JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO.

EXPEDIENTES: SX-JDC-26/2016, SX-JDC-30/2016, SX-JDC-31/2016, SX-JDC-45/2016 Y SX-JDC-46/2016, ACUMULADOS.

ACTORES: ABELARDO ORTIZ CONFESOR Y OTROS.

AUTORIDAD RESPONSABLE: TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE OAXACA.

TERCEROS INTERESADOS: TERESA JUAN VELÁSQUEZ Y OTROS.

MAGISTRADO PONENTE: JUAN MANUEL SÁNCHEZ MACÍAS.

SECRETARIO: BENITO TOMÁS TOLEDO.

Xalapa-Enríquez, Veracruz de Ignacio de la Llave, a tres de marzo de dos mil dieciséis.

VISTOS los autos, se resuelven los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano al rubro indicados, promovidos en contra de la resolución de veintiocho de enero del presente año, emitida por el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca (en adelante “el Tribunal local” o “la responsable”) en los expedientes JDCI/01/2016 y sus acumulados, por los ciudadanos que se detallan en el anexo 1 de esta sentencia.

R E S U L T A N D O

I. Antecedentes. De lo narrado por los actores y de las constancias de los expedientes se advierte lo siguiente:

a. Solicitud de información. El nueve de enero de dos mil quince, mediante oficio IEEPCO/DESNI/523/2015, la Dirección Ejecutiva de Sistemas Normativos Internos (en adelante “DESNI”) del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca (en adelante “IEEPCO” o “el instituto”) solicitó al Presidente Municipal de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca, que informara el lugar, fecha y hora en la que tendría verificativo la asamblea de elección de concejales al ayuntamiento, que fungiría durante el año dos mil dieciséis.

b. Segunda solicitud de información. El veintiocho de mayo de dos mil quince, mediante oficio IEEPCO/DESNI/523/2015, la DESNI solicitó por segunda ocasión al Presidente Municipal de Santa María Alotepec, Mixe, que informara acerca de los detalles de la siguiente asamblea de elección de los concejales del citado ayuntamiento.

c. Petición de participar en la elección. El treinta de julio de dos mil quince, el Agente Municipal de San Isidro Huayapam, junto con siete integrantes del cabildo de la citada agencia, presentaron un escrito ante el IEEPCO en el que informaron que esa agencia, así como la de San Pedro Ayacaxtepec pertenecen al municipio de Santa María Alotepec, Mixe, y que históricamente se les ha negado el derecho de votar y ser votados en la elección de concejales municipales.

Por tanto, solicitaron que el instituto convocara a una reunión de trabajo a los integrantes del cabildo municipal, así como a los integrantes del cabildo de las agencias señaladas, con la finalidad de analizar la participación de las agencias en la próxima elección de integrantes del ayuntamiento que habrá de fungir en el año dos mil dieciséis[1].

d. Remisión de la petición al Presidente Municipal. El diez de agosto de dos mil quince, mediante oficio IEEPCO/DESNI/2935/2015, la titular de la DESNI remitió el escrito señalado en el punto anterior al Presidente Municipal de Santa María Alotepec, Mixe, para que le diera seguimiento a la petición. Asimismo, solicitó que se informara a la dirección de lo actuado.

e. Respuesta del cabildo municipal. Mediante oficio MUN/ALOT/077/2015, de diecisiete de agosto de dos mil quince, los integrantes del cabildo de Santa María Alotepec, Mixe, dieron respuesta a la titular de la DESNI.

Informaron que la cabecera municipal adquirió esa categoría a finales del siglo XIX, a la cual se unió inmediatamente la comunidad de San Pedro Ayacaxtepec como agencia municipal. Señalaron que hasta mil novecientos cincuenta y seis, la agencia de San Isidro Huayapam pertenecía al municipio de Asunción Cacalotepec, pero que se separó por conflictos políticos y agrarios, y por arreglos políticos y caciquiles se incorporó a su municipio.

Los integrantes del cabildo municipal relataron que en el año dos mil uno, la cabecera y las agencias firmaron un convenio para la distribución de los recursos fiscales municipales del ramo 33: fondos III y IV, y ramo 28, mismo que se mantiene vigente y asegura la equitativa y justa distribución de dichos recursos.

Manifestaron también, que los pueblos mixes se caracterizan por ser autónomos en su organización política, social, territorial y religiosa; que en su municipio, cada comunidad (cabecera y agencias) cuenta con sus propias instituciones, por lo cual no han tratado de buscar estrategias de vinculación, limitándose exclusivamente al aspecto financiero.

En ese contexto, los integrantes del cabildo municipal expresaron que no existían condiciones para que las agencias municipales participaran en la próxima elección municipal, porque ello interferiría en su sistema de organización política de servicio comunitario, basado en el sistema de cargos escalafonarios.

f. Postura de la DESNI. En respuesta al escrito referido en el punto anterior, el veinte de agosto de dos mil quince, a través del oficio IEEPCO/DESNI/2990/2015, la DESNI del IEEPCO informó al Presidente Municipal de Santa María Alotepec, Mixe, que los integrantes de las comunidades indígenas tienen el derecho a elegir sus propias autoridades de acuerdo a su libre determinación, sin menoscabo o restricción de los derechos humanos de sus habitantes.

En concreto, señaló que en la elección de concejales en los municipios que se rigen por sus sistemas normativos internos, se debe privilegiar el ejercicio universal del sufragio y la participación e inclusión de las mujeres en la toma de decisiones.

g. Remisión de documentos por parte del Presidente Municipal. El veinticinco de agosto de dos mil quince, el Presidente Municipal de Santa María Alotepec, Mixe, remitió a la titular de la DESNI los siguientes documentos:

- “Acta de asamblea de comuneros de San Pedro Ayacaxtepec, municipio de Santa María Alotepec Mixe, Oaxaca, del día 23 de agosto del presente año 2015”. Del acta se advierte que el acuerdo principal en la asamblea respectiva, fue que los asistentes decidieron por unanimidad, no participar en la elección de autoridades municipales en la cabecera municipal para el ejercicio dos mil dieciséis.

- “Acta de asamblea general de comuneros, de San Pedro Ayacaxtepec de fecha 30 de mayo de 2015 respecto a la ratificación de los integrantes del cabildo de la agencia municipal del año 2015”. En el documento se asentó que se reconocía como únicas autoridades de la agencia a los ciudadanos Julián Telésforo Juan, Ligorio Melquíadez Joaquín, Pedro Rosales Ignacio, Gregorio Vásquez Santaella, Venancio Vicente José y Máximo Aniceto López. Asimismo, que Mileo Francisco Reyes, Mardonio Telésforo Juan y Bertoldo Noriega González, así como las personas involucradas en ocasionar los problemas descritos en el acta, no podrían ocupar ningún cargo dentro del cabildo.

- “”Acta de sesión extraordinaria de cabildo” de dos de junio de dos mil quince, en la cual, el cabildo del ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, aprobó los acuerdos tomados por los comuneros de la agencia municipal de San Pedro Ayacaxtepec, detallados en el punto anterior.

h. Petición de participar en la elección. El treinta y uno de agosto de dos mil quince, Isaac Telésforo Canelo, Milevo Francisco Reyes, Adán Melquiades Flores, Bertolo Noriega Gonzáles, Mardonio Telésforo Juan, Federico Vargas y Ricardo Noriega Gonzáles, quienes se ostentaron como integrantes del cabildo de la agencia municipal de San Pedro Ayacaxtepec y del comisariado de bienes comunales de dicha localidad, presentaron un escrito ante el IEEPCO en el que señalaron que históricamente se ha excluido a la agencia en las elecciones de concejales municipales.

Por tanto, solicitaron que se convocara a una reunión de trabajo en la que estuvieran presentes los integrantes del cabildo municipal, así como de las agencias que forman parte del ayuntamiento, con la finalidad de analizar la participación de las agencias en la elección de concejales que fungirían en dos mil dieciséis.

i. Remisión del escrito al Presidente Municipal. A través del oficio IEEPCO/DESNI/3006/2015, de uno de septiembre de dos mil quince, la titular de la DESNI remitió el escrito señalado el punto anterior al Presidente Municipal de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca, para que fuera atendida la petición de conformidad con sus atribuciones.

j. Invitación al taller sobre participación de las mujeres. Mediante oficio IEEPCO/DESNI/3093/2015, de catorce de septiembre de dos mil quince, la titular de la DESNI convocó al Presidente Municipal de Santa María Alotepec, Mixe, al taller “Participación Política de las Mujeres en los Municipios de Sistemas Normativos Indígenas, a celebrarse el siguiente quince de octubre.

k. Petición de participación política. El veinticuatro de septiembre de dos mil quince, Sandra Estéfana Domínguez Martínez, quien se autoadscribió como indígena mixe nacida en la agencia municipal de San isidro Huayapam, presentó un escrito ante el IEEPCO en el que manifestó, en esencia, lo siguiente.

- Que su comunidad se rige por usos y costumbres desde hace muchos años y que ha cumplido cabalmente con las comisiones y tequios que su pueblo le ha encomendado.

- Que en el municipio existen conflictos entre las agencias y la cabecera, derivados del manejo de los recursos por la autoridad municipal hacia las dos agencias, pues no es equitativo.

- Que existe discriminación hacia las mujeres de las agencias y de la misma cabecera municipal, pues no se les permite la participación en las asambleas del municipio, ni se les permite votar o ser votadas en los cargos para el cabildo municipal.

Sobre la base de lo anterior, la referida ciudadana solicitó al IEEPCO que, por su conducto, se hicieran los trámites necesarios para que la convocatoria para la elección de concejales del ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, del periodo dos mil dieciséis, fuera dirigida a las mujeres de la cabecera y las dos agencias municipales; asimismo, pidió que se modificara el método de elección por el de urnas en la cabecera y las dos agencias, resguardadas por el personal del instituto.

l. Remisión del acta de la primera asamblea de mujeres. El veintiocho de septiembre siguiente, Sandra Estéfana Domínguez Martínez presentó ante el IEEPCO, en alcance al escrito reseñado en el punto anterior, un escrito por el cual remitió el acta de la primera asamblea de mujeres de la agencia municipal de San Isidro Huayapam.

Del acta mencionada se advierte, en esencia, que las mujeres que intervinieron en la asamblea manifestaron su intención de participar en la elección de concejales del ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, para el periodo dos mil dieciséis.

m. Solicitud de participación. El mismo veintiocho de septiembre, diez mujeres de la agencia municipal de San pedro Ayacaxtepec presentaron ante el IEEPCO un escrito por el cual solicitaron su derecho de votar y ser votadas en la elección de la autoridad municipal de Santa María Alotepec, Mixe, para el periodo dos mil dieciséis.

n. Minuta de trabajo. El cinco de octubre de dos mil quince, se llevó a cabo una reunión de trabajo entre los integrantes del Consejo Estatal de Sistemas Normativos Electorales Indígenas de Oaxaca e integrantes de la agencia municipal de San isidro Huayapam (entre los que se encontraba Sandra Estéfana Domínguez Martínez). A dicha reunión no acudió la autoridad municipal, que había sido previamente convocada.

En la citada reunión se expuso el interés en participar en la elección de concejales del ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, para el periodo dos mil dieciséis, haciendo particular énfasis en la inclusión de las mujeres.

ñ. Petición de exhorto. El siete de octubre siguiente, Sandra Estéfana Domínguez Martínez presentó escrito ante el IEEPCO en el que solicitó que se exhortara nuevamente a la autoridad municipal de Santa María Alotepec, Mixe, para acudir a una reunión de trabajo a fin de tratar el tema de la elección municipal para el periodo dos mil dieciséis. En dicho escrito, la referida ciudadana hizo manifiesto su deseo de participar en tal elección.

o. Justificación de inasistencia a reunión de trabajo. El trece de octubre de dos mil quince, Sandra Estéfana Domínguez Martínez presentó un escrito ante el IEEPCO en el que hizo saber su imposibilidad para asistir a la reunión de trabajo convocada para el día siguiente. Sin embargo, solicitó que por conducto de dicho instituto se solicitara a la autoridad municipal que diera respuesta a su petición de participar en la siguiente elección de concejales al ayuntamiento.

p. Acta circunstanciada de reunión. El catorce de octubre siguiente, en las oficinas de la DESNI, se llevó a cabo una reunión de trabajo en la que participaron personal de dicha dirección, la autoridad municipal de Santa María Alotepec, Mixe, así como ciudadanos de la misma comunidad, y la autoridad de la agencia municipal de San Isidro Huayapam y ciudadanos de la misma.

