Reglas generales en la legislación vigente

Nuevas reglas de financiamiento

El financiamiento de los partidos en México es predominantemente público, y así se mantiene después de la reforma 2014. Los partidos registrados reciben recursos públicos para las actividades ordinarias, específicas y de campaña, que la autoridad electoral administrativa (antes el IFE, ahora el Instituto Nacional Electoral) distribuye entre ellos, de acuerdo a la regla 30-70. Es decir, el 30% de los mismos se distribuye en partes iguales, y el 70% de acuerdo a los resultados electorales obtenidos en la elección de diputados inmediata anterior (art. 41, base II de la CPEUM y art.50.1 de la LGPP). Los partidos políticos también tienen derecho a recibir recursos de los estados y ese derecho se mantiene (art. 116, fracción IV, inciso g de la CPEUM).

Para acceder al financiamiento, conforme a la reforma 2014 los partidos tendrán que haber obtenido por lo menos el 3% de la votación válida emitida (art. 41, base I, de la CPEUM). El cambio del umbral (porcentaje de votación requerido) para acceder a las prerrogativas, incluyendo el financiamiento público, puede tener un efecto reductor sobre el sistema de partidos en México. Se asume que mientras más altos requisitos se imponen a los partidos políticos para mantener el registro y acceder a las prerrogativas, se vuelve más difícil cumplir con ellos, por lo que los partidos pequeños, que no cuenten con un fuerte apoyo de los votantes, pueden no alcanzar el porcentaje requerido y, en consecuencia, perder su registro. Además, la cantidad de votos necesaria para acceder a las prerrogativas se eleva aún más con el cambio en la base sobre la cual se calcula: anteriormente era el 2% de la votación total emitida (art. 101, inciso b, del COFIPE), mientras que la reforma lo establece en el 3% de la votación válida emitida (art.  41, base I, de la CPEUM).

En cuanto al financiamiento privado, la reforma modifica algunas reglas y elimina el tope máximo anual de 10% de financiamiento privado para permitirles mayores ingresos. Así, las aportaciones de candidatos, así como de simpatizantes durante los procesos electorales, destinadas a ser utilizadas en las campañas, no pueden superar el 10% del tope de gasto para la elección presidencial inmediata anterior (art. 56.2, inciso b) de la LGPP). Las aportaciones de militantes, a su vez, no pueden exceder el 2% del financiamiento público otorgado a la totalidad de los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias y precampañas en el año de que se trate (art. 56.2, inciso a) de la LGPP).

Solamente las personas físicas pueden aportar los recursos, aunque las aportaciones de una sola persona no pueden exceder el 0.5% del monto total del tope de gasto fijado para la campaña presidencial (art. 56.2, inciso b) de la LGPP).

Se prohíben las aportaciones anónimas (art. 55.1 de la LGPP) y los partidos tienen la obligación de expedir recibos foliados en los que se hagan constar el nombre completo y domicilio, clave de elector y el RFC del aportante (art. 56.3 de la LGPP). Además, los partidos deberán entregar una relación mensual de los nombres de los aportantes y, en su caso, las cuentas del origen del recurso que necesariamente deberán estar a nombre de quien realice la aportación (art. 56.5 de la LGPP).

A partir de la reforma, las aportaciones en especie deben hacerse constar en un contrato entre el partido político y el aportante, en el cual se precise el valor de los bienes o servicios aportados, el monto total de la aportación y deben ser soportados por una factura (art. 56.4 de la LGPP).

Contabilidad homogénea

El decreto de la reforma constitucional obligaba al legislativo a incluir en la ley de partidos los lineamientos homogéneos de contabilidad, la cual deberá ser pública y de acceso por medios electrónicos (Segundo transitorio, fracción I, inciso g), punto 2 de la CPEUM).

Por ello, la Ley General de Partidos Políticos establece un nuevo régimen de contabilidad, que será aplicable a todos los partidos políticos y se regulará a mayor detalle a través de los reglamentos que expida el Consejo General del INE (art. 59 de la LGPP).

