RECURSOS DE APELACIÓN

EXPEDIENTES: SUP-RAP-277/2015 Y ACUMULADOS

recurrenteS: partido de la revolución democrática Y OTROS

autoridades responsables: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL y otras

MAGISTRADO PONENTE: FLAVIO GALVÁN RIVERA

SECRETARIOS: ALEJANDRO OLVERA ACEVEDO Y RODRIGO QUEZADA GONCEN

México, Distrito Federal, a siete de agosto de dos mil quince.

VISTOS, para resolver, los autos de los recursos de apelación, que a continuación se precisan:

Los recursos fueron interpuestos, según se precisa en cada caso, a fin de impugnar los correspondientes dictámenes consolidados y las resoluciones atinentes sobre egresos en las campañas electorales de los procedimientos electorales federal y locales concurrentes que se desarrollaron en dos mil catorce-dos mil quince, y

R E S U L T A N D O:

I. Antecedentes. De la narración de hechos que los apelantes y enjuiciantes hacen en sus escritos de impugnación, así como de las constancias que obran en autos, se advierte lo siguiente:

1.                Reforma constitucional en materia político-electoral. El diez de febrero de dos mil catorce se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política, entre las cuales está el artículo 41, párrafo segundo, Base V, Apartado B, párrafo penúltimo, que establece que corresponde al Consejo General del Instituto Nacional Electoral llevar a cabo la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos.

2.                Reforma legal. El veintitrés de mayo de dos mil catorce se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se expidió la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en cuyo Libro Cuarto, Título Segundo, Capítulos lll, IV y V, se establecen, las disposiciones en materia de fiscalización.

3.                Reglamento de procedimientos sancionadores en materia de fiscalización. El diecinueve de noviembre de dos mil catorce, el Consejo General del Instituto Nacional emitió el Acuerdo mediante el cual se expedía el Reglamento de procedimientos sancionadores en materia de fiscalización.

4. Inicio de los procedimientos electorales federal y locales. En el mes de octubre de dos mil catorce iniciaron los procedimientos electorales federal y locales ordinarios dos mil catorce-dos mil quince (2014-2015), para la elección de diputados al Congreso de la Unión, gobernadores, diputados locales e integrantes de los Ayuntamientos, respectivamente.

5. Jornada electoral. El siete de junio del año en que se actúa, se llevó a cabo la jornada electoral federal y locales concurrentes.

6. Quejas. En diversas fechas, según se precisa en los respectivos escritos de apelación, fueron presentadas quejas en contra de los candidatos y partidos políticos mencionados, por la supuesta violación a la normativa electoral en materia de fiscalización, por el presunto rebase de los topes de gastos de campaña.

7. Dictámenes consolidados. En el mes de julio de dos mil quince, la Comisión de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral aprobó los proyectos de Dictámenes consolidados que presentó la Unidad Técnica de Fiscalización, con motivo de la revisión de los informes de campaña de los ingresos y gastos de los candidatos a diputados federales, gobernadores, diputados locales e integrantes de los Ayuntamientos, presentados por los partidos políticos, coaliciones y candidatos independientes.

8. Resoluciones. En sesión extraordinaria de veinte de julio de dos mil quince, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral aprobó sendas resoluciones, respecto de las irregularidades encontradas en los correspondientes dictámenes consolidados de la revisión de los informes de campaña de los ingresos y gastos de los candidatos a los cargos de diputados federales, gobernadores, diputados locales e integrantes de los ayuntamientos, con relación a los procedimientos electoral federal y locales concurrentes dos mil catorce- dos mil quince (2014-2015).

II. Recursos y juicio. Disconformes con los correspondientes dictámenes consolidados y las resoluciones atinentes sobre egresos en las campañas electorales correspondientes a los procedimientos electorales federal y locales concurrentes que se desarrollan, los partidos políticos y ciudadanos, precisados en la tabla que antecede, promovieron, en diversas fechas, sendos recursos de apelación y un juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.

III. Recepción de expedientes. Cumplido el trámite correspondiente, fueron recibidos en la Oficialía de Partes de la Sala Superior, los expedientes integrados con motivo de los recursos de apelación y juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.

Entre los documentos remitidos obran los escritos de impugnación y los informes circunstanciados de la autoridad responsable.

IV. Turno a Ponencias. Mediante los proveídos correspondientes, el Magistrado Presidente de este órgano jurisdiccional acordó integrar los respectivos expedientes y ordenó su turno a las Ponencias, para los efectos previstos en el artículo 19, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

V. Recepción y radicación. En su oportunidad cada Magistrado Electoral acordó la radicación, en la Ponencia a su cargo, de los recursos y juicio que motivaron la integración de los expedientes mencionados en el resultando cuarto (IV) que antecede, para los efectos legales conducentes.

VI. Reencausamiento. El siete de agosto de dos mil quince, la Sala Superior determinó mediante sentencia incidental, reencausar el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano identificado con la clave de expediente SUP-JDC-1249/2015, a recurso de apelación, el cual se registró con la clave de expediente SUP-RAP-413/2015.

VII. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, los Magistrados Instructores acordaron admitir las demandas respectivas y declararon cerrada la instrucción, al no existir diligencia alguna pendiente de desahogar, con lo cual quedaron en estado de resolución, motivo por el que ordenaron formular el respectivo proyecto de sentencia.

C O N S I D E R A N D O :

PRIMERO. Competencia. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver los medios de impugnación precisados en el preámbulo de esta sentencia, con fundamento en los artículos 17, 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracciones III, y VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción V, y 189, fracción I, inciso c), y fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 42, párrafo 1, y 44, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, porque se tratan de diversos medios de impugnación promovidos en contra, entre otros, del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, órgano central del aludido Instituto.

SEGUNDO. Precisión de autoridad responsable. Esta Sala Superior considera que en los medios de impugnación identificados en el proemio de esta sentencia, se impugnan actos atribuidos tanto a la Unidad Técnica de Fiscalización, a la Comisión de Fiscalización, así como al Consejo General, todos del Instituto Nacional Electoral.

Ahora bien, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 9, párrafo 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se debe precisar que los recurrentes controvierten, de manera destacada, las resoluciones vinculadas con las irregularidades encontradas en los dictámenes consolidados de la revisión de los informes de los ingresos y gastos de los partidos políticos y candidatos independientes tanto en el procedimiento electoral federal ordinario como en los procedimientos electorales locales ordinarios que se llevan a cabo en Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Tabasco, Sonora y Yucatán. 

Hecha la precisión que antecede, toda vez que esas resoluciones corresponde emitirlas al Consejo General del Instituto Nacional Electoral es conforme a Derecho tener como autoridad responsable a ese órgano de autoridad.

TERCERO. Acumulación. Del análisis de los escritos de demanda, que motivaron la integración de los expedientes identificados en el preámbulo de esta sentencia, se advierte lo siguiente:

1. Actos impugnados. En los escritos de demanda, se controvierten sendas resoluciones vinculadas con las irregularidades encontradas en los dictámenes consolidados de la revisión de los informes de los ingresos y gastos de los partidos políticos y candidatos independientes tanto en el procedimiento electoral federal ordinario como en los procedimientos electorales locales ordinarios que se llevan a cabo en Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Tabasco, Sonora y Yucatán. 

2. Autoridad responsable. El recurrente, en cada uno de los escritos de demanda, señala como autoridad responsable al Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

En ese contexto, a juicio de esta Sala Superior, dado el nuevo modelo de fiscalización, incorporado en el sistema normativo electoral mexicano, mediante reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación de siete de febrero de dos mil catorce, en la cual se establecieron diversas reglas, entre las cuales es pertinente destacar, la relativa al prorrateo de gastos de campaña así como que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral tiene la facultad exclusiva a nivel nacional y local, respecto de la fiscalización de los ingreso y egresos de los partidos políticos y candidatos independientes, es evidente para esta Sala Superior que existe conexidad en la causa en los distintos medios de impugnación, ya que existe similitud sustancial en los actos controvertidos, toda vez que la materia de controversia incide en la fiscalización de los ingresos y gastos de los partidos políticos y candidatos independientes; por tanto, a fin de resolver en forma conjunta, congruente, expedita y completa los recursos de apelación identificados en el preámbulo de esta sentencia, conforme a lo previsto en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y 86 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, lo conducente es decretar la acumulación de los medios de impugnación que en seguida se enlistan al recurso de apelación, identificado con la clave SUP-RAP-277/2015.

En consecuencia, se debe glosar copia certificada de los puntos resolutivos de esta sentencia a los autos de los medios de impugnación acumulados.

CUARTO. Estudio del fondo de la litis. Esta Sala Superior, considera pertinente exponer los siguientes razonamientos generales, respecto del método de estudio de los conceptos de agravio, en cuanto a las violaciones que se pueden presentar en los diversos medios de impugnación en materia electoral, los cuales a saber, son de tres tipos:

1. Procesales.

2. Formales.

3. De fondo.

Respecto de esta distinción, aceptada en la Teoría General del Proceso, especialmente en la Doctrina mexicana, y adoptada por los tribunales nacionales como método común, para el estudio y resolución de los conceptos de agravio, presupone una técnica especializada.

En efecto, ello obedece a un orden de prelación de estudio, basado en dos criterios básicos, uno temporal, consistente en el momento de ejecución de la violación aducida, y otro de carácter lógico, respecto del tipo de violación y el efecto que tendría en la resolución, declarar fundado ese concepto de agravio.

Así se ha considerado, se insiste, en la Doctrina Jurídica Académica y Jurisprudencial, que al analizar los conceptos de agravio o motivos de inconformidad que se expresen en determinado medio de impugnación, en principio, se deben examinar los relativos a las violaciones de carácter procesal, luego las de forma y, finalmente, las de fondo.

La premisa fundamental de este orden, deriva del hecho de que, en las primeras se plantean transgresiones, violaciones o vulneraciones relacionadas a la ausencia de presupuestos procesales o bien que se hubieren cometido durante la sustanciación del procedimiento o proceso previo a la promoción del medio de impugnación que se estudia, con infracción a las normas que regulan la actuación de los sujetos integrantes de la relación jurídico-procesal.