En la reunión se hizo saber la intención de la agencia municipal de San Isidro Huayapam de participar en la siguiente elección municipal, así como de participación de las mujeres. Al respecto, del acta destaca que la autoridad municipal manifestó lo siguiente:

- Que reconocían el derecho de la mujer en participar activamente en la vida política del municipio, ya que es un derecho que les otorga la ley.

- Que llevarían la petición de la agencia municipal a la asamblea, para que fuera analizada por la misma y así estar en posibilidad de dar una respuesta concreta.

- Que estaban en la mejor disposición de seguir dialogando en relación al proceso de elección que se llevaría a cabo en las siguientes fechas, ya que el diálogo es el mecanismo adecuado para la toma de acuerdos.

q. Escrito de comisionados. El diecinueve de octubre de dos mil quince, Moisés Vázquez Martínez, Félix Jacinto Juan, Humberto Aniceto Beltrán y Mileo Francisco Reyes, presentaron ante la DESNI del IEEPCO, un escrito en que dieron a conocer que fueron comisionados en su comunidad (San Pedro Ayacaxtepec) para intervenir en las pláticas que tienen como finalidad la participación de las agencias en la elección municipal. Ello, porque en la referida comunidad hay muchos habitantes que desean ejercer sus derechos políticos.

r. Petición de intervención. El seis de noviembre de dos mil quince, Sandra Estéfana Domínguez Martínez presentó un escrito ante el IEEPCO en el que manifestó que pese a haber solicitado participar en la próxima elección de concejales del ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, no se había dado respuesta a su petición por parte de la autoridad municipal.

Señaló también, que se enteró de que el cuatro de noviembre se había celebrado una elección interna en la cabecera municipal, con lo cual se violaban sus derechos político-electorales y la equidad de género solicitada.

Por lo anterior, pidió al IEEPCO que coadyuvara con la preparación, desarrollo y vigilancia de los procesos de elección en el municipio referido, así como en la calificación y, en su caso, declaración de validez o invalidez de las referidas elecciones.

s. Minuta de trabajo. El trece de noviembre de dos mil quince, en las oficinas de la DESNI, se celebró una reunión de trabajo en la que estuvieron presentes: personal de la referida dirección; el Diputado Local por el Distrito de San Pedro y San Pablo Ayutla; un representante de la Secretaría General de Gobierno; la autoridad municipal de Santa María Alotepec, Mixe; la comisión de ciudadanos representativos de la cabecera municipal; así como autoridades y ciudadanas de la agencia municipal de San Isidro Huayapam.

En la referida reunión, existieron manifestaciones de inconformidad en relación con la celebración de la elección de concejales del ayuntamiento para el periodo dos mil dieciséis. En concreto, se mencionó que pese a haberles hecho llegar una convocatoria para una supuesta elección el quince de noviembre, sabían que ésta se había celebrado en días pasados (cuatro, cinco y seis).

Luego de un amplio debate, se tomaron los siguientes acuerdos: 1. Diferir la elección municipal del quince de noviembre al seis de diciembre de dos mil quince; 2. Reunirse el diecinueve de noviembre a las once horas en las oficinas de la DESNI; y 3. Convocar a la autoridad de la agencia de San Pedro Ayacaxtepec.

t. Minuta de la reunión de diecinueve de noviembre de dos mil quince. En la fecha señalada, según lo acordado en el punto anterior, se reunieron en las oficinas de la DESNI: personal de dicha dirección; un representante de la Secretaría General de Gobierno; la autoridad municipal de Santa María Alotepec, Mixe; la comisión de ciudadanos representativos de la cabecera municipal; la autoridad y comisionados de la agencia de San Isidro Huayapam; así como ciudadanos de la agencia municipal de San Pedro Ayacaxtepec.

De la minuta se advierte que en la mayor parte de la reunión, el tema central de la discusión se relacionó con el tema financiero, dejando en un segundo plano la situación electoral, pues de las intervenciones se observa que la situación que genera el conflicto electoral es precisamente la cuestión económica. Los acuerdos tomados fueron los siguientes:

“PRIMERO.- Los aquí presentes acuerdan reunirse el día 28 de noviembre del presente año a las 10:00 hrs., en el corredor de la Agencia Municipal de San Isidro Huayapam, con la finalidad de tratar asuntos con la Autoridad correspondiente de carácter financiero, así mismo, del tema electoral, dándose por notificados en este acto del lugar, fecha y hora de dicha reunión.

SEGUNDO.- La autoridad de (sic) Municipal de Santa María Alotepec, convocará a las autoridades de San Pedro Ayacaxtepec y san isidro Huayapam, para que asistan a la reunión de trabajo antes mencionada y por su parte, cada una de las autoridades convocara a ciudadanos y ciudadanas representativas de sus respectivas comunidades para que asistan a la citada reunión de trabajo.

TERCERO.- Las autoridades municipales, ciudadanos y ciudadanas presentes, solicitan al Órgano Electoral, a la Secretaría General de Gobierno y a la Subsecretaría de Fortalecimiento Municipal, dependiente de la Secretaría General de Gobierno del Estado de Oaxaca, para que asistan a la reunión de trabajo arriba citada, quedando notificados en este acto.”

u. Minuta de la reunión de veintiocho de noviembre de dos mil quince. En la referida fecha, en el corredor de la agencia municipal de San Isidro Huayapam, se celebró una reunión de trabajo en la que estuvieron presentes: personal de la DESNI; la autoridad municipal y ciudadanos comisionados de Santa María Alotepec, las respectivas autoridades y ciudadanos comisionados de las agencias municipales de San Isidro Huayapam y San Pedro Ayacaxtepec.

En la reunión, el representante del instituto señaló que entendía que en el municipio tenían otras prioridades como lo habían manifestado anteriormente, una de ellas, el tema administrativo. Por tanto, propuso que ante la ausencia de un representante de la Secretaría General de Gobierno, las pláticas se siguieran entre los ciudadanos, y una vez resuelto ese tema, se retomara el tema electoral.

Luego de un amplio diálogo entre ciudadanos representativos y caracterizados de la cabecera municipal y las agencias de San Isidro Huayapam y San Pedro Ayacaxtepec, se tomaron los siguientes acuerdos:

“PRIMERO.- Con la finalidad de seguir manteniendo la estabilidad y la paz social tanto en la Cabecera Municipal como en las Agencias del Municipio de Santa María Alotepec, y atendiendo la petición hecha por el órgano electoral, que debe ser el diálogo y la concertación, los mecanismos para la toma de acuerdos, y una vez consensado, ratifican que es prioritario para el municipio atender y dar una clara solución al tema de carácter administrativo que tienen pendiente por resolver, por lo cual instalarán una mesa de debates integrada por un secretario y un escrutador de cada una de las comunidades, es decir, cabecera municipal nombrará a su secretario y escrutador, así mismo, lo harán respectivamente las comunidades de San Isidro Huayapam por ser anfitrión, como moderador y con estos siete ciudadanos se integrará una mesa de debates quien será la encargada de mediar y continuar la presente asamblea.

SEGUNDO. Con la finalidad de respetar los tiempos y formas del proceso electoral, y para no mezclar el tema administrativo con el electoral, informan al personal del Instituto presentes, que dicha asamblea la continuarán sólo autoridades y ciudadanos representativos de las comunidades presentes que integran el municipio de Santa María Alotepec, mixe, Oaxaca; no sin antes agradecer al Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca por haber cumplido con los acuerdos tomados en fecha anterior, en el sentido de estar presentes el día de hoy en la comunidad de San isidro Huayapam, con la finalidad de tratar como ya se dijo el tema administrativo con personal de la Secretaría General de Gobierno y el tema electoral con personal del IEEPCO, pero tomando en consideración y valorando las palabras vertidas en la presente reunión, fue que se tomaron los presentes acuerdos.

TERCERO.- La autoridad municipal de Santa María Alotepec, informará a las autoridades correspondientes, el resultado de la presente asamblea a desarrollarse el día de hoy, una vez solucionado el tema administrativo, estará en posibilidades de seguir el tema electoral, lo cual harán saber en tiempo y forma al IEEPCO.

v. Impugnaciones relacionadas con la elección municipal. El veintiuno de diciembre de dos mil quince, ciudadanos de la agencia municipal de San Isidro Huayapam, así como autoridades de la citada agencia promovieron, respectivamente, juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano para que esta Sala Regional los conociera per saltum, los cuales, luego de los reencauzamientos respectivos[2], quedaron radicados en el Tribunal local con las claves JDCI/01/2016 y JDCI/02/2016.

En las respectivas demandas, los actores se dolieron de la exclusión de participar en la elección de concejales municipales al ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, por lo que solicitaron que el IEEPCO convocara a las partes en conflicto a reuniones de trabajo con la finalidad de fijar las bases de la convocatoria para la elección de autoridades municipales del periodo dos mil dieciséis.

w. Remisión de acta de asamblea de elección. El veintitrés de diciembre de dos mil quince, el Presidente Municipal de Santa María Alotepec, Mixe, presentó en el IEEPCO el oficio MUN/ALOT/099/2015, mediante el cual remitió un acta de asamblea de elección de autoridades municipales para el periodo dos mil dieciséis, celebrada el quince de noviembre de dos mil quince.

Del acta de elección se advierte que las personas electas para fungir como autoridades municipales son las siguientes:

x. Minuta de la reunión de veintiséis de diciembre de dos mil quince. En la fecha referida, se llevó a cabo una reunión de trabajo en las instalaciones de la DESNI en la que estuvieron presentes: personal de dicha dirección; un representante de la Secretaría General de Gobierno, un representante de la comisión de ciudadanos representativos de la cabecera municipal; autoridades, comisionados y una ciudadana de la agencia municipal de San isidro Huayapam; y la autoridad y ciudadanos comisionados de la agencia de San Pedro Ayacaxtepec.

Durante la reunión se expresaron inconformidades de los presentes, por no haber sido convocados ni haber participado en la asamblea de elección de las autoridades municipales, celebrada el quince de noviembre. Por tanto, solicitaron al IEEPCO que declarara no válida dicha elección por haberse violentado sus derechos político-electorales.

y. Impugnación relacionada con la elección municipal. En la misma fecha, el agente municipal así como diversos ciudadanos de la comunidad de San Pedro Ayacaxtepec, promovieron, per saltum, juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano para que fuera conocido por este órgano jurisdiccional; mismo que luego de ser reencauzado[3] quedó radicado en el Tribunal local con la clave JDCI/08/2016.

En su demanda, controvirtieron la exclusión de la que fueron objeto para participar en la elección de las autoridades municipales, por lo que solicitaron que se ordenaran los trabajos de inclusión de las agencias municipales y de las mujeres para que pudieran ejercer su derecho a votar y ser votados en la elección de los concejales al ayuntamiento durante el ciclo dos mil dieciséis.

z. Calificación de la elección municipal. El treinta de diciembre de dos mil quince, el Consejo General del IEEPCO determinó declarar no válida la elección de concejales al ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca para el periodo dos mil dieciséis, celebrada mediante asamblea de quince de noviembre de dos mil quince.