La ley define al sistema de contabilidad como “el conjunto de registros, procedimientos, criterios e informes, estructurados sobre la base de principios técnicos comunes destinados a captar, valuar, registrar, clasificar, informar e interpretar, las transacciones, transformaciones y eventos que, derivados de la actividad financiera, modifican la situación patrimonial del partido político” (art. 60.1, inciso a) de la LGPP).

Este sistema, que será desarrollado por el INE, deberá cumplir con ciertas finalidades que le asigna la ley y entre las cuales destacan las siguientes (art. 60.1, incisos d), f), i), j) i k) de la LGPP):

• Registrar de manera armónica, delimitada y específica sus operaciones presupuestarias y contables, así como otros flujos económicos;
• Facilitar el reconocimiento de las operaciones de ingresos, gastos, activos, pasivos y patrimoniales;
• Reflejar un registro congruente y ordenado de cada operación que genere derechos y obligaciones derivados de la gestión financiera;
• Generar, en tiempo real, estados financieros, de ejecución presupuestaria y otra información que coadyuve a la toma de decisiones, a la transparencia, a la programación con base en resultados, a la evaluación y a la rendición de cuentas, y
• Facilitar el registro y control de los inventarios de los bienes muebles e inmuebles.

Para ello, el sistema de contabilidad se llevará a cabo a través de un sistema informático, donde  los partidos realizaran sus registros en línea. El INE tendrá el acceso irrestricto a toda la información contenida en los registros contables de los partidos (art. 60.2 de la LGPP).

A partir de ese sistema, los partidos tienen la obligación de entregar al Instituto sus estados financieros en un plazo de 72 horas, con un corte al momento de la solicitud (art. 61.1, inciso f) de la LGPP).

La ley introduce también un registro de contratos que celebren los partidos políticos. Esa información deberá ser presentada por los partidos políticos (art. 61.1, inciso f) de la LGPP):

• Fuera de los procesos electorales, de manera trimestral;
• Durante las precampañas y campañas, en un plazo máximo de tres días posteriores a su suscripción.

El Consejo General del INE será el encargado de comprobar el contenido de los avisos de contratación que le presenten los partidos políticos (art. 62 de la LGPP).

Todos los gastos realizados por los partidos deben estar amparados por un comprobante fiscal, estar debidamente registrados en su sistema de contabilidad y, en caso de los pagos de montos mayores a 90 días de salario mínimo vigente para el DF (para enero de 2014 equivalente a 6,056 pesos), realizados mediante transferencia electrónica o cheque nominativo (art. 63.1 de la LGPP).

La nueva legislación permite a los partidos optar por realizar sus pagos relativos a sus actividades ordinarias permanentes, a las precampañas y campañas, o bien únicamente los relativos a propaganda en vía pública durante el periodo de precampaña y campaña por conducto de la Unidad Técnica (art. 64.1 de la LGPP). Tratándose de la totalidad de los pagos, la Unidad Técnica tendrá el uso exclusivo de las chequeras, en caso de optar por pagos de la propaganda en vía pública, se utilizará para ese fin una cuenta especial, cuya chequera será exclusiva de la Unidad (art. 64.3 y 4 de la LGPP).

El Consejo General del INE deberá emitir lineamientos necesarios para  asegurar la máxima publicidad de los registros y movimientos contables, avisos previos de contratación y requerimientos de validación de contrataciones respecto de los partidos políticos, coaliciones y candidatos (art. 65 de la LGPP).

Fiscalización

La fiscalización de los recursos abarca tanto los ingresos y egresos ordinarios de los partidos políticos, como los realizados durante los procesos electorales. Sin embargo, el tema de los gastos en campañas es el más sensible y difícil de controlar y, al mismo tiempo, tiene mayor impacto en la percepción ciudadana de los resultados electorales.

