N O T A I N F O R M A T I V A
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Acción de Inconstitucionalidad
ENGROSE
AI 106/2015
VERSIÓN ESTENEOGRÁFICA
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03/12/2015
Estado:
Hidalgo
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PENDIENTE DE PUBLICACIÓN
Ministro:
Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena
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SUP-OP-28/2015
Promovente(s):
Partido Acción Nacional
Resolución:
03/12/2015
Temas:
Candidaturas independientes
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SÍNTESIS INFORMATIVA
Subtemas • Impedimentos para el registro de candidatos independientes. AUTORIDADES RESPONSABLES • Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Hidalgo. ANTECEDENTES • El 13 de octubre de 2015, el Partido Acción Nacional promovió Acción de Inconstitucionalidad en contra de la aprobación de la reforma al artículo 247 del Código Electoral para el Estado de Hidalgo, contenida en el decreto 452 publicado en el Periódico Oficial el 11 de septiembre de 2015. • El 14 de octubre de 2015, el Ministro instructor admitió y solicitó a la Sala Superior del Tribunal Electoral, emitiera opinión respecto de la acción de inconstitucionalidad precisada en los datos de identificación. • El 28 de octubre de 2015, la Sala Superior emitió opinión especializada en la SUP-OP-28/2015, mediante la cual sostuvo lo siguiente: Que las porciones impugnadas del artículo 247 del Código Electoral del estado de Hidalgo son inconstitucionales al actualizar una restricción injustificada al derecho fundamental a ser votado como candidatos independientes. • El 03 de diciembre de 2015, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió la acción de inconstitucionalidad, al rubro citado en los siguientes términos: CONSIDERACIONES PREVIAS • El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sugirió dividir el estudio de la norma de dos subtemas: • El primero es relativo a la restricción impuesta a los dirigentes de algún partido, nacional o local, consistente en que no podrán registrarse como candidatos independientes, a menos que se separen definitivamente del cargo al menos tres años antes de la fecha prevista para el inicio del registro de candidatos, según la elección de que se trate. • El segundo subtema, es el relativo al impedimento de los candidatos de un partido político que contendieron en algún procedimiento interno de ser registrados como candidatos independientes dentro de los dos procesos electorales inmediatos anteriores, regulación que también encuentra contraria la Constitución Federal. • Contra ambos impedimentos legales, el partido político accionante formuló un único concepto de invalidez con una doble línea argumentativa: por una parte, alega que ambos impedimentos no pueden encuadrarse dentro de un legítimo ejercicio de libre configuración legislativa de los estados, en términos del artículo 116, fracción IV, inciso p) de la Constitución Federal, al atentar contra la vialidad de las candidaturas independientes, por otra parte, alega que dichos impedimentos son contrarios a los derechos humanos y sus principios rectores, en términos del artículo 1° Constitucional. CONSIDERACIONES DE FONDO TEMA. IMPEDIMENTOS PARA EL REGISTRO DE CANDIDATOS INDEPENDIENTES. El Partido Acción Nacional, adujo que el artículo 247 del Código Electoral de Hidalgo, viola los artículos 1°, 14, 35, 4 y 116 de la Constitución Federal, así como el 26 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, porque presenta diversos vicios de validez constitucional. Así en primer lugar, afirma que se contrapone al artículo 116 de la Constitución Federal, pues limita sin justificación el derecho de los ciudadanos a ser postulados libremente, derecho que se encuentra previsto en el artículo 35, fracción II del texto fundamental, como el de ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. Además, sostuvo que el artículo impugnado, es violatorio de los derechos humanos y del principio de progresividad, conforme el cual todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, están obligadas a adoptar las medidas progresivas necesarias para garantizar el más amplio ejercicio de los derechos humanos de los ciudadanos, sin que sea admisible la adopción de medidas regresivas que limiten el ejercicio de los derechos reconocidos. En su opinión la norma local distorsiona la realidad política en el Estado de Hidalgo al consentir y tolerar la respuesta de restringir la participación política de los ciudadanos, ya que coarta y limita artificialmente el derecho de los candidatos postulados de manera independiente. ARTÍCULO IMPUGNADO Artículo 247. Los dirigentes de los partidos políticos: • No podrán solicitar su registro como Candidatos Independientes, a menos que se hayan separado de su cargo partidista con tres años de anticipación al momento de solicitar su registro; • • No podrán solicitar su registro como Candidatos Independientes los ciudadanos que participaron en algún procedimiento interno de selección de candidatos de algún partido político, dentro de los dos procesos locales electorales inmediatos anteriores y que el proceso actual aspiren a obtener una candidatura independiente. SUBTEMA I. IMPEDIMENTO PARA REGISTRARSE COMO CANDIDATOS INDEPENDIENTES, LOS DIRIGENTES DE PARTIDOS POLÍTICOS, A MENOS QUE SE HAYAN SEPARADO DE SU CARGO