Ello, porque en la referida asamblea no se permitió la participación de ciudadanas y ciudadanos de las agencias municipales de San Isidro Huayapam y San Pedro Ayacaxtepec.

aa. Impugnación de la calificación de elección. El nueve de enero del presente año, diversos ciudadanos que se ostentaron como concejales electos del ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, se inconformaron contra el acuerdo que declaró no válida la elección en la cual resultaron nombrados. La demanda quedó radicada en el Tribunal local con la clave JNI/02/2016.

bb. Resolución impugnada. El veintiocho de enero del presente año, el Tribunal local dictó resolución de forma acumulada en los expedientes JDCI/01/2016, JDCI/02/2016, JDCI/08/2016 y JNI/02/2016. Determinó reconducir los tres primeros juicios al Consejo General del IEEPCO con el fin de buscar la conciliación.

Por otra parte, confirmó la declaración de no validez de la elección de concejales del ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca, celebrada mediante asamblea de quince de noviembre de dos mil quince.

No obstante, modificó el acuerdo impugnado para establecer los lineamientos en la preparación de la asamblea de elección extraordinaria. Es decir, fijó plazos y determinó acciones que debían seguirse para la preparación y celebración de la elección extraordinaria.

II. Juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.

a. Presentación de las demandas. El dos de febrero de la presente anualidad, diversos ciudadanos controvirtieron la resolución señalada en el punto “bb” de los antecedentes. Las demandas fueron presentadas de la forma siguiente:

b. Turno del expediente recibido directamente. El mismo dos de febrero, el Magistrado Presidente de esta Sala Regional ordenó formar, con la demanda recibida directamente, el expediente SX-JDC-26/2016, así como requerir a la responsable dar el trámite respectivo. El turno del juicio correspondió al Magistrado Juan Manuel Sánchez Macías, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

c. Recepción del resto de demandas en esta Sala. El ocho de febrero siguiente, se recibieron en esta Sala Regional las demandas presentadas ante la responsable (identificadas con los números 2 y 3 de la tabla que antecede), así como los informes circunstanciados y los documentos relacionados con el trámite de los juicios.

Por su parte, el dieciocho siguiente se recibieron en este órgano jurisdiccional, a través de los oficios SGA-JA-349/2016 y SGA-JA-358/2015, los expedientes formados con motivo de las demandas radicadas primigeniamente en la Sala Superior. Lo anterior, porque al acordar en los expedientes SUP-JDC-158/2016 y SUP-JDC-186/2016, el referido órgano jurisdiccional determinó que esta Sala Regional debía conocer de los medios de impugnación.

d. Turno del resto de juicios. El ocho de febrero, el Magistrado Presidente por Ministerio de Ley ordenó formar los expedientes SX-JDC-30/2016 y SX-JDC-31/2016.

Por su parte, el dieciocho siguiente el Magistrado Presidente de esta Sala ordenó formar los diversos expedientes SX-JDC-45/2016 y SX-JDC-46/2016.

El turno de los cuatro medios de impugnación correspondió al Magistrado Juan Manuel Sánchez Macías, al encontrarse relacionados con el juicio SX-JDC-26/2016, radicado previamente en su ponencia.

e. Admisión y requerimiento. En su oportunidad, el Magistrado Instructor admitió las demandas de los juicios y ordenó requerir información que estimó necesaria para la resolución de los medios de impugnación, misma que fue remitida a este órgano jurisdiccional en su momento.

f. Cierre de instrucción. El tres de marzo del presente año, al no existir diligencias pendientes por desahogar, el Magistrado Instructor ordenó cerrar la instrucción de los juicios, con lo cual éstos quedaron en estado de dictar sentencia.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción, y esta Sala Regional de la Tercera Circunscripción Plurinominal es competente para conocer y resolver estos juicios por razones de geografía política, al vincularse con la elección de concejales del ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, en Oaxaca, entidad que corresponde a esta circunscripción; y por nivel de gobierno, ya que se trata de asuntos relacionados con la elección de autoridades municipales.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41, base VI, 99, párrafos primero, segundo y cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 184, 185, 186, fracción III, inciso c), 192, 195, fracción IV, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 3, párrafos 1 y 2, inciso c), 4, párrafo 1, 79, párrafo 1, 80, párrafo 1, inciso f), 83, párrafo 1, inciso b), fracción V, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Además, porque así lo determinó la Sala Superior al acordar en los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-158/2016 y SUP-JDC-186/2016.

SEGUNDO. Acumulación. Es procedente acumular los expedientes.

De conformidad con el artículo 31 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, para la resolución pronta y expedita de los medios de impugnación previstos en esa ley, los órganos del Instituto o las Salas del Tribunal Electoral podrán determinar su acumulación.

Por su parte, el artículo 79 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dispone que procede la acumulación cuando en dos o más medios de impugnación se controviertan actos o resoluciones similares y exista identidad en la autoridad señalada como responsable.

El mismo precepto señala que la acumulación se actualiza cuando se advierta que entre dos o más juicios o recursos existe conexidad en la causa, por estar controvertido el mismo acto o resolución, o bien, que se aduzca respecto de actos o resoluciones similares, una misma pretensión y causa de pedir que haga conveniente el estudio de forma conjunta.

En el caso, es procedente la acumulación de los juicios, porque en todos los casos, diversos actores controvierten la misma resolución, emitida por la misma autoridad responsable (Tribunal local) en los expedientes JDCI/01/2016 y sus acumulados.

Por tanto, se determina acumular los expedientes SX-JDC-30/2016, SX-JDC-31/2016, SX-JDC-45/2016 y SX-JDC-46/2016 al diverso SX-JDC-26/2016, por ser éste el primero que se formó en este órgano jurisdiccional. En consecuencia, deberá glosarse copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia a los expedientes acumulados.

TERCERO. Sobreseimiento de los juicios SX-JDC-26/2016 y SX-JDC-45/2016. Este órgano jurisdiccional estima que los juicios ciudadanos referidos deben sobreseerse, porque se actualiza la figura procesal de la preclusión. Lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 9, párrafo 3, en relación con el diverso 11, párrafo 1, inciso c), ambos de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

La preclusión es una institución que consiste en la pérdida, extinción o consumación de una facultad procesal y contribuye a que las diversas fases del proceso se desarrollen en forma sucesiva, a través de la clausura definitiva de cada una de ellas, a medida que el proceso avanza hasta el dictado de la resolución, con lo cual se impide el regreso a etapas y momentos procesales ya superados.

Además, mediante esa figura se pretende evitar que las cadenas impugnativas de los justiciables, sean infinitas.

De conformidad con dicho principio, el derecho a impugnar sólo se puede ejercer, por una sola vez dentro del plazo establecido por la normatividad aplicable, esto es, concluido el plazo sin haberlo ejercido, éste se extingue, lo que trae como consecuencia la firmeza del acto o resolución reclamada.

La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 1a./J. 21/2002, de rubro: "PRECLUSIÓN. ES UNA FIGURA JURÍDICA QUE EXTINGUE O CONSUMA LA OPORTUNIDAD PROCESAL DE REALIZAR UN ACTO", se refiere a la "preclusión" como uno de los principios que rigen el proceso y se funda en el hecho de que las diversas etapas del proceso se desarrollan en forma sucesiva, mediante la clausura definitiva de cada una de ellas, impidiéndose el regreso a momentos procesales ya extinguidos y consumados, así en virtud del principio de la preclusión, queda extinguida o consumada la oportunidad procesal para realizar un acto, éste ya no podrá ejecutarse nuevamente.

Por tanto, es posible concluir que la presentación de una demanda imposibilita al actor a promover con posterioridad, en idénticos términos, una diversa impugnación en la cual haga valer los mismos cuestionamientos previamente planteados.

En el caso, los actores de los juicios SX-JDC-26/2016 y SX-JDC-45/2016 ya habían presentado previamente una demanda en idénticos términos, las cuales dieron origen a la formación de los expedientes SX-JDC-30/2016 y SX-JDC-46/2016 (previamente radicada en la Sala Superior con la clave SUP-JDC-158/2016).

Lo anterior se evidencia en la siguiente tabla:

Como se ve, si bien las demandas promovidas de forma duplicada por los actores se presentaron el mismo día, éstas fueron presentadas en horario distinto, de ahí que este órgano jurisdiccional considera pertinente sobreseer los juicios formados con las demandas que fueron presentadas de forma ulterior, pues con las primeras se agotó el derecho de acción de los respectivos enjuiciantes.

Por lo anterior, este órgano jurisdiccional estima que deben sobreseerse los juicios SX-JDC-26/2016 y SX-JDC-45/2016, pues las demandas con las que se agotó su acción se encuentran en los diversos SX-JDC-30/2016 y SX-JDC-46/2016. De ahí que deba ser los expedientes últimamente mencionados donde ha de determinarse lo planteado por los actores.

CUARTO. Terceros interesados. En principio, debe precisarse que si bien en los juicios SX-JDC-26/2016 y SX-JDC-45/2016 comparecieron diversos ciudadanos como terceros interesados, no se analizará el cumplimiento de los requisitos pertinentes para tenerlos con dicha calidad.

Lo anterior, porque en términos del considerando que antecede, dichos medios de impugnación fueron sobreseídos, de ahí que si no se analizará la pretensión de los actores, no exista el elemento necesario para determinar la incompatibilidad del derecho que aducen los comparecientes.

Ahora bien, en relación con los ciudadanos que comparecieron al resto de juicios ciudadanos, la calidad de terceros interesados se verificará atendiendo al cumplimiento de los requisitos siguientes:

a. Interés. De conformidad con el artículo 12, párrafo 1, inciso c), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el tercero interesado es el ciudadano, el partido político, la coalición, el candidato, la organización o la agrupación política o de ciudadanos, según corresponda, con un interés legítimo en la causa derivado de un derecho incompatible con el que pretende el actor.

En el caso, Teresa Juan Velásquez, Josefina Solís Castro, Gelacio Urbina Pérez y Marcos Pérez Salazar (comparecientes en el juicio SX-JDC-30/2016) cuentan con interés para comparecer como terceros interesados. Ello, pues dichos ciudadanos se ostentan como originarios de la agencia municipal de San Isidro Huayapam, quienes buscan participar en las elecciones municipales. En tales condiciones, si los actores del referido juicio pretenden, entre otras cosas, que se valide la elección en la que no participaron las agencias municipales, es evidente que los comparecientes cuentan con un derecho incompatible con el que pretenden los promoventes del juicio.

Por su parte, los ciudadanos que comparecieron al juicio SX-JDC-46/2016[6], también cuentan con interés para acudir como terceros interesados, pues si bien de la demanda que originó el citado juicio pareciera que el planteamiento principal está dirigido únicamente a controvertir los efectos de la sentencia impugnada (los lineamientos para la preparación de la elección extraordinaria, que también buscan revocar los comparecientes), lo cierto es que de la lectura detallada de la demanda se advierte que los actores buscan también que prevalezca el nombramiento de autoridades que fue declarado no válido[7].

Por tanto, si los actores del referido juicio tienen entre sus pretensiones que sea validada la elección en la que no participaron las agencias municipales, es evidente que los comparecientes cuentan con un derecho incompatible, ya que al formar parte de la agencia municipal de San Isidro Huayapam, buscan participar en las elecciones municipales.

b. Legitimación. El párrafo 2 del artículo 12 de la ley citada, señala que el tercero interesado deberá presentar su escrito, por sí mismo o a través de la persona que lo represente.

En el caso, quienes comparecen como terceros interesados en los juicios SX-JDC-30/2016 y SX-JDC-46/2016, lo hacen por su propio derecho, en su calidad de originarios de la agencia municipal de San Isidro Huayapam, por lo que el requisito en estudio se satisface.

c. Oportunidad. El artículo 17, párrafo 4, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral señala que los terceros podrán comparecer a partir de la publicitación del medio, dentro de las setenta y dos horas siguientes por escrito.

En el caso, dicho requisito se cumple, como se evidencia enseguida:

Como se ve, los comparecientes presentaron sus escritos dentro del plazo previsto para tal efecto, por lo cual satisfacen el requisito de oportunidad.

