RECURSOS DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR

EXPEDIENTES: SUP-REP-734/2024 Y SUP-REP-737/2024

RECURRENTES: DELFINA GÓMEZ ÁLVAREZ Y OTRA

AUTORIDAD RESPONSABLE: SALA REGIONAL ESPECIALIZADA DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA

SECRETARIADO: MARINO EDWIN GUZMÁN RAMÍREZ Y SELENE LIZBETH GONZÁLEZ MEDINA

COLABORÓ: GUSTAVO ADOLFO ORTEGA PESCADOR[1]

Ciudad de México, veinticuatro de julio de dos mil veinticuatro

Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que revoca, en la materia de impugnación, la resolución emitida por la Sala Regional Especializada[2] en el procedimiento especial sancionador SRE-PSC-261/2024.

I. ASPECTOS GENERALES

1.              La materia de controversia tiene su origen en la queja promovida en contra del Presidente de la República, el jefe de gobierno de la Ciudad de México, Morena y de quienes resultaran responsables, por el supuesto uso indebido de recursos públicos, vulneración a principios de imparcialidad y equidad, así como por actos anticipados de campaña, derivado de la realización del evento de los “5 Años del Triunfo Democrático”.

2.              De igual manera, se denunció a los entonces aspirantes a la candidatura presidencial de Morena, por el supuesto beneficio indebido a su favor.

3.              En su oportunidad, la Unidad Técnica sustanció el expediente respectivo y lo remitió a la SRE, quien, entre otras cuestiones, determinó la existencia de promoción personalizada atribuida a la actual gobernadora del Estado de México y a la secretaria de Gobernación.

4.              Así, la sentencia indicada en el párrafo anterior constituye la materia de impugnación de los presentes medios de impugnación.

II. ANTECEDENTES

5.              De lo narrado por las recurrentes y de las constancias que obran en los expedientes, se advierten los siguientes hechos:

2023

6.              Denuncia. El 10 de julio, Mariana del Campo Gurza, por propio derecho, presentó queja contra del presidente de la república y otros, por el supuesto uso indebido de recursos públicos, la vulneración de los principios de imparcialidad y equidad, así como la realización de actos anticipados de campaña para posicionar a MORENA y sus posibles aspirantes a la presidencia de la República, derivado de la realización del evento de los “5 Años del Triunfo Democrático”.

7.              Registro y diligencias de investigación. El 11 de julio, la UTCE registró la queja y ordenó diversas diligencias.

2024

8.              Desechamiento, admisión, emplazamiento y audiencia. El 27 de mayo, la autoridad instructora desechó la denuncia en contra del presidente de la república, ya que se actualizaba la eficacia directa de la cosa juzgada[3].

9.              Por otro lado, admitió la queja y ordenó emplazar a las partes a la audiencia de pruebas y alegatos.

10.          SRE-JE-140/2024. El 20 de junio, la Sala Especializada ordenó remitir las constancias a la autoridad instructora para realizar mayores diligencias.

11.          Segundo emplazamiento y audiencia. El 24 de junio, la autoridad instructora ordenó emplazar a las partes a una nueva audiencia de pruebas y alegatos que tuvo lugar el 28 siguiente.

12.          Sentencia SRE-PSC-261/2024. El 4 de julio, la Sala Especializada emitió sentencia y, en lo que interesa, declaró la existencia de promoción personalizada, atribuida a la gobernadora del Estado de México y a la secretaria de Gobernación.

13.          En consecuencia, se ordenó dar vista a la Presidencia de la República y al Congreso del Estado de México, por las conductas de las personas antes precisadas.

14.          Demandas. A fin de impugnar la sentencia indicada en el párrafo anterior, los días 10 y 11 de julio, se interpusieron recursos de revisión del procedimiento especial sancionador de mérito.

III. TRÁMITE

15.          Turno. Mediante acuerdos de 11 de julio, la magistrada presidenta acordó turnar los expedientes SUP-REP-734/2024 y SUP-REP-737/2024, a la ponencia del magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral[4].

16.          Radicación. En su oportunidad, el magistrado instructor radicó los expedientes en la ponencia a su cargo.

17.          Admisión y cierre de instrucción. El magistrado instructor admitió a trámite las demandas, declaró el cierre de instrucción y ordenó emitir el proyecto de resolución.

IV. COMPETENCIA

18.          La Sala Superior es competente para conocer y resolver los presentes recursos, porque se controvierte una sentencia emitida por la Sala Especializada, cuya resolución corresponde de manera exclusiva a este órgano jurisdiccional[5].

V. ACUMULACIÓN

19.          Procede acumular los recursos, al existir conexidad en la causa, debido a que se trata del mismo acto impugnado y la autoridad responsable; por lo que, se debe acumular el recurso SUP-REP-737/2024 al diverso SUP-REP-734/2024, por ser éste el primero que se recibió en esta Sala Superior.

20.          En consecuencia, se deberá glosar copia certificada de los puntos resolutivos al expediente acumulado.

VI. PROCEDENCIA

21.          Los escritos de impugnación reúnen los requisitos de procedencia conforme lo siguiente:

22.          Forma. Las demandas se presentaron por escrito, consta el nombre y firma autógrafa de la parte recurrente; se identifica el acto impugnado, la autoridad responsable, los hechos, se ofrecen pruebas y los agravios que se estiman pertinentes.

23.          Oportunidad. Los escritos se interpusieron de manera oportuna[6] ante la autoridad responsable:

         Respecto al recurso SUP-REP-734/2024, la sentencia se notificó el 8 de julio y la demanda se presentó el 11 de julio siguiente.

         En el recurso que integró el expediente SUP-REP-737/2024, la sentencia se notificó el 9 de julio y la demanda se presentó el 10 de julio siguiente.