PARTIDISTA CON TRES AÑOS DE ANTICIPACIÓN. En cuanto al impedimento relativo a la restricción impuesta los dirigentes de algún partido, nacional o local, consistente en que no podrán registrarse como candidatos independientes a menos que se separen definitivamente del cargo al menos tres años antes de la fecha prevista para el inicio del registro de candidatos, según la elección de que se trate, la SCJN, estimó que dicha restricción resulta injustificada al no superar el test de proporcionalidad, el cual exige que toda medida que implique una injerencia en un derecho fundamental debe perseguir un fin legítimo desde la perspectiva constitucional, y una vez demostrado lo anterior, que se trate de una restricción adecuada, necesaria e idónea para alcanzarlo. CONSIDERACIONES • El Tribunal afirmó la aplicabilidad del referido estándar de proporcionalidad, pues las restricciones impuestas en la norma impugnada inciden en el ejercicio del derecho de los ciudadanos a postularse como candidatos independientes, como modalidad del derecho a ser votado, reconocido en el artículo 35, fracción II de la Constitución Federal. • La norma impugnada es inconstitucional por no superar la primera grada del estándar, ya que, en opinión de la Sala Superior, no puede encontrarse un fin constitucionalmente legítimo que busque avanzar el legislador local, pues no se observa qué principio sirve impedir a los dirigentes de los partidos políticos postularse como candidatos independientes, cuando la Constitución prevé a las candidaturas independientes como una alternativa a los partidos políticos para la conformación de la representación nacional. • El Tribunal Pleno de la SCJN, añadió que “incluso, no se advierte que en la normatividad electoral se exija a los candidatos postulados por los partidos políticos el cumplimiento del requisito en comento, por lo que únicamente tendrían que cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos en los artículos 17, fracción II de la Constitución Política del Estado de Hidalgo, así como los artículos 7, 8, 9, 10, 215 y 216 del Código Electoral del Estado de Hidalgo”. • Con este trato, además, se evidencia un trato discriminatorio frente a los candidatos postulados por los partidos políticos, por lo que se contraviene el principio de igualdad y no discriminación, contenido en el artículo 1° de la Constitución Federal. • Por tanto la SCJN, sometió a consideración, por cuanto hace a la propuesta que declaraba la constitucionalidad de la porción que estable que el impedimento para registrarse como candidatos independientes, consiste en ser dirigentes de partidos políticos, a menos que se hayan declarado de su cargo partidista con tres años de anticipación al momento de solicitar su registro. Sin haber alcanzado los votos suficientes para prosperar, en consecuencia se desestimó la presente acción de inconstitucionalidad respecto de la impugnación del artículo 247 del Código Electoral del Estado de Hidalgo, de esa porción normativa en comento, de conformidad con fundamento en lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. SUBTEMA II. IMPEDIMENTO PARA REGISTRARSE COMO CANDIDATOS INDEPENDIENTES, LOS CIUDADANOS QUE PARTICIPARON EN ALGÚN PROCEDIMIENTO INTERNO DE SELECCIÓN DE CANDIDATOS DE ALGÚN PARTIDO POLÍTICO, DENTRO DE LOS DOS PROCESOS LOCALES ELECTORALES INMEDIATOS ANTERIORES Y QUE EL PROCESO ACTUAL ASPIREN A OBTENER UNA CANDIDATURA INDEPENDIENTE. La SCJN, analizó la validez de la norma impugnada, por lo que hace únicamente a la porción siguiente: ARTÍCULO IMPUGNADO Artículo 247. Los dirigentes de los partidos políticos: • No podrán solicitar su registro como Candidatos Independientes los ciudadanos que participaron en algún procedimiento interno de selección de candidatos de algún partido político, dentro de los dos procesos locales electorales inmediatos anteriores y que el proceso actual aspiren a obtener una candidatura independiente. CONSIDERACIONES La SCJN, estimó necesario aclarar que lo decidido en diversos precedentes, ha sido parte de una evolución jurisprudencial que ha culminado en criterios de escrutinio complementados, así también precisa que en un sistema de precedentes como el establecido para las acciones de inconstitucionalidad, los criterios establecidos respecto de un caso concreto no deben aplicarse aisladamente vistos y de manera mecánica a nuevos casos, sino que deben complementarse con todos aquellos precedentes y criterios relevantes propiciando un entendimiento integral y armónico de la doctrina constitucional construida progresivamente por este Tribunal Constitucional. Por otra parte la SCJN adujo que aunque ciertos requisitos de elegibilidad o de registro a los candidatos independiente hayan sido declarados válidos al analizar legislaciones de otros estados, ello no exige necesariamente concluir que también lo sean en otros distintos, como lo es en el presente caso, pues no es su contenido en sí mismo en donde finaliza el análisis de escrutinio constitucional, sino en su relación con otras normas del sistema legal local, a fin de determinar si la norma combatida en un análisis sistemático y contextual guarda compatibilidad y se inserta apropiadamente en un modelo de competencia democrática con la nota deliberativa, lo que, se insiste, debe valorarse desde una perspectiva funcional. La SCJN sometió a escrutinio constitucional una ley local que regula los requisitos de registro de los ciudadanos a las candidaturas independientes, las dos principales normas son el 35, fracción II y 116, fracción IV, inciso p) de la Constitución Federal, que establecen lo siguiente: Artículo 35. Son derechos del ciudadano: […] II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación; […] Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo. Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: […] IV. De conformidad con las bases establecidas en esta Constitución y las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que: […] p) Se fijen las bases y requisitos para que en las elecciones los ciudadanos soliciten su registro como candidatos para poder ser votados en forma independiente a todos los cargos de elección popular, en los términos del artículo 35 de esta Constitución. Con base a lo anterior es que la SCJN ha interpretado en diversas ocasiones el derecho de los ciudadanos a registrarse como candidatos independientes y ha concluido que es una modalidad del derecho humano a ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de voluntad de los electores. La SCJN, retomó diversos precedentes para explicitar la razón por la cual se ha concluido que los requisitos de elegibilidad de acceso a las candidaturas independientes deben controlarse con escrutinio estricto, mientras que otros requisitos se deben controlar con escrutinio ordinario, como podrían ser las bases y requisitos de registro. La distinción entre requisitos de elegibilidad y los demás requisitos y bases de registro se fundamenta en el texto literal del artículo 35, fracción II de la Constitución Federal, pues, por una parte establece que es un derecho de los ciudadanos poder ser votados para todos los cargos de elección popular, “teniendo las calidades que establezca la ley”; por el otro, la norma establece el derecho de solicitar el registro de candidatos independientes cuando se cumplan “con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación”. Los primeros atienden a los atributos de los ciudadanos que deben reunir para lograr el registro como candidatos independientes; los segundos se refieren a requisitos referidos a cuestiones externas a los atributos personales de los aspirantes, por lo que no inciden en la titularidad del derecho humano. CONCLUSIONES • La SCJN, concluyó, que con el poder de configuración de los requisitos de elegibilidad de los aspirantes a las candidaturas independientes, el legislador puede definir qué ciudadanos pueden participar en los procesos democráticos y cuáles no, lo que puede incidir en el significado constitucional mismo de “ciudadanía” establecido en la Constitución, por tanto, debe evaluarse con escrutinio estricto la forma en que el legislador determina los atributos del titular idóneo de los derechos establecidos en el artículo 35 constitucional, quien puede ser votado en cada elección. • La SCJN, estableció que las categorías de elegibilidad establecidas por las leyes, “deben ser razonables y no discriminatorias”, lo que debe controlarse estrictamente, cuidando no permitir “una distinción entre ciudadanos”, del cual derive un “trato discriminatorio no razonable”. • La SCJN, procedió a declarar la inconstitucionalidad de la norma impugnada no porque se niegue lo que en los precedentes se afirmó: a saber, que el legislador tiene libertad configurativa para establecer requisitos de elegibilidad necesarios para realizar un fin imperioso, como es evitar la indebida influencia de un partido con un candidato independiente. En este sentido, tampoco se niega que un estado puede establecer una inhabilitación temporal para que los dirigentes de partidos no sea candidatos independientes, ni otros miembros del partido que puedan presentar un riesgo de contubernio. • La SCJN, señala que las candidaturas independientes, como están previstas en la Constitución, deben interpretarse como un instrumento normativo para avanzar un gobierno democrático, en el cual el poder público no sólo se encuentra disponible para algunos segmentos mayoritarios representados por la estructura partidaria, sino también para permitir la deliberación democrática entre sectores de la población, que de otra forma no podrían hacer valer su voz en el proceso electoral, dando acceso a la contienda electoral a visiones representables por un candidato independiente que no tuvo cabida en un partido político, a través de quien cierto segmento de la sociedad puede hacer valer sus puntos de vista en el mercado de las ideas. • La SCJN, adujo que aceptar la validez de la norma, a pesar de incurrir en el problema de sobre inclusión mencionado, supondría aceptar un poder de configuración de las legislaturas de los Estados que va más allá de lo permitido por la Constitución, el cual podrían utilizar para vedar la posibilidad de participación a ciudadanos que lejos de representar un riesgo de distorsión al proceso democrático, representan legítimas visiones minoritarias, que han encontrado cobijo en los partidos políticos, haciéndolos esperar en una situación de abstención y silencio político, en dos procesos electorales, al no poder encontrar un cauce de participación disponible en las candidaturas independientes. Nuestro modelo democrático deliberativo, basado en el pluralismo y en la prohibición de discriminación por razón de opiniones, prohíbe este tipo de desplazamiento de toda una categoría de ciudadanos