Hasta antes de la última reforma, el procedimiento de fiscalización de gastos de campaña se basaba en una revisión de los informes presentados por los partidos políticos conforme a las fechas y etapas establecidas en el COFIPE. Los resultados de este procedimiento se daban a conocer a un año de la jornada electoral, demasiado tarde para ser tomados en cuenta a la hora de calificación de la elección o para impedir que un candidato que haya violentado las reglas tome posesión de su cargo. Esa incompatibilidad de las fechas y las deficiencias del modelo en general fueron uno de los temas muy debatidos durante el proceso electoral presidencial de 2012. Como sostiene Agiss, “de un ejercicio de auditoría convencional únicamente se va a desprender si el partido utilizó con apego a la normatividad los recursos que declara haber recibido y gastado. En otras palabras, la auditoría no es capaz, por sí misma, de detectar incumplimientos de otra índole, tales como recursos provenientes de fuentes prohibidas, contabilidades paralelas y otros considerados como sustantivos. Esto es así porque las contabilidades no suelen exhibir este tipo de irregularidades, ya que son los partidos quienes las presentan ante la autoridad fiscalizadora” (Agiss 2008, 45).

Las nuevas reglas que establece la reforma en el artículo 41 constitucional y en el Segundo transitorio parecen indicar que el nuevo procedimiento de fiscalización de gastos de campaña se estará desarrollando en paralelo a las campañas electorales. El art. 41, base V, apartado B, penúltimo párrafo, establece que el Instituto Nacional Electoral (INE) será encargado de realizar la fiscalización y vigilancia durante la campaña, del origen y destino de todos los recursos de los partidos y candidatos.

En desarrollo de esa regla, en la Ley General de Partidos Políticos se estableció que la fiscalización estará a cargo del Consejo General del INE, a través de su Comisión de Fiscalización (art. 190 de la LEGIPE), y quien tendrá a su cargo desarrollo, implementación y administración de un sistema en línea de contabilidad de los partidos políticos (art. 191, inciso b) de la LEGIPE). Esa Comisión estará integrada por cinco consejeros electorales y contará con una Unidad Técnica de Fiscalización (art. 192 de la LEGIPE). El Consejo General no estará limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal. La Unidad Técnica de Fiscalización será el conducto será el conducto para superar el secreto bancario, fiduciario y fiscal (art. 195.3 de la LEGIPE).

Los organismos públicos locales podrán realizar las tareas de fiscalización solamente por delegación del INE. En ese caso se sujetaran a los lineamientos, acuerdos, normas técnicas y las demás disposiciones del Consejo General del INE (art. 195 de la LEGIPE). El Consejo, a su vez, para poder delegar en los Oples la facultad de fiscalización, deberá verificar su capacidad técnica y operativa (art. 190.2 de la LEGIPE).

Los partidos políticos tienen la obligación de presentar los informes de gastos ordinarios, de precampaña y de campaña. Un órgano responsable de la administración de su patrimonio y recursos financieros será también responsable de la presentación de esos informes que, a su vez, serán revisados por la Comisión de Fiscalización, la cual deberá elaborar los dictámenes consolidados y presentarlos ante el Consejo General del INE (art. 77 de la LGPP).

La legislación establece procedimientos distintos para la fiscalización de los gastos relativos a los procesos electorales, que cambia por completo, y de las actividades ordinarias, que sufre modificaciones menores. Todos ellos se describen a continuación.

Fiscalización de los gastos relativos a los procesos electorales

Al igual que el COFIPE, la Ley General de Partidos Políticos enúmera los gastos que se entienden como gastos de campaña (art. 76.1 de la LGPP), como son:

• Gastos de propaganda: Comprenden los realizados en bardas, mantas, volantes, pancartas, equipos de sonido, eventos políticos realizados en lugares alquilados, propaganda utilitaria y otros similares;
• Gastos operativos de la campaña: Comprenden los sueldos y salarios del personal eventual, arrendamiento eventual de bienes muebles e inmuebles, gastos de transporte de material y personal, viáticos y otros similares;
• Gastos de propaganda en diarios, revistas y otros medios impresos: Comprenden los realizados en cualquiera de esos medios, tales como inserciones pagadas, anuncios publicitarios y sus similares, tendentes a la obtención del voto. En todo caso, tanto el partido y candidato contratante, como el medio impreso, deberán identificar con toda claridad que se trata de propaganda o inserción pagada;
• Gastos de producción de los mensajes para radio y televisión: Comprenden los realizados para el pago de servicios profesionales; uso de equipo técnico, locaciones o estudios de grabación y producción, así como los demás inherentes al mismo objetivo;
• Los gastos que tengan como propósito presentar a la ciudadanía las candidaturas registradas del partido y su respectiva promoción;
• Los gastos que tengan como finalidad el propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante la ciudadanía de los programas y acciones de los candidatos registrados, así como la plataforma electoral;
• Cualquier gasto que difunda la imagen, nombre o plataforma de gobierno de algún candidato o de un partido político en el periodo que transita de la conclusión de la precampaña y hasta el inicio de la campaña electoral.

La ley señala que los gastos para su operación ordinaria, para el cumplimiento de sus obligaciones estatutarias y para el sostenimiento de sus órganos directivos y de sus organizaciones durante los procesos electorales, no se consideraran dentro de los gastos de campaña (art. 76.2 de la LGPP).

Además, todos los bienes o servicios que se destinen a la campaña deberán tener como propósito directo la obtención del voto en las elecciones federales o locales, con la única excepción del gasto relativo a estructuras electorales que, como se vio en el apartado anterior, se considera parte del gasto ordinario (art. 76.3 de la LGPP).

Los informes de precampaña deberán ser presentados por los partidos políticos para cada uno de los precandidatos a candidatos a cargo de elección popular, registrados para cada tipo de precampaña, especificando el origen y monto de los ingresos, así como los gastos realizados, a más tardar dentro de los diez días siguientes al de la conclusión de las precampañas. A partir de la reforma los candidatos y precandidatos se vuelven responsables solidarios del cumplimiento de los informes de campaña y precampaña; en caso de sanciones, se analizará de manera separada las infracciones en que incurran (art. 79.1, inciso a), fracciones I al IV de la LGPP).

Finalmente, la propaganda que sea colocada en el periodo en que se lleven a cabo las precampañas y que permanezcan en la vía pública una vez concluido dicho proceso o, en su caso, una vez que el partido postule a sus candidatos, serán considerados para efectos de los gastos de campaña y deberán ser reportados en los informes correspondientes (art. 79.1, inciso a), fracción V de la LGPP).

La Unidad Técnica de Fiscalización tendrá 15 días para la revisión de los informes de precampaña. En caso de encontrar errores u omisiones, la Unidad avisará al partido político para que este, en el término de siete días contados a partir de dicha notificación, presente las aclaraciones o rectificaciones que considere pertinentes. Una vez concluidos los plazos, la Unidad contará con un término de diez días para emitir el dictamen consolidado, así como el proyecto de resolución respectivo y para someterlo a consideración de la Comisión de Fiscalización. La Comisión contará con seis días para aprobar los proyectos y, una vez aprobados, deberá presentarlos ante el Consejo General en un plazo de 72 horas. El Consejo General, el cual contará con un plazo de seis días, para su discusión y aprobación (art. 79.1, inciso c) de la LGPP).

Los informes de campaña deberán ser presentados por los partidos políticos, para cada una de las campañas en las elecciones respectivas, especificando los gastos que el partido político y el candidato hayan realizado en el ámbito territorial correspondiente. Los partidos políticos presentarán informes de ingresos y gastos por periodos de treinta días contados a partir de que dé inicio la etapa de campaña, los cuales deberán entregar a la Unidad Técnica dentro de los siguientes tres días concluido cada periodo. En ese caso el candidato también es responsable solidario del cumplimiento de los informes de gastos (art. 79.1, inciso b) de la LGPP).

Para los informes de campaña, la Unidad Técnica deberá revisar y auditar, simultáneamente al desarrollo de la campaña, el destino que le den los partidos políticos a los recursos de campaña. Para ello, contará con diez días para revisar la documentación soporte y la contabilidad presentada con cada informe parcial. En el caso de la existencia de errores u omisiones técnicas en la documentación soporte y contabilidad presentada, se otorgará un plazo de cinco días (contados a partir de la notificación), para que el partido presente las aclaraciones o rectificaciones que considere pertinentes. Una vez concluida la revisión del último informe, la Unidad Técnica contará con un término de diez días para realizar el dictamen consolidado y la propuesta de resolución, así como para someterlos a consideración de la Comisión de Fiscalización. La Comisión tendrá un término de seis días para votar dichos proyectos y presentarlos al Consejo General, y este debe votarlos en un término improrrogable de seis días (art. 79.1, inciso d) de la LGPP).