Por las razones explicadas, al haberse satisfecho los requisitos necesarios, este órgano jurisdiccional les reconoce el carácter de terceros interesados a los comparecientes.

QUINTO. Requisitos de procedencia de los juicios SX-JDC-30/2016, SX-JDC-31/2016 y SX-JDC-46/2016. Los juicios señalados cumplen con los requisitos de procedencia establecidos en los artículos 8, 9, párrafo 1, 13, párrafo 1, inciso b), 79, párrafo 1, y 80, párrafo 1, inciso f), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

a. Forma. Las demandas reúnen los requisitos de forma, pues se presentaron por escrito. En ellas consta el nombre y firma autógrafa de los actores, se identifica el acto impugnado y a la responsable; y se señalan los agravios pertinentes.

b. Oportunidad. Se cumple con este requisito, toda vez que la resolución impugnada se emitió el veintiocho de enero del presente año, y fue notificada a los actores de los juicios SX-JDC-30/2016 y SX-JDC-31/2016 al día siguiente[8], de ahí que si sus demandas fueron presentadas el dos de febrero, se encuentren dentro del plazo de cuatro días previsto en la legislación atinente.

En relación con el juicio SX-JDC-46/2016, debe precisarse que si bien no existe razón de notificación alguna de la sentencia impugnada, en la demanda señalan que conocieron de ésta el treinta y uno de enero de dos mil dieciséis, de ahí que si el medio de impugnación se presentó el dos de febrero siguiente, también se encuentre dentro del plazo previsto para tal efecto.

Cabe precisar, que aun cuando la demanda del juicio SX-JDC-46/2016 fue presentada directamente ante la Sala Superior y no ante la responsable, ello es insuficiente para tener por incumplido el requisito en estudio, de conformidad con la jurisprudencia 43/2013 de la Sala Superior, de rubro: “MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL. SU PROMOCIÓN OPORTUNA ANTE LAS SALAS DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN INTERRUMPE EL PLAZO”[9].

En efecto, en la citada jurisprudencia se establece que si bien por regla general los medios de impugnación deben presentarse ante la autoridad u órgano partidista señalado como responsable en el plazo establecido por la ley, a fin de maximizar el derecho pleno de acceso a la justicia, cuando se presenten directamente ante cualquiera de las Salas del Tribunal Electoral, debe estimarse que la demanda se promueve en forma, debido a que se recibe por el órgano jurisdiccional a quien compete conocer y resolver el medio de impugnación, porque constituye una unidad jurisdiccional.

c. Legitimación e interés jurídico. Se tienen por colmados los requisitos. En primer lugar, porque quienes promueven los medios de impugnación son ciudadanos por su propio derecho, de ahí que cuenten con la calidad necesaria.

Además, cuentan con interés jurídico para promover los juicios, toda vez que todos los promoventes se ostentan como ciudadanos del municipio de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca (con independencia de que unos sean originarios de una agencia municipal y otros de la cabecera).

En tal sentido, si la resolución combatida se pronunció sobre la no validez de un proceso de nombramiento municipal y los lineamientos que deberán regir en la elección extraordinaria, es evidente que cuentan con interés para promover los medios de impugnación, al formar parte de las comunidades que integran el citado municipio.

d. Definitividad. Se cumple con la exigencia en estudio, porque la legislación electoral del Estado de Oaxaca no prevé ningún medio de impugnación para controvertir las resoluciones dictadas por la responsable en los juicios acumulados.

SEXTO. Solicitud de suspensión de los efectos de la sentencia impugnada. En las demandas de los juicios SX-JDC-30/2016 y SX-JDC-46/2016, los actores solicitan a este órgano jurisdiccional en un apartado especial, que se emitan medidas precautorias o de suspensión respecto de los efectos de la sentencia impugnada, esto es, en relación con los lineamientos que dio la responsable para la organización de la elección extraordinaria.

Lo anterior pues, en su concepto, es aplicable el artículo 6, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, a contrario sensu, ya que lo solicitado no es la suspensión sobre la resolución impugnada sino sólo sobre sus efectos.

Adicionalmente, los actores del juicio SX-JDC-46/2016 manifiestan que la solicitud es procedente en términos del artículo 384 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria de conformidad con el artículo 4, párrafo 2 de la ley adjetiva electoral federal.

Para motivar su petición, los actores aducen que de materializarse los efectos para los que fue emitida la sentencia, se generaría una afectación inmediata a su forma de organización, sus sistemas normativos y a la vida misma de la comunidad, pues el municipio se quedaría sin autoridades municipales.

Asimismo, los actores manifiestan que están dispuestos a cumplir con la resolución en términos amplios, pero respetando el derecho de libre determinación y autonomía de su comunidad. En concreto, señalan que las decisiones pueden adoptarse a finales del presente año en el siguiente proceso de nombramiento de autoridades, pues las autoridades municipales sólo duran un año en el cargo.

Ahora bien, esta Sala Regional considera que antes de delimitar la litis y analizar los agravios planteados en los tres juicios, es menester resolver sobre la solicitud atinente, al tratarse de un tema que requiere previo y especial pronunciamiento.

No ha lugar a acordar de conformidad la petición, de acuerdo con las razones siguientes.

En principio, resulta indispensable señalar que si bien el artículo 4, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral prevé que a falta de disposición expresa se estará a lo dispuesto en el Código Federal de Procedimientos Civiles, lo cierto es que la supletoriedad sólo se aplica para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones.

En efecto, tanto la doctrina como la interpretación de los tribunales federales han considerado como elementos indispensables para que opere la supletoriedad de un ordenamiento respecto de otro: a) que la legislación que se pretenda suplir lo admita expresamente y señale el estatuto supletorio; b) que el ordenamiento objeto de supletoriedad prevea la institución jurídica de que se trate; c) que no obstante dicha previsión, las normas existentes en tal cuerpo jurídico sean insuficientes para su aplicación a la situación concreta presentada, por carencia total o parcial de la reglamentación necesaria, y, d) que las disposiciones o principios con los que se vaya a llenar la deficiencia no contraríen, de algún modo, las bases esenciales del sistema legal de sustentación de la institución suplida[10].

En el caso, no existe omisión ni deficiencia en la legislación adjetiva electoral.

En efecto, en términos del artículo 41, base VI, segundo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia electoral la interposición de los medios de impugnación, constitucionales o legales, no producirá efectos suspensivos sobre la resolución o el acto impugnado.

En ese tenor, el artículo 6, párrafo 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral replica la disposición constitucional.

De lo anterior se advierte que es una previsión constitucional y legal, que los operadores de justicia electoral no podrán decretar medidas suspensivas sobre los actos o resoluciones impugnadas, por lo cual es innecesario acudir al Código Federal de Procedimientos Civiles como lo pretenden los actores.

Ahora bien, aun cuando los actores manifiestan que la suspensión solicitada es aplicable a contrario sensu, porque lo pedido no es la suspensión sobre la resolución reclamada sino sobre sus efectos, lo cierto es que la finalidad de las disposiciones referidas es, precisamente, prohibir que sobre los efectos de un acto o resolución emitidos por una autoridad electoral pueda dictarse una medida suspensiva, privilegiando la continuidad de las etapas del proceso electoral, en atención a los principios de certeza y seguridad jurídica que deben regir en todo proceso democrático.

Por otra parte, es importante destacar que la finalidad de las medidas precautorias como la suspensión de los actos reclamados, que se permite en otras materias, es mantener viva la materia de la controversia, lo cual se logra impidiendo que el acto se consume de forma irreparable antes de que se haya resuelto en forma definitiva si tal acto es o no legal y constitucional.

Es decir, la finalidad primordial de la suspensión es que los actos impugnados no se consumen de forma irreparable, pues si en el juicio se declarara la ilegalidad o inconstitucionalidad del acto, ello carecería de importancia si el perjuicio quedara consumado.

A partir de lo anterior, esta Sala Regional considera que en el caso no existe la posibilidad de que los efectos de la sentencia impugnada se consumen de un modo irreparable en perjuicio de los actores, porque con la emisión de esta sentencia es posible que todos los actos ordenados por la responsable sean revocados, lo que permite que dejen de surtir cualquier efecto que hubieran tenido sobre los integrantes del municipio de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca. Es decir, a partir de lo decidido en esta ejecutoria, las cosas pueden regresar al estado que guardaban antes de haber sido emitida la resolución impugnada.

Resulta aplicable, mutatis mutandis, la jurisprudencia 8/2011 emitida por la Sala Superior de este Tribunal Electoral, de rubro: “IRREPARABILIDAD. ELECCIÓN DE AUTORIDADES MUNICIPALES. SE ACTUALIZA CUANDO EL PLAZO FIJADO EN LA CONVOCATORIA, ENTRE LA CALIFICACIÓN DE LA ELECCIÓN Y LA TOMA DE POSESIÓN PERMITE EL ACCESO PLENO A LA JURISDICCIÓN”[11].

Finalmente, en relación con lo manifestado por los actores, en el sentido de que están dispuestos a cumplir con la resolución pero a finales del presente año, debe decirse que se trata de un tema íntimamente relacionado con la controversia que se suscita derivado de la elección municipal en cuestión, de ahí que su estudio se realizará en el apartado de fondo respectivo.

SÉPTIMO. Pretensiones, síntesis de agravios y metodología de estudio. De la lectura de las demandas, se advierte que la pretensión final de los actores de los juicios SX-JDC-30/2016 y SX-JDC-46/2016, es que se revoque la resolución impugnada en todos sus términos, pues por un lado, consideran que el nombramiento de autoridades municipales celebrado mediante asamblea de quince de noviembre de dos mil quince debe prevalecer; y por otro, estiman que la preparación de la elección extraordinaria (o la inclusión del derecho reclamado por las agencias municipales) es una cuestión que atañe directamente a los integrantes del municipio, y por tanto, fue incorrecto que el Tribunal local emitiera los lineamientos correspondientes.

Por su parte, los actores del juicio SX-JDC-31/2016, pretenden que se mantenga firme la declaratoria de no validez de la elección de integrantes del ayuntamiento (confirmada a través de la sentencia impugnada), pero que se revoquen los lineamientos establecidos por la responsable para la preparación de la elección extraordinaria.

Los actores sustentan sus pretensiones, en esencia, sobre la base de los argumentos siguientes:

- Pretensión de validez de la elección de autoridades municipales para el periodo dos mil dieciséis.

1. Violación al derecho de libre determinación y autonomía. Señalan que se viola el derecho referido, porque en su comunidad el derecho a votar y ser votado se ejerce bajo otra concepción, pues para que la asamblea general comunitaria nombre a las autoridades se debe cumplir con el cargo o servicio a la comunidad.

Los actores refieren que aun cuando el municipio de Santa María Alotepec, Mixe, se conforma con tres comunidades (Santa María Alotepec como cabecera y San Isidro Huayapam y San Pedro Ayacaxtepec como agencias municipales), en cada comunidad han prevalecido sus propias instituciones y normas con un gran sentido de autonomía.

2. Falta de oportunidad para cambiar el sistema normativo. Los actores manifiestan que si bien reconocen la universalidad del sufragio como principio constitucional, la modificación del sistema normativo de elección de autoridades municipales (en el que no intervienen las agencias municipales) debió procurarse con total anticipación a la elección.

Aducen que si las agencias conocen perfectamente su sistema normativo y querían que éste se modificara, lo debieron haber planteado con toda anticipación y se hubiera seguido el procedimiento para ese efecto. Y señalan que si bien en el año dos mil quince pidieron participar en la elección municipal, esa circunstancia sólo se dio porque la autoridad municipal no cedió en sus pretensiones económicas.

Afirman que no contaron con el tiempo suficiente para modificar sus normas electorales, porque en su pueblo el año inicia con la fiesta de los abuelos en los primeros días del mes de noviembre, y conforme con su cosmovisión, no pueden rebasar dichas fechas para el nombramiento de las autoridades municipales, por lo cual tuvieron la necesidad de celebrar la elección y, posteriormente, revisar la modificación de las normas electorales.