24.          Legitimación, interés y personería. En el recurso SUP-REP-734/2024, la parte recurrente comparece por propio derecho, quien fue parte denunciada en el procedimiento especial sancionador y considera que la sentencia reclamada le causa un perjuicio.

25.          En el recurso SUP-REP-737/2024, el medio de impugnación fue interpuesto a través del titular de la Unidad General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Gobernación,[7] en representación de la Titular de la Secretaría de Gobernación, quien fue parte denunciada del procedimiento especial sancionador y considera que la sentencia reclamada le causa un perjuicio.

26.          Personería que acredita con la copia certificada de su nombramiento como titular de la Unidad General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Gobernación.

27.          Definitividad. Se cumple con este requisito porque no procede algún otro medio de impugnación.

VII. CONTEXTO DE LA CONTROVERSIA

28.          En la queja que inició a los recursos que ahora se resuelven, se denunció al presidente de la República y otras personas por la realización del evento denominado “5 Años del Triunfo Democrático”, el cual supuestamente se hizo uso indebido de recursos públicos, se vulneraron los principios de imparcialidad y equidad, así como actos anticipados de campaña para posicionar a MORENA y sus posibles aspirantes a la presidencia de la República para el proceso electoral concurrente que se verificaría este año.

29.          En la resolución que se impugna la Sala Regional tuvo por acreditados los siguientes hechos:

         La existencia del evento denominado de los “5 Años del Triunfo Democrático” que se llevó a cabo el 1 de julio alrededor de las 17:00 horas en la Plaza de la Constitución (zócalo capitalino) de la Ciudad de México.

         Que dicho evento fue un acto de índole gubernamental como un ejercicio de rendición de cuentas, realizado por la oficina de la Presidencia de la República para informar a la ciudadanía sobre los programas, las acciones y los proyectos implementados por el gobierno federal; asimismo que se difundió en plataformas sociales y páginas de Internet de la Presidencia de la República.

         Que la oficina de la Presidencia de la República invitó a Luisa María Alcalde Luján y a Delfina Gómez Álvarez, para que fueran las oradoras.

30.          En lo que atañe a este fallo y a las hoy recurrentes, la SRE decretó inexistente la realización de actos anticipados de campaña, el uso indebido de recursos públicos y la vulneración a los principios de imparcialidad y equidad que le era atribuidos; no obstante, consideró que en su discurso promocionaron indebidamente al titular del ejecutivo federal, por lo que ordenó dar vista a la Presidencia de la República, por cuanto hace a la Secretaria de Gobernación y al Congreso del Estado de México, respecto de la hoy gobernadora de esa entidad.

31.          En el caso, no es materia de controversia la realización del evento, ni sus características, así como tampoco la participación de las personas que asistieron ni su difusión, por tanto, son aspectos que no serán materia de estudio.

32.          De esta manera, la controversia se limitará a analizar las consideraciones de la SRE en relación con la acreditación de la promoción personalizada atribuidas a las recurrentes, en su calidad de gobernadora electa del Estado de México y secretaria de Gobernación.

VIII. AGRAVIOS EN EL RECURSO DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR

33.          En los escritos de demanda, las partes recurrentes exponen los siguientes motivos de disenso.

SUP-REP-734/2023 [DGA]

34.          En recurso de revisión identificado con la clave SUP-REP-734/2023, la recurrente actualmente es Titular del Ejecutivo en el Estado de México y expone los siguientes agravios:

1.        Cuestiona que la SRE vulnerara los principios de exhaustividad y legalidad, al acreditar la existencia de una promoción personalizada en favor del presidente de la república, ya que en el momento en que ocurrieron los hechos denunciados la recurrente no era una funcionaria pública, de ahí que su participación en el evento de 1 de julio de 2023 no pudiera vulnerar el artículo 134 constitucional.

Señala que, de manera indebida, se afirmó que las manifestaciones que realizó como funcionaria pública en dicho evento tuviera fines propagandísticos y mencionara logros del gobierno federal para generar una aprobación positiva de la ciudadanía del Presidente de la República.

Lo anterior dado que, en esa fecha no había asumido el cargo de gobernadora del Estado de México, ni siquiera tenía la calidad de gobernadora electa, pues su toma de protesta ocurrió hasta el 14 de septiembre de 2023.

En su concepto, la calidad de funcionaria pública se adquiere con la toma de protesta y cuando se asume el cargo correspondiente y, antes de ello, la persona electa no tiene capacidad ni autoridad de ejercer funciones públicas; por ende, es incorrecto que en la sentencia impugnada no se haya reconocido que, sin la condición formal de funcionaria pública, las restricciones del artículo 134 constitucional no le eran aplicables.

Señala que la calidad de titular del poder ejecutivo del Estado de México derivó que se le impusiera como sanción una vista al Congreso de esa entidad a fin de que procediera conforme a derecho —bajo el régimen establecido en el artículo 457 de la LGIPE—, siendo que, en ese momento ni siquiera había sido declarada gobernadora electa, dado que ello acontece a partir de la declaratoria que hace el Tribunal Electoral del Estado de México.

Por otro lado, afirma que la sentencia controvertida transgrede los artículos 14 y 16 de la Constitución, así como el principio de congruencia porque, en algunas partes considera a la recurrente como gobernadora del Estado de México antes de asumir formalmente el cargo y, en otras la identifica como gobernadora electa.

2.        Cuestiona que la SRE haya introducido elementos erróneos sobre la prohibición constitucional establecida en su artículo 134, respecto de la promoción personalizada, dejando de observar el desarrollo constitucional y legal en esta materia y dándole con ello, un alcance indebido.

En efecto, la prohibición contenida en el referido precepto constitucional está dirigida a que las y los servidores públicos no obtengan un beneficio político-electoral derivado de su cargo público para sí o para un tercero, ya que, dada su posición podrían influir en la equidad de un proceso electoral, de ahí que, un elemento indispensable para actualizar la promoción personalizada es que la persona sea una servidora pública, no obstante, la recurrente no tenía esa calidad, de ahí que no era posible que cometiera la infracción de mérito.

Aunado a lo anterior, la recurrente menciona que la SRE ignoró el contenido del artículo 134 constitucional y pasó por alto diversos precedentes de esta Sala Superior en los que ya se había ordenado que únicamente las personas servidoras públicas podían transgredir dicho precepto.[8]

En otro aspecto, la recurrente aduce que la SRE transgredió los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica, dado que no advirtió que las expresiones que realizó en el evento denunciado no tenían como finalidad incidir en la voluntad de la ciudadanía de cara a un proceso electoral en curso.

Lo anterior porque la propia Sala reconoció que la finalidad de sus manifestaciones fue evidenciar logros de gobierno, así como las acciones y cualidades del Presidente de México, pero que no tuvieron como objeto externar un apoyo en favor de alguna candidatura o alusión al proceso electoral federal 2023-2024.

3.        En la especie, no se acreditaron los elementos temporal y objetivo, dado que, perdió de vista la lejanía del proceso al momento en que ocurrieron los hechos denunciados —70 días—, además de que no había elementos objetivos para acreditar la influencia del mensaje que emitió en el electorado ni en la ciudadanía.

Por ello, en su concepto, la SRE partió de una premisa equivocada en cuanto al supuesto posicionamiento que hizo en favor del presidente de la república a través del uso de una promoción personalizada, siendo que no se acreditaron los elementos de la infracción de mérito.

Al respecto, menciona que se debió valorar la cercanía del proceso electoral a partir del impacto de la manifestaciones y expresiones, así como la incidencia que pudieran tener en él y no solo con un elemento numérico, con lo cual, pudo haber advertido que no se acreditaba el elemento temporal de la infracción en virtud de que no existió ninguna manifestación que pudiera influir en el algún proceso electoral.

En relación con el elemento objetivo, señala que no estaba acreditado dado que sus expresiones no tenían como objeto posicionar al presidente de la república, de ahí que no buscaban incidir en la voluntad de la ciudadanía.

4.        En el cuarto motivo de disenso, la recurrente afirma que la SRE no valoró sus excepciones y defensas que hizo valer en el PES, especialmente en cuanto a que la infracción de promoción personalizada no podía acreditarse en su persona al no tener la calidad de servidora pública y que sus manifestaciones estaban amparadas en su derecho de asociación, de libertad de expresión y libre manifestación de ideas.

5.        Tales cuestiones no fueron atendidas en la sentencia que se recurre, ya que simplemente asumió que la recurrente era funcionaria pública y, por ese hecho, podía actualizarse la infracción de promoción personalizada.

SUP-REP-737/2024 [LMAL]

35.          Por su parte, la accionante del recurso de revisión 737 de este año, actual Secretaria de Gobernación, menciona los siguientes motivos de agravios:

1.        La SRE no tomó en cuenta que el evento denunciado se llevó a cabo meses antes de que iniciara formalmente el proceso electoral federal y que solo se trató de un ejercicio de transparencia y rendición de cuentas el cual no atentó contra la contienda electoral.

Además, menciona que, en la participación que tuvo la denunciada en dicho evento no realizó promoción personalizada en favor del titular del poder ejecutivo federal pues solo se realizaron 2 menciones directas a su persona, las cuales fueron analizadas fuera de contexto, ya que la primera de ellas se trató de un simple saludo y la segunda era parte de un antecedente histórico.

2.        Se agravia de la violación al principio de legalidad, además de una indebida motivación, en tanto que no se analizó el contexto de las frases, sino que, a partir de una apreciación aislada reprendió y sancionó a la hoy recurrente sin justificar debidamente su actuar.

3.        Las manifestaciones objeto de sanción no tuvieron como finalidad posicionar o lograr una adhesión y/o aceptación de la ciudadanía hacia el presidente de la república, siendo que éstas se encontraban amparadas en su derecho de libre expresión de ideas y pensamiento, más aún porque no pudo acreditarse la sistematicidad de la conducta.

4.        Durante el discurso que emitió la denunciada no se acreditaron conductas que pudieran actualizar la promoción personalizada, máxime que el criterio de la SRE impediría que se puedan mencionar los beneficios de políticas públicas o tomas de decisiones que en gobiernos anteriores no se contemplaban.

5.        Debe eliminarse la vista que se dio al Presidente de la república y la publicación de la sentencia en un catálogo de sujetos sancionados, ya que ello también transgrede el principio de non bis in idem —doble juzgamiento por los mismo hechos—, pues además de que dicho catálogo no está previsto en ninguna disposición legal, no se precisó la temporalidad de esa publicación, lo cual hace se trate de una pena inusitada.

36.          Atendiendo a lo anterior, la problemática del presente asunto se circunscribe sobre 3 cuestiones:

         Era válido que la SRE sancionara a Delfina Gómez Álvarez por promoción personalizada en favor de un tercero aun cuando al momento de los hechos denunciados no era una funcionaria pública. [SUP-REP-734/2023]

         El discurso que emitieron las recurrentes en el evento denunciado acreditaba los elementos temporal y objetivo, propios de la promoción personalizada. [SUP-REP-734/2023 y SUP-REP-737/2023]

         La infracción impuesta transgrede el principio de non bis in idem y, en todo caso, debió fijarse una temporalidad en la publicación del catálogo de sujetos sancionados. [SUP-REP-737/2023]

IX. ESTUDIO DEL CASO

¿Era válido que la SRE sancionara a Delfina Gómez Álvarez por promoción personalizada en favor de un tercero aun cuando al momento de los hechos denunciados no era una funcionaria pública?

37.          En cuanto al recurso de revisión 734, los agravios de la recurrente identificados con los números 1, 2 y 4 se centran en cuestionar si era válido que la SRE la sancionara por transgredir el párrafo octavo del artículo 134 Constitucional —promoción personalizada en favor de un tercero—, ya que, al momento de los hechos denunciados —1 de julio de 2023—, aún no había asumido el cargo de gobernadora del Estado de México, ni siquiera tenía la calidad de gobernadora electa.

Decisión

38.          Los agravios resultan sustancialmente fundados y suficientes para revocar la sentencia por lo que se refiere a ella; lo anterior, dado que la SRE motivó de forma indebida su calidad como funcionaria pública al momento en que se dieron los hechos denunciados, por lo que, no era dable que se le sancionara por violentar el artículo 134 Constitucional.

Marco jurídico

Fundamentación y motivación

39.          Conforme con el artículo 16 de la Constitución, los órganos jurisdiccionales tienen la obligación de vigilar que todo acto emitido por autoridad competente esté debidamente fundado y motivado, lo que significa, por una parte, el deber de precisar en sus actos, los preceptos legales aplicables al caso concreto; y por otra, invocar las circunstancias especiales, razones o causas inmediatas que se tomaron en cuenta en su emisión, para que los motivos aducidos y que las disposiciones legales aplicables al caso concreto sean congruentes.[9]

40.          Ahora bien, es importante distinguir entre ausencia e inadecuada fundamentación y motivación. Por ausencia de fundamentación y motivación, debe entenderse la absoluta falta de fundamentos y razonamientos jurídicos del juzgador, en cambio, su deficiencia consiste en que el sustento legal y los motivos en el que se basa la resolución no son del todo acabados o atendibles.

41.          Una inadecuada o indebida fundamentación y motivación, se refiere a que las normas que sustentaron el acto impugnado no resultan exactamente aplicables al caso, o bien que las razones que sustentan la decisión del juzgador no están en consonancia con los preceptos legales aplicables.

42.          Por otra parte, el principio de exhaustividad impone a los juzgadores, una vez constatada la satisfacción de los presupuestos procesales y de las condiciones de la acción, el deber de agotar cuidadosamente en la sentencia, todos y cada uno de los planteamientos hechos por las partes durante la integración de la litis, en apoyo de sus pretensiones.

43.          El principio anterior está vinculado al de congruencia, porque las sentencias, además, deben ser consistentes consigo mismas, con la litis y con la demanda, apreciando las pruebas conducentes y resolviendo sin omitir nada, ni añadir cuestiones no aludidas, ni expresar consideraciones contrarias entre sí o con los puntos resolutivos, lo que obliga a pronunciarse de todas y cada una de las pretensiones.[10]

Infracción al artículo 134 constitucional

44.          En principio, es dable establecer que es criterio de este Tribunal que, por violaciones al 134 constitucional, las autoridades electorales cuentan con competencia en los casos en los que la conducta de los servidores públicos incide en los procesos electorales, ya sea por el uso de recursos públicos con parcialidad, o por la difusión de propaganda personalizada para promoverse electoralmente.[11]

45.          Sobre esta cuestión, esta Sala Superior ha señalado[12] que, conforme a la exposición de motivos de la reforma electoral de 2007 sobre dicho precepto constitucional, uno de sus objetivos era elevar a rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en periodos no electorales.

46.          Asimismo que la adición al artículo 134 de la Constitución incorporó la tutela de 2 bienes jurídicos o valores esenciales de los sistemas democráticos: la imparcialidad y la equidad en los procedimientos electorales, para impedir el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidato a cargo de elección popular; así como el uso de éste para promover ambiciones personales de índole política; además, blindar la democracia mexicana evitando el uso del dinero público para incidir en la contienda electoral y de la propaganda institucional para promoción personalizada con fines electorales.

47.          Además, se buscó exigir a quienes ocupan cargos de gobierno, total imparcialidad en las contiendas electorales.

48.          Es decir, el desempeño de los servidores públicos se encuentra sujeto a las restricciones contenidas en el artículo 134, párrafos séptimo y octavo de la Constitución, con el propósito de que actúen con cuidado y responsabilidad en el uso de recursos públicos, que pueden ser económicos, materiales y humanos, que disponen para el ejercicio de su encargo.

49.          En esta materia, la finalidad de dichos párrafos es procurar la mayor equidad en los procesos electorales, prohibiendo que, con recursos materiales, financieros, humanos, entre otros, los servidores públicos resalten nombre, imagen y logros de sí mismos o de otro servidor público, esto es, que realice promoción personalizada en el desempeño de su cargo y en vulneración a los principios que rigen la materia electoral.

50.          La Sala Superior ha identificado que este párrafo regula dos tópicos: uno de carácter enunciativo que se limita a especificar lo que deberá entenderse como propaganda del Estado y otro que dispone la prohibición de emplear dicha propaganda para la promoción personalizada de personas en el servicio público.

51.          Así, la promoción personalizada se actualiza cuando se satisfagan estos elementos:[13]

      Personal: Supone la emisión de voces, imágenes o símbolos que hagan plenamente identificable a la persona servidora pública.

      Objetivo: Impone el análisis del contenido del mensaje para determinar si de manera efectiva revela el ejercicio prohibido de promoción personalizada.

      Temporal: Impone presumir que la propaganda emitida dentro de un proceso electoral tuvo el propósito de incidir en la contienda, sin excluir que la infracción puede suscitarse fuera del mismo, caso en el cual se deberá analizar su proximidad con el debate para determinar la incidencia o influencia correspondiente.

