisek. El ministro José Fernando Franco González Salas emitió su voto con reservas. El ministro Javier Laynez Potisek emitió voto concurrente.