Así, los actores consideran que la responsable no realizó una ponderación de derechos al no tomar en cuenta tales circunstancias, para así determinar por qué era exigible abandonar su sistema de elección.

- Pretensión de revocar los lineamientos para la preparación de la asamblea de elección extraordinaria.

Cabe hacer énfasis, en que esta pretensión es perseguida por los actores de los tres juicios que se analizan. Los agravios que dirigen para alcanzarla son, en esencia, los siguientes:

1. Violación a su derecho de autonomía y libre determinación. Los actores coinciden en señalar que el Tribunal vulneró el aludido derecho, porque se extralimitó al realizar una calendarización de la elección extraordinaria, pronunciarse respecto del número de personas que conformarán el Consejo Municipal Electoral e incluir al IEEPCO en el referido Consejo.

Consideran que con los lineamientos, la responsable se entrometió en la organización de la elección extraordinaria, lo cual genera un fracaso en la esencia del derecho de autonomía y libre determinación de las comunidades indígenas, pues les impide conciliar en los tiempos que ellos estimen pertinentes.

Los actores refieren que los lineamientos pasaron por alto la cosmovisión de las comunidades, porque impusieron figuras que no son conocidas por ellos, como el Consejo Municipal Electoral. Aducen que la máxima autoridad en sus comunidades es la asamblea general comunitaria, por lo cual era ésta la autoridad encargada de conducir los trabajos de preparación de la elección extraordinaria.

Consideran también, que al imponerse en su municipio un Consejo Municipal Electoral sin considerar a sus asambleas comunitarias, se propicia que el municipio transite al régimen de partidos políticos, situación que significará el aniquilamiento de su sistema normativo y de su identidad colectiva.

2. Incongruencia de la resolución impugnada. Los actores consideran que la resolución controvertida adolece del principio de congruencia, porque aun cuando la fundamentación y motivación relacionada con la determinación de los tres primeros juicios ciudadanos estuvo encaminada a potenciar el derecho de autonomía y libre determinación de las comunidades indígenas y de intervención mínima del Estado, al resolver el diverso JNI/02/2016 asumió una posición contradictoria al emitir los lineamientos para la preparación de la elección extraordinaria, pues éstos permiten la injerencia del Estado y anulan la intervención de las asambleas comunitarias.

3. Indebida aplicación del precedente dictado en el juicio SUP-JDC-1640/2012. Los actores refieren que aun cuando la responsable emitió los lineamientos para la preparación de la elección extraordinaria con base en lo resuelto por la Sala Superior en el citado expediente (relativo al municipio de Santiago Choapam, Oaxaca), dicho criterio fue emitido en un incidente de ejecución de sentencia, mientras que en el caso se trata de una sentencia de fondo.

Argumentan que en aquel caso, los lineamientos se adoptaron después de un proceso de conciliación establecido por las partes para resolver su conflicto y tras mucho tiempo de buscar una solución, no se trató de una primera solución, como en el caso lo hizo la responsable.

Señalan que adoptar un criterio de esa naturaleza como primera solución, implica dar por supuesto que las partes no llegarán a ningún acuerdo, que las asambleas y mecanismos propios y ancestrales no tienen ningún valor ni capacidad para resolver sus conflictos, o bien, significan la imposición de decisiones a comunidades culturalmente diferentes, lo cual implica una severa discriminación que no puede avalarse.

A partir de la exposición de pretensiones y agravios, esta Sala Regional advierte que la cuestión a resolver mediante la presente sentencia, implica el análisis de diversos derechos constitucionales, pues en el caso confluye el reclamo del derecho a nombrar a las autoridades municipales conforme con los usos y costumbres del municipio, por parte de la cabecera municipal; con la distinta petición de las agencias municipales de participar en el referido nombramiento de autoridades, lo cual sustentan en el principio de universalidad del sufragio (que deriva directamente del principio constitucional que prevé como base de la división territorial de las entidades federativas, el municipio libre).

Para estar en aptitud de dar una respuesta a los planteamientos de los actores, en primer lugar se analizará el espacio cultural del municipio en el que se desarrolla la controversia.

Ello, pues al tratarse de asuntos relacionados con la elección de integrantes del ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, el cual electoralmente se rige por su sistema normativo interno, cobra aplicación lo previsto en el “Protocolo de actuación para quienes imparten justicia en casos que involucren derechos de personas, comunidades y pueblos indígenas”, emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cual señala que cuando las y los operadores judiciales conozcan casos que involucren a indígenas, se deben tomar en cuenta las especificidades culturales de estos pueblos en el momento de resolver, particularmente, cuando los asuntos se relacionen con conductas que los pueblos mantienen para la pervivencia de sus culturas.

Una vez delimitado el contexto cultural del municipio donde se desarrolla el litigio, esta Sala Regional estudiará los agravios de los actores. En primer lugar, determinará si debe confirmarse la declaratoria de no validez de la elección de autoridades municipales en cuestión, o bien, revocar esa determinación para considerarla válida.

En caso de confirmar la determinación de no validez del proceso de nombramiento de autoridades municipales, enseguida se analizará si los lineamientos emitidos por la responsable para la preparación de la elección extraordinaria son apegados a derecho o, si por el contrario, vulneran el principio de autonomía y libre determinación como lo alegan los actores.

OCTAVO. Contexto cultural del municipio de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca.

a. Datos generales.

El municipio de Santa María Alotepec pertenece al distrito Mixe. Se localiza en la región de la Sierra Norte, en el estado de Oaxaca.

El nombre de Alotepec significa "En el cerro de las guacamayas" proviene de las voces Tlo: guacamaya, Tepetl: cerro y C: en. El nombre de Santa María es en honor de la madre de Jesucristo.

Se ubica en las coordenadas 17°05' de latitud Norte y 95°51' de longitud Oeste; a una altitud de 1,460 metros sobre el nivel del mar.

Colinda al norte con San Juan Cotzocón y Santiago Zacatepec, al sur con Asunción Cacalotepec y San Miguel Quetzaltepec, al oeste con Asunción Cacalotepec y Santiago Atitlán, al este con San Miguel Quetzaltepec y San Juan Mazatlán. Su distancia aproximada a la capital del estado es de doscientos noventa y dos kilómetros[12].

Existen dos vías de acceso a Santa María Alotepec: la carretera de terracería que bordea las montañas llegando por el lado sur de la comunidad, y el camino de herradura que conduce a la cabecera de distrito (Santiago Zacatepec), a San Pedro Ayacaxtepec y San Juan Cotzocón, por el lado norte.[13]

b. Conformación y población.

De conformidad con el Catálogo de Localidades Indígenas 2010, de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas[14] y el Catálogo de Localidades de la Secretaría de Desarrollo Social[15], el municipio cuenta con las siguientes localidades:

De las localidades anteriores, la Cabecera Municipal es Santa María Alotepec. Sus localidades de mayor importancia son San Isidro Huayapam y San Pedro Ayacaxtepec.[16]

c. Lengua.

Según el Catálogo de Lenguas Indígenas Nacionales: Variantes Lingüísticas de México con sus autodenominaciones y referencias geoestadísticas del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de enero de dos mil ocho, en las localidades del municipio de Santa María Alotepec, las variantes lingüísticas que se hablan son el ayuuk (mixe medio del este), y el eyuk (mixe medio del oeste)[17].

d. Datos socio-políticos y costumbres.

De acuerdo con el Catálogo Municipal de Usos y Costumbres del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca[18], se tienen como cargos en la comunidad, los siguientes:

Dentro de los diversos cargos en el municipio referido, el Presidente Municipal y el Alcalde Único Constitucional son considerados como de mayor responsabilidad y respeto. Cabe señalar que el órgano máximo de decisión y designación de los cargos más importantes es la asamblea general comunitaria, integrada por los Principales o Ancianos y Ciudadanos.

Conforme con el citado documento, la elección de las autoridades municipales es por usos y costumbres en la cual la comunidad toma en cuenta la residencia permanente, ya que aún y contando con la misma, se tiene que cumplir con servicios a la comunidad, lo que implica que sea uno más de los requisitos de elegibilidad. Finalmente, cabe resaltar que existe impedimento para ser autoridad municipal que se le considere que sea foráneo sin cumplir requisitos de residencia permanente y cumplir con servicios, tener antecedentes penales o discapacidad.

En el citado catalogo se señala que en el municipio se mantienen costumbres tales como la asamblea comunitaria como instancia para la toma de decisiones, asignación de cargos y distribución de responsabilidades, además del trabajo colectivo para la realización de obras de beneficio comunitario, como lo es el tequio, el cual debe ser acordado entre autoridades y pobladores.

Se menciona también, que por costumbre, las autoridades municipales fungen en su cargo sólo por un año. Siendo la celebración de Asamblea Comunitaria para renovar los cargos en el mes de noviembre a las nueve de la mañana, la cual es convocada mediante un altavoz.

Seguida la celebración y la designación de las nuevas autoridades municipales, entrarán en funciones el primero de enero de cada año, y la autoridad saliente es quien toma protesta a los nuevos concejales.

NOVENO. Estudio de fondo.

A. Validez de la elección municipal cuestionada.

Como se precisó en el considerando séptimo, el primer punto a resolver en el asunto que nos ocupa es el relativo a la validez o no de la elección de autoridades municipales del ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, para el periodo dos mil dieciséis.

Para ello, resultará indispensable analizar los derechos que son reclamados por los distintos grupos pues, por un lado, los habitantes y autoridades electas de la cabecera municipal pretenden que al amparo del derecho de autonomía y libre determinación, se declare válida la elección municipal cuestionada, considerando que históricamente los nombramientos de las autoridades municipales se han dado sin la participación de las agencias.

En tanto que, los habitantes de las agencias municipales de Santa María Alotepec, Mixe, reclaman su derecho a participar en las elecciones municipales, pues si bien reconocen que históricamente las comunidades han sido independientes en el nombramiento de sus autoridades, sostienen que al formar parte del municipio, tienen derecho de administrar los recursos económicos que son asignados al ayuntamiento.

Es decir, en el presente caso existe una tensión entre dos derechos, pues el derecho de autonomía y libre determinación que reclaman los habitantes de la cabecera municipal (de elegir a sus autoridades prescindiendo de la participación de las agencias), se contrapone directamente con el principio constitucional de universalidad del sufragio cuya vulneración alegan los integrantes de las agencias municipales pues, al pertenecer al municipio, cuentan con el derecho participar en el nombramiento de las autoridades que administrarán los recursos en todo el territorio municipal.

Ahora bien, antes de tomar una determinación en el caso que nos ocupa, es necesario precisar los parámetros que deben seguirse para la solución de conflictos en los que se susciten tensiones como las descritas.

- Consideraciones particulares al juzgar asuntos derivados de elecciones municipales con sistema normativo interno.

Al dictar sentencia en juicios derivados de elecciones en municipios indígenas oaxaqueños que se rigen por su propio sistema normativo, la Sala Superior de este Tribunal Electoral ha sostenido que en la resolución de este tipo de conflictos es indispensable el análisis contextual de las controversias comunitarias, pues ello permite garantizar de mejor manera la dimensión interna del derecho a la participación política de los integrantes comunidades y pueblos indígenas como expresión de su derecho a la libre determinación.

Dicho criterio dio origen a la jurisprudencia 9/2014, de rubro: “COMUNIDADES INDÍGENAS. LAS AUTORIDADES DEBEN RESOLVER LAS CONTROVERSIAS INTRACOMUNITARIAS A PARTIR DEL ANÁLISIS INTEGRAL DE SU CONTEXTO (LEGISLACIÓN DE OAXACA)”[19].

En ese tenor, la mencionada Sala Superior ha concluido que para efectos de garantizar el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas desde una perspectiva de análisis intercultural, las autoridades administrativas y jurisdiccionales al momento de pronunciarse respecto de la calificación y declaración de validez de una elección de sistemas normativos internos, deberán atender al conjunto de elementos que definen el contexto integral de las comunidades de que se trate y a partir de ello valorar las normas y prácticas internas.