52.          En consonancia, en términos de lo señalado por el numeral 449, apartado 1, de la LGIPE, constituyen infracciones a dicha Ley —por parte de las autoridades o los servidores públicos—, el incumplimiento del principio de imparcialidad establecido por el artículo 134 de la Constitución cuando tal conducta afecte la equidad durante los procesos electorales.

53.          En cuanto a las sanciones por violación a la Constitución, en el artículo 457 de la LGIPE establece, entre otros aspectos, que cuando las autoridades federales, estatales o municipales cometan alguna infracción prevista en esa Ley, se debe dar vista a la persona superiora jerárquica que corresponda y, en su caso, se presentará la queja ante la autoridad competente por hechos que pudieran constituir responsabilidades administrativas o las denuncias o querellas ante el agente del Ministerio.

Régimen disciplinario de las personas electas para un cargo de elección popular.

54.          Sobre la calidad de quienes pueden ser infractores a esta disposición, la Constitución federal dispone que las personas servidoras públicas de la federación, son quienes tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

55.          En principio este deber de actuación se dirige a las personas del servicio público consistente en observar un actuar imparcial en el empleo de los recursos públicos, a dicha obligación subyace el deber de tutela al principio de equidad en la contienda electoral.

56.          Lo anterior atendiendo a que, según lo sostuvo esta Sala Superior al resolver el diverso SUP-REP-359/2024, la naturaleza de la función que desempeñan las y los servidores públicos obedece a un mandato constitucional, de manera que, al rendir protesta de guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes, quedan sujetos al sistema de responsabilidades previsto en el Titulo Cuarto del texto fundamental, independientemente de que se trate de un cargo de elección popular.

57.          De manera posterior, al resolver el recurso de revisión SUP-REP-86/2023, esta Sala revisó una resolución de la SRE relacionada con una queja presentada en contra de MORENA y diversos servidores públicos, debido a la asistencia y participación en el evento denominado Cuarta Transformación realizado en Coahuila y Querétaro.

58.          En lo que aquí interesa, se revocó la resolución impugnada en virtud de que la SRE no había sido exhaustiva en el estudio de la vulneración al principio de imparcialidad y neutralidad, ya que omitió realizar un análisis contextual de la presencia y participación de todas las personas que participaron, incluidas aquellas que tenían la calidad de titulares del ejecutivo electas, que a la fecha del evento no habían tomado protesta del cargo y se encontraban ubicadas en el templete.

59.          Se dijo que la responsable dejó de atender las circunstancias del caso, especialmente, que las personas que participaron ostentaron el cargo que ejercen como una posible forma de influir en la contienda de forma indebida; lo cual incluía a quienes no han tomado posesión, como aquellas fueron electas como titulares del ejecutivo en los procesos electorales locales de 2022.

60.          Esto último dada la existencia un periodo denominado “gobierno de transición”[14],  en el que un equipo de trabajo, encabezado por la persona electa, toma conocimiento de los asuntos en curso, para lograr la continuidad en el buen despacho de los mismo.

61.          Por ello, la SRE debía analizar si pudiera configurarse la infracción por la vulneración a las restricciones constitucionales relacionadas con la no injerencia en la contienda, en su caso dada la calidad como titulares del ejecutivo electos.

62.          A partir de este mandamiento, en las ejecutorias que resolvieron este asunto, la SRE consideró a las entonces gubernaturas electas, dentro del grupo de personas servidoras públicas, sin que ello haya sido motivo de análisis por esta Sala Superior.

63.          Como se puede advertir, con la emisión de este fallo, esta Sala abrió la posibilidad de que una persona electa pudiera ser responsable de influir en una contienda electoral y e infringir los límites establecidos en el artículo 134 constitucional a partir de su calidad de gobernante electo.

64.          Sin embargo, debe tomarse en cuenta que, como lo ha sostenido esta Sala[15], las personas electas, si bien pueden tener a su alcance el uso de recursos públicos para la etapa de transición, no tienen, en un sentido estricto, el carácter de funcionario público hasta el momento de la toma de protesta, máxime que, de manera ordinaria, quienes ostentan esa calidad no compiten en los procesos electorales que se estén llevando a cabo, ni ostentan aún el cargo respecto del cual deben observar un especial deber de cuidado.

65.          De esta manera, en un plano ordinario, las personas electas a un cargo de elección popular no tienen la calidad de personas servidoras públicas, en consecuencia, tampoco se les podría atribuir responsabilidad por la infracción al artículo 134 constitucional, salvo que se demostrara que, durante la etapa de transición, tuvieran acceso a recursos públicos —humanos, materiales, económicos, entre otros—, frente a los cuales tienen el deber de aplicarlos con imparcialidad.

66.          Lo anterior es así, ya que, como se dijo, las personas electas a un cargo de elección popular no tienen la calidad de personas servidoras públicas, en consecuencia, tampoco se les podría atribuir responsabilidad por la infracción a dicho precepto constitucional, por lo que será hasta la toma de protesta cuando se les pueda sujetar al régimen de responsabilidad establecido constitucionalmente.

67.          En la doctrina, la protesta constitucional busca determinar el momento en que el sujeto, como servidor público, asume una responsabilidad específica como tal, esto es, está obligado a observar y guardar la Constitución antes de asumir el cargo.[16]

68.          De ahí, el artículo 128 de la Constitución impone a todo funcionario público que, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen; lo cual se puede concebir como un mecanismo de defensa de la Constitución cuya finalidad es prevenir una conducta de los servidores públicos que sea contraria a los fines, valores, principios e instituciones del Estado Constitucional de Derecho.

69.          En ese tenor, puede concluirse que la naturaleza de las personas electas a un cargo de elección popular, per se, no es una fuente para atribución de derechos, obligaciones o prohibiciones, incluidas aquellas contenidas en los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 de la Constitución.