Respecto de las denominadas violaciones formales, se pueden actualizar o cometer al momento de pronunciar la resolución o sentencia controvertida, pero que no atañen directamente al estudio que se haga sobre las cuestiones sustanciales o de fondo, ni en relación con los presupuestos procedimentales o procesales, o con las infracciones cometidas durante el desarrollo del procedimiento, es decir, se refieren a vicios concernientes al continente de esa resolución, así como a omisiones o incongruencias de la misma.

Finalmente, se debe entender por violaciones de fondo a aquellas en las que se pretende impugnar la cuestión sustancial debatida, es decir, al objeto y materia de la controversia o litis.

Expuesta la clasificación anterior, es menester plantear la forma de estudio, es decir, cómo se abordarán tales conceptos de agravio, así como el orden de prelación y la razón por la que se propone tal.

A partir de un criterio de carácter lógico, en primer término, a fin de lograr coherencia y conforme a una debida técnica procesal, se deben analizar los conceptos de agravio procedimentales o procesales, pues salvo casos particulares y excepcionales, de resultar fundados los aducidos conceptos de agravio, no se podrían analizar los restantes, debido a que el acto final estaría viciado por la violación cometida en el procedimiento o proceso. Así, al eliminar tal vicio, la determinación de fondo podría variar, debido a que la autoridad natural tendría nuevos elementos que considerar, aunado a que se debe garantizar a las partes que ejerzan sus derechos relacionados al debido proceso, por cuanto hace al vicio que se ha purgado.

La circunstancia descrita, impediría que se pudieran estudiar los actos o etapas subsecuentes, pues no tendrían un origen o base legal, es decir, su existencia per se estaría afectada de nulidad, y hasta que se elimine el obstáculo previo, se podría emitir nuevamente el acto, el cual, como se ha expresado, podría ser modificado, motivo por el cual a ningún fin práctico llevaría analizar esos conceptos de agravio.

Sólo en caso de que los conceptos de agravio, relativos a actos procedimentales o procesales, resultaran infundados o inoperantes, se pasaría a analizar el siguiente bloque, los relativos a vicios formales.

Por cuanto hace los conceptos de agravio relativos a vicios formales, como sólo se pueden presentar al momento de emitir la resolución o sentencia, su ámbito se reduce mucho y afecta la forma en que se emite esa resolución o bien la forma misma, lo cual conlleva a que se analicen previo a los de fondo, teniendo en consideración que no se controvierte la decisión adoptada como tal, sino alguna cuestión que impide que sea considerado el continente o su forma de resolución como válido, siendo por tanto, necesario determinar si fue emitida o no la resolución, en su forma conforme a Derecho, y en caso de ser fundado algún concepto de agravio, se debe enviar, por regla, a la autoridad primigenia, para que lo purgue, toda vez que estos aspectos podrían incidir en el fondo, al tener relación indirecta con el mismo.

Así, sólo la autoridad primaria podría purgar tal vicio, siendo que con tal determinación se garantiza que el afectado, pueda analizar si decide aceptar los beneficios o agravios que le pudiera ocasionar el acto o determina controvertirlo por considerarlo ilegal; lo cual garantiza de igual manera su derecho a la justicia completa, efectiva y expedita.

Finalmente, si resultaran infundados o inoperantes los conceptos de agravio formales, el órgano jurisdiccional que revisa la constitucionalidad o legalidad del acto controvertido, debe seguir en el orden anotado y analizar las cuestiones de fondo, las cuales, sólo cuando se presenten evidentes violaciones a derechos humanos, y que garanticen la existencia o subsistencia de determinado bien jurídico del justiciable, se pueden analizar y resolver previamente, ello, para hacer efectivo el derecho humano de acceso a la justicia efectiva, y evitar un daño mayor a algún otro derecho fundamental.

Por otra parte, respecto del aspecto temporal, cabe destacar, que una vez que se ha hecho la división lógica anterior, se debe advertir, en cuanto a los conceptos de agravio procedimentales o procesales, es conveniente que se examinen de la infracción más antigua a la más reciente en fecha, así se deben analizar y en su caso desestimar, pero si alguna resultara fundada, es pertinente, a efecto de garantizar un acceso efectivo a la justicia, que se analicen los demás conceptos de agravio procesales, porque de resultar fundado algún otro, se podría ordenar que se subsane y así, se da plena vigencia al derecho de acceso efectivo a la justicia pronta y completa, evitando la subsistencia de diversas violaciones procesales, las cuales podrían originar tantas sentencias como violaciones existieran, ocasionando con ello un retraso en la impartición de justicia innecesario.

En este contexto, en el particular se analizará, en primer lugar, los conceptos de agravio relacionados con alguna violación formal en la emisión de las diversas resoluciones controvertidas.

Ahora bien, no obstante, que de ser fundado algún concepto de agravio relacionado con violaciones formales, dado que la controversia está vinculada con el nuevo modelo de fiscalización, incorporado en el Sistema Normativo Electoral Mexicano, mediante reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación de siete de febrero de dos mil catorce, a fin de dar sistematización a ese modelo, esta Sala Superior también analizará los motivos de disenso cuya resolución implique el fondo de la controversia planteada y la adopción de criterios generales.

En este sentido, se estudiarán los conceptos de agravio en el orden siguiente:

I. OMISIÓN DE RESOLVER QUEJAS DE PROCEDIMIENTOS DE FISCALIZACIÓN.

II. INDEBIDO DESECHAMIENTO DE QUEJA DE PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN.

III. OMISIÓN DE EXPEDIR LEYES GENERALES PARA FISCALIZACIÓN EN LÍNEA.

IV. EL SISTEMA INTEGRAL DE FISCALIZACIÓN ES CONTRARIO AL MANDATO CONSTITUCIONAL DE CONTAR CON UN SISTEMA DE FISCALIZACIÓN EN LÍNEA Y AL PRINCIPIO DE CERTEZA AL HABER SIDO IMPLEMENTADO YA INICIADO EL PROCEDIMIENTO ELECTORAL.

V. FALTA DE CERTEZA EN EL SISTEMA INTEGRAL DE FISCALIZACIÓN (SIF).

VI. ILEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN POR SER EMITIDA EN FORMA EXTEMPORÁNEA.

VII. FALTA DE PUBLICIDAD DE “CRITERIOS DE SANCIÓN” EN MATERIA DE FISCALIZACIÓN.

VIII. INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 27, PÁRRAFO 3, DEL REGLAMENTO DE FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL, POR CONLLEVAR UNA DOBLE SANCIÓN POR LA MISMA CONDUCTA, QUE LA HACE EXCESIVA Y POR ADOPTAR ARBITRARIAMENTE EL CRITERIO DEL “VALOR MÁS ALTO DE LA MATRIZ DE PRECIOS” PARA VALUAR LOS GASTOS NO REPORTADOS POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS.

IX. INCONSTITUCIONALIDAD DEL REGISTRO NACIONAL DE PROVEEDORES.

X. PRORRATEO.

XI. DEFICIENTE ELABORACIÓN DE LOS DICTÁMENES CONSOLIDADOS, YA QUE LA UNIDAD TÉCNICA DE FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL OMITIÓ REALIZAR EL ANÁLISIS CONCRETO DE LOS GASTOS REALIZADOS POR LOS CANDIDATOS QUE NO PRESENTARON INCUMPLIMIENTOS.

XII. DIRECTRICES A CONSIDERAR PARA IDENTIFICAR GASTOS DE CAMPAÑA DEL PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO.

XIII. OMISIÓN DE FISCALIZAR LOS GASTOS DE CAMPAÑA REALIZADOS POR EL PARTIDO DE RENOVACIÓN SUDCALIFORNIANA.

XIV. IRREGULARIDADES AL DICTAR LAS RESOLUCIONES RESPECTIVAS.

A partir de lo determinado en los párrafos precedentes, esta Sala Superior procede al análisis de los conceptos de agravio, en los temas específicos que se han enunciado.

I. OMISIÓN DE RESOLVER QUEJAS DE PROCEDIMIENTOS DE FISCALIZACIÓN.

Se aduce que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, ha sido omiso en resolver las respectivas quejas que presentaron ante la Unidad Técnica de Fiscalización, por el rebase de tope de gastos de campaña de los procedimientos electorales en desarrollo.

También se expresa que las mencionadas quejas se debieron  de resolver junto con el dictamen, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, lo que implica resolver todas y cada una de las conductas sujetas a fiscalización.

En consecuencia, ante la omisión de resolver la queja los partidos políticos recurrentes consideran que no se cumple la finalidad de verificar si existió rebase del tope de gastos de campaña, con lo cual se deja incólume al presunto infractor. 

Esta Sala Superior considera fundado el concepto de agravio como se razona a continuación.

Al respecto es necesario analizar el marco normativo que rige el trámite y resolución de los procedimientos sancionadores en materia de fiscalización, el cual se transcribe a continuación:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Artículo 41, párrafo segundo, Base VI

Apartado  B. Corresponde al Instituto Nacional Electoral en los  términos  que establecen esta Constitución y las leyes:

a) Para los procesos electorales federales y locales:

…

6. La fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y

…

La fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos estará a cargo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral. La ley desarrollará las atribuciones del Consejo para la realización de dicha función, así como la definición de los órganos técnicos dependientes del mismo, responsables de realizar las revisiones e instruir los procedimientos para la aplicación de las sanciones correspondientes. En el cumplimiento de sus atribuciones, el Consejo General no estará limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal, y contará con el apoyo de las autoridades federales y locales.

En caso de que el Instituto Nacional Electoral delegue la función de fiscalización, su órgano técnico será el conducto para superar la limitación a que se refiere el párrafo anterior.

…

Apartado D.

…

La ley establecerá el sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes en los siguientes casos:

a) Se exceda el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado;

…

LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES

Artículo 191.

1. Son facultades del Consejo General del Instituto las siguientes:

[…]

c) Resolver en definitiva el proyecto de dictamen consolidado, así como la resolución de cada uno de los informes que están obligados a presentar los partidos políticos;

[…]

g) En caso de incumplimiento de obligaciones en materia de fiscalización y contabilidad, imponer las sanciones que procedan conforme a la normatividad aplicable, y

[…]

Artículo 192.

1. El Consejo General del Instituto ejercerá las facultades de supervisión, seguimiento y control técnico y, en general, todos aquellos actos preparatorios a través de la Comisión de Fiscalización, la cual estará integrada por cinco consejeros electorales y tendrá como facultades las siguientes:

[…]

b) Revisar y someter a la aprobación del Consejo General los proyectos de resolución relativos a los procedimientos y quejas en materia de fiscalización, en los términos del reglamento que emita el propio Consejo General;

[…]

h) Modificar, aprobar o rechazar los proyectos de dictamen consolidados y las resoluciones emitidas con relación a los informes que los partidos políticos están obligados a presentar, para ponerlos a consideración del Consejo General en los plazos que esta Ley establece;

2. Para el cumplimiento de sus funciones, la Comisión de Fiscalización contará con una Unidad Técnica de Fiscalización en la materia.

3. Las facultades de la Comisión de Fiscalización serán ejercidas respetando la plena independencia técnica de su Unidad Técnica de Fiscalización.

4. En el ejercicio de su encargo los Consejeros Electorales integrantes de esta Comisión no podrán intervenir en los trabajos de la Unidad Técnica de Fiscalización de forma independiente, garantizando en todo momento el cumplimiento de los principios rectores en materia de fiscalización.

5. Las disposiciones en materia de fiscalización de partidos políticos serán aplicables, en lo conducente, a las agrupaciones políticas nacionales.

[…]

CAPÍTULO V

De la Unidad Técnica de Fiscalización de la Comisión de Fiscalización

Artículo 199.

1.                      La Unidad Técnica de Fiscalización tendrá las facultades siguientes:

[…]

g) Presentar a la Comisión de Fiscalización los informes de resultados, dictámenes consolidados y proyectos de resolución sobre las auditorías y verificaciones practicadas a los partidos políticos. En los informes se especificarán, en su caso, las irregularidades en que hubiesen incurrido los partidos políticos en la administración de sus recursos, el incumplimiento de la obligación de informar sobre su aplicación y propondrán las sanciones que procedan conforme a la normatividad aplicable;

[…]

k) Presentar a la Comisión de Fiscalización los proyectos de resolución respecto de las quejas y procedimientos en materia de fiscalización;

[…]

TÍTULO QUINTO

De la Fiscalización

Artículo 428.

1. La Unidad Técnica de Fiscalización de la Comisión de Fiscalización del Instituto tendrá como facultades, además de las señaladas en la Ley General de Partidos Políticos, las siguientes:

[…]

g) Instruir los procedimientos administrativos a que haya lugar respecto de las quejas que se presenten y proponer a la consideración de la Comisión de Fiscalización la imposición de las sanciones que procedan;

[…]

 LEY GENERAL DE PARTIDOS POLÍTICOS

CAPÍTULO III

Artículo 77.

[…]

2. La revisión de los informes que los partidos políticos presenten sobre el origen y destino de sus recursos ordinarios y de campaña, según corresponda, así como la práctica de auditorías sobre el manejo de sus recursos y su situación contable y financiera estará a cargo del Consejo General del Instituto, a través de la Comisión de Fiscalización la cual estará a cargo de la elaboración y presentación al Consejo General del dictamen consolidado y proyecto de resolución de los diversos informes que están obligados a presentar los partidos políticos.

Artículo 80.

1. El procedimiento para la presentación y revisión de los informes de los partidos políticos se sujetará a las siguientes reglas:

[…]

d) Informes de Campaña:

La Unidad Técnica revisará y auditará, simultáneamente al desarrollo de la campaña, el destino que le den los partidos políticos a los recursos de campaña;

II. Una vez entregados los informes de campaña, la Unidad Técnica contará con diez días para revisar la documentación soporte y la contabilidad presentada;

III. En el caso que la autoridad se percate de la existencia de errores u omisiones técnicas en la documentación soporte y contabilidad presentada, otorgará un plazo de cinco días contados a partir de la notificación que al respecto realice al partido, para que éste presente las aclaraciones o rectificaciones que considere pertinentes;

IV. Una vez concluida la revisión del último informe, la Unidad Técnica contará con un término de diez días para realizar el dictamen consolidado y la propuesta de resolución, así como para someterlos a consideración de la Comisión de Fiscalización;

V. Una vez que la Unidad Técnica someta a consideración de la Comisión de Fiscalización el dictamen consolidado y la propuesta de resolución, ésta última tendrá un término de seis días para votar dichos proyectos y presentarlos al Consejo General, y

VI. Una vez aprobado el dictamen consolidado así como el proyecto de resolución respectivo, la Comisión de Fiscalización, a través de su Presidente, someterá a consideración del Consejo General los proyectos para que éstos sean votados en un término improrrogable de seis días.

Artículo 81.

1. Todos los dictámenes y proyectos de resolución emitidos por la Unidad Técnica deberán contener como mínimo:

a) El resultado y las conclusiones de la revisión de los informes que hayan presentado los partidos políticos;

b) En su caso, la mención de los errores o irregularidades encontrados en los mismos, y

c) El señalamiento de las aclaraciones o rectificaciones que presentaron los partidos políticos después de haberles notificado con ese fin.

REGLAMENTO DE FISCALIZACIÓN

Artículo 335.

1. Los pronunciamientos resultado de la revisión de los informes, se realizará sobre lo siguiente:

a) El origen de los recursos de procedencia privada;

b) El límite de financiamiento privado;

c) El límite de gastos de precampaña o campaña en procesos electorales;

d) El cumplimiento del porcentaje destinado a gastos para actividades específicas;

e) El cumplimiento del porcentaje destinado a los gastos para la promoción y desarrollo del liderazgo político de las mujeres, y

f) El objeto partidista del gasto en términos de la Ley de Partidos.

Artículo 337.

Procedimiento para su aprobación

1. Derivado de los procedimientos de fiscalización, la Unidad Técnica elaborará un proyecto de Resolución con las observaciones no subsanadas, la norma vulnerada y en su caso, propondrá las sanciones correspondientes, previstas en la Ley de Instituciones, lo que deberá ser aprobado por la Comisión previo a la consideración del Consejo.

REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES EN MATERIA DE FISCALIZACIÓN

Del procedimiento de queja

Artículo 27

1. El procedimiento de queja podrá iniciarse a partir del escrito de denuncia que presente cualquier interesado por presuntas violaciones a la normatividad electoral en materia de fiscalización.

Capítulo II

Normas comunes a los procedimientos sancionadores

Requisitos

Presentación

Artículo 28

1. Las quejas o denuncias en materia de fiscalización de los sujetos obligados podrán ser presentados ante cualquier órgano del Instituto u Organismo Público Local.

2. En caso que hayan sido presentadas ante un órgano distinto de la Unidad Técnica, éste deberá remitirlo en un plazo no mayor a 48 horas contadas a partir de su recepción, para que ésta determine lo conducente.

3. En caso de que se deleguen las facultades de fiscalización, las quejas o denuncias relacionadas con financiamiento proveniente de las entidades federativas, deberán presentarse ante el Organismo Público Local correspondiente.

Artículo 29

1. Toda queja deberá ser presentada por escrito y cumplir con los requisitos siguientes:

I. Nombre, firma autógrafa o huella digital del quejoso o denunciante.

II. Domicilio para oír y recibir notificaciones y, en su caso, a quien en su nombre las pueda oír y recibir.

III. La narración expresa y clara de los hechos en los que se basa la queja o denuncia.

IV. La descripción de las circunstancias de modo, tiempo y lugar que, enlazadas entre sí, hagan verosímil la versión de los hechos denunciados.

V. Aportar los elementos de prueba, aun con carácter indiciario, con los que cuente el quejoso y soporten su aseveración, así como hacer mención de aquellas pruebas que no estén a su alcance, que se encuentren en poder de cualquier autoridad.

VI. El carácter con que se ostenta el quejoso según lo dispuesto en el presente artículo.

2. En caso que la queja sea presentada en representación de un partido, podrá hacerse por medio de las personas siguientes:

I. Representante acreditado ante el Consejo del Instituto o su equivalente ante los Organismos Públicos Locales.

II. Integrante del Comité Nacional o de comités estatales, distritales, municipales o sus equivalentes, debiendo acreditar su personería con el nombramiento hecho de acuerdo con los Estatutos del partido.

III. Representante legal debidamente autorizado, quien debe presentar copia del documento que acredite tal carácter.

3. Si la queja es presentada por un candidato independiente, podrá promoverla por su propio derecho, por conducto de su representante legal, o bien, por la persona encargada de sus finanzas.

4. Cuando la queja sea presentada por una persona moral se hará por medio de su legítimo representante en términos de la legislación aplicable, acompañando copia certificada del documento que acredite la personería con la que se ostenta.

5. En caso de que no se acredite la representación con la documentación requerida en los numerales 2, 3 y 4 del presente artículo, la queja se tendrá por interpuesta a título personal.

Sustanciación

Artículo 34

1. Recibido el escrito de queja, la Unidad Técnica le asignará un número de expediente y lo registrará en el libro de gobierno. Si la queja reúne todos los requisitos previstos en el reglamento, se admitirá en un plazo no mayor a cinco días. Si la Unidad Técnica necesita reunir elementos previos a la admisión, el plazo será de hasta treinta días. En todo caso, el Acuerdo se notificará al Secretario.

2. Hecho lo anterior, la Unidad Técnica fijará en los Estrados del Instituto, durante setenta y dos horas, el acuerdo de admisión del procedimiento y la cédula de conocimiento, notificando al denunciado el inicio del mismo, corriéndole traslado con copia simple de las constancias que obren en el expediente y se procederá a la instrucción correspondiente.

3. La facultad de la autoridad electoral para fincar responsabilidades en materia de fiscalización prescribe en el plazo de cinco años, contados a partir de la fecha asentada en el acuerdo de inicio.

4. La Unidad Técnica contará con noventa días para presentar los Proyectos de Resolución de los procedimientos ante la Comisión, computados a partir de la fecha en que se emita el acuerdo de inicio.

5. En caso de que, por la naturaleza de las pruebas ofrecidas o de las investigaciones que se realicen, sea necesario un plazo adicional al señalado en el numeral anterior, la Unidad Técnica podrá, mediante acuerdo debidamente motivado, ampliar el plazo dando aviso al Secretario y al Presidente de la Comisión.