Esto es, el referido órgano jurisdiccional ha considerado que al analizar la compatibilidad de las normas y prácticas comunitarias con las normas constitucionales y convencionales se deben considerar todos los datos pertinentes que permitan comprender la lógica jurídica imperante en la comunidad como expresión de la diversidad cultural a fin de hacer una valoración integral del caso y el contexto cultural.

Lo anterior, en términos del citado Protocolo de actuación para quienes imparten justicia en casos que involucren derechos de personas, comunidades y pueblos indígenas de la Suprema Corte, en el sentido de que debe valorarse tanto “si la conducta particular está influida por una visión del mundo distinta al sentido común que presupone la ley positiva”, como si “en el contexto socio-cultural de la persona existen normas que le prohibieron, le obligaron o le permitieron realizar conductas distintas a las esperadas por el derecho positivo”.

Ahora bien, como una forma de solucionar tensiones generadas al encontrarse el derecho de autogobierno de las comunidades indígenas con otros derechos de nivel constitucional, como el principio de universalidad del sufragio, la Sala Superior ha sostenido que debe analizarse si la restricción es discriminatoria, es decir, si carece de justificación objetiva y razonable.

Es decir, si bien la Sala Superior reconoce el pluralismo de valores en las sociedades multiculturales; ha condicionado dicho reconocimiento a que las diferencias culturales no sean empleadas como restricciones internas injustificadas frente a los propios miembros minoritarios de la comunidad.

Ello, porque si las alegadas diferencias culturales operan exclusivamente como mecanismos de control interno frente a grupos o individuos dentro de la comunidad o pueblo y restringen sus derechos sobre la base del mantenimiento de una pretendida identidad cultural, no estarían, en principio, justificados[20].

A juicio de la Sala Superior, un elemento distintivo de la forma en que opera una reivindicación cultural, como restricción justificada o no, es la capacidad y oportunidad de disentir de los miembros de la propia la comunidad. De forma tal que siempre que exista una reivindicación respecto a una limitación impuesta a los miembros de una comunidad sobre la base de su propio sistema normativo, tal restricción debe ser analizada con un mayor escrutinio a fin de que no opere como una restricción interna injustificada. Por ello es fundamental que los individuos pertenecientes a una comunidad tengan información suficiente, cuenten con la oportunidad y existan los procedimientos de decisión colectiva para que se revisen las normas o prácticas internas que constituyan posibles restricciones incompatibles con un Estado constitucional multicultural.

Bajo esa misma línea argumentativa, al dictar sentencia en los juicios ciudadanos SX-JDC-82/2014 y su acumulado[21], esta Sala Regional sostuvo que en los asuntos en los cuales se alegue la vulneración al principio de universalidad del sufragio en perjuicio de los habitantes de las agencias, no debe aplicarse la consecuencia de nulidad de elección de manera directa, pues es necesario que antes de ello, a través de una óptica comunitarista, se analicen las circunstancia por las cuales dicha exclusión tuvo lugar.

Ciertamente, al resolver el mencionado juicio, este órgano jurisdiccional sostuvo, entre otras consideraciones, las siguientes:

“Esto es, partiendo desde la óptica comunitaria, es más claro entender que en algunos casos las cabeceras municipales no convoquen a las agencias a la elección de sus autoridades, pues de conformidad con la costumbre, las autoridades únicamente son nombradas por la población de la comunidad (no del territorio municipal), y los nombramientos recaen en las personas que hubieran cumplido con los cargos respectivos, los cuales, evidentemente, son difíciles de cumplir por quienes residen fuera del territorio de la cabecera.

A partir de las consideraciones anteriores, también es más evidente el conflicto de las comunidades que residen en las cabeceras municipales para discernir la participación de las agencias, pues como señala María Cristina Velásquez, en algunos municipios “… los cambios adquieren grados altos que llegan a plantear, más que ajustes al sistema de elección, cambios radicales o totales. Por ejemplo, cuando implica la participación de las agencias y, en consecuencia, el fin del sistema de cargos local como eje de elección…”[22].

Ese ejercicio de otredad planteado por esta Sala Regional, es necesario para poder entender los motivos que llevan a las cabeceras municipales, en cada caso concreto, a prescindir de la participación de las agencias en el nombramiento de las autoridades municipales. Al respecto, resultan ilustrativas las palabras de Daniele Dehouve cuando señala que:

“… los antropólogos y los políticos, educados en las sociedades democráticas, parten del principio de que el fundamento del poder se encuentra en las elecciones y que, de hecho, ellas representan el acto político por excelencia. ¿Cómo, en estas condiciones, entender que algunos grupos indígenas otorgan un lugar secundario al proceso de selección…?”[23]

Además, ese ejercicio también es un imperativo para los juzgadores que conocen de asuntos en los que están involucrados integrantes de comunidades indígenas, pues como lo ha sostenido la SCJN, los jueces están obligados a “indagar cuáles son las costumbres y especificidades de la comunidad a la que se vincula que han podido influir en el desarrollo de los hechos enjuiciados”[24].

Así, este órgano jurisdiccional concluyó que en los asuntos en los que se evidenciara la colisión de derechos (defensa del sistema de cargos contra derecho de los integrantes de un municipio de votar y ser votados) se deberían tomar en cuenta, antes de aplicar la consecuencia de nulidad de elección, al menos, las siguientes circunstancias:

1. El grado de arraigo de la costumbre en la comunidad (cabecera municipal) donde surja la controversia.

2. La existencia de factores adicionales que potencialicen la determinación de la cabecera municipal de impedir la participación de las agencias.

3. La existencia de un procedimiento de negociación entre la cabecera y las agencias, previo a la celebración del nombramiento de autoridades municipales.

Precisado lo anterior, lo procedente es analizar las circunstancias del caso concreto, porque como se dijo, sólo a partir del estudio de los hechos que contextualizan el asunto podrá determinarse si la restricción al principio de universalidad del sufragio encuentra una justificación objetiva y razonable.

- Caso concreto.

Esta Sala Regional considera que en el presente asunto no es posible validar la elección de autoridades municipales de Santa María Alotepec, Mixe, para el periodo dos mil dieciséis.

Lo anterior, porque si bien existen elementos para determinar que la exclusión de las agencias municipales en la aludida elección municipal por parte de la cabecera obedece al uso y costumbre en el nombramiento de las autoridades; también existen circunstancias que permiten demostrar que la cabecera discierne la importancia de la participación de las agencias para la satisfacción del principio de universalidad del sufragio, y la necesidad de armonizar el aludido derecho con su sistema normativo.

En efecto, en el libro “MËJ XËËW La gran fiesta del Señor de Alotepec”[25], Gustavo Torres Cisneros señala que la organización política de Alotepec conserva la estructura tradicional que aún posee una gran cantidad de comunidades indígenas en el país. En concepto del autor, se trata de un orden jerárquico en el cual se va ascendiendo en un sistema de cargos políticos y religiosos de acuerdo con las reglas de la comunidad, para así ser reconocido como miembro de ella.

En ese sentido, si de acuerdo con el referido autor la comunidad de Santa María Alotepec conserva el sistema tradicional de nombramiento de autoridades de las comunidades oaxaqueñas, es dable concluir que en el caso se trata de un municipio en el que cada comunidad (ya sea cabecera o agencia) cuenta con un sistema de cargos propio, basado en el sistema de carrera de servicio comunitario.

Ciertamente, María Cristina Velásquez sostiene que el sistema de cargos no sólo se aplica a la esfera de composición del ayuntamiento municipal que opera normalmente en la cabecera, sino que se aplica en el nivel de cada comunidad o agencia municipal, con independencia de la cabecera.

En otras palabras —señala la autora—, cada comunidad tiene su propio sistema de cargos, independientemente de que en la cabecera se nombre el ayuntamiento de bases constitucionales, lo que hace pensar que en Oaxaca, en términos reales y no normativos, el municipio no es la célula del sistema político sino más precisamente lo sería la comunidad[26].

La misma opinión surge de Jorge Hernández-Díaz y Víctor Leonel Juan Martínez, pues en su concepto, las comunidades oaxaqueñas, más allá de su categoría administrativa (cabecera, agencia municipal o de policía) y del municipio al que pertenecen, han conservado su autonomía, su propio sistema de organización política y social así como su independencia en la toma de decisiones[27].

Así, esta Sala Regional reconoce que la exclusión de las agencias en las elecciones municipales de Santa María Alotepec encuentra su razón en que, históricamente, cada comunidad del municipio ha conservado su propio sistema de cargos, por lo cual, una persona que no hubiera cumplido con dicho sistema en la cabecera no tenía derecho a nombrar o ser nombrado concejal en el ayuntamiento.

No obstante lo anterior, se considera que no es posible justificar la exclusión de las agencias en la elección municipal cuestionada, porque de las constancias del expediente se desprende que los habitantes de la cabecera municipal participaron en un proceso de conciliación para incorporar el derecho de las agencias municipales (de participar en la elección municipal) en su sistema normativo, llegando al acuerdo de no celebrarla hasta en tanto encontraran una solución.

En efecto, como quedó detallado en los antecedentes del presente fallo, en el año dos mil quince, previo a la emisión de la convocatoria y a la fecha de la elección municipal que fungiría en el periodo dos mil dieciséis existieron, al menos, siete peticiones por parte de diversos ciudadanos de las agencias municipales de San Isidro Huayapam y San Pedro Ayacaxtepec de participar en la siguiente elección.

Con motivo de tales peticiones, se llevaron a cabo seis reuniones de trabajo en las cuales el tema principal fue la participación de las agencias municipales en la siguiente elección de concejales. De los antecedentes también se advierte que la DESNI siempre hizo saber a la cabecera municipal, que en la elección de concejales en los municipios regidos por sus usos y costumbres, se debía privilegiar el ejercicio universal del sufragio y la participación e inclusión de las mujeres en la toma de decisiones.

Más aún, en los antecedentes quedó detallado que en algunas reuniones de trabajo, habitantes de la cabecera reconocieron el derecho de la mujer de participar activamente en la vida política del municipio, y sostuvieron que llevarían la petición de participación de las agencias a la asamblea general, para poder dar una respuesta concreta, reconociendo que estaban en la mejor disposición de seguir dialogando en relación con el proceso de elección, al ser el diálogo el mecanismos adecuado para la toma de acuerdos.

Ahora bien, derivado de ese diálogo entre las comunidades pertenecientes al municipio de Santa María Alotepec, Mixe, en la reunión de trabajo de trece de noviembre, entre otras cosas, se llegó al acuerdo de diferir la elección municipal del quince de noviembre al seis de diciembre de dos mil quince. Lo anterior, con la finalidad de seguir manteniendo la estabilidad y paz social en el municipio.

Sin embargo, ello no sucedió de esa forma, pues como se narró en los antecedentes, el veintitrés de diciembre de dos mil quince, el Presidente Municipal de Santa María Alotepec, Mixe, solicitó la validación de la asamblea comunitaria celebrada en quince de noviembre anterior, en la cual se habían nombrado a las autoridades que fungirían como concejales en el periodo dos mil dieciséis; elección en la cual no participaron los integrantes de las agencias municipales.

Lo anterior implicó, a juicio de esta Sala Regional, que la propia cabecera municipal incumpliera los acuerdos tomados previamente con las agencias municipales, pues si habían determinado posponer la elección programada para el quince de noviembre con la finalidad de preservar la estabilidad y la paz social en el municipio, debían cumplir con dicho acuerdo.

Así, este órgano jurisdiccional considera que no puede validarse la elección municipal controvertida en el presente caso, porque ésta deriva del incumplimiento de acuerdos tomados por las propias comunidades integrantes del municipio. Acuerdos de suma trascendencia al haberse tomado por las comunidades en el ejercicio de su derecho de autonomía y libre determinación, en la construcción de un sistema de elección de autoridades municipales que permitiera el respeto del principio de universalidad del sufragio.

Aquí cabe mencionar que, en palabras de León Olivé, si una comunidad, por sus propias tradiciones o por imposiciones externas, impide sistemáticamente a sus miembros la discusión crítica de las preferencias, los deseos, los fines y las normas, y peor aún, si se les impide tomar acuerdos, establecer o modificar normas, entonces está impidiendo el comportamiento autónomo de los individuos[28].

Esto es, si la propia cabecera había tomado el acuerdo de posponer la elección hasta en tanto se pudiera construir un sistema de nombramiento de autoridades que, respetando la esencia del sistema de cargos, permitiera cumplir con la exigencia de participación de las agencias municipales, el desacato a ese acuerdo se tradujo en una imposición que no puede ser avalada por este órgano jurisdiccional, al no encontrar una base objetiva y razonable.

Lo anterior se robustece, si se toma en cuenta que la comunidad de Santa María Alotepec (cabecera), pese a tener un elevado arraigo cultural, discierne perfectamente la necesidad de incorporar el derecho de los habitantes de las agencias de participar en los procesos de elección de autoridades municipales, es decir, está consciente que el choque entre los derechos en juego obligan al sincretismo.

Así se advierte de la propia demanda de los ciudadanos de la cabecera (SX-JDC-46/2016), pues en ella, los suscriptores reconocen: “…si bien es cierto que nuestro Sistema de nombramiento de autoridades municipales debe ser modificado para dar cabida a la participación de las dos comunidades consideradas administrativamente “Agencias Municipales” también lo es que dicha decisión debe recaer en la propia ciudadanía de nuestro municipio a través de sus mecanismos de toma de decisión…”[29].

Por otra parte, si bien es verdad que los actores que pretenden la validez de la elección municipal cuestionada (habitantes de la cabecera) sostienen que no existió tiempo suficiente para construir un sistema que permitiera la armonización de los derechos en colisión, no debe soslayarse que fueron los propios habitantes del municipio (cabecera y agencias municipales) quienes acordaron posponer la elección hasta en tanto dicho sistema pudiera construirse. De ahí que no sea posible que esta Sala Regional reconozca ahora la prevalencia de un derecho sobre otro, pues ello podría generar tensiones entre las comunidades que forman parte del municipio.

Al respecto, debe precisarse que al dictar sentencia en los juicios SUP-JDC-1011/2013 y su acumulado, la Sala Superior determinó que al resolver juicios donde se involucren conflictos intracomunitarios, los juzgadores deben evitar la concepción tradicional de la jurisdicción como una relación entre “ganadores” y “perdedores” sobre la determinación de un tercero imparcial.

Po tanto, esta Sala Regional considera que lo más oportuno en el caso es confirmar la invalidez de la elección de autoridades municipales de Santa María Alotepec, Mixe, para el periodo dos mil dieciséis, realizada mediante asamblea de quince de noviembre de dos mil quince.

Ello, porque como se explicó, la decisión de no celebrar la referida asamblea electiva hasta en tanto se generara un sistema de nombramiento de autoridades que integre el sistema de cargos y la participación de la agencias, derivó de los acuerdos tomados por las propias comunidades del municipio con la finalidad de preservar la estabilidad y paz social.

Una vez determinado lo anterior, deben analizarse los agravios en los que se pretende la revocación de los lineamientos dados por la responsable para la preparación de la elección extraordinaria.

B. Lineamientos para la preparación de la elección extraordinaria.

Antes de estudiar los agravios planteados por los actores, se considera oportuno transcribir los lineamientos dados por el Tribunal local para la preparación de la elección extraordinaria. En la sentencia impugnada se señaló lo siguiente:

“SE MODIFICA el acuerdo impugnado, para el efecto de establecer los lineamientos en la preparación de la asamblea de elección extraordinaria.

Con base en lo anterior y tomando en consideración el criterio sustentado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al resolver los diversos incidentes de ejecución de sentencia dentro del expediente SUP-JDC-1640/2012, respecto del Municipio de Santiago Choapam, Oaxaca, y con la finalidad de no hacer nugatorio los derechos de participar en los actos previos a la asamblea de elección extraordinaria, de votar y ser votado de las y los integrantes del Municipio de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca; lo procedente es ordenar al Consejo General del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca, a la Dirección Ejecutiva de Sistemas Normativos Internos, a las autoridades de las Agencias Municipales de Santa María Alotepec, al Encargado de la Administración, a las actoras, desarrollen las siguientes acciones:

a) A partir de la notificación de la presente resolución y hasta el martes dos de febrero del presente año. Reunirse para el efecto de instalar un Consejo Municipal Electoral de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca, el cual deberá estar integrado por un integrante de cada Agencia Municipal, el Encargado de la Administración Municipal o un representante de la cabecera municipal y un funcionario electoral designado por el Consejo General del IEEPCO.

b) A partir del martes dos de febrero del presente año y hasta el siete de febrero del año en curso. El Consejo Municipal Electoral de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca, previo dialogo y consenso, deberá emitir la convocatoria para la asamblea extraordinaria de elección de autoridades municipales, la cual deberá realizarse en el mes de febrero del presente año.

En la cual podrán participar las y los ciudadanos habitantes de todas las Agencias que integran el Municipio de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca.

c) A partir del ocho de febrero del presente año, el Consejo Municipal Electoral de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca, deberá difundir en el ámbito geográfico que corresponde al referido ayuntamiento la convocatoria atinente, por medio de los mecanismos apegados a su sistema normativo interno, los cuales deben asegurar su adecuada y amplia difusión en la cabecera y agencias municipales, así como toda concentración poblacional que comprenda el municipio.

d) El Consejo General, la Dirección Ejecutiva de Sistemas Normativos Internos, ambos del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca y, el Consejo Municipal Electoral de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca, deberán adoptar las medidas suficientes y necesarias para que los actos en donde deban adoptarse los acuerdos necesarios para la realización de las elecciones extraordinarias de concejales en el referido municipio, se realicen con la menor afectación de la asistencia de los representantes de las diversas comunidades, atendiendo a sus necesidades de distancia, económicas, tiempo y traslado; debiendo en todos los casos, asistirles de manera pronta, expedita y acorde a sus requerimientos, a efecto de que no encuentren obstáculos para asistir oportunamente a las reuniones previamente convocadas.

e) El Consejo General, la Dirección Ejecutiva de Sistemas Normativos Internos, ambos del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca y, el Consejo Municipal Electoral de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca, deberán informar dentro de las veinticuatro horas siguientes a la culminación de cada una de las etapas descritas anteriormente, a este Tribunal Electoral, de las acciones que desplieguen para dar cumplimiento a lo aquí ordenado, debiendo acompañar las constancias que consideren pertinentes para acreditar su dicho.

Por ello, se ordena notificar la presente determinación a las autoridades de las Agencias Municipales de San Isidro Huayapam y San Pedro Ayacaxtepec”.

Para controvertir los lineamientos transcritos, los actores aducen, en esencia:

1. Que esa determinación vulnera el derecho de autonomía y libre determinación de los pueblos indígenas, al imponerles tiempos y figuras que no son acordes con su cosmovisión;

2. Que la sentencia es incongruente, pues pese a motivar su sentencia con argumentos que potencian el derecho de autonomía y libre determinación, se impusieron lineamientos que no forman parte de sus costumbres y tradiciones; y

3. Que se aplicó indebidamente el precedente dictado en el juicio SUP-JDC-1640/2012, ya que esa decisión se dio en un incidente de inejecución de sentencia luego de un proceso de conciliación, y no se trató de una primera solución.

Los agravios, analizados de manera conjunta[30], resultan sustancialmente fundados.

La Sala Superior de este Tribunal ha sostenido que considerando lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los instrumentos internacionales y en las mejores prácticas judiciales en situaciones de conflictos interculturales, al momento de resolver sobre los derechos individuales y colectivos que involucren personas, comunidades y pueblos indígenas, deben considerarse, entre otros principios, el de maximización de la autonomía.

En concepto de la Corte Constitucional de Colombia, el principio de maximización de la autonomía de las comunidades indígenas o de minimización de las restricciones a su autonomía, implica que sólo son admisibles las restricciones a la autonomía de las comunidades indígenas, cuando éstas:

a) Sean necesarias para salvaguardar un interés de mayor jerarquía;

b) Sean las menos gravosas, frente a cualquier medida alternativa para la autonomía de las comunidades étnicas.

Sobre la forma de aplicación del referido principio, la propia Corte Constitucional de Colombia ha señalado que la evaluación sobre la jerarquía de los intereses en juego y la inexistencia de medidas menos gravosas, debe llevarse a cabo teniendo en cuenta las particularidades de cada comunidad[31].

Resulta oportuno precisar que si bien el principio definido deriva del criterio de la Corte Constitucional de Colombia, su aplicación en el presente caso se sustenta en la Guía de actuación para juzgadores en materia de Derecho Electoral Indígena, emitida por este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, pues en el referido documento se recomienda a los juzgadores aplicar tal principio, al constituir una guía interpretativa del marco jurídico aplicable, que busca privilegiar el ámbito decisional de las autoridades e instituciones comunitarias.

En el caso, esta Sala Regional considera que la responsable no aplicó el referido principio al momento de dictar la sentencia impugnada, pues lejos de privilegiar la solución del conflicto (organización de la elección extraordinaria) por parte de las comunidades, dando cabida a sus instituciones comunitarias y sus tiempos, impuso un modelo de organización propio de elecciones de partidos políticos, que no necesariamente corresponde con la cosmovisión comunitarista.

En efecto, la doctrina comunitarista se distingue por una reformulación de la moral, que no se relaciona con principios abstractos y universales, sino que pretende fundar la moral en pautas nacidas, practicadas y aprendidas dentro de la cultura de una comunidad[32]. La concepción del ciudadano que surge desde la perspectiva comunitarista se caracteriza por otorgar una importancia fundamental a la pertenencia del individuo a una comunidad específica.

Es decir, los comunitaristas destacan la importancia de una común concepción del bien compartida por todos los ciudadanos, cuyo propósito es el de reducir la autonomía individual con el fin de beneficiar el interés colectivo.

En ese sentido, si la controversia a solucionar luego de la declaratoria de no validez de la elección municipal era la preparación de una elección extraordinaria en la que se armonizaran los derechos encontrados, se trataba de la modificación de su sistema de elección al interior del municipio (que conjugara el sistema de cargos con la participación de las agencias en el nombramiento de la autoridad municipal). Modificación que, en principio, le correspondía resolver a las comunidades del municipio a través de un proceso de mediación y conciliación, pues como se vio, a partir de una visión comunitarista, se debe tomar en cuenta que las pautas deben nacer y ser aprendidas dentro de la comunidad.

Por tanto, si contrario a ello la responsable impuso las figuras y los tiempos que debían intervenir en la construcción del nuevo sistema normativo, soslayando la intervención de las asambleas comunitarias en el proceso de armonización de los derechos en colisión, es dable concluir que su decisión afectó el principio de maximización de la autonomía.

Lo anterior se robustece, si se toma en cuenta que en los juicios que se resuelven, todos los actores, los cuales pertenecen a comunidades distintas (cabecera y agencias municipales), reclaman que la determinación de la responsable, al imponer lineamientos para la preparación de la elección extraordinaria, se extralimitó por no tomar en cuenta sus especificidades culturales.

Es decir, si las partes que alegan la protección de distintos derechos coinciden en que la armonización de los mismos puede darse a partir de la construcción de acuerdos entre las autoridades de cada comunidad, es evidente que ello se traduce en una alternativa menos gravosa para la autonomía de las comunidades que los lineamientos expedidos por la responsable, por lo cual debe privilegiarse dicha medida.