70.          Ello es así, dado que el centro de imputación normativa precisamente son aquellas personas que tienen la calidad jurídica de servidoras públicas —el mandato constitucional establece la prohibición a las personas servidoras públicas de desviar recursos que están bajo su responsabilidad, para influir en la equidad en la contienda electoral y son quienes en principio pueden emitir propaganda gubernamental—, de aquí que, ordinariamente las restricciones tienen como sujetos obligados a las personas servidoras públicas de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales o alcaldías de la Ciudad de México.

71.          Al respecto, el artículo 108 de la Constitución general establece que se reputarán como personas servidoras públicas a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial de la Federación, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la Administración Pública Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.

72.          Asimismo, señala que las Constituciones de las entidades federativas precisarán, en los mismos términos del primer párrafo del artículo 108 constitucional y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México. Dichos servidores públicos serán responsables por el manejo indebido de recursos públicos y la deuda pública.

73.          Por su parte, la Ley General de Responsabilidades Administrativas define a los Servidores Públicos como las personas que desempeñan un empleo, cargo o comisión en los entes públicos, en el ámbito federal y local, conforme a lo dispuesto en el artículo 108 de la Constitución.

74.          En esos términos, la característica medular y definitoria es que son personas servidoras públicas quienes sirvan al Estado o Federación, al gobierno y a la nación, al interés público o a la sociedad.[17]

75.          Sobre este tema, la Segunda Sala de la SCJN[18] ha destacado las notas esenciales del concepto “servidor público” que derivan del marco constitucional:

           Es servidor público el que sirve a la sociedad mediante un empleo, cargo o comisión.

           Los empleos, cargos o comisiones en el servicio público están subordinados al interés colectivo superior de la sociedad y no al particular.

           Todo servidor público está sujeto a responsabilidad, incluido el manejo de fondos y recursos federales.

           Las obligaciones alcanzan por igual a todos los que desempeñan un empleo, cargo o comisión en el servicio público, tanto en el gobierno como en la administración pública paraestatal.

           Todo el que desempeña una función pública está sujeto a las responsabilidades inherentes a ella.

           Nadie que maneje recursos económicos de la Federación queda inmune de las obligaciones de aplicarlos como es debido.

           La reforma de los artículos 108, 109 y 134 de la Constitución Federal constituyen el fundamento para que la sociedad nacional pueda exigir responsabilidades a quienes sirvan bajo cualquier forma al interés público y a cualquier nivel de gobierno.

           Todo servidor público que maneje recursos públicos federales cualquiera que sea su destino debe acatar los principios de honradez y eficacia.

           El concepto de servidor público es amplio, genérico e igualitario, pues abarca a todas las personas que participan en la administración de los recursos del pueblo, es decir, engloba a todos los trabajadores que sirven al Estado, cualquiera que sea su nivel o rango, según sean las áreas de responsabilidad.

76.          De acuerdo con lo expuesto, si bien pueden existir casos en que, a partir de la existencia de una etapa de transición, las personas electas pudieran tener acceso a recursos públicos, ello se debe a un régimen especial previsto normativamente y, ese hecho el que puede sujetarlos a las restricciones del artículo 134 y no propiamente su calidad de representante popular electo.

77.          En todo caso, se trata de una particularidad que debe ser demostraba a cabalidad para estar en condiciones de reputar que la actuación de una persona electa puede configurar la infracción al artículo 134 constitucional, pues de lo contrario, debe operar la regla general en cuanto a que no se debe equiparar como funcionario público.

78.          Esto es así, dado que, la Constitución federal no reconoce a las gobernadoras o gobernadores electos u otro funcionario emanado de elección popular expresamente como personas servidoras públicas, máxime si se toma en cuenta que aún no han llevado a cabo la protesta constitucional.

Caso concreto

79.          En la resolución impugnada, la SRE afirmó como hecho notorio que, en el momento de acontecimiento de los hechos denunciados, Delfina Gómez Álvarez tenía el cargo de Gobernadora electa del Estado de México; lo anterior a partir del contenido del link[19] que a continuación se inserta:

80.          Posteriormente, en otra parte del fallo recurrido[20], sostuvo que, si bien dicha ciudadana era gobernadora electa, a partir de lo sostenido en el diverso SUP-REP-86/2023 también podía influir de manera indebida en las contiendas, aun cuando no ha tomado posesión del cargo, de ahí que sí podía conocer de la posible vulneración a la normativa electoral realizada por dicha persona al ser considerada como persona del servicio público. 

81.          Sin embargo, más allá de que el contenido de esta página de internet pudiera ser considerado como un hecho notorio[21], lo cierto es que era insuficiente para asumir que, al momento de que ocurrieron los hechos denunciados, la recurrente tenía la calidad de funcionaria pública ni siquiera como funcionaria electa.

82.          Tal como se sostuvo en párrafos anteriores, la infracción consistente en la vulneración al principio de imparcialidad por promoción personalizada de servidores públicos se debe analizar a partir de los elementos que la configura, esto es, el acto que constituye la posible infracción a la norma, los sujetos que cometieron dicho acto, las circunstancias de modo, tiempo y lugar, además de la afectación a los principios electorales que ocasionó el hecho denunciado.

83.          De esta manera, para que la autoridad esté en aptitud de determinar si se actualiza la infracción y la responsabilidad del sujeto, es imprescindible que se analicen las particularidades del caso, en donde cada uno de estos elementos sea analizado por sus propios méritos y alcances, para posteriormente ser valorados en su conjunto. De manera que, si uno se actualiza, no necesariamente tiene como consecuencia o alcance, la actualización del otro.