6. Si con motivo de la sustanciación se advierte la existencia de elementos de prueba o indicios sobre conductas diversas a las inicialmente investigadas, o la probable responsabilidad de sujetos distintos a los que en principio se hubiere señalado como probables responsables, la Unidad Técnica podrá ampliar el objeto de la investigación, o abrir un nuevo procedimiento para su investigación.

Requerimientos

Artículo 36

1. La Unidad Técnica podrá solicitar información y documentación necesaria a las autoridades siguientes:

I. Órganos del Instituto para que lleven a cabo las diligencias probatorias, recaben las pruebas necesarias para la debida integración del expediente y provean la información que guarden dentro de su ámbito de competencia.

II. Órganos gubernamentales, hacendarios, bancarios y tributarios, para que proporcionen información o entreguen las pruebas que obren en su poder que permitan superar el secreto bancario, fiduciario y fiscal, previa aprobación de la Comisión.

III. Las demás autoridades y organismos públicos autónomos, en el ámbito de su competencia.

2. Las autoridades están obligadas a responder los requerimientos en un plazo máximo de cinco días contados a partir de que surta efectos la notificación.

3. La Unidad Técnica también podrá requerir a los sujetos obligados, así como a las personas físicas y morales para que proporcionen la información y documentación necesaria para la investigación, respetando en todo momento las garantías de los requeridos, quienes están obligados a responder en un plazo máximo de cinco días contados a partir de que surta efectos la notificación.

4. Para el caso de que no se haya obtenido un monto determinable para los bienes y/o servicios relacionados con los hechos investigados, la Unidad Técnica podrá allegarse de información utilizando el método de valuación de operaciones establecido en el Reglamento de Fiscalización.

Cierre de instrucción

Artículo 37

1. Una vez agotada la instrucción, la Unidad Técnica emitirá el Acuerdo de cierre respectivo y elaborará el proyecto de Resolución correspondiente, mismo que se someterá a consideración de la Comisión para su estudio y aprobación en la sesión próxima a celebrarse.

2. La Comisión podrá modificar, aprobar o rechazar los Proyectos de Resolución, y de ser el caso devolverá el asunto a la Unidad Técnica a fin de que realice las diligencias necesarias para esclarecer los hechos investigados. Una vez aprobados los Proyectos de Resolución, la Comisión deberá someterlos a consideración del Consejo para su votación.

Votación del Proyecto de Resolución

Artículo 38

1. Para la votación de los Proyectos de Resolución sometidos a consideración del Consejo, esta deberá proceder en la Sesión correspondiente en términos de lo dispuesto por el Capítulo VII del Reglamento de Sesiones del Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

Capítulo III

De las quejas durante los Procesos Electorales

Quejas relacionadas con Campaña

Artículo 40

1. El Consejo resolverá a más tardar en la sesión en el que se apruebe el Dictamen y la Resolución relativos a los informes de campaña, las quejas relacionadas con las campañas electorales, que contengan hechos que presuntamente vulneren la normatividad en materia de fiscalización, siempre y cuando se presenten el domingo siguiente de la celebración de la Jornada Electoral o con anterioridad.

2. En caso de que las quejas referenciadas en el numeral anterior del presente artículo no se encuentren en estado de Resolución al momento de la presentación del Dictamen Consolidado y Resolución correspondiente, la Unidad Técnica deberá fundar y motivar en el Dictamen de campaña respectivo las razones por las cuales Los proyectos de Resolución serán presentados con posterioridad.

3. Los referidos procedimientos se resolverán a más tardar quince días naturales previos a la toma de posesión o, en su caso, dentro de un plazo razonable que considere la toma de posesión del cargo correspondiente, siempre y cuando se trate de un asunto determinante para el resultado de la elección de que se trate.

4. En caso de que el escrito de denuncia sea presentado en fecha posterior a la referida en el numeral 1 de este artículo, la misma será sustanciada y resuelta conforme a las reglas y plazos previstos para las quejas referidas en el Capítulo anterior.

De la sustanciación

Artículo 41

1. Para la tramitación y sustanciación de las quejas reguladas en este Capítulo, se estará a lo establecido en el Capítulo anterior, aplicando las reglas siguientes:

a) El órgano del Instituto que reciba la denuncia deberá remitirla en un plazo de 24 horas a la Unidad, para que ésta valore su procedencia.

b) Además de los requisitos previstos en el artículo 29 de este reglamento, los escritos de queja por hechos que presuntamente vulneren la normatividad en materia de fiscalización dentro de los Procesos Electorales, deberán estar acompañados por las pruebas que permitan acreditar la veracidad de los hechos denunciados.

c) En caso de que se actualice la prevención, la Unidad Técnica, dentro de las 24 horas posteriores a su recepción, emitirá un Acuerdo en el que otorgue al quejoso un plazo de 24 horas para subsanar las omisiones, apercibiéndolo de que, en caso de no hacerlo, se desechará el escrito de queja.

d) Cuando el procedimiento de queja amerite emplazamiento, el denunciado deberá dar contestación al mismo en un plazo improrrogable de 48 horas.

De los preceptos transcritos se advierte lo siguiente:

        Corresponde al Instituto Nacional Electoral llevar a cabo la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos, así como la resolución de las quejas que se presenten en materia de fiscalización, facultad que es ejercida por conducto de su Comisión de Fiscalización, la que a su vez cuenta con una Unidad Técnica.

        Para la revisión de los informes de campaña la mencionada Unidad Técnica revisará y auditará el destino que le den los partidos políticos al financiamiento para la campaña electoral. 

        Concluida la revisión del último informe, la Unidad Técnica de Fiscalización elaborará el dictamen consolidado y la propuesta de resolución que someterá a consideración de la Comisión de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral en un plazo de diez días.

        La citada Comisión tendrá un plazo de seis días para emitir la resolución que en Derecho proceda respecto del dictamen consolidado y la propuesta de resolución y someter a consideración del Consejo General del Instituto Nacional Electoral los proyectos respectivos, el cual tendrá un plazo de seis días para emitir la resolución correspondiente.   

        El dictamen deberá contener, entre otras, el resultado y conclusiones de la revisión de los informes que hayan presentado los partidos políticos, de lo cual destaca el límite de gastos de precampaña o campaña en los procedimientos electorales.

        El procedimiento sancionador en materia de fiscalización se instaura por presuntas violaciones a la normatividad electoral en esa materia.

        Si la queja reúne todos los requisitos previstos en el reglamento, la Unidad Técnica la admitirá en un plazo no mayor a cinco días. Si es necesario reunir elementos previos a la admisión, el plazo será de hasta treinta días.

        La Unidad Técnica contará con noventa días para presentar los Proyectos de Resolución de los procedimientos ante la Comisión de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, computados a partir de la fecha en que se emita el acuerdo de inicio.

        La Comisión podrá modificar, aprobar o rechazar los proyectos de resolución, y de ser el caso devolverá el asunto a la Unidad Técnica a fin de que realice las diligencias necesarias para esclarecer los hechos motivo de investigación. Una vez aprobados los proyectos de resolución, la Comisión deberá someterlos a consideración del Consejo General del Instituto Nacional Electoral para su votación.

        Tratándose de quejas relacionadas con las campañas electorales, el Consejo General resolverá a más tardar en la sesión en el que se apruebe el dictamen y la resolución relativos a los informes de campaña, siempre y cuando se presenten el domingo siguiente de la celebración de la jornada electoral o con anterioridad.

        En caso de que las quejas no se encuentren en estado de resolución al momento de la presentación del dictamen consolidado y resolución correspondiente, la Unidad Técnica deberá fundar y motivar las razones por las cuales los proyectos de resolución serán presentados con posterioridad, los cuales serán resueltos a más tardar quince días naturales previos a la toma de posesión del cargo correspondiente o, en su caso, dentro de un plazo razonable, siempre y cuando sea un asunto determinante para el resultado de la elección de que se trate.

        Las  quejas que se presenten con posterioridad al domingo siguiente de la celebración de la jornada electoral serán sustanciadas y resueltas conforme a las disposiciones y plazos previstos en las reglas comunes de los procedimientos sancionadores en materia de fiscalización.

Ahora bien, en los casos, los partidos políticos recurrentes aduce que existe omisión por parte de la autoridad administrativa electoral de resolver la queja que presentaron en diversas fechas, por el presunto de rebase de tope de gastos de campaña de los respectivos candidatos a cargos federales o locales, según cada caso.

Al respecto, el Secretario del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en sus respectivos informes circunstanciados, en el apartado del dictamen consolidado relativo a las quejas de campaña en el ámbito federal o local, según el caso, manifestó que están pendientes de resolución diversas quejas dado que aún no se encuentran en estado de resolución.

Cabe precisar que el artículo 40, párrafo 4, del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización establece que los escritos de queja que se presenten con posterioridad al domingo siguiente de la celebración de la jornada electoral serán sustanciados y resueltos conforme a las reglas y plazos previstos en las reglas comunes de los procedimientos sancionadores en materia de fiscalización.

En este contexto, a juicio de esta Sala Superior, en los casos que se analiza, se considera que no es aplicable el mencionado artículo 40, párrafo 4, del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, conforme a las razones que a continuación se exponen.

En principio se tiene en consideración que la Unidad Técnica de Fiscalización debe admitir la queja en un plazo no mayor a cinco días, si cumple los requisitos establecidos en el reglamento atinente. Si es necesario reunir elementos previos a la admisión, el plazo será de hasta treinta días. Hecho lo anterior, tendrá un plazo de noventa días para presentar el proyecto de resolución ante la Comisión de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral para su estudio y aprobación en la sesión próxima.

Una vez aprobados los proyectos de resolución, la citada  Comisión deberá someterlos a consideración del Consejo General del Instituto Nacional Electoral para su votación.

La citada hipótesis se actualiza en el particular, toda vez que, como se precisó, los partidos políticos recurrentes aducen que hay omisión por parte de la autoridad administrativa electoral de resolver las quejas que presentaron en fechas posteriores al domingo siguiente a la celebración de la jornada electoral correspondiente.