de su derecho a participar en los procesos democráticos. Ciertamente, determinadas personas que participaron en un proceso de selección de candidatos por algún partido político, por razón del poder e influencia que tienen en el mismo, pueden presentar riesgos de contubernio que terminen distorsionando el proceso democrático en favor de ese instituto político, lo que válidamente puede ser neutralizado por los Estados, sin embargo, el problema no se puede excluir suprimiendo el derecho de ser votado en la modalidad de candidaturas independientes de todos ellos. • Finalmente la SCJN, concluyó, que la porción analizada del artículo 247 del Código Electoral del Estado de Hidalgo es inconstitucional por no superar el escrutinio estricto de regularidad constitucional, y por no relacionarse de manera estrecha con la referida medida imperiosa, habiendo a disposición del legislador una variedad de medidas alternativas menos gravosas, como se desprende de otras medidas ya existentes en el Código Electoral del Estado de Hidalgo. RESOLUTIVOS PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad. SEGUNDO. Se desestima la presente acción de inconstitucionalidad respecto de la impugnación del artículo 247 del Código Electoral del Estado de Hidalgo, en la porción normativa que indica: “Los dirigentes de los partidos políticos no podrán solicitar su registro como Candidatos Independientes, a menos que se hayan separado de su cargo partidista con tres años de anticipación al momento de solicitar su registro. TERCERO. Se declara la invalidez del artículo 247 del Código Electoral del Estado de Hidalgo, con la salvedad indicada en el resolutivo segundo de este fallo. CUARTO. La declaración de invalidez decretada en el punto resolutivo tercero de este fallo, surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al congreso del Estado de Hidalgo. QUINTO. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Hidalgo y en el Semanario Judicial de la Federación. Notifíquese haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido. Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: En relación con el punto resolutivo: Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Medina Mora I., Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de los apartados I, II, III y IV relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación y a las causas de improcedencia. En relación con el punto resolutivo segundo: Se expresó una mayoría de cinco votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz apartándose de varias consideraciones, Franco González Salas separándose de consideraciones, Zaldívar Lelo de Larrea por razones distintas y Presidente Aguilar Morales, respecto del apartado V, consistente en la declaración de invalidez del artículo 247, en la porción normativa que indica “Los dirigentes de los partidos políticos no podrán solicitar su registro como Candidatos Independientes, a menos que se hayan separado de su cargo partidista con tres años de anticipación al momento de solicitar su registro;”, del Código Electoral del Estado de Hidalgo. Los señores Ministros Luna Ramos, Pardo Rebolledo, Medina Mora I. y Pérez Dayán votaron en contra. Los señores Ministros Cossío Díaz, Zaldívar Lelo de Larrea y Presidente Aguilar Morales anunciaron sendos votos concurrentes. El señor Ministro Medina Mora I. anunció voto particular. La señora Ministra Luna Ramos reservó su derecho de formular voto particular. Dado el resultado obtenido, el Tribunal Pleno determinó desestimar el planteamiento consistente en declarar la invalidez del artículo 247, en la porción normativa que indica “Los dirigentes de los partidos políticos no podrán solicitar su registro como Candidatos Independientes, a menos que se hayan separado de su cargo partidista con tres años de anticipación al momento de solicitar su registro;”, del Código Electoral del Estado de Hidalgo, al no alcanzar una mayoría calificada, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En relación con el punto resolutivo tercero: Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz apartándose de varias consideraciones, Luna Ramos, Franco González Salas separándose de consideraciones, Zaldívar Lelo de Larrea por razones distintas, Pardo Rebolledo por consideraciones distintas, Medina Mora I. por razones distintas, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto del apartado V, respecto de la declaración de invalidez del artículo 247, en la porción normativa que indica “asimismo, no podrán solicitar su registro como Candidatos Independientes los ciudadanos que participaron en algún procedimiento interno de selección de candidatos de algún partido político, dentro de los dos procesos locales electorales inmediatos anteriores y que en el proceso actual aspiren a obtener una candidatura independiente;”, del Código Electoral del Estado de Hidalgo. Los señores Ministros Cossío Díaz, Zaldívar Lelo de Larrea, Medina Mora I. y Presidente Aguilar Morales anunciaron sendos votos concurrentes. La señora Ministra Luna Ramos reservó su derecho de formular voto concurrente. En relación con los puntos resolutivos cuarto y quinto: Se aprobaron por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Medina Mora I., Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales. Firman los señores Ministros Presidente y el Ministro Ponente con el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe.