Criterios del Registro Federal de Electores en materia de Verificación del Apoyo Ciudadano para la Consulta Popular | Sitio para el Sistema de Consulta de la Reforma Electoral

ACUERDOS

Primero. El Consejo General del Instituto Nacional Electoral aprueba los "Criterios del Registro Federal de Electores en materia de Verificación del Apoyo Ciudadano para la Consulta Popular", los cuales se acompañan al presente Acuerdo y forman parte integral del mismo.

Segundo. Se instruye a la Junta General Ejecutiva, tome las medidas y Acuerdos necesarios a fin de garantizar que la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, cuente con los recursos necesarios para el cumplimiento de sus atribuciones en materia de Consulta Popular.

Tercero. Se instruye a la Junta General Ejecutiva para que, por conducto de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, se emitan, en su caso, los manuales y procedimientos específicos que garanticen la operación de los Criterios aprobados en el Punto Primero de este Acuerdo.

Cuarto. El presente Acuerdo entrará en vigor a partir de su aprobación por este Consejo General.

Quinto. Publíquese el presente Acuerdo en el Diario Oficial de la Federación.

El presente Acuerdo fue aprobado en lo general en sesión extraordinaria del Consejo General celebrada el 10 de septiembre de dos mil catorce, por votación unánime de los Consejeros Electorales, Licenciado Enrique Andrade González, Maestro Marco Antonio Baños Martínez, Maestra Adriana Margarita Favela Herrera, Maestra Beatriz Eugenia Galindo Centeno, Doctor Ciro Murayama Rendón, Doctor Benito Nacif Hernández, Doctor José Roberto Ruiz Saldaña, Licenciada Alejandra Pamela San Martín Ríos y Valles, Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Licenciado Javier Santiago Castillo y del Consejero Presidente, Doctor Lorenzo Córdova Vianello.

Se aprobó en lo particular el inciso b) del Criterio 10, por votación unánime de los Consejeros Electorales, Licenciado Enrique Andrade González, Maestro Marco Antonio Baños Martínez, Maestra Adriana Margarita Favela Herrera, Maestra Beatriz Eugenia Galindo Centeno, Doctor Ciro Murayama Rendón, Doctor Benito Nacif Hernández, Doctor José Roberto Ruiz Saldaña, Licenciada Alejandra Pamela San Martín Ríos y Valles, Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez, Licenciado Javier Santiago Castillo y del Consejero Presidente, Doctor Lorenzo Córdova Vianello.

Se aprobó en lo particular el inciso d) del Criterio 10, por seis votos a favor de los Consejeros Electorales, Licenciado Enrique Andrade González, Doctor Ciro Murayama Rendón, Doctor Benito Nacif Hernández, Doctor José Roberto Ruiz Saldaña, Maestro Arturo Sánchez Gutiérrez y del Consejero Presidente, Doctor Lorenzo Córdova Vianello, y cinco votos en contra de los Consejeros Electorales, Maestro Marco Antonio Baños Martínez, Maestra Adriana Margarita Favela Herrera, Maestra Beatriz Eugenia Galindo Centeno, Licenciada Alejandra Pamela San Martín Ríos y Valles y Licenciado Javier Santiago Castillo.

El Consejero Presidente del Consejo General, Lorenzo Córdova Vianello.- Rúbrica.- El Secretario del Consejo General, Edmundo Jacobo Molina.- Rúbrica.

CRITERIOS DEL REGISTRO FEDERAL DE ELECTORES EN MATERIA DE VERIFICACIÓN DEL APOYO
CIUDADANO PARA LA CONSULTA POPULAR

Septiembre de 2014

Para el cumplimiento de las atribuciones en materia de Consulta Popular a que se refiere el artículo 35, fracción VIII, Apartado 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con relación a lo establecido en la Sección Primera del Capítulo III de la Ley Federal de Consulta Popular; con base en las facultades del artículo 32, párrafo 2, inciso i) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, por lo que respecta a las atribuciones de verificación del apoyo ciudadano y para corroborar la autenticidad de las firmas, se emiten por parte del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, los siguientes Criterios:

CRITERIOS DEL REGISTRO FEDERAL DE ELECTORES EN MATERIA DE VERIFICACIÓN DEL APOYO
CIUDADANO PARA LA CONSULTA POPULAR

Procedimiento para la verificación del Apoyo Ciudadano

1. Una vez que se reciba el expediente de la Consulta Popular, por parte del Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara que corresponda, el Instituto Nacional Electoral expedirá el acuse respectivo que detalle la documentación recibida y entregará el expediente a la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, para que lleve a cabo la verificación del apoyo ciudadano dentro del plazo de 30 días naturales en los términos señalados por la Ley Federal de Consulta Popular.

La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores identificará los materiales que conforman el archivo del expediente para su clasificación y cuantificación, y elaborará el acta que corresponda a la revisión del expediente.

2. El corte de la Lista Nominal de Electores que la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores utilizará para la verificación del porcentaje de ciudadanos que se requiere para efectuar la Consulta Popular, a que se refieren los artículos 35, fracción VIII, numeral 1º, inciso c) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 32, párrafo primero y 33, párrafo primero de la Ley Federal de Consulta Popular, será el correspondiente a la fecha en que se reciba el Aviso de Intención en la Cámara que corresponda.

La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores publicará semanalmente, en el portal de internet del Instituto, el número de ciudadanos que conforman la Lista Nominal de Electores, con la finalidad de que los promoventes conozcan esa información para los efectos correspondientes.

El corte para constatar que los ciudadanos que apoyan la Consulta Popular aparecen en la Lista Nominal de Electores, será el correspondiente a la fecha en que se reciba la petición por parte de la Cámara que corresponda.

Para el caso de las Consultas Populares que tuvieran lugar en la jornada electoral federal de 2015, la fecha de corte de la Lista Nominal de Electores para la verificación del porcentaje de ciudadanos será el día 14 de marzo de 2014, y para constatar que los ciudadanos aparezcan en la Lista Nominal de Electores, será la correspondiente al día en que se reciba la petición por la Cámara que corresponda.

3. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, una vez que haya recibido los documentos por parte de la Cámara correspondiente, hará una recepción detallada que incluya foliar cada uno de los formatos que contienen las firmas de apoyo a la consulta popular y dejar evidencia documental del número de registros que contiene cada uno de ellos.

4. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores integrará, a partir de la captura de la información contenida en los formatos, una base de datos con los ciudadanos que apoyan y respaldan la solicitud de Consulta Popular, misma que contendrá el número consecutivo asignado durante la captura, nombre completo, reconocimiento óptico de caracteres (OCR) y clave de elector de la Credencial para Votar de cada uno de los ciudadanos, así como folio y entidad federativa donde fue recabada la información.

Para el caso de que la información se reciba adicionalmente en formato electrónico, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores podrá utilizarla como insumo para la generación de la base de datos a que se refiere el párrafo anterior, previa verificación de que los elementos contenidos en la base de datos formulada por el solicitante tienen sustento documental.

5. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores garantizará que la información que reciba y capture sea utilizada estrictamente para los fines establecidos en la Ley Federal de Consulta Popular y los presentes Criterios, salvaguardando la protección de los datos personales de los ciudadanos que se encuentren contenidos en el expediente.

La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores resguardará y clasificará la información y documentación que genere para esos fines, además de aquella contenida en el expediente recibido del Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara que corresponda, en la modalidad que ésta la entregue, y la clasificará en términos de la normatividad aplicable.

Una vez concluida la revisión, se remitirán a la Cámara que corresponda la solicitud de Consulta Popular y los anexos respectivos, en tanto que la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores determinará el archivo correspondiente de la información y documentación que se hubiese generado por la verificación de conformidad con la normatividad aplicable, lo que será de conocimiento de la Comisión Nacional de Vigilancia y de la Comisión del Registro Federal de Electores.

6. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores solamente computará un registro por ciudadano para el caso de que el mismo ciudadano se encuentre más de una vez en los formatos para la obtención de firmas ciudadanas para la Consulta Popular que corresponda.

7. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores realizará una búsqueda en la Lista Nominal de Electores con las claves de elector u OCR que aparecen en los formatos, conforme a la fecha de corte mencionada en el numeral 2.

En los casos que el registro sea localizado, se clasificará como "Encontrado".

La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores con el fin de salvaguardar los derechos de los ciudadanos que hayan realizado un trámite de actualización al Padrón Electoral y, como consecuencia, hayan sido excluidos temporalmente de la Lista Nominal de Electores durante el plazo en el que se dio el Aviso de Intención de Consulta Popular y hasta la fecha de corte señalada en el numeral 2 de estos Criterios, clasificará como "Encontrado" el registro correspondiente.

8. Aquellos registros que no sean localizados en la primera búsqueda en la Lista Nominal de Electores, se revisarán en el archivo histórico del Padrón Electoral.

En caso de ser localizado dicho registro en el archivo histórico del Padrón Electoral, se asentará la causa así como la fecha en que fue dado de baja, y se catalogará como "Baja".

9. En caso de que no se localicen registros en las búsquedas realizadas conforme a los numerales 7 y 8 de los presentes Criterios, se confirmarán los datos asentados en los formatos y se efectuará una segunda búsqueda en la Lista Nominal de Electores y en el archivo histórico del Padrón Electoral, a efecto de eliminar algún posible error derivado de la captura.

Aquellos registros que no sean localizados en esta búsqueda, serán clasificados como "No encontrado".

10. Los registros no se computarán para efectos del porcentaje requerido, cuando:

a) Se presenten nombres con datos incompletos, falsos o erróneos, o ilegibles, que resulten del procedimiento indicado en el numeral 9 y serán clasificados como "No encontrado";

b) No se acompañen de la clave de elector y el OCR de la Credencial para Votar; salvo en aquellas peticiones de consulta popular que hayan sido presentadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Federal de Consulta Popular, en términos de lo dispuesto en el Transitorio Quinto de la Ley.

c) No esté asentada la firma y/o la huella dactilar del ciudadano en la relación correspondiente;

d) Se identifique que más del 20% de las firmas requeridas para cumplir el requisito porcentual del 2% de ciudadanos registrados en la Lista Nominal de Electores, respalden más de una Consulta Popular.

e) El ciudadano haya sido excluido de la Lista Nominal de Electores por defunción, suspensión de derechos políticos, domicilios irregulares o pérdida de vigencia de la Credencial para Votar.

En términos del inciso d) del presente apartado, cuando se reciban en el Instituto varias solicitudes de Consulta Popular, serán compulsadas conforme al orden en que fueron recibidas con la finalidad de verificar el porcentaje de registros duplicados.

A manera de ejemplo, en el supuesto de que se reciba en el Instituto la consulta popular "A", después la consulta popular "B" y posteriormente la consulta popular "C", se actuará de la siguiente manera:

Las firmas de apoyo de la consulta popular "B" serán comparadas con las firmas de apoyo de la consulta popular "A"; y las firmas de apoyo de la consulta popular "C" serán comparadas, primero, con las firmas de la consulta popular "A" y, posteriormente, con las firmas de la consulta "B", y así sucesivamente.

Para efectos de la identificación de más del 20%, la duplicidad de registros se contabilizará de manera independiente para cada consulta popular que se compare.

Cuando se identifique que más del 20% de ciudadanos respalda más de una consulta una vez realizada la compulsa respectiva, se contabilizarán todas las firmas duplicadas únicamente a favor de la primera consulta popular que haya sido recibida en el Instituto. En este caso, se restarán de la consulta que haya sido recibida con posterioridad en el Instituto, los registros que excedan el porcentaje antes referido.

El porcentaje del 20% a que se refiere el inciso d) de este apartado, se considerará sobre el número total de los registros requeridos para cumplir el requisito del 2% de ciudadanos registrados en la Lista Nominal de Electores que apoyan la consulta popular.

En el informe de la consulta que es sujeta de verificación, se hará el señalamiento de aquellas firmas que no se contabilizaron por estar en el supuesto a que se refiere el inciso d) de este numeral.

Porcentaje de registros a verificar

11. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores verificará, sobre el universo total de registros clasificados como "Encontrado", que se colme el requisito del 2% de ciudadanos en la Lista Nominal de Electores que apoyan la Consulta Popular, con base en la fecha de corte mencionada en el numeral 2, en cuyo caso procederá a efectuar el ejercicio muestral conforme al numeral siguiente.

En caso de que no se colme el requisito establecido, no se realizará el ejercicio muestral y se elaborará el informe de resultados a que se refiere el artículo 34 de la Ley Federal de Consulta Popular.

Ejercicio muestral sobre el porcentaje de autenticidad de firmas

12. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores realizará un ejercicio muestral a fin de corroborar la autenticidad de firmas, en los términos señalados por el artículo 33, párrafo segundo de la Ley Federal de Consulta Popular, para lo cual, el universo o población para este ejercicio, será la base de datos que contiene a todos los ciudadanos cuyo registro está catalogado como "Encontrado".

A efecto de agilizar el trabajo de las visitas domiciliarias, la muestra se podrá seleccionar en dos momentos.

La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores seleccionará una muestra de acuerdo con un diseño sistemático con arranque aleatorio, empleando como criterio de ordenación el número consecutivo que se haya asignado a cada uno de los registros catalogados como "Encontrado".

El tamaño de la muestra se calculará con un margen de error máximo de ±4% y un intervalo de confianza mínimo de 95%. La determinación del tamaño de la muestra y el diseño de muestreo se encuentran establecidos en el Anexo Técnico que se acompaña a los presentes Criterios.

La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores realizará la selección de la muestra en un acto público.

13. Para corroborar la autenticidad de las firmas que llevará a cabo la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, se realizarán visitas domiciliarias a aquellos ciudadanos que fueron seleccionados en la muestra.

La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores elaborará el protocolo que detalle la metodología para realizar las visitas domiciliarias, el cual se hará del conocimiento a los integrantes del Consejo General del Instituto, de la Comisión del Registro Federal de Electores y a los representantes de los partidos políticos acreditados en la Comisión Nacional de Vigilancia.

El protocolo que para tal efecto elabore la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, deberá considerar invariablemente a los siguientes ejes articuladores:

a) La utilización de un lenguaje sencillo y didáctico que genere confianza en el destinatario, y

b) La formulación de cuestionamientos que guarden una secuencia lógica, clara y precisa.

Informe de la verificación

14. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, con base en los resultados que arroje el procedimiento de verificación en la Lista Nominal de Electores de los registros de los ciudadanos que apoyan y respaldan la solicitud de Consulta Popular, elaborará un informe de resultados que deberá contener lo siguiente:

a) El número total de ciudadanos firmantes;

b) El número de ciudadanos firmantes clasificados como "Encontrado" que se encuentran en la Lista Nominal de Electores y su porcentaje;

c) El número de ciudadanos firmantes clasificados como "Baja" o "No encontrado" (en la Lista Nominal de Electores), así como su porcentaje respecto de la totalidad de firmas entregadas;

d) El número de ciudadanos que no hayan sido contabilizados en virtud de que ya habían firmado una consulta popular anterior para el mismo proceso electoral, en términos de la Ley Federal de Consulta Popular;

e) Los resultados del ejercicio muestral, y

f) El número de ciudadanos que hayan sido excluidos de la Lista Nominal de Electores, por encontrarse en alguno de los supuestos previstos en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, o en los Acuerdos del Consejo General de este Instituto.

15. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores remitirá al Secretario Ejecutivo el informe de resultados, garantizando que sea dentro del plazo de 30 días naturales que establece el artículo 32 de la Ley Federal de Consulta Popular.

16. El informe de resultados será presentado en el plazo previsto en la ley a la Cámara solicitante por el Secretario Ejecutivo.

17. El informe de resultados será presentado al Consejo General, exclusivamente para su conocimiento en la sesión inmediata posterior que celebre, después de su envío a la Cámara solicitante.

Anexo Técnico

Criterios del Registro Federal de Electores en materia de verificación del apoyo ciudadano para la Consulta Popular

Ejercicio muestral para corroborar la autenticidad de las firmas en las solicitudes de Consulta Popular

El artículo 33 de la Ley General de Consulta Popular establece lo siguiente:

"Artículo 33. El Instituto, a través de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores dentro del plazo a que se refiere el artículo anterior, verificará que los nombres de quienes hayan suscrito la consulta popular aparezcan en las listas nominales de electores y que la suma corresponda en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de la lista nominal de electores.

Una vez que se alcanzó el requisito porcentual a que se refiere el párrafo anterior, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores deberá realizar un ejercicio muestral para corroborar la autenticidad de las firmas de acuerdo a los criterios que defina al respecto la propia Dirección Ejecutiva."

Para dar cumplimiento al párrafo segundo de este artículo y dada la facultad legal que tiene la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores para establecer los criterios que orientarán el ejercicio muestral, es preciso determinar el tamaño de muestra y posteriormente, el diseño de muestreo para elegir a los elementos, en este caso registros de ciudadanos, que formarán parte de la muestra.

Determinación del tamaño de muestra

El universo o población para corroborar la autenticidad de las firmas, es la base de datos que contiene a todos los ciudadanos catalogados como "Encontrado", es decir, aquellos ciudadanos que hayan suscrito la consulta popular y que se encuentran debidamente registrados en la Lista Nominal.

Para determinar el tamaño de muestra se deben de tomar en cuenta algunas consideraciones:

· El propósito de este esquema de muestreo es identificar a los ciudadanos que reconocen haber firmado el Formato para la obtención de firmas ciudadanas para consulta popular.

· La muestra obtenida tendrá la mayor varianza, es decir, donde podría esperarse que la mitad de los ciudadanos confirmen haber firmado la consulta y la otra mitad no .

· El diseño de la muestra se basa en una precisión de ±4.0% con una confianza del 95%.

En la determinación del tamaño de muestra se utilizaron las siguientes expresiones matemáticas(4):

donde:

n: tamaño de muestra

p: proporción de firmas coincidentes (en este caso 0.5)

Z: valor de la abscisa de una distribución normal estándar correspondiente a una probabilidad acumulada de 97.5% (un valor de 1.96)

d: precisión (margen de error máximo deseado, en este caso 4.0%)

N: tamaño de la población (número de ciudadanos catalogados como "Encontrado")

Estas expresiones matemáticas dependen del tamaño de la población (N) y éste se va a ir modificando de acuerdo al porcentaje de ciudadanos que se encuentren efectivamente en la Lista Nominal, los que estén catalogados como "Encontrado".

Por lo que es necesario calcular diferentes escenarios para determinar el tamaño de muestra, donde se propongan diversos tamaños de la Lista Nominal y opciones de porcentajes de ciudadanos que efectivamente se encuentran en dichos listados nominales (ver apéndice).

De acuerdo con estos posibles escenarios y la explicación presentada en el apéndice, se obtuvo suficiente evidencia estadística para determinar que el tamaño de muestra recomendable es de 600 ciudadanos.

Ahora bien, para asegurar que se autentifiquen efectivamente las 600 firmas, se necesita calcular una sobre muestra de acuerdo a dos criterios:

· El porcentaje de ciudadanos que no viven en el domicilio registrado en su credencial, que de acuerdo a la Verificación Nacional Muestral de 2014 es de un 20%.

· El porcentaje de no respuesta que se estima en un 15%.

Dadas las consideraciones anteriores, el tamaño de muestra que se recomienda seleccionar en la base de datos de los ciudadanos que hayan suscrito la consulta popular y que se encuentran debidamente registrados en la Lista Nominal, es de 850 ciudadanos, con el objetivo de autentificar un total de 600 firmas.

Selección de la muestra

Una vez determinado el tamaño de muestra, ésta se seleccionará de acuerdo a un diseño de muestreo sistemático con arranque aleatorio, donde la primera unidad se selecciona de manera aleatoria y el resto, automáticamente de acuerdo con un plan determinado.(5)

Para seleccionar a la muestra, se seguirá el siguiente proceso:

1. Se ordenará a la población en forma ascendente, empleado como criterio de ordenación al número consecutivo que se asignó a cada uno de los ciudadanos relacionados en la base de datos de los ciudadanos clasificados como "Encontrado".

Una vez seleccionada la muestra, se procederá a la verificación de la autenticidad de las firmas.

Apéndice

En las siguientes tablas se muestran los resultados de la formulación de distintos escenarios que tienen como objetivo determinar el tamaño de muestra idóneo para realizar el ejercicio muestral para corroborar la autenticidad de las firmas.

Tabla1. Escenarios del número de ciudadanos que pueden formar a la población

En esta tabla se calcularon distintos escenarios de tamaños de la población de acuerdo a diferentes opciones de tamaños de Lista Nominal y porcentajes de ciudadanos que se encuentran debidamente registrados en dicho listado.

Lista Nominal	Porcentaje de los ciudadanos solicitantes y debidamente registrados respecto a la Lista Nominal
Lista Nominal	2.0%	3.0%	4.0%	5.0%
80,000,000	1,600,000	2,400,000	3,200,000	4,000,000
85,000,000	1,700,000	2,550,000	3,400,000	4,250,000
90,000,000	1,800,000	2,700,000	3,600,000	4,500,000
95,000,000	1,900,000	2,850,000	3,800,000	4,750,000
100,000,000	2,000,000	3,000,000	4,000,000	5,000,000

Tabla 2. Escenarios de tamaños de muestra

Bajo los mismos escenarios planteados en la Tabla 1, en esta tabla se muestran los resultados de los cálculos de diferentes tamaños de muestra de acuerdo a las expresiones matemáticas presentadas en las páginas 1 y 2 de esta nota técnica.

Lista Nominal	Porcentaje de los ciudadanos solicitantes y debidamente registrados respecto a la Lista Nominal
Lista Nominal	2.0%	3.0%	4.0%	5.0%
80,000,000	600.00	600.08	600.12	600.14
85,000,000	600.02	600.09	600.12	600.14
90,000,000	600.03	600.09	600.13	600.15
95,000,000	600.04	600.10	600.13	600.15
100,000,000	600.05	600.11	600.14	600.16

Se observa que a pesar de que se registren importantes cambios en el tamaño de la población (ver tabla 1) cuyo rango= máximo - mínimo = 5,000,000 1,600,000 = 3,400,000; no sucede lo mismo con el tamaño de muestra, donde el rango= máximo - mínimo = 600.16 600.00 = 0.16, es decir, grandes cambios en el tamaño de la población, no implican cambios de la misma magnitud en el tamaño de la muestra.

Por lo expuesto anteriormente, es claro que la propuesta de un tamaño de muestra de 600 ciudadanos es suficiente para estimar con un 95% de confianza y una precisión de ±4.0%, a la proporción de firmas auténticas en la población.

México D.F. a 11 de septiembre de 2014

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA CONSEJERA BEATRIZ EUGENIA GALINDO CENTENO EN CONTRA DEL ACUERDO POR EL QUE SE APRUEBAN LOS CRITERIOS DEL REGISTRO FEDERAL DE ELECTORES EN MATERIA DE VERIFICACIÓN DEL APOYO CIUDADANO PARA LA CONSULTA POPULAR, APROBADO EN SESIÓN EXTRAORDINARIA DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL, CELEBRADA EL MIERCOLES 10 DE SEPTIEMBRE DE 2014, ESPECÍFICAMENTE EL INCISO D), PUNTO 10 DE LOS CITADOS CRITERIOS.

Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 26, párrafo 6 del Reglamento de Sesiones del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, formulo voto particular, toda vez que disiento de la decisión adoptada por la mayoría de los Consejeros Electorales para aprobar el inciso d) del punto 10 de los Criterios del Registro Federal de Electores en materia de verificación del Apoyo Ciudadano para la Consulta Popular, que textualmente dice:

1. Los registros no se computarán para efectos del porcentaje requerido, cuando:

a) Se identifique que más del 20% de las firmas requeridas para cumplir el requisito porcentual del 2% de ciudadanos registrados en la Lista Nominal de Electores, respalden más de una Consulta Popular. En este caso, todos los registros duplicados se contabilizarán únicamente a favor de la primera Consulta Popular que haya sido recibida en el Instituto.

El Consejo General, decidió adoptar una serie de reglas o criterios que le permitieran verificar el porcentaje de firmas necesario para la convocatoria a consulta popular, a fin de acatar el mandato conferido expresamente por el legislador en los artículos 12 y 32 de la Ley Federal de Consulta Popular, así como en el 7, 8, 32, párrafo 2, inciso d) y 54, párrafo 1, inciso n) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Es así que, básicamente, en tal criterio se determinó que un ciudadano no puede apoyar más de una consulta popular.

Disiento de la decisión adoptada, porque considero que ese requisito es desproporcionado e impide el ejercicio del derecho que tienen los ciudadanos de participar en las consultas populares, como más adelante se detalla.

A manera de antecedente, es importante resaltar que en el Estado Mexicano han tenido lugar tres reformas de gran calado que permiten leer los derechos humanos y político-electorales desde una perspectiva distinta coadyuvando a fortalecer la democracia.

El 10 de junio de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma en materia de derechos humanos, en la que se destacan como puntos nodales la progresividad, justiciabilidad y eficacia de los derechos humanos; el 09 de agosto de 2012, entre otras cuestiones, se adicionó la fracción VIII al artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para otorgar a los ciudadanos el derecho a incidir directamente sobre temas de trascendencia nacional; por tanto, el resultado de la suma de manifestaciones ciudadanas, podría resultar vinculante para los poderes del Estado, y el 10 de febrero de 2014 se llevó a cabo una reforma político electoral. He ahí la gran importancia de esta clase de instrumentos de democracia participativa.

Este derecho consagrado en el artículo 35, fracción VIII constitucional, tiene dos vertientes: por un lado, el derecho de los ciudadanos a votar en las consultas populares y, por otro, el que tienen para solicitar al Congreso de la Unión convoque a consulta popular.

Es innegable que el constituyente consignó en el precepto constitucional, tanto el derecho a expresar o no su apoyo respecto de un tema específico, como el de organizarse para que se llame al pueblo a una consulta. Sin esa convocatoria social, es imposible que el ciudadano se manifieste al respecto. Dar lectura al precepto en un sentido distinto, implicaría que el ciudadano únicamente pudiera manifestarse en aquellas que solicitara el Ejecutivo del Estado o el propio Congreso.

Es indiscutible que estamos en presencia de un derecho humano que hace posible la participación directa de los ciudadanos en el ejercicio del poder público; es decir, el ciudadano por sí mismo manifiesta su aprobación o rechazo sobre algún tema de interés para la sociedad, distinto a ejercitarlo a través de los representantes populares electos, mediante la colocación de los asuntos en la agenda legislativa.

En las democracias constitucionales, esta forma de participación política representa un complemento del sistema representativo adoptado por el Estado mexicano, a través de ella se admite que ciudadanos y representantes populares promuevan o implementen los programas o políticas que consideren más benéficos para el colectivo social; permite fomentar la participación del pueblo en la toma de decisiones; dar efectividad a su derecho, además de propiciar el activismo del pueblo.

Si bien el derecho al que aludimos tiene rango constitucional, es de configuración legal, pues la constitución así lo señala en el inciso c), párrafo 1, fracción VIII del artículo 35 constitucional; por tanto, la protección o las condiciones para su ejercicio estarán previstas en la legislación secundaria, pero eso no significa que el derecho no tenga un contenido mínimo que deba tutelarse para darle efectividad.

En el caso particular, los ordenamientos legales secundarios que se encargan de definir las condiciones y

requisitos para el ejercicio del derecho de participación en la toma de decisiones, son la Ley Federal de Consulta Popular, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y demás instrumentos normativos que incidan en la regulación de los procedimientos de democracia directa.

Para el caso particular interesa tener presente el contenido de los artículos 12 y 34 de la Ley de Consulta Popular y el 54 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

El primero de ellos, contiene dos normas permisivas:

a) los ciudadanos podrán solicitar se lleve a cabo una consulta popular y

b) los ciudadanos podrán respaldar más de una consulta popular.

No obstante, en la primera norma, si bien permite, condiciona la aprobación de la consulta a un porcentaje de ciudadanos que apoye la petición, esto es, el 2 %.

En la segunda, también permite, pero establece una limitante, siempre que el número de ciudadanos que respalde la petición no exceda el 20% del 2% de los inscritos en la lista nominal. Si es superior, únicamente procederá la primera consulta.

Así mismo, el enunciado normativo contenido en el artículo 54, párrafo 1, inciso n) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, prescribe como obligación de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores verificar el porcentaje de ciudadanos requerido para solicitar la consulta popular.

Para efecto de lo anterior, el artículo 34 de la Ley de Consulta Popular, impone al Secretario Ejecutivo la obligación de elaborar un informe que posteriormente remitirá a la Cámara solicitante, en el que detallará tanto el número de firmas de apoyo como el número de ciudadanos que no hayan sido contabilizados.

De lo narrado se advierten dos cuestiones: una, el derecho de los ciudadanos a participar en una consulta popular está sujeto a requisitos previstos en la legislación secundaria y, dos, este órgano colegiado estableció una serie de reglas a seguir para que el área ejecutiva coteje la cantidad de ciudadanos que apoya el mecanismo de participación.

En tal ejercicio regulatorio, para dar sentido y efectividad al derecho de los ciudadanos de apoyar la promoción de una consulta, estimo que la autoridad tenía la obligación de inaplicar el precepto, en virtud de que la restricción impuesta por el legislador ordinario no es necesaria, proporcional, ni razonable.

En efecto, el artículo 1 de la constitucional señala:

En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los Derechos Humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

...

Es decir, el texto constitucional refiere que es obligación de esta autoridad administrativa promover, respetar, proteger y garantizar el ejercicio del derecho humano a solicitar una consulta popular, pues el precepto no distingue, sino impone la obligación a todas las autoridades de tomar las medidas pertinentes para tutelar y hacer eficaz el derecho humano de que se trate e incluso debe prevenir su infracción.

En esa misma sintonía obligan los artículos 1 y 23 de Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2 y 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como 6 y 7 de Carta Democrática Interamericana, instrumentos internacionales obligatorios para el Estado Mexicano.

Los referidos artículos 6 y 7 de la Carta Democrática Interamericana disponen textualmente:

Artículo 6

La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia.

Artículo 7

La democracia es indispensable para el ejercicio efectivo de las libertades fundamentales y los derechos humanos, en su carácter universal, indivisible e interdependiente, consagrados en las respectivas constituciones de los Estados y en los instrumentos interamericanos e internacionales de derechos humanos.

El instrumento internacional citado en último lugar establece una especie de interconexión entre el fortalecimiento de la democracia y el fomento de los instrumentos de participación ciudadana; es decir, a mayor promoción de la participación del pueblo en la toma de decisiones, mayor será el auge de la democracia.

Como se sostuvo párrafos atrás, la restricción al ejercicio de los derechos está justificada, siempre que el legislador respete la esencia del derecho; es decir, las limitantes son permisibles si y solo si están encaminadas a lograr un objetivo; sin embargo, en el caso particular considero que el requisito para que proceda la consulta popular no encuentra justificación racional.

Para que proceda, es necesario que del total de ciudadanos que brinde su apoyo un porcentaje superior al 20% no represente a la vez otra solicitud a diversa consulta.

La falta de razonabilidad se sustenta en que la implementación del instrumento de participación tiene una serie de candados que impedirían su ejercicio arbitrario.

Así entonces, la norma constitucional determina que:

· El objeto de la consulta consiste en someter temas de trascendencia nacional.

· Si la consulta la solicitan los ciudadanos, debe ir respaldada de un porcentaje determinado de los inscritos en el listado nominal.

La norma secundaria, por su parte, indica que:

· La Suprema Corte determinará la constitucionalidad de la pregunta.

· La decisión será vinculante, siempre que el 40% de ciudadanos inscritos en el listado nominal la apruebe.

· No podrá ser objeto de consulta: la restricción a los derechos humanos reconocidos en la constitución, los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional, y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada Permanente.

· Establece los sujetos que pueden solicitar la convocatoria.

· Establece un procedimiento a seguir.

· Determina los requisitos que debe contener la petición.

Esta serie de requisitos garantizaría que: 1) los temas que se lleven a la consulta ciudadana, sean verdaderamente relevantes para el conglomerado social; 2) un porcentaje significativo de ciudadanos se manifiesten respecto al tema en cuestión; 3) la pregunta sea idónea; y 4) únicamente obligue a los poderes del Estado si acude el porcentaje de ciudadanos que prescribe la ley, etc.

En ese sentido, no tiene lógica que se restrinja el derecho a convocar a consulta popular, solamente a un tema, porque para que proceda la convocatoria no basta que la solicite un porcentaje de ciudadanos, es necesario, además, que se trate de un tema trascedente; que la Suprema Corte determine que es viable la pregunta; que se cumplan los requisitos legales, pero sobre todo, que el resultado para que el Estado adopte lo decidido, deba plantearse por un porcentaje considerable de ciudadanos.

Ahora, no debe perderse de vista que este instrumento tiene varias funciones: es un medio de control de los poderes del Estado; hace posible la participación del ciudadano en la vida pública y sirve como un aliciente para la rendición de cuentas. Esas son razones suficientes para alentar la promoción de consultas a la ciudadanía, pues significa la asunción de compromisos por parte de representantes y representados.

Por lo expuesto, considero que este Consejo General debió hacer uso de las atribuciones constitucionales y legales que como autoridad le exigía efectuar el articulado en cuestión, es decir, una interpretación conforme a los derechos humanos, haciendo prevalecer la tutela a los intereses y derechos político-electorales de los ciudadanos. Permitiendo que el nuevo derecho consulta ciudadana adquiera plena eficacia.

Lo anterior, porque, como se dijo, todas las autoridades, en materia de derechos humanos, tienen la obligación de promoverlos, respetarlos, protegerlos y garantizarlos, bien sea que implemente los mecanismos necesarios para hacer efectivo el derecho o que adopte la interpretación más favorable al ciudadano.

Esta obligación de las autoridades, también encuentra sustento en los artículos 1, 2 y 2.1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, respectivamente, véase:

1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma,

religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno

Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.

Artículo 2

1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. [Subrayado propio].

En el caso Cabrera García y Montiel Flores vs México, el Juez Ad-Hoc, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, en el voto razonado que presentó, sostuvo lo siguiente:

[...] cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos su órganos, incluidos sus jueces, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin.

La obligación de la autoridad de llevar a cabo un ejercicio de control de convencionalidad, ha sido soportada en otras resoluciones de la Corte Interamericana, como el caso Gelman vs Uruguay, en la que dicha obligación se amplió a cualquier autoridad pública, y en el caso Masacres del Monzote y lugares aledaños vs El Salvador, determinó que la obligación también es para los poderes y órganos estatales.

Como puede verse, de acuerdo a la tesis aislada sostenida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD, es indiscutible la obligación de la autoridad administrativa de velar por la eficacia de los derechos humanos contenidos no sólo en la Constitución Federal sino en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado mexicano, adoptando, para ello, la interpretación más favorable al derecho humano.

No es un obstáculo para potencializar los derechos, que este órgano sea una autoridad de naturaleza administrativa, pues el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dicho que todas las autoridades del Estado Mexicano, deben interpretar la normatividad a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y los tratados. Véase la tesis: PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD.

En todo caso, el Consejo General debió elegir la interpretación de la norma que más favoreciera el derecho humano de los ciudadanos, sobre todo porque la restricción, me parece, no tiene una justificación, ni se advierte que esté encaminada a proteger un derecho de mayor peso.

Al contrario, si se pone frente a frente el derecho a manifestarse democráticamente en un tema de trascendencia nacional versus la supuesta transparencia del apoyo ciudadano, no tiene comparación la protección del derecho, pues se permitiría la expresión ciudadana y si, efectivamente, existiera alguna manipulación al conseguir el apoyo, eso, necesariamente, se vería reflejado en el resultado de la consulta.

Sin embargo, el acuerdo del Consejo General no coadyuva a la implementación de mecanismos que hagan efectivo el derecho humano, sino que, contrario a ello, pone obstáculos para tal efecto, situación que conduciría a interpretar los alcances de la regla de la consulta popular, consistente en que un porcentaje de ciudadanos mayor al 20% no puede apoyar más de dos consultas populares, por ser contraria al orden convencional de derechos humanos.

Al respecto, cabría preguntarse ¿cuál es la justificación racional para evitar que los ciudadanos manifiesten su parecer sobre algún tema de políticas públicas? ¿qué efectos negativos podría generar si la ciudadanía manifiesta que no está de acuerdo con tal o cual programa o iniciativa propuesta? ¿Cuál será la causa por la que un ciudadano no puede votar en más de una consulta popular? Al contrario, tales resultados no servirían para implementar mejoras o adoptar algunos otros programas.

Por las razones anteriores no comparto el alcance de las interpretaciones de la mayoría de los consejeros electorales, en el acuerdo de mérito.

BEATRIZ EUGENIA GALINDO CENTENO

CONSEJERA ELECTORAL

Rúbrica.

VOTO PARTICULAR

CONSEJEROS ELECTORALES

MTRA. ADRIANA M. FAVELA HERRERA

LIC. ALEJANDRA PAMELA SAN MARTÍN RÍOS Y VALLES

MTRO. MARCO ANTONIO BAÑOS MARTÍNEZ

México D.F. a 22 de septiembre de 2014

VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN LAS CONSEJERAS ELECTORALES ADRIANA M. FAVELA HERRERA Y ALEJANDRA PAMELA SAN MARTÍN RÍOS Y VALLES, Y EL CONSEJERO ELECTORAL MARCO ANTONIO BAÑOS MARTÍNEZ, EN CONTRA DEL ACUERDO POR EL QUE SE APRUEBAN LOS CRITERIOS DEL REGISTRO FEDERAL DE ELECTORES EN MATERIA DE VERIFICACIÓN DEL APOYO CIUDADANO PARA LA CONSULTA POPULAR, ESPECÍFICAMENTE EL INCISO D) Y EL ANTEPENÚLTIMO PÁRRAFO DEL NUMERAL 10 DE LOS CITADOS CRITERIOS, APROBADO EN SESIÓN EXTRAORDINARIA DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL, CELEBRADA EL MIERCOLES 10 DE SEPTIEMBRE DE 2014, IDENTIFICADO CON LA CLAVE INE/CG154/2014.

Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 26, párrafo 6 del Reglamento de Sesiones del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, formulamos el presente VOTO PARTICULAR respecto del punto 5 del orden del día, de la Sesión Extraordinaria del Consejo General de este Instituto, celebrada el pasado 10 de septiembre de 2014, toda vez que DISENTIMOS de la decisión adoptada por la mayoría de los Consejeros Electorales de este máximo órgano electoral, relativa al inciso d) y el antepenúltimo párrafo del numeral 10 de los Criterios del Registro Federal de Electores en materia de verificación del Apoyo Ciudadano para la Consulta Popular.

Dichas disposiciones establecen: i) que los registros de firmas de apoyo que respalden solicitudes de consulta popular no se computarán para cumplir el requisito porcentual del dos por ciento de ciudadanos inscritos en la Lista Nominal de Electores cuando se identifique que más del 20% de las firmas requeridas respaldan más de una Consulta Popular y; ii) cuando se identifique que más del 20% de ciudadanos respalda más de una consulta una vez realizada la compulsa respectiva, se contabilizarán todas las firmas duplicadas únicamente a favor de la primera consulta popular que haya sido recibida en el Instituto, y se restarán, de la consulta que haya sido recibida con posterioridad en el Instituto, los registros que excedan el porcentaje antes referido.

Los alcances de estas hipótesis normativas en el Acuerdo por el que se aprueban los referidos Criterios tienen como base la Ley Federal de Consulta Popular que establece en su artículo 12 que no procederá el trámite de las consultas que sean respaldadas por los mismos ciudadanos cuando éstos rebasen el 20% de las firmas de apoyo y sólo procederá la primera solicitud.

Añade la referida justificación, que el artículo 33 fracción IV de la Ley Federal de Consulta Popular dispone que las firmas que correspondan a ciudadanos que ya hubieren respaldado otra consulta popular en el mismo proceso, que excedan del 20% del total de firmas requeridas en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de la propia Ley Federal de Consulta Popular, sólo se contabilizará la primera firma que haya sido recibida en el Instituto.

Con base en los razonamientos anteriores, en el Acuerdo por el que se aprueban los Criterios motivo de pronunciamiento, se concluye que una interpretación sistemática de tales disposiciones legales, y a fin de potencializar los derechos político-electorales de los ciudadanos que apoyan la consulta popular, permite establecer que en el supuesto de que las firmas de apoyo se dupliquen en más del 20%, entre dos consultas populares, se restarán de la consulta que haya sido recibida con posterioridad en el Instituto, los registros que excedan el porcentaje antes referido.

Quienes suscribimos el presente voto particular nos encontramos en contra de dicha interpretación, porque conlleva la restricción del ejercicio del derecho de las y los ciudadanos mexicanos a solicitar que se lleve a cabo una consulta popular sobre temas de transcendencia nacional.

A partir de la reforma constitucional en materia de derechos humanos del año 2011 existe un nuevo paradigma para la interpretación de las disposiciones que tutelan los derechos humanos.

En este sentido, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es clara al establecer, a través de su artículo 1º, que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en ella y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección. Al respecto, se precisa que el ejercicio de los derechos humanos no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que la propia carta magna establece.

En armonía con lo anterior, el mismo artículo constitucional establece que las normas relativas a los derechos humanos deben interpretarse de conformidad con la Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia y que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

Desde esta perspectiva, este órgano colegiado está obligado a garantizar el principio pro persona en las determinaciones que inciden en el ejercicio de los derechos humanos, como en este caso.

Es por lo anteriormente expuesto que disentimos de la decisión adoptada por la mayoría, debido a que se trata de la regulación de una disposición legal desproporcionada, que contrario a maximizar el ejercicio del derecho constitucional que tienen los ciudadanos de respaldar solicitudes de consulta popular, lo restringe.

Tal disenso se basa en tres premisas constitucionales: i) la racionalidad de los mecanismos de democracia directa; ii) el canon constitucional en materia de interpretación de derechos humanos que obliga a favorecer su protección más amplia; y iii) los requisitos constitucionales y restricciones legales en materia de consulta popular.

I. Racionalidad de los mecanismos de participación ciudadana.

La consolidación de las democracias contemporáneas supone la inclusión de figuras que permitan la participación directa de la ciudadanía en la toma de decisiones sobre los asuntos públicos.

En nuestro país, como parte de ese proceso de vigorización, se ha afianzado la representación política como mecanismo de expresión de la voluntad popular y las elecciones habituales para seleccionar a los propios representantes.

A partir de esos pilares de la construcción democrática se ha planteado la necesidad de instaurar mecanismos que garanticen la intervención directa de la ciudadanía en la toma de decisiones públicas.

En las democracias constitucionales, esta forma de participación política representa un complemento del sistema representativo adoptado por el Estado mexicano, a través de ella se admite que las y los ciudadanos y representantes populares promuevan o implementen los programas o políticas que consideren más benéficos para el colectivo social; se fomenta la participación en la toma de decisiones; se da efectividad al ejercicio del derecho y además se propicia el activismo ciudadano.

De ahí que la reciente transformación constitucional en México ha puesto en el centro de la discusión la implementación de mecanismos de participación ciudadana como las candidaturas independientes, la consulta popular y la iniciativa ciudadana.

En el caso de la consulta popular, la reforma constitucional de 2012 en materia política incorporó como derecho del ciudadano votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional.

Además, estableció que los propios ciudadanos pueden solicitar una consulta siempre que cumplan con el requisito porcentual de al menos 2% de los ciudadanos inscritos en la Lista Nominal de Electores y dejó a cargo del Instituto Federal Electoral (ahora Instituto Nacional Electoral) la verificación del referido requisito porcentual.

Posteriormente, la Ley Federal de Consulta Popular publicada en marzo de 2014 detalló los alcances de esas disposiciones constitucionales y, en el caso de la verificación que debe realizar este Instituto, añadió los supuestos en los que no se contabilizarían las firmas de apoyo para el porcentaje requerido, así como la realización de un ejercicio muestral para corroborar la autenticidad de las firmas de apoyo.

Un par de meses después, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electores añadió como una de las atribuciones de este Instituto, la emisión de criterios generales para garantizar el desarrollo de mecanismos de participación ciudadana previstos en las leyes federales, con el fin de que las y los ciudadanos participaran, individual o colectivamente, en las decisiones públicas.

A partir de esta posibilidad regulatoria, el Consejo General de este Instituto aprobó los referidos Criterios, los cuales deben ajustarse a la propia racionalidad de la consulta popular que supone posibilitar y vigorizar la participación ciudadana en el marco del fortalecimiento de los mecanismos de democracia directa en México.

De ahí que deba reflexionarse sobre la constitucionalidad de la restricción legal que impide, en determinadas circunstancias, que los ciudadanos respalden más de una solicitud de consulta popular. Esta reflexión debe realizarse a la luz del principio pro persona consagrado en nuestra Constitución.

II. Principio pro persona y test de constitucionalidad.

A partir de un criterio hermenéutico fundamental para la protección efectiva de las personas, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como se ha referido mandata que todas las normas vinculadas con los derechos humanos deben interpretarse de manera que más favorezcan su protección (artículo 1º).

Los alcances del texto constitucional se pueden delinear así:

o Reconoce derechos humanos acudiendo a sí misma y a los tratados internacionales y prevé su restricción sólo en los casos que la propia CPEUM lo establezca.

o Establece un criterio de interpretación expansivo favorecedor de las normas relativas a los derechos humanos en la búsqueda de la protección más amplia para las personas.

o Impone a las autoridades la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos bajo principios de funcionamiento establecidos universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

o Impone al Estado mexicano el deber de prevenir, investigar, sancionar y reparar violaciones de derechos humanos.

Las obligaciones de las autoridades se miran desde la lógica de los derechos en acción, esto es, la constante construcción de los derechos humanos, donde éstos no son vistos como meros postulados o límites estáticos, sino como una compleja red de interacciones hacia su interior y entre ellos.(6)

De modo que los derechos humanos no son sólo derechos subjetivos protegidos por el ordenamiento jurídico, sino que también constituyen el sustento y la finalidad de toda estructura estatal.(7)

Este canon constitucional obliga a todas las autoridades a valorar la pertinencia de las restricciones que las leyes estatuyen a los derechos que consagra la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La ponderación es un ejercicio propio de la argumentación de los derechos humanos o de los intereses constitucionales a través del cual se determina la validez de una norma secundaria o acto de aplicación, cuando detrás de ellos se identifica una colisión entre tales derechos o intereses. En este sentido, la ponderación no se refiere a la interpretación de la norma secundaria, sino que implica desentrañar el sentido de diversas normas constitucionales o internacionales en el caso de los derechos humanos- como paso previo para solucionar la colisión, con base en el peso específico de los derechos o intereses involucrados en el caso particular.

En palabras del ministro José Ramón Cossío, "la ponderación se entiende sencillamente como la actividad consistente en sopesar dos principios que entran en colisión en un caso concreto para determinar cuál de ellos tiene un peso mayor en las circunstancias específicas, y por tanto, cuál de ellos determina la solución para el caso".(8)

Por tanto, el ejercicio de ponderación de principios no pretende colocarse como un mecanismo de interpretación normativa sino plantear un método específico de análisis jurídico para buscar una solución satisfactoria ante el posible conflicto de intereses constitucionales.(9)

Para realizar un ejercicio de ponderación, la doctrina nacional y comparada ha desarrollado el siguiente esquema metodológico:

1) Identificar los derechos o intereses en debate para, posteriormente, determinar su contenido y alcance (netamente constitucional).

a. En primer lugar, aquellos que parezcan estar limitados por la norma secundaria o acto de aplicación.

b. En segundo lugar, aquellos que sirvan de sustento o justificación a la limitación.

2) Delimitar la colisión o conflicto de intereses (Litis).

3) Determinar la prevalencia de un derecho o interés a partir de su peso específico en el caso concreto,

bajo el análisis de tres requisitos:(10)

a. La restricción a un derecho constitucional debe ser admisible constitucionalmente, esto es, debe introducirse para la consecución de un objetivo contemplado en la Constitución;

b. Debe ser una medida idónea, lo que implica que la restricción debe ser necesaria para la consecución del fin inicialmente propuesto, y

c. Debe ser proporcional respecto a la afectación que hace en otros bienes o intereses constitucionales.

Respecto de los tres últimos requisitos, debe apuntarse que éstos guardan una relación de prelación secuencial, esto es, debe analizarse, en primer lugar, si la restricción tiene una finalidad constitucional; después, si la medida es idónea y necesaria para la realización de ese fin; y finalmente, si la afectación que produce es proporcional.

En función de lo anterior, a continuación se planteará un ejercicio de ponderación para resolver la disyuntiva entre regular y aplicar una restricción legal que impide, en determinadas circunstancias, que las mismas personas respalden varias solicitudes de consulta popular u optar por una regulación a través de los Criterios que no contemple esa restricción legal por carecer de un fin constitucionalmente válido y ser desproporcional.

III. Requisitos y restricciones de la Consulta Popular

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mandata que son derechos del ciudadano, entre otros, votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las cuales, serán convocadas por el Congreso de la Unión a petición, en su caso, de los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los ciudadanos inscritos en la Lista Nominal de Electores, en los términos que determine la ley (artículo 35, párrafo primero, fracción VIII, apartado 1º, inciso c).

Se trata de un derecho que tiene rango constitucional, pero es de configuración legal, pues la propia Constitución así lo señala (inciso c, párrafo 1, fracción VIII del artículo 35 constitucional); por tanto, la protección o las condiciones para su ejercicio estarán previstas en la legislación secundaria, pero eso no significa que el derecho no tenga un contenido mínimo que deba tutelarse para darle efectividad.

Asimismo, la Carta Magna dispone que el Instituto Nacional Electoral tendrá a su cargo, en forma directa, la verificación del requisito del dos por ciento de los inscritos en la Lista Nominal de Electores señalado en el párrafo que precede (el propio artículo 35, fracción VIII, apartado 4º).

En el caso particular, los ordenamientos legales secundarios que se encargan de definir las condiciones y requisitos para el ejercicio del derecho de participación en la toma de decisiones, son la Ley Federal de Consulta Popular, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y demás instrumentos normativos que incidan en la regulación de los procedimientos de democracia directa.

Para el caso particular interesa tener presente el contenido de los artículos 12 y 33 de la Ley Federal de Consulta Popular y el artículo 54 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

El primero de ellos, contiene dos normas permisivas:

a) Los ciudadanos podrán solicitar se lleve a cabo una consulta popular y

b) Los ciudadanos podrán respaldar más de una consulta popular.

No obstante, en la primera norma, si bien tiene un carácter potestativo, condiciona la aprobación de la consulta a un porcentaje de ciudadanos que apoye la petición, esto es, el dos por ciento de los ciudadanos inscritos en la Lista Nominal de Electores.

En la segunda, también señala la facultad potestativa del ciudadano, pero establece una limitante, siempre que el número de ciudadanos que respalde la petición no exceda el 20% del dos por ciento de los ciudadanos inscritos en la Lista Nominal de Electores. Si es superior, únicamente procederá la primera consulta.

Además, el enunciado normativo contenido en el artículo 54, párrafo 1, inciso n) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, prescribe como obligación de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, verificar el porcentaje de ciudadanos requerido para solicitar la consulta popular.

En el ámbito de las disposiciones convencionales, la participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia (artículo 6 Carta Democrática Interamericana).

Mientras que la democracia es indispensable para el ejercicio efectivo de las libertades fundamentales y los derechos humanos, en su carácter universal, indivisible e interdependiente, consagrados en las respectivas constituciones de los Estados y en los instrumentos interamericanos e internacionales de derechos humanos (artículo 6 Carta Democrática Interamericana).

A partir de este contexto normativo, debe realizarse un ejercicio de ponderación que permita identificar si la restricción legal tiene una finalidad constitucional.

Al respecto, debe señalarse que la restricción al ejercicio de los derechos está justificada, siempre que el legislador respete la esencia del derecho; es decir, las limitantes son permisibles sólo si están encaminadas a lograr un objetivo; sin embargo, en el caso particular consideramos que el supuesto para no contabilizar firmas de apoyo y, eventualmente, condicionar el curso de una solicitud de consulta popular no encuentra justificación racional y restringe el ejercicio de un derecho establecido a nivel constitucional.

El efecto de esta restricción contenida en el penúltimo párrafo del artículo 12 y 33 fracción IV de la Ley Federal de Consulta Popular, supone que del total de ciudadanos requeridos legalmente para solicitar una consulta popular, por lo menos el 80% sean firmas que no respalden otra solicitud de consulta.

La falta de razonabilidad de esta restricción legal se sustenta en que la implementación del instrumento de participación tiene una serie de candados que impedirían de forma arbitraria el ejercicio de un derecho otorgado por la Constitución.

La norma constitucional determina que:

- El objeto de la consulta consiste en someter temas de trascendencia nacional.

- Establece los sujetos que pueden solicitar la convocatoria.

- No podrá ser objeto de consulta: la restricción a los derechos humanos reconocidos en la constitución, los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional, y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada Permanente.

- Si la consulta la solicitan los ciudadanos, debe ir respaldada de un porcentaje del dos por ciento de los inscritos en el listado nominal.

La norma secundaria, por su parte, indica que:

- La Suprema Corte determinará la constitucionalidad de la pregunta.

- La decisión será vinculante, siempre que el 40% de ciudadanos inscritos en la Lista Nominal de Electores la apruebe.

- Establece un procedimiento a seguir.

- Determina los requisitos que debe contener la petición.

Por lo expuesto, consideramos que este Consejo General debió hacer uso de las atribuciones constitucionales y legales que como autoridad le exigía efectuar el articulado en cuestión, es decir, una interpretación conforme a los derechos humanos, haciendo prevalecer la tutela a los intereses y derechos político-electorales de los ciudadanos. Permitiendo que el nuevo derecho consulta popular adquiera plena eficacia.

Partiendo de esta perspectiva, quienes suscribimos el presente voto no podemos acompañar la determinación adoptada aun cuando se sustenta en lo previsto en la Ley Federal de Consulta Popular, toda vez que, la disposición de la ley referida impone una restricción al ejercicio del derecho de solicitar la realización de una consulta popular que no tiene sustento constitucional.

Debe señalarse que el inciso d) y el antepenúltimo párrafo del numeral 10 de los citados Criterios deja a expensas del ejercicio de otros ciudadanos, el derecho propio de quien decide firmar una o más solicitudes de consulta popular, por ello, esta autoridad en aras de garantizar el principio pro persona debe eliminar este requisito de los Criterios en cuestión.

El derecho a participar en las consultas populares es un derecho humano, razón por la cual esta autoridad debería garantizar su protección de conformidad con los principios previstos en la Constitución, particularmente, del principio de indivisibilidad, pues el ejercicio del derecho de solicitar que se lleve a cabo una consulta popular esta intrínsecamente relacionado con el derecho ciudadano de votar en las consultas populares reconocido en el artículo 35, fracción VIII de la Constitución.

En este sentido, es importante advertir que el apoyo a una o más solicitudes de consulta popular no significa apoyar la o las Consultas en sí mismas, significa apoyar el mecanismo de participación ciudadana establecido para garantizar la participación directa de las y los ciudadanos en la toma de decisiones sobre temas de trascendencia nacional.

La decisión tomada por la mayoría de los integrantes del Consejo General conlleva que el ejercicio del derecho de las y los ciudadanos que suscriben la petición de consulta popular depende de la oportunidad con que se presente dicha solicitud, dado que, no recae en ellos la determinación del momento en que se entrega la solicitud al Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara que corresponda.

Como hemos señalado la participación en la vida política y en los debates de trascendencia nacional es un derecho político fundamental que contribuye a la vida democrática de cualquier país, por lo tanto reconocemos que esta autoridad debe garantizar y proteger los derechos políticos que forman parte del conjunto de derechos humanos que la Constitución reconoce y protege para acceder a una ciudadanía plena.

Esta obligación de las autoridades está claramente identificada en instrumentos internacionales, particularmente la Convención Americana sobre los Derechos Humanos establece que los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social (artículo 1).

Añade que, si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades (artículo 2).

Por su parte, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Cada uno de los Estados Partes se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social (artículo 2.1.)

Destaca además que en el caso Cabrera García y Montiel Flores vs México, el Juez Ad-Hoc, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, en el voto razonado que presentó, sostuvo que cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos su órganos, incluidos sus jueces, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin.

Como puede verse, de acuerdo a la tesis aislada sostenida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD, es indiscutible la obligación de la autoridad administrativa de velar por la eficacia de los derechos humanos contenidos no sólo en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sino en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado mexicano, adoptando, para ello, la interpretación más favorable al derecho humano.

En todo caso, el Consejo General debió elegir la interpretación de la norma que más favoreciera el derecho humano de los ciudadanos, sobre todo porque la restricción, nos parece, no tiene una justificación, ni se advierte que esté encaminada a proteger un derecho de mayor peso.

Al contrario, si se pone frente a frente el derecho a manifestarse democráticamente en un tema de trascendencia nacional versus el supuesto control del apoyo ciudadano, para que éstos no puedan apoyar más de una consulta popular de forma que rebase el 20% del porcentaje requerido; no tiene comparación la protección del derecho, pues se permitiría la expresión ciudadana y si, efectivamente, existiera alguna manipulación al conseguir el apoyo, eso, necesariamente, se vería reflejado en el resultado de la consulta.

En conclusión, dado que la restricción legal que supone la imposibilidad de respaldar más de una solicitud de consulta popular en determinados casos no tiene un fin constitucionalmente válido, tampoco es posible afirmar que se trata de una restricción idónea o proporcional.

De modo que esta autoridad debió optar por prescindir de su regulación en los Criterios que fueron aprobados y, en un caso determinado, por su inaplicación por las razones expuestas.

MTRA. ADRIANA M. FAVELA HERRERA

CONSEJERA ELECTORAL

Rúbrica.

LIC. ALEJANDRA PAMELA SAN MARTÍN

RÍOS Y VALLES

CONSEJERA ELECTORAL

Rúbrica.

MTRO. MARCO ANTONIO BAÑOS MARTÍNEZ

CONSEJERO ELECTORAL

Rúbrica.

______________________

1 FIRMA, PARA DETERMINAR SU AUTENTICIDAD SE REQUIERE PRUEBA PERICIAL EN MATERIA GRAFOSCOPICA. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVI, septiembre de 202, página 1269, Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis III 2Oc.J/17

2 PRUEBA PERICIAL GRAFOSCÓPICA EN MATERIA FISCAL. RESULTA

INDISPENSABLE SU DESAHOGO PARA DETERMINAR LA AUTENTICIDAD DE LA FIRMA IMPUGNADA DE FALSA. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. 174640. VIII.3o.55 A. Tribunales Colegiados de Circuito. Novena Época. Tomo XXIV, Julio de 2006, Pág. 1321.

3 FIRMA. PARA DETERMINAR SU FALSEDAD SE REQUIERE DE LA PERICIAL RELATIVA EN GRAFOSCOPIA

Y CALIGRAFÍA AUN CUANDO SEA NOTORIA SU DISCREPANCIA CON LA AUTÉNTICA. 159967. VI.1o.C.175 C (9a.). Tribunales Colegiados de Circuito. Décima Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XII, Septiembre de 2012, Pág. 1764.

4 W.G. Cochran (1998). Técnicas de Muestreo. Compañía Editorial Continental, S. A. de C.V. pp. 107-108

5 P.V. Sukhatme . Teoría de Encuesta por Muestreo. Fondo de Cultura Económica. p.419

6 VÁZQUEZ LUIS, Daniel y SERRANO, Sandra, Los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Apuntes para su aplicación práctica, Biblioteca Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídica de la Universidad Nacional Autónoma de México,p. 136. Disponible en http://www.conatrib.org.mx/html/Paneles/Paneles/PanelIV_PrincipiosUniver...

7 MEDELLÍN URQUIAGA, Ximena, Principio pro persona, Reforma DH, Metodología para la enseñanza de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Suprema Corte de Justicia de la Nación y Oficinaen México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, México 2013, p. 18.

8 Voto particular del ministro José Ramón Cossío, en Amparo indirecto 28/2010.

9 La colisión de derechos o principios no implica necesariamente la existencia de una antinomia normativa. Esto se explica porque las normas en contienda pueden clasificarse como principios, en contraposición de las reglas. Los principios son normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible, dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes, es decir, son mandatos de optimización que pueden cumplirse en diferentes grados. Las reglas, en cambio, son normas cuyo cumplimiento está determinado por su validez jurídica. Para inaplicar una regla es necesario que previamente se declare su invalidez. Por tanto, las reglas contienen determinaciones en el ámbito de lo fáctico y lo jurídicamente posible. Los conflictos entre reglas se solucionan mediante criterios de interpretación de la norma, para determinar la validez de una sobre la otra. Los conflictos entre principios se solucionan a través del método de ponderación, lo cual no significa declararla invalidez de uno de los principios en disputa. Cf. Alexy, Robert, Teoría de los derechos fundamentales, 2da ed., Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2008.

10 Amparo en revisión 75/2009, SCJN.

El Acuerdo INE/CG154/2014 completo puede ser consultado aquí: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5394718&fecha=01/06/2015

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Normatividad del INE