84.          En este contexto, contrario a lo determinado por la SRE, el link que invocó la SRE corresponde a una fecha posterior a aquella en la que se suscitaron los hechos motivos de la denuncia, en virtud de que el evento cuestionado tuvo verificativo el 1 de julio de 2023, mientras que la nota en comento hacía referencia a que la validez de la elección donde la denunciada participó y la entrega de su constancia de mayoría se dio el 8 siguiente, de ahí que no sería suficiente para otorgarle la calidad de Gobernadora electa del Estado de México y, por ello, podría ser sujeta de la sanción que finalmente se le impuso.

85.          En efecto, conforme con el Acuerdo IEEM/CG/81/2023, emitido por el Instituto Electoral del Estado de México, —por el cual se ordenó la publicación del BANDO SOLEMNE correspondiente a esos comicios—; se advierte que el 8 de julio fue cuando se declaró la validez de la Elección de Gubernatura 2023 y que, ese acto había quedado firme con las sentencias emitidas en los juicios de inconformidad que fueron presentados[22], ya que éstos no habían impugnados.

86.          Lo relevante de esta cuestión reside en que, previo a esa fecha, no existía un indicio de que la denunciada tuviera acceso a recursos públicos debido a una etapa de transición, por el contrario, en el mismo acuerdo se hacen notar una serie de actos que debieron realizarse para la calificación de esa elección, algunos de ellos posteriores a la celebración de la jornada electoral.

87.          Entre los actos que ahí se relatan, se resalta la interposición de 3 juicios de inconformidad en contra de los resultados de esa elección[23], los cuales fueron resueltos por la autoridad jurisdiccional local el 6 de julio de esa anualidad.

88.          En ese sentido, si bien podría afirmarse, como un hecho incontrovertible, que el 8 de julio de 2023 fue declarada gobernadora electa por el Instituto local, lo cierto es que esa condición no era suficiente para aceptar que su actuar debía ajustarse a las restricciones contenidos en el párrafo octavo de la Constitución, en tanto que, como se mencionó, formalmente no forma parte del servicio público.

89.          Aunado a lo anterior, tampoco podría decirse que la recurrente se encontraba en el régimen de excepción establecido por este Tribunal, en tanto que, no existen indicios de que al momento de los hechos encabezara un gobierno de transición que tuviera acceso a recursos públicos, ya que en esa fecha no se había validado la elección en que participó.

90.          Por ende, la SRE no motivó de forma correcta su decisión, tal como lo exige el estudio de la infracción, debido a que analizó de forma deficiente la calidad de la recurrente al momento en que ocurrieron los hechos, pero además que, le impusieran las restricciones del artículo 134, solo por tener la calidad de gobernadora electora, siendo que, ordinariamente están dirigidas a los servidores públicos.

91.          En ese orden de ideas, lo procedente es revocar parcialmente la sentencia impugnada en cuanto al análisis de la infracción motivo de estudio, así como sanción que indebidamente se le impuso a la recurrente.

92.          Lo anterior, hace innecesario que esta Sala Superior se aboque al resto de los agravios de este recurso, ya que ninguno de ellos le podría deparar una mejor situación; por ende, se continuará el estudio de los agravios contenidos en el recurso de revisión SUP-REP-737/2024.

¿El discurso que emitieron la recurrente en el evento denunciado acreditaba los elementos temporal y objetivo, propios de la promoción personalizada? [SUP-REP-737/2023]

93.          En su demanda, la Secretaria de Gobernación cuestiona que la SRE no haya tomado en cuenta que el evento denunciado sólo se trató de un ejercicio de transparencia y rendición de cuentas el cual no atentó contra la contienda electoral y que no se analizó el contexto de la frases que expuso en su participación, dado que no tenía la finalidad posicionar ante la ciudadanía al presidente de la república.

Decisión

94.          Los agravios resultan fundados, en tanto que, la SRE indebidamente concluyó que su mensaje tuvo como finalidad posicionar entre la ciudadanía al presidente de la república, siendo que solamente hizo referencia a la situación actual del país.

Justificación.

95.          En la resolución recaída al procedimiento sancionador identificado con la clave SRE-PSC-261/2024, la responsable acreditó la existencia del evento denunciado enfatizando que se trataba de un acto de índole gubernamental como un ejercicio de rendición de cuentas, en términos del artículo 6 de la constitución federal, en virtud de que la ciudadanía tiene que estar debidamente informada sobre temas de interés general.

96.          Asimismo, que la recurrente estuvo como oradora y procedió analizar si su participación configuraba diversas infracciones que le eran imputadas, entre ellas, el de promoción personalizada.

97.          Para ello, citó en primer lugar el contenido del artículo 134 Constitucional, párrafo octavo, de la constitución federal, el cual prevé la prohibición de generar y difundir propaganda gubernamental personalizada; asimismo hizo mención de los elementos que configuran esa infracción acorde con los criterios de esta Sala Superior.[24]

98.          Concluyó que, en todo caso, lo relevante para acreditar la irregularidad es que una persona servidora pública utilice o se aproveche de la posición en la que se encuentra, para que, de manera explícita o implícita haga promoción para sí o un tercero, puesto que tiene la obligación constitucional de conducirse, en todo contexto, bajo los principios de neutralidad e imparcialidad.[25]

99.          A partir de estos parámetros analizó si la recurrente, en su carácter de funcionaria pública, incurrió en promoción personalizada en favor: a) Del presidente de México, b) MORENA y c) Sus aspirantes a obtener una candidatura en el proceso electoral federal 2023-2024, acreditando solo el primero de los supuestos.

100.      Lo anterior dado que, en su carácter de funcionaria pública, buscó posicionar entre la ciudadanía el nombre y de cargo del primer mandatario para generar un beneplácito de las acciones, los proyectos y los programas que había implementado su gobierno durante los 5 años en el ejercicio del poder político.

101.      Asimismo, determinó que su discurso tuvo un fin propagandístico, ya que tenía como objetivo lograr una adhesión y/o una aceptación de la ciudadanía respecto de la administración pública federal que encabeza el presidente Andrés Manuel López Obrador.