En este sentido, si bien es cierto que conforme al citado artículo reglamentario, la autoridad responsable está dentro del plazo establecido para llevar a cabo el trámite y resolución del procedimiento sancionador en materia de fiscalización, también lo es que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral acorde al nuevo sistema de fiscalización tiene el deber jurídico de emitir resoluciones completas en materia de fiscalización, lo que implica que debe contar con todos los elementos necesarios y resolver todas las quejas relacionadas con el supuesto rebase de topes de gastos de campaña.

Lo anterior a fin de hacer eficaz y eficiente la fiscalización y garantizar el derecho fundamental de tutela judicial o de acceso efectivo a la impartición de justicia, en su vertiente de justicia completa, el cual también es aplicable a los procedimientos administrativos seguidos a manera de juicio.

Al respecto, es importante precisar, que el aludido derecho fundamental está previsto en el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo texto es al tenor siguiente:

Artículo 17.- Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

[…]

Del artículo trasunto se advierten cuatro derechos fundamentales, a saber:

1. La proscripción de la autotutela ilícita o antijurídica; es decir, que está prohibido constitucionalmente "hacerse justicia por propia mano".

2. El derecho a la tutela jurisdiccional o acceso efectivo a la justicia impartida por el Estado.

3. La abolición de costas judiciales.

4. La independencia judicial.

De tales derechos fundamentales cabe destacar el relativo al monopolio del Estado para impartir justicia, que constituye la finalidad sustancial de la función jurisdiccional del Estado, la cual debe ser conforme a los principios que a continuación se enlistan:

1. Justicia pronta: Consistente en el deber jurídico de las autoridades jurisdiccionales en principio y, por analogía, de aquellas autoridades que ejerzan facultades que impliquen materialmente la resolución de conflictos de intereses de trascendencia jurídica, de resolver esas controversias dentro de los términos y plazos que para tal efecto se establezcan en las leyes respectivas.

2. Justicia completa: Es el principio que tiene como premisa sustancial que la autoridad que conoce de la controversia, emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos; con ello se garantiza al justiciable la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación del Derecho al caso concreto, se resuelve en forma plena, completa e integral, si le asiste o no la razón sobre los derechos que aduce vulnerados. Consiste en la resolución total de la controversia.

3. Justicia imparcial: Este principio impone al juzgador el deber de emitir una resolución conforme a Derecho, sin desviaciones, a favor o en contra de alguna de las partes por razones subjetivas o personales; implica la inexistencia de filias o fobias de carácter personal, respecto de alguna de las partes, que impidan la impartición auténtica de justicia. La sentencia no debe constituir una arbitrariedad en contra de alguna o de ambas partes.

4. Justicia gratuita: La finalidad de este principio estriba en que los órganos del Estado encargados de la impartición de justicia, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda tal función, no obtengan de las partes en conflicto pago o retribución por la prestación de ese servicio público.

Ahora bien, a juicio de este órgano colegiado, el derecho fundamental bajo análisis tiene el propósito de garantizar que las autoridades encargadas de impartir justicia lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, motivo por el cual, es conforme a Derecho, afirmar que las autoridades que ejercen funciones jurisdiccionales, material y/o formalmente, tienen el deber jurídico de observar la totalidad de los mencionados principios constitucionales.

En ese orden de ideas, no obstante que la autoridad responsable, en principio, se encuentra dentro del plazo establecido en el artículo 40, párrafo 4, del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, para llevar a cabo el trámite y resolución del procedimiento sancionador en materia de fiscalización, en el particular se considera que no es aplicable, a fin de hacer eficaz y eficiente la fiscalización y garantizar la resolución completa de los dictámenes consolidados y las resoluciones en materia de fiscalización, lo cual sólo se logrará, mediante la resolución previa o conjunta de los procedimientos sancionadores que estén relacionadas con las campañas electorales y que son sometidos a su conocimiento, motivo por el cual se concluye que en el particular no necesariamente debe agotar el término establecido en la legislación electoral, dado que de los asuntos que se analiza no se advierte alguna cuestión excepcional que le impida resolver conjuntamente, aunado a que con ello brinda certeza sobre aquellas situaciones respecto de las que se debe pronunciar en materia de fiscalización, evitando que el transcurso de los plazos, hasta su límite, pueda afectar la determinación contenida en el dictamen consolidado.

Lo anterior es así, debido a que el dictamen consolidado debe contener, entre otros, el resultado y conclusiones de la revisión de los informes que hayan presentado los partidos políticos, entre las que está el límite de gastos de campaña en los procedimientos electorales.

Así, tomando en consideración que el diez de febrero de dos mil catorce se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política, entre las cuales está el artículo 41, párrafo segundo, Base Vl.

En el citado precepto constitucional se estableció que en la ley se preverá el sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes en los casos en los que, entre otros, se exceda el gasto de campaña en un cinco por ciento (5%) del monto total autorizado para una elección determinada, el cual debe ser acreditada de manera objetiva y material.

En este sentido, toda vez que en el dictamen consolidado se determina, entre otros, el resultado y conclusiones de la revisión de los informes que hayan presentado los partidos políticos, entre las que se incluye el límite de gastos de campaña en los procedimientos electorales, a juicio de esta Sala Superior la manera objetiva y material de acreditar que se ha rebasado la cantidad establecida como gasto de campaña y, consecuentemente, la causal de nulidad respectiva, es justamente con el resultado que se obtenga del dictamen consolidado, por lo que los procedimientos sancionadores en los que se aduzca la posible vulneración de la normativa electoral en materia de fiscalización y que estén relacionados con las campañas electorales deben ser resueltos con antelación a la emisión del mencionado dictamen consolidado.

Lo anterior es así, dado que de esa forma se atiende real y efectivamente a la funcionalidad del sistema de nulidades establecido en la Constitución federal.

Por ende, a juicio de esta Sala Superior, como regla general, las quejas relacionadas con la presunta vulneración a la normativa electoral en materia de fiscalización, así como con las campañas electorales deben ser resueltas a más tardar con la aprobación del dictamen consolidado, porque sólo con la determinación conjunta, se podrá dotar de certeza a los participantes en el procedimiento electoral y a la ciudadanía en general, sobre la actualización o no de la causa de nulidad de la respectiva elección, consistente en exceder el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado.

En las relatadas circunstancias, como en los expedientes de los recursos al rubro indicado en los cuales los recurrentes aducen el concepto de agravio que se analiza, no obra constancia alguna de que la autoridad responsable haya resuelto las quejas presentadas por los recurrentes, por el presunto rebase de tope de gastos de campaña de los entonces candidatos a cargos de elección federal o local, según cada caso, ni en las resoluciones impugnadas se hace mención alguna a las aludidas quejas, esta Sala Superior concluye que la autoridad responsable afectó con ello los principios de legalidad y certeza de los procedimientos de fiscalización en cuestión y con ello vulneró también el principio de acceso a la impartición de justicia completa, tutelado por el artículo 17 de la Constitución General, por lo que, como se adelantó, es fundado el concepto de agravio en estudio.

II. INDEBIDO DESECHAMIENTO DE QUEJA DE PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN.

En el recurso de apelación SUP-RAP-361/2015, Mariuma Munira Vadillo Bravo, otrora candidata a diputada federal postulada por el Partido Acción Nacional, en el distrito electoral federal 5 con cabecera en Santo Domingo Tehuantepec, Estado de Oaxaca, denunció al entonces candidato José Antonio Estefan Garfias, postulado por la Coalición “Izquierda Progresista”, por el supuesto rebase de tope de gastos de campaña en el procedimiento electoral federal dos mil catorce-dos mil quince (2014-2015).

La pretensión de la recurrente consiste en que se revoque la resolución reclamada, así como el dictamen y resolución respecto de las irregularidades encontradas de la revisión de los informes de campaña atinente a los ingresos y egresos de los candidatos a diputados federales.

Esencialmente aduce en la inobservancia de la reglas dentro del procedimiento sancionador de fiscalización, en concreto, lo establecido en el artículo 30, párrafo 1, fracción I, del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, al considerar que indebidamente se desechó su queja.

En el caso, la apelante expresa que la resolución reclamada carece de fundamentación, motivación y exhaustividad porque a su parecer, la queja en cuestión debió admitirse, debido a que fue presentada a fin de evidenciar el rebase de topes de gastos de campaña en que incurrió el entonces candidato a diputado federal por el principio de mayoría relativa, José Antonio Estefan Garfias postulado por la Coalición “Izquierda Progresista”.

A juicio de la Sala Superior son fundados los conceptos de agravio de la recurrente.

A fin de sustentar la calificativa anterior, es dable hacer referencia a las constancias de autos siguientes:

* El dieciocho de mayo de dos mil quince, Mariuma Munira Vadillo Bravo presentó ante el Consejo Local del Estado de Oaxaca, queja contra de: I. José Antonio Estefan Garfias y II. Los Comités Directivos Estatales de los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo; por el supuesto rebase de topes de gastos de campaña, en la elección de diputado federal.

* Acuerdo de la Unidad Técnica de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, de fecha veintidós de mayo del año en curso, por medio del cual señala:

…Del análisis al escrito presentado, se advierte que este no cumple con el requisito de procedencia establecido en el artículo 30, numeral 1, fracción I del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización por lo que hace a los hechos denunciados, toda vez que estos, aun cuando esta autoridad lograra tener certeza de la existencia de los mismos, lo cierto es que al momento de su recepción, éstos no constituyen en abstracto algún ilícito sancionable a través del procedimiento de queja pretendido. Lo anterior toda vez que si bien es cierto que los hechos denunciados versan sobre posible rebase de gastos de campaña en el Proceso Electoral Local, también lo es que a la fecha aún no fenecen los plazos relativos a la entrega de los informes de ingresos y gastos correspondientes, por lo que esta autoridad, al no encontrarse dentro del periodo de fiscalización de los recursos atinentes, no está en aptitud de poder corroborar si el sujeto obligado eventualmente reportará o no las erogaciones de mérito mediante informe de ingresos y gastos de campaña que corresponda, y en caso de negativa proceder a realizar la sumatoria conducente. Por lo que deberá aclarar su escrito de queja presentado a fin de que señale de forma precisa hechos que pudieran ser sancionados a través de la sustanciación del procedimiento de queja que pretende.