No pasa inadvertido, que la expedición de los lineamientos para la preparación de la elección extraordinaria por parte de la responsable, se dio tomando como base los criterios emitidos por la Sala Superior en los incidentes de ejecución de sentencia relativos al juicio SUP-JDC-1640/2012. Sin embargo, como bien afirman los actores, dicho criterio no era aplicable al caso que nos ocupa, porque tal decisión se inscribió en un conflicto suscitado en un municipio diverso, con características culturales, políticas y sociales distintas al municipio de Santa María Alotepec, Mixe. Incluso, como lo refieren los actores, los lineamientos en el caso de Santiago Choapam se consensaron luego de un amplio proceso de conciliación entre las comunidades en conflicto, como última solución.

Sobre este punto, es importante precisar que esta Sala Regional no desconoce la posibilidad de que, en la construcción de los acuerdos necesarios para poder llevar a cabo elecciones extraordinarias en municipios regidos por sistemas normativos internos, se incluyan figuras y tiempos que no correspondan, en principio, a la cosmovisión comunitaria. Empero, esas determinaciones deberán tomarse luego de que se hayan agotado otras medidas de solución que involucren el diálogo entre las partes en conflicto, lo cual es acorde con el aludido principio de maximización de la autonomía, pues primero deben ser las propias comunidades quienes intenten resolver sus controversias.

Al respecto, al referirse a casos específicos de conflictos derivados de elecciones en municipios oaxaqueños de usos y costumbres, Jorge Hernández-Díaz y Víctor Leonel Juan Martínez relatan que existen diferencias que han encontrado soluciones inéditas, como es el caso de Concepción Pápalo, en la región de la cañada, donde existía un viejo conflicto entre dos facciones.

Los autores refieren que en la asamblea de 2001, cada una de las partes en conflicto trató de integrar a una localidad que tradicionalmente no participaba en la elección de la autoridad municipal. Luego de una tensa asamblea, se aprobó que todos los asistentes participarían en la elección y se determinó que se propusieran candidatos y quien obtuviera la mayoría de votos sería el presidente municipal y el segundo lugar el síndico. A partir de ahí, el grupo mayoritario nombraría al primer regidor, el minoritario al siguiente y así sucesivamente.

Otro ejemplo lo constituye el municipio de Mazatlán Villa de Flores, en donde en 1995 se anularon las elecciones ante la polarización de las facciones que se disputaban el ayuntamiento. Tras un agudo conflicto poselectoral se dio una inédita solución a las diferencias internas: por vez primera se creó un padrón electoral municipal, se realizó la votación por urnas y voto secreto, se permitió la formación de planillas y la realización de campañas; con estos nuevos mecanismos se realizaron tanto los comicios extraordinarios en 1996, como los posteriores[33].

Como se ve, existen casos derivados de elecciones municipales de usos y costumbres, en los cuales, los conflictos han encontrado soluciones que no necesariamente implican la inclusión de mecanismos propios del sistema de partidos. Y por otra parte, si bien existen experiencias en las que sí se ha optado por la fijación de herramientas de ingeniería electoral, como la instalación de urnas, boletas con fotografía, voto secreto o campañas proselitistas, tales casos se han dado cuando los conflictos alcanzaron altos niveles que rebasaron a sus instancias internas, pero no como primera solución.

A partir de todo lo anterior, esta Sala Regional considera que en el caso, la actuación de la responsable no fue apegada al principio de maximización de la autonomía, porque impuso tiempos y figuras incompatibles, en principio, con la cosmovisión de las comunidades que integran el municipio de Santa María Alotepec, Mixe, de ahí que sea procedente revocar los lineamientos para la preparación de la elección extraordinaria fijados por el Tribunal local.

DÉCIMO. Efectos de la sentencia. A partir del estudio realizado en el considerando anterior, se ha determinado que no es posible validar la elección de autoridades municipales de Santa María Alotepec, Mixe, para el periodo dos mil dieciséis, por lo cual, debe confirmarse el apartado de la sentencia impugnada que confirmó dicha determinación.

Sin embargo, también se ha concluido que los lineamientos para la preparación de la elección extraordinaria expedidos por la responsable, deben revocarse al vulnerar el principio de maximización de la autonomía.

En tales condiciones, los efectos del presente fallo son los siguientes:

1. Modificar la resolución de veintiocho de enero del presente año, emitida por el Tribunal local en los expedientes JDCI/01/2016 y sus acumulados, con el efecto de confirmar la parte relativa a la confirmación de la invalidez de la elección de concejales del ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, para el periodo dos mil dieciséis, y dejar insubsistentes los lineamientos para la preparación de la elección extraordinaria en el citado municipio.

2. Confirmar el acuerdo IEEPCO-CG-SIN-23/2015, de treinta de diciembre de dos mil quince, por el cual, el Consejo General del IEEPCO determinó la no validez de la elección de concejales del ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, para el periodo dos mil dieciséis.

Aquí cabe precisar, que con la confirmación de la determinación de la autoridad administrativa electoral local, se fortalece el trabajo de mediación y conciliación necesarios para la construcción de acuerdos, ya que en términos del punto de acuerdo “TERCERO” del referido documento, se instruyó a la DESNI para que coadyuvara con la autoridad municipal en la preparación de la asamblea general comunitaria de elección de autoridades municipales, para lo cual se podrá solicitar el apoyo de la Secretaría de Asuntos Indígenas y del Instituto de la Mujer Oaxaqueña.

Es decir, a través de la confirmación del acuerdo primigeniamente impugnado, este órgano jurisdiccional busca la solución integral al conflicto intracomunitario generado por la colisión de los derechos alegados por las partes, ya que al privilegiar el diálogo entre las comunidades y permitir la coadyuvancia (en caso de estimarlo necesario) de las instancias citadas, no sólo se pretende lograr que la elección extraordinaria se lleve a cabo, sino que los problemas que originan las tensiones puedan ser superados.

3. Vista a la Secretaría General de Gobierno del Estado de Oaxaca. No obstante la confirmación del acuerdo IEEPCO-CG-SIN-23/2015, esta Sala Regional considera que en el caso es oportuno dar vista a la referida autoridad con la finalidad de que coadyuve, en la medida que así lo requieran las comunidades del municipio de Santa María Alotepec, Mixe, en la solución integral del conflicto.

En efecto, en términos del artículo 34, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, una de las facultades de la Secretaría General de Gobierno del Estado de Oaxaca, consiste en facilitar la conciliación, acuerdos y resolución de conflictos políticos y/o sociales, proveyendo lo necesario para mantener relaciones armónicas entre sus habitantes.

Además, de los antecedentes de este fallo se advierte que en diversas ocasiones, los integrantes de las comunidades manifestaron que el motivo del conflicto electoral tenía su origen en el incumplimiento de acuerdos relacionados con la distribución de los recursos económicos del municipio, y para el efecto de dar solución a dicho tópico, solicitaron que a las reuniones conciliatorias acudiera personal de la referida Secretaría General de Gobierno.

Por tanto, toda vez que se considera de suma trascendencia la resolución integral de los problemas que originan el conflicto electoral, es viable dar vista a la citada Secretaría de Gobierno.

4. Traducción del presente fallo. Del análisis contextual realizado en el considerando octavo de esta sentencia, se advierte que en el municipio de Santa María Alotepec, Mixe, el noventa y nueve punto cincuenta y tres por ciento (99.53%) de la población es indígena, y que en dicho municipio las variantes lingüísticas que se hablan son el ayuuk (mixe medio del este), y el eyuk (mixe medio del oeste).

En tales condiciones, a fin de garantizar el pleno conocimiento por parte de los integrantes del referido municipio, se considera procedente solicitar al Instituto Nacional de Lenguas Indígenas la traducción de un extracto con las consideraciones torales y de los puntos resolutivos del presente fallo a las variantes lingüísticas ayuuk y eyuk.

Lo anterior, en términos de la jurisprudencia 46/2014, de rubro: “COMUNIDADES INDÍGENAS. PARA GARANTIZAR EL CONOCIMIENTO DE LAS SENTENCIAS RESULTA PROCEDENTE SU TRADUCCIÓN Y DIFUSIÓN”, y de la cláusula segunda, incisos a) y e) del Convenio General de Colaboración firmado entre este Tribunal Electoral y el referido Instituto.

Para el debido cumplimiento de lo anterior, esta Sala Regional considera como resumen oficial, el siguiente:

El 3 de marzo de este año, la Sala Regional Xalapa confirmó la invalidez de la asamblea de elección de los concejales del ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, para el periodo 2016. Consideró que debe buscarse un mecanismo que permita la participación de las agencias municipales.

Sin embargo, revocó los lineamientos que emitió el Tribunal Electoral de Oaxaca, porque la construcción del método que permita la participación de las agencias municipales, es un tema que corresponde, en un primer momento, a las comunidades del municipio.

Una vez realizada la traducción del resumen anterior así como de los puntos resolutivos de este fallo, se solicita al Instituto Nacional de Lenguas Indígenas que ésta sea remitida a la brevedad a este órgano jurisdiccional y al IEEPCO.

Asimismo, se solicita al IEEPCO que una vez recibida la traducción respectiva, la fije en sus estrados, así como en los lugares públicos de las comunidades (cabecera y agencias municipales) de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca.

Por lo expuesto y fundado se

R E S U E L V E

PRIMERO. Se acumulan los expedientes SX-JDC-30/2016, SX-JDC-31/2016, SX-JDC-45/2016 y SX-JDC-46/2016 al diverso SX-JDC-26/2016, por ser éste el primero que se formó en este órgano jurisdiccional. En consecuencia, deberá glosarse copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia a los expedientes acumulados.

SEGUNDO. Se sobreseen los juicios SX-JDC-26/2016 y SX-JDC-45/2016, en términos de lo previsto en el considerando tercero de este fallo.

TERCERO. Se modifica la resolución de veintiocho de enero del presente año, emitida por el Tribunal local en los expedientes JDCI/01/2016 y sus acumulados, en los términos precisados en el considerando décimo.

CUARTO. Se confirma el acuerdo IEEPCO-CG-SIN-23/2015, de treinta de diciembre de dos mil quince, por el cual, el Consejo General del IEEPCO determinó la no validez de la elección de concejales del ayuntamiento de Santa María Alotepec, Mixe, para el periodo dos mil dieciséis.

QUINTO. Se da vista a la Secretaría General de Gobierno del Estado de Oaxaca con la finalidad de que coadyuve, en la medida que así lo requieran las comunidades del municipio de Santa María Alotepec, Mixe, en la solución integral del conflicto.

SEXTO. Se solicita al Instituto Nacional de Lenguas Indígenas, la traducción del resumen oficial de este fallo y de los puntos resolutivos correspondientes, a las variantes lingüísticas ayuuk y eyuk.

SÉPTIMO. Se solicita al Instituto Nacional de Lenguas Indígenas que una vez realizada la traducción, la remita a la brevedad a este órgano jurisdiccional y al IEEPCO.

OCTAVO. Se solicita al IEEPCO que una vez recibida la traducción respectiva, la fije en sus estrados, así como en los lugares públicos de las comunidades de Santa María Alotepec, Mixe, Oaxaca.

NOTIFÍQUESE por correo electrónico u oficio, con copia certificada de la presente resolución, al Tribunal local, al IEEPCO, a la Secretaría General de Gobierno del Estado de Oaxaca, y al Instituto Nacional de Lenguas Indígenas; y por estrados a los actores, terceros interesados (y a quienes comparecieron pretendiendo tal carácter), por así haberlo solicitado en sus demandas o por no haber señalado domicilio en la ciudad sede de esta Sala, así como a los demás interesados.

Lo anterior, con fundamento en los artículos 26, párrafo 3, 27, párrafo 6, 28 y 29, párrafos 1, 3, inciso c) y 5, y 84 párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, así como en los numerales 94, 95, 98 y 101 del Reglamento Interno de este órgano jurisdiccional.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias atinentes y archívense los presentes expedientes como asuntos total y definitivamente concluidos.

Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, los Magistrados integrantes de la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal Electoral Federal, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

ANEXO 1

LISTA DE ACTORES POR JUICIO

Nota: Los nombres fueron transcritos tal cual se plasmaron en el proemio de las demandas.