102.      Como se anticipó, le asiste razón a la recurrente en tanto que, la SRE pasó por alto que al tratarse de un ejercicio de rendición de cuentas era lógico que el mensaje incluyera logros, los proyectos y los programas implementados por el titular del Poder Ejecutivo Federal, sin que ello, necesariamente se traduzca en una promoción personalizada hacía tal funcionario.

103.      Máxime que resulta patente que las expresiones destacadas por la responsable en ningún momento hacen referencia directa al Titular del Poder Ejecutivo Federal.

104.      Esto es así, pues como la propia Sala lo reconoce, la mención del servidor público sólo se realiza en 2 ocasiones de manera tangencial y no se advierte que su alusión fuera el objeto central del del discurso.

105.      En efecto, entre las frases que identificó la SRE se encuentran las siguientes:

•            …dos de cada tres votos jóvenes optaron por la transformación y sumaron al triunfo que hoy estamos celebrando…

•            …el triunfo de millones que viven su diversidad cultural con orgullo…

•            …el triunfo de jóvenes que hoy tienen oportunidades de empleo que les permite construir su futuro…

•            … el triunfo de estudiantes de escasos recursos, pero no de escasas opciones para seguir en la escuela…

•            … el triunfo de jóvenes que pueden creer, pensar, amar, con libertad…

•            … jóvenes y orgullosos los que se suman a la Guardia Nacional…

•            … los obreros que construyen el Tren Maya y la refinería de Dos Bocas…

106.      Así, tal como lo afirma la recurrente, la SRE analizó de forma aislada el discurso que formuló en el citado evento y, con ello, descontextualizó su contenido, pues como se mencionó, al tratarse de un evento que remembraba las acciones del actual gobierno, era evidente que algunas de las frases iban a estar encaminadas a señalar los logros conseguidos en esta administración, sin que ello, pudiera considerarse una promoción personalizada en favor del titular del poder ejecutivo federal

107.      A pesar de ello, esta Sala Superior advierte que las frases que enfatizó la SRE aluden a una situación actual que, en opinión de la emisora del mensaje, se vive actualmente.

108.      Esto porque su discurso buscaba evidenciar que las personas que, en 2018, votaron por partido oficial actualmente se encuentran en una situación mejor que en gobiernos anteriores.

109.      Esta postura, se trata de una visión personal de la hoy recurrente que se encuentra amparada en su libertad de expresión y, además forma parte del debate público que, previo al inicio de un proceso comicial debe ensancharse a fin de que se pueda generar una discusión vigorosa entre la ciudadanía de cara, precisamente, a las elecciones.

110.      Al respecto, si bien los servidores públicos tienen el deber de cuidar que sus mensajes no contengan elementos dirigidos a influir en las preferencias electorales o en la opinión pública durante los procesos electorales federal o local o próximos a su inicio[26], ello no debe interpretarse como una prohibición absoluta para puedan manifestarse en torno a temas de debate público ni que puedan participar en eventos propios de su encargo, como son aquellos destinados a informar la ciudadanía sobre las decisiones que se tomen en el gobierno, siempre que estos eventos se ajusten a la normativa atinente.

111.      Por ello, contrario a lo que sostuvo la SRE, no está acreditado que la recurrente haya aprovechado su posición como servidora pública, para que promocionar a un tercero y menos que su discurso pudo afectar la contienda electoral, de ahí que, no podría concluirse que exista una vulneración a la restricción constitucional establecida en el artículo 134 párrafo octavo.

112.      En este sentido, le asiste la razón a la parte recurrente en cuanto a existió una indebida motivación de la resolución impugnada, dado que la responsable omitió realizar un estudio integral y contextual en que se desarrollaron los hechos denunciados,
—específicamente el contenido de su discurso—, pues como quedó evidenciado, se trataron de mensaje acordes a la finalidad del evento y, sin que en su mensaje se señalara que los logros o acciones de gobierno sean imputables directamente al titular del ejecutivo.

113.      En suma, dado que el discurso emitido por la recurrente no excedió los límites que le impone el artículo 134 constitucional, es evidente que también debe ser revocada esta parte de la sentencia.

114.      De ahí que, ante lo fundado este agravio, ello hace innecesario analizar el resto de los motivos, pues ninguno de ellos le depara una mejor situación; por lo que, se precisan los efectos de este fallo.

Efectos.

115.      Dado que los agravios de las accionantes resultaron fundados, lo correspondiente es revocar la resolución reclamada, en lo que fue materia de estudio, para los siguientes efectos:

a)     Se deja firme la determinación de la responsable respecto a la inexistencia de las infracciones señaladas en sus resolutivos primero, segundo y tercero, al no ser motivo de controversia.

b)     Se revoca la sentencia impugnada, en lo relativo al estudio de la participación en el evento denunciado de la ciudadana Delfina Gómez Álvarez; consecuentemente, se deja sin efectos la vista ordenada por la responsable al Congreso del Estado de México.

c)     Se revoca la acreditación de la promoción personalizada atribuida a la Secretaria de Gobernación, así como la vista a la Presidencia de la República.

d)     De igual manera, se revoca la instrucción de publicar dicha sentencia en el catálogo de sujetos sancionados en los procedimientos especiales sancionadores, así como cualquier otra actuación relacionada con las condutas que fueron revocadas en este fallo.

116.      Por lo expuesto y fundado, se:

X. RESUELVE

PRIMERO. Se acumulan los medios de impugnación, en términos del considerando quinto de esta determinación.

SEGUNDO. Se revoca la sentencia impugnada, conforme los efectos que se precisan en la presente ejecutoria.

NOTIFÍQUESE como corresponda.

Devuélvanse los documentos atinentes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El secretario general de acuerdos autoriza y da fe de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.