[…]

Prevéngase al quejoso, para que en un plazo de veinticuatro horas improrrogables contados a partir del día en que surta efectos la notificación respectiva, aclare su escrito de queja presentado a fin de que reitere o señale de forma precisa hechos que pudieran ser sancionados a través de la sustanciación del procedimiento de queja que pretende…

* El veintinueve del citado mes y año, Mariuma Munira Vadillo Bravo desahogó el requerimiento mencionado.

* El veinte de julio de dos mil quince, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral resolvió la queja en cuestión y determinó esencialmente:

… Del escrito de queja no se obtuvieron elementos que dieran certeza de sus pretensiones y al no advertir hechos que pudieran ser sancionados a través de la sustanciación del procedimiento de queja, esta autoridad determinó procedente prevenir al quejoso, con la finalidad de desahogar el requerimiento de la autoridad en los términos del Acuerdo referido.

Consecuentemente el veintiocho de mayo de dos mil quince, se requirió a la C. Mariuma Munira Vadillo Bravo a fin de que desahogara la prevención formulada; siendo que el veintinueve de mayo del mismo año, la quejosa dio contestación al requerimiento formulado, señalado lo siguiente:

[…]

Como se puede observar, no obstante la prevención realizada por la autoridad el quejoso de alguna forma describe algunas circunstancias de forma genérica, tales como:

* Que desde el inicio de la campaña electoral, el entonces candidato a diputado federal Jose Antonio Estefan Garfias, ha realizado propaganda electoral y eventos tendentes a promocionarse.

* Que se dio a la tarea de realizar un conteo de lonas, bardas rotuladas o pintadas, así como de los anuncios panorámicos o espectaculares, que a su parecer debieron ser reportados al Consejo General, los cuales fueron certificados por el Fedatario Público que realizó el instrumento notarial que acompaño a su queja.

* Que señaló que en dicho instrumento notarial consta la existencia de la propaganda electoral, que hace suponer a la denunciante que fue rebasado el tope de gastos autorizados para este proceso Electoral Federal 2014-2015.

* Que los hechos denunciados constituyen ilícitos sancionables a través del procedimiento de queja promovido, toda vez que la autoridad debe contar a la fecha informe (sic) emitido por los partidos que conforman la Coalición Izquierda Progresista, respecto de los espectaculares contratados en beneficio de la campaña de su candidato Jose Antonio Estefan Garfias.

Al respecto, si bien el quejoso intentó subsanar las omisiones que se advirtieron en su escrito ratificando los hechos que denunció y lo cierto es que no desahogó la prevención en los términos que le fue solicitado, ya que del análisis a dicho escrito, se puede observar que se omitió señalar de forma precisa hechos que pudieran ser sancionados y que generaran a la autoridad algún indicio para iniciar una averiguación; asimismo, las pruebas que adjuntó, son solamente indicios simples que no pueden ser concatenados con otros elementos por no contener elementos que pudieran presumir alguna irregularidad en materia de fiscalización; es decir, que no sirven como sustento de las aseveraciones que realiza ni en el escrito de queja inicial ni en el escrito de desahogo de la prevención.

Como se desprende de la relación de los hechos y los indicios ofrecidos, los hechos narrados no configuran en abstracto algún ilícito sancionable a través del procedimiento de queja pretendido, en atención a lo anteriormente relatado, no hay elementos con los que cuente esta autoridad para poder trazar una línea de investigación sin incurrir en actos de molestia.

En este sentido, se limitó a referir que sus presunciones de los hechos ilícitos presuntamente configuran un rebase de topes de gastos de campaña, sin embargo, del escrito de queja no se obtuvieron elementos que dieran certeza de sus pretensiones. Así, al no advertirse hechos que pudieran ser sancionados, a través de la sustanciación del procedimiento de queja, esta autoridad determinó procedente prevenir al quejoso, con la finalidad de desahogar el requerimiento de la autoridad en los términos del Acuerdo referido.

En este sentido, es procedente concluir que los hechos denunciados por la C. Mariuma Munira Vadillo Bravo, no configuran en abstracto ilícitos que fueran sancionables a través del procedimiento de queja pretendido.

Sirven como sustento de lo anterior, la siguiente tesis emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que a la letra rezan:

QUEJAS SOBRE EL ORIGEN Y APLICACIÓN DE LOS RECURSOS DERIVADOS DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y AGRUPACIONES POLÍTICAS. REQUISITOS DE LA ADMISIÓN DE LA DENUNCIA. (…)

Por lo anteriormente expuesto, y de conformidad con el artículo 41, numeral 1, inciso c), en relación con el 31, numeral 1, fracción II, del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización; lo procedente es desechar el escrito de queja cuando el quejoso no desahogue la prevención “en los términos legales solicitados” realizada en los términos de ley, situación que se actualiza en el presente asunto.

En consecuencia, este Consejo General concluye que atendiendo a las razones y consideraciones de derechos antes vertidas, la queja que originó el expediente en que se actúa, debe ser desechada.

Como se advierte, la responsable desechó la mencionada queja, porque estimó que se actualizó la improcedencia prevista en las fracciones I y II, del artículo 30, del Reglamento de Procedimientos Sancionadores que establecen:

Improcedencia

Artículo 30

1. El procedimiento será improcedente cuando:

I. Los hechos narrados en la denuncia resulten notoriamente inverosímiles, o aun siendo ciertos, no configuren en abstracto algún ilícito sancionable a través de este procedimiento.

II. Los hechos denunciados, se consideren frívolos en términos de lo previsto en el artículo 440, numeral 1, inciso e) de la Ley General”.

De lo narrado se obtiene que la prevención realizada por parte de la autoridad administrativa fue el veintidós de mayo de dos mil quince, su desahogo se llevó a cabo el veintinueve siguiente y la resolución impugnada se emitió el veinte de julio del año en curso, esto es, cincuenta y dos días después, lo que implica, vulneración al plazo establecido para llevar a cabo el trámite y resolución del procedimiento sancionador en materia de fiscalización.

En efecto, si la responsable sustentó el sentido de su determinación en que al momento de la presentación de la queja, la relatoría de los hechos no permitía saber si el entonces candidato denunciado reportaría como gasto de campaña la propaganda denunciada, entonces, la autoridad responsable debió resolver tal cuestión desde aquellas fechas y no a la par a que se dictó la resolución sobre la revisión de los informes, porque para este momento la responsable ya contaba con elementos para saber si los gastos habían sido o no reportados. De ahí que, con base en las pruebas aportadas en la queja y la documentación reportada, estaba en condiciones de determinar si era o no fundada la denuncia.

Por ende, carece de justificación jurídica que el mismo día en que emitió el dictamen consolidado, resolviera desechando la queja con apoyo en la consideración de que al momento de presentarse la denuncia se desconocía si los gastos serían reportados.

Lo anterior es así, debido a que el dictamen consolidado debe contener, entre otros, el resultado y conclusiones de la revisión de los informes que hayan presentado los partidos políticos, entre las que se encuentra el límite de gastos de campaña en los procedimientos electorales.

En ese sentido, toda vez que en el mencionado dictamen consolidado se determina, entre otros, el resultado y conclusiones de la revisión de los informes que hayan presentado los partidos políticos, entre las que se encuentra el límite de gastos de campaña en los procedimientos electorales, a juicio de esta Sala Superior la manera objetiva y material de acreditar que se ha rebasado la cantidad establecida como gasto de campaña y, consecuentemente, la causal de nulidad respectiva, es justamente con el resultado que se obtenga del dictamen consolidado, por lo que los procedimientos sancionadores en los que se aduzca la posible vulneración de la normativa electoral en materia de fiscalización y que estén relacionados con las campañas electorales deben ser resueltos junto con la emisión del mencionado dictamen consolidado.

Lo anterior es así, dado que de esa forma se atiende real y efectivamente a la sistematización y funcionalidad del sistema de nulidades establecido en la Constitución Federal.

Por ende, como se ha precisado, a juicio de esta Sala Superior, como regla general, las quejas relacionadas con la presunta vulneración a la normativa electoral en materia de fiscalización, así como con las campañas electorales deben ser resueltas a más tardar con la aprobación del dictamen consolidado, porque sólo con la determinación conjunta, se podrá dotar de certeza a los participantes en el procedimiento electoral y a la ciudadanía en general, sobre la actualización o no de la causa de nulidad de la respectiva elección, consistente en exceder el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado.

En ese sentido, se insistente en que, si al veintinueve de mayo de dos mil quince, la responsable consideraba que los hechos motivo de denuncia, en aquel entonces, no constituían una vulneración a la materia de fiscalización electoral, debido a que aún no fenecía el término para que los obligados presentaran sus informes de gastos de campaña, ello debió resolverlo en su momento, conforme a los plazos y términos otorgados por la propia normativa y no agotar el término hasta el dictamen consolidado y a pesar de ello, señalar que la queja en cuestión no tiene relación con el tema, aspecto este último que tampoco se comparte por ser evidente que tiene correlación con el Dictamen Consolidado.

Lo anterior, porque de la lectura de la mencionada queja es posible advertir, que se relatan hechos relacionados con: la renta de unidades móviles de publicidad, alquiler de salones para eventos, servicios de perifoneo, propaganda impresa, pinta de bardas, renta de mobiliario; etcétera, aspectos que pueden impactar en el consolidado de referencia.

Máxime si con la citada denuncia, se adjuntaron diversas pruebas que hacían presumir de manera suficiente la existencia de elementos para considerar objetivamente que los hechos denunciados tienen, racionalmente, la posibilidad de constituir una infracción a la normativa en materia de fiscalización.

De ese modo, también resulta inexacto que con la admisión de la queja se actualice per se un acto de molestia, en tanto que se parte de la base de que la finalidad de la facultad investigadora consiste en que la autoridad pueda establecer, por lo menos en un grado presuntivo, la existencia de una infracción y la responsabilidad del o de los sujetos denunciados para estar en condiciones de iniciar el procedimiento, por lo que en caso de ser necesario, debe ejercer su potestad para indagar los hechos que presumiblemente generan conductas infractoras.

Lo anterior, en el entendido de que la responsable cuenta con todos los insumos necesarios para verificar de forma directa, los hechos motivo de denuncia en confronta con lo reportado, en el caso, por el entonces candidato a diputado federal José Antonio Estefan Garfias y estar en posibilidad de declarar procedente la denuncia y actuar en consecuencia, o bien, desestimar los hechos.

Así, la Sala Superior concluye que los agravios son fundados, y lo precedente conforme a Derecho es que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, admita la queja y emita la resolución que en Derecho corresponda, con todas sus consecuencias jurídicas, lo cual deberá impactar tanto en el dictamen consolidado como en la resolución correspondiente a los ingresos y egresos.

III. OMISIÓN DE EXPEDIR LEYES GENERALES PARA FISCALIZACIÓN EN LÍNEA.

Se aduce que el sistema integral de fiscalización no corresponde con el mandato constitucional de contar con un sistema de fiscalización en línea. Lo anterior porque no se cumplió con lo ordenado en la reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, en que la implementación del sistema de fiscalización en línea debía de quedar legalmente regulado con la expedición de las leyes correspondientes.

El concepto de agravio expuesto al respecto, se considera infundado, atendiendo a las consideraciones siguientes:

En relación a las reglas relativas a la fiscalización de gastos y recursos de los partidos políticos, el artículo 41, párrafo segundo, Base II, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual es al tenor siguiente:

La ley fijará los límites a las erogaciones en los procesos internos de selección de candidatos y en las campañas electorales. La propia ley establecerá el monto máximo que tendrán las aportaciones de sus militantes y simpatizantes; ordenará los procedimientos para el control, fiscalización oportuna y vigilancia, durante la campaña, del origen y uso de todos los recursos con que cuenten; asimismo, dispondrá las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.

Lo anterior evidencia el principio constitucional, consistente en que las disposiciones vinculadas con el control, fiscalización oportuna y vigilancia, durante la campaña, del origen y uso de todos los recursos de los partidos políticos, coaliciones, sus candidatos y candidatos independientes, necesariamente deben estar en la ley.

En este mismo sentido, en el artículo segundo transitorio del decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, se estableció lo siguiente:

Segundo.- El Congreso de la Unión deberá expedir las normas previstas en el inciso a) de la fracción XXI, y en la fracción XXIX-U del artículo 73 de esta Constitución, a más tardar el 30 de abril de 2014. Dichas normas establecerán, al menos, lo siguiente:

I. La ley general que regule los partidos políticos nacionales y locales:

…

g) Un sistema de fiscalización sobre el origen y destino de los recursos con los que cuenten los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos, que deberá contener:

1. Las facultades y procedimientos para que la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos se realice de forma expedita y oportuna durante la campaña electoral;

2. Los lineamientos homogéneos de contabilidad, la cual deberá ser pública y de acceso por medios electrónicos;

3. Los mecanismos por los cuales los partidos políticos, las coaliciones y las candidaturas independientes deberán notificar al órgano de fiscalización del Instituto Nacional Electoral, la información sobre los contratos que celebren durante las campañas o los procesos electorales, incluyendo la de carácter financiero y la relativa al gasto y condiciones de ejecución de los instrumentos celebrados. Tales notificaciones deberán realizarse previamente a la entrega de los bienes o la prestación de los servicios de que se trate;

4. Las facultades del Instituto Nacional Electoral para comprobar el contenido de los avisos previos de contratación a los que se refiere el numeral anterior;

5. Los lineamientos para asegurar la máxima publicidad de los registros y movimientos contables, avisos previos de contratación y requerimientos de validación de contrataciones emitidos por la autoridad electoral;

6. La facultad de los partidos políticos de optar por realizar todos los pagos relativos a sus actividades y campañas electorales, por conducto del Instituto Nacional Electoral, en los términos que el mismo Instituto establezca mediante disposiciones de carácter general;

7. La facultad de los partidos políticos de optar por realizar todos los pagos relativos a la contratación de publicidad exterior, por conducto del Instituto Nacional Electoral, y

8. Las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de sus obligaciones.

…

La reforma constitucional en materia electoral contenida en el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, incorporó reglas en torno a las obligaciones de eficiencia, eficacia y transparencia en el uso de recursos por parte de los partidos políticos coaliciones, sus candidatos y candidatos independientes, además estableció que las obligaciones de los partidos políticos se determinarán en la ley, y a su vez, que la ley general que regule los partidos políticos nacionales y locales deberá establecer lineamientos básicos para la transparencia en el uso de recursos; las facultades y procedimientos para que la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos se realice de forma expedita y oportuna durante la campaña electoral; la contabilidad pública y accesible por medios electrónicos; así como los lineamientos para asegurar la máxima publicidad de los registros y movimientos contables.

En acatamiento al mandamiento constitucional referido, el veintitrés de mayo de dos mil catorce se publicaron en el Diario Oficial de la Federación los Decretos mediante los cuales se expiden la Ley General de Partidos Políticos y la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en los cuales se desarrollan las reglas sobre la fiscalización de los recursos de los partidos políticos y otros actores de los procedimientos electorales.

Es de tenerse en cuenta que el legislador ordinario dispuso en el artículo 191, párrafo 1 incisos a) y b), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, la atribución del Consejo General del Instituto Nacional Electoral de emitir los lineamientos específicos en materia de fiscalización, contabilidad y registro de operaciones de los partidos políticos; y en función de la capacidad técnica y financiera del Instituto, desarrollar, implementar y administrar un sistema en línea de contabilidad de los partidos políticos, así como establecer mecanismos electrónicos para el cumplimiento de las obligaciones de éstos en materia de fiscalización.

El artículo 60 de la Ley General de Partidos Políticos, establece las reglas del sistema de contabilidad al que se encuentran sujetos los partidos políticos, de las cuales, es de resaltar lo previsto en el párrafo 1, inciso j), y párrafo 2, en el sentido de que el mismo debe generar, en tiempo real, estados financieros, de ejecución presupuestaria y otra información que coadyuve a la toma de decisiones, a la transparencia, a la programación con base en resultados, a la evaluación y a la rendición de cuentas; y que ese sistema será informático (en línea), en el cual, los partidos harán su registro contable. Es decir, la propia ley que regula los partidos políticos dispone que el sistema de contabilidad, en el cual harán los registros contables los partidos políticos, a fin de generar en “tiempo real”, información financiera y de ejecución presupuestaria, que coadyuve, entre otras cuestiones, a la transparencia, evaluación y a la rendición de cuentas.

El artículo 59 de la Ley General de Partidos Políticos establece que cada uno de ellos será responsable de su contabilidad y de la operación del sistema de contabilidad, así como del cumplimiento de lo dispuesto en esta Ley y las decisiones que en la materia emita el Consejo General del Instituto y la Comisión de Fiscalización. De ello se desprende la obligación de los partidos políticos de cumplir lo dispuesto en la propia ley, y en las decisiones que en materia de contabilidad emita el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, como lo es el reporte en línea de sus ingresos y egresos.

La propia Ley General de Partidos Políticos, con relación a las obligaciones de los partidos políticos en cuanto al régimen financiero, en su artículo 61, párrafo 1, inciso a), prevé como obligación de los partidos políticos generar estados financieros confiables, oportunos, comprensibles, periódicos, comparables y homogéneos, que deberán ser expresados en términos monetarios.

De lo anterior se desprende que:

        La propia Constitución federal estableció para el examen, consulta y control, de los gastos que realicen durante las precampañas y campañas electorales los actores políticos, los principios de publicidad, oportunidad, accesibilidad y el registro expedito de ingresos y egresos.

        El Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en conformidad con lo previsto en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en función de su capacidad técnica y financiera, tiene que desarrollar, implementar y administrar un sistema en línea de contabilidad de los partidos políticos, así como establecer mecanismos electrónicos para el cumplimiento de las obligaciones de éstos en materia de fiscalización.

        El Sistema de Contabilidad en Línea a que se encuentran sujetos los partidos políticos, según se dispone en la Ley General que los regula, debe generar información financiera en tiempo real, a fin de garantizar la transparencia, evaluación y a la rendición de cuentas.

Para garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen el sistema de fiscalización de los partidos políticos, y dotar de eficacia las bases generales previstas en la legislación secundaria, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral dispuso en el Reglamento de Fiscalización, expedido mediante acuerdo INE/CG263/2014 de diecinueve de noviembre de dos mil catorce, mecanismos tendentes a ello: el Sistema de Contabilidad en Línea, con lo cual tutela la publicidad y accesibilidad de la información financiera; e implementó el registro en medios electrónicos en “tiempo real”, a fin de privilegiar la información oportuna y expedita de los ingresos y egresos de los actores políticos.

Tal reglamentación, conforme a la estructura jerárquica prevista en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, da contenido específico y concreto a las leyes generales, (Ley General de Partidos Políticos y Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales) y a su vez, las leyes generales referidas fueron desarrolladas, especificadas o complementadas por el Reglamento de Fiscalización citado, para hacer efectivo o facilitar la aplicación de la normativa legal.

De ahí que resulte infundado el concepto de agravio de que no cumplió lo ordenado en la reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, en que la implementación del sistema de fiscalización en línea debía de quedar legalmente regulado con la expedición de las leyes correspondientes, ya que como ha quedado señalado, al respecto se expidieron la Ley General de Partidos Políticos y la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, con los lineamientos básicos para la transparencia en el uso de recursos; las facultades y procedimientos para que la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos se realice de forma expedita y oportuna durante la campaña electoral; la contabilidad pública y accesible por medios electrónicos; así como los lineamientos para asegurar la máxima publicidad de los registros y movimientos contables

IV. EL SISTEMA INTEGRAL DE FISCALIZACIÓN ES CONTRARIO AL MANDATO CONSTITUCIONAL DE CONTAR CON UN SISTEMA DE FISCALIZACIÓN EN LÍNEA Y AL PRINCIPIO DE CERTEZA AL HABER SIDO IMPLEMENTADO YA INICIADO EL PROCEDIMIENTO ELECTORAL.

Se aduce que el Sistema Integral de Fiscalización no corresponde con el mandato constitucional de contar con un sistema de fiscalización en línea, asimismo que contraviene el principio de certeza pues quedó regulado en ordenamientos no expedidos “con anterioridad al hecho”, sino ya iniciado el procedimiento electoral.

A juicio de esta Sala Superior no asiste la razón a los recurrentes como se explica a continuación.

En el particular, es necesario destacar que a partir del nuevo Sistema Electoral Nacional, emergente de la reciente reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce y de la expedición de la nueva legislación ordinaria, publicada oficialmente el veintitrés de mayo del mismo año, se establecieron novedosas reglas específicas en materia de fiscalización de los recursos de los partidos políticos.

Al respecto, a partir de la aludida reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establece en el artículo 41, párrafo segundo, Base II, párrafo tercero que:

La ley fijará los límites a las erogaciones en los procesos internos de selección de candidatos y en las campañas electorales. La propia ley establecerá el monto máximo que tendrán las aportaciones de sus militantes y simpatizantes; ordenará los procedimientos para el control, fiscalización oportuna y vigilancia, durante la campaña, del origen y uso de todos los recursos con que cuenten; asimismo, dispondrá las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.

Asimismo, se establece en la Base V, apartado B, párrafo tercero, el mencionado numeral constitucional, la previsión en el sentido de que

La fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos estará a cargo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral. La ley desarrollará las atribuciones del Consejo para la realización de dicha función, así como la definición de los órganos técnicos dependientes del mismo, responsables de realizar las revisiones e instruir los procedimientos para la aplicación de las sanciones correspondientes. En el cumplimiento de sus atribuciones, el Consejo General no estará limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal, y contará con el apoyo de las autoridades federales y locales.

De las normas transcritas se advierte que en la Ley se deben establecer los procedimientos para el control, fiscalización oportuna y vigilancia, durante la campaña, del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos y debe desarrollar las atribuciones del Consejo General del Instituto Nacional Electoral para la realización de su función en materia de fiscalización de las finanzas de los partidos políticos.

Lo anterior evidencia el principio constitucional, consistente en que las disposiciones vinculadas con el control, fiscalización oportuna y vigilancia, durante la campaña, del origen y uso de todos los recursos de los partidos políticos, necesariamente deben estar inmersas en la ley.

En este orden de ideas, en el artículo segundo transitorio del Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, se estableció lo siguiente:

SEGUNDO.- El Congreso de la Unión deberá expedir las normas previstas en el inciso a) de la fracción XXI, y en la fracción XXIX-U del artículo 73 de esta Constitución, a más tardar el 30 de abril de 2014. Dichas normas establecerán, al menos, lo siguiente:

I. La ley general que regule los partidos políticos nacionales y locales:

[…]

g) Un sistema de fiscalización sobre el origen y destino de los recursos con los que cuenten los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos, que deberá contener:

1. Las facultades y procedimientos para que la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos se realice de forma expedita y oportuna durante la campaña electoral;

2. Los lineamientos homogéneos de contabilidad, la cual deberá ser pública y de acceso por medios electrónicos;

3. Los mecanismos por los cuales los partidos políticos, las coaliciones y las candidaturas independientes deberán notificar al órgano de fiscalización del Instituto Nacional Electoral, la información sobre los contratos que celebren durante las campañas o los procesos electorales, incluyendo la de carácter financiero y la relativa al gasto y condiciones de ejecución de los instrumentos celebrados. Tales notificaciones deberán realizarse previamente a la entrega de los bienes o la prestación de los servicios de que se trate;

4. Las facultades del Instituto Nacional Electoral para comprobar el contenido de los avisos previos de contratación a los que se refiere el numeral anterior;

5. Los lineamientos para asegurar la máxima publicidad de los registros y movimientos contables, avisos previos de contratación y requerimientos de validación de contrataciones emitidos por la autoridad electoral;

6. La facultad de los partidos políticos de optar por realizar todos los pagos relativos a sus actividades y campañas electorales, por conducto del Instituto Nacional Electoral, en los términos que el mismo Instituto establezca mediante disposiciones de carácter general;

7. La facultad de los partidos políticos de optar por realizar todos los pagos relativos a la contratación de publicidad exterior, por conducto del Instituto Nacional Electoral, y

8. Las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de sus obligaciones.

[…]

En acatamiento al mandamiento constitucional citado, el veintitrés de mayo de dos mil catorce se publicaron en el Diario Oficial de la Federación los Decretos mediante los cuales se expidieron la Ley General de Partidos Políticos y la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en las cuales se desarrollan, entre otros aspectos, las reglas sobre la fiscalización de los recursos de los partidos políticos durante los procedimientos electorales.

Al efecto, son de destacar algunos párrafos de la Exposición de Motivos de la Ley General de Partidos Políticos y de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA LEY GENERAL DE PARTIDOS POLÍTICOS

[…]

En este sentido, la Iniciativa que hoy sometemos a la consideración del Pleno de esta Soberanía tiene por objeto, además de dar cumplimiento al citado mandato constitucional, establecer una legislación que regule de manera eficaz a los partidos políticos existentes en el país, ya sea nacionales o locales, en aspectos tales como su integración, registro, participación política, representación, acceso a la información pública, así como la fiscalización y el régimen de sanciones por incumplimiento a las disposiciones en materia electoral.

Incluso en la discusión de la citada reforma constitucional, los aspectos antes mencionados se consideraban como asuntos internos de los partidos políticos, por lo que no era posible realizar una fiscalización efectiva, aun cuando disponen de presupuesto público. Adicionalmente, los mecanismos para definir a los candidatos a cargos de elección popular eran cuestionados tanto al interior del partido como al exterior, con el argumento, por ejemplo, de la permanencia de las mismas estructuras en órganos de gobierno, circunstancia que obstruye la generación de nuevos cuadros políticos y de representación.

Ante este escenario, resulta de vital importancia limitar el espacio discrecional de los partidos políticos, trasladando a la esfera de lo público aquellos aspectos que garanticen por un lado, el acceso efectivo de los ciudadanos al poder público, por medio del establecimiento de derechos mínimos y obligaciones a cargo de los militantes; así como un esquema de fiscalización, rendición de cuentas y acceso a la información pública que permita conocer no sólo a los propios militantes, sino a los ciudadanos en general en qué se gastan los recursos públicos asignados a los partidos.

Además, se deben establecer condiciones de permanencia y en su caso, de cancelación del registro de partidos políticos, pues también es cuestionable la existencia de partidos políticos sin la suficiente legitimación social, al observarse desde una matriz de costo beneficio para el país. En congruencia con esto, no es tema menor el establecimiento de mecanismos de participación política, como las coaliciones y fusiones políticas, como paradigmas de fortalecimiento electoral de los partidos políticos.

Descripción de la Iniciativa.

[…]

Financiamiento y fiscalización.

Respecto al financiamiento de los partidos políticos, la iniciativa contempla que prevalecerá el público sobre otros tipos de financiamiento, los cuales pueden ser aportados por la militancia; por simpatizantes; por autofinanciamiento, así el derivado de rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.

A cargo de la fiscalización de los medios de financiamiento de los partidos políticos estará la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos del Instituto Nacional Electoral, a la cual se confieren diversas facultades para el cumplimiento de su objeto. En esa tesitura, también se obliga a los partidos políticos a presentarle informes trimestrales del origen y destino de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento durante las campañas electorales, así como informes anuales de los ingresos totales y gastos ordinarios que los partidos hayan realizado durante el ejercicio que se informa, además de informes de gastos en campañas y precampañas.

Adicionalmente, los partidos deberán llevar su contabilidad  mediante sistemas electrónicos, cuya instrumentación se regirá a partir de criterios y normas homogéneas que emita la Unidad de Fiscalización, órgano técnico perteneciente a aquella Comisión.

Para tal efecto, se propone establecer diversas atribuciones para que la Comisión de Fiscalización lleve a cabo sus funciones sin limitaciones operativas, incluso se propone que pueda acceder a los secretos bancario, fiduciario o fiscal, por medio de la Unidad de Fiscalización, así como requerir todo la información que estime necesaria para cumplir sus objetivos, ya sea a partidos políticos, agrupaciones políticas, e incluso a organizaciones de ciudadanos que pretendan obtener  registro como partido político.

[…]

EXPOSICIÓN  DE MOTIVOS DE LA LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES

[…]

Mención particular merecen la regulación que se propone en las materias siguientes:

1. Fiscalización efectiva y oportuna de los recursos que utilicen las asociaciones políticas y candidaturas. Se revoluciona el modelo de fiscalización de los recursos de partidos políticos y candidaturas, pasando de la simple revisión de informes presentados por los sujetos obligados, a un esquema de seguimiento de realización de gastos y registro en línea, con padrón de proveedores y mecanismos de vigilancia y monitoreo, de tal suerte que la presentación de informes marquen la conclusión del proceso de fiscalización y no su inicio, tan sólo a la espera de su dictaminación final, que en el caso de las informes de gastos de campaña sea, de ser el caso, parte de los elementos de la declaración de validez de las elecciones.

Estableciendo para los mecanismos de rendición de cuentas y de vigilancia y verificación de las mismas el principio de máxima publicidad con el objetivo de evitar el ocultamiento, el financiamiento paralelo, la doble contabilidad y el respeto a los topes de gastos de campaña.

[…]

En este orden de ideas, en la Ley General de Partidos Políticos, así como en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales se establece lo siguiente:

LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES

Artículo 30.

[…]

2. Todas las actividades del Instituto se regirán por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad.

Artículo 44.

1. El Consejo General tiene las siguientes atribuciones:

[…]

o) Conocer y aprobar los informes que rinda la Comisión de Fiscalización;

[…]

ii) Emitir los reglamentos de quejas y de fiscalización, y

jj) Dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las anteriores atribuciones y las demás señaladas en esta Ley o en otra legislación aplicable.

Artículo 190.

1. La fiscalización de los partidos políticos se realizará en los términos y conforme a los procedimientos previstos por esta Ley y de conformidad con las obligaciones previstas en la Ley General de Partidos Políticos.

2. La fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos estará a cargo del Consejo General por conducto de su comisión de fiscalización.

[…]

Artículo 191.

1. Son facultades del Consejo General del Instituto las siguientes