Todos los informes de la Unidad Técnica deberán contener el resultado y la conclusión de la revisión, la mención de los errores o irregularidades que se hubiesen encontrado, así como señalamiento de las aclaraciones o rectificaciones que presentaron los partidos políticos (art. 81 de la LGPP).

Los partidos políticos podrán impugnar ante el Tribunal el dictamen consolidado. En ese caso, el Consejo General del Instituto deberá remitir al Tribunal el dictamen consolidado de la Unidad Técnica y el informe respectivo (art. 82 de la LGPP).

Prorrateo de gastos de campaña

Los gastos genéricos de campaña son los realizados en actos de campaña y de propaganda, en la que el partido o la coalición promueva o invite a votar por un conjunto de candidatos a cargos de elección popular que postulen, siempre y cuando no se especifique el candidato o el tipo de campaña; cuando no se identifique algún candidato o tipo de campaña, pero se difunda alguna política pública o propuesta del partido o coalición y cuando se publique o difunda el emblema o la mención de lemas con los que se identifique al partido, coalición o sus candidatos o los contenidos de sus plataformas electorales (art. 83.1 de la LGPP).

La nueva legislación termina con la flexibilidad en distribuir los gastos entre varios candidatos promocionados a través del mismo elemento de propaganda y establece reglas estrictas de prorrateo (art. 83.2, incisos a) al k) de la LGPP), de acuerdo con lo siguiente:

En los casos de campaña federal, si se suman más de dos candidatos a Senadores o Diputados que coincidan en el mismo ámbito geográfico, el porcentaje se dividirá entre los que se involucren según la campaña que corresponda. Este mismo supuesto será aplicable al caso de las campañas locales (art. 83.2, inciso l) de la LGPP).

Se considerará que un gasto beneficia a un candidato cuando se de uno de los siguientes supuestos (art. 83.3 de la LGPP):

1. Se mencione el nombre del candidato postulado por el partido o coalición;
2. Se difunda la imagen del candidato, o
3. Se promueva el voto a favor de dicha campaña de manera expresa.

Causales de nulidad relacionadas con los aspectos financieros de los procesos electorales

Otra de las novedades de la reforma que surge como resultado de la coyuntura política durante la elección presidencial de 2012 son dos causales de nulidad relacionadas con los aspectos financieros de los procesos electorales. El artículo 41, base VI, de la Constitución establece que será causal de nulidad de la elección el rebase del tope de gasto de campaña en un 5% del monto total autorizado, o el haber recibido o utilizado recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas.

Además, se determina que dichas violaciones tendrán que acreditarse de manera objetiva y ser determinantes para el resultado electoral. La misma Constitución señala que se considerarán determinantes cuando la diferencia entre los candidatos en el primer y segundo lugar sea menor al 5% (art. 41, base VI de la CPEUM y art. 78 bis, 2 de la LGSMIME).

También se establece que las elecciones federales o locales serán nulas por violaciones graves, dolosas y determinantes (art. 78 bis, 1 de la LGSMIME). Se considerarán como violaciones graves, aquellas conductas irregulares que produzcan una afectación sustancial a los principios constitucionales en la materia y pongan en peligro el proceso electoral y sus resultados (art. 78 bis, 4 de la LGSMIME). Asimismo, se calificarán como dolosas aquellas conductas realizadas con pleno conocimiento de su carácter ilícito, llevadas a cabo con la intención de obtener un efecto indebido en los resultados del proceso electoral (art. 78 bis, 5 de la LGSMIME).

Finalmente, en caso de declararse la nulidad de una elección, se convocará a una elección extraordinaria, en la que no podrá participar el candidato sancionado, pero el partido que lo postuló, sí (art. 41, base VI de la CPEUM y art. 78 bis, 3 de la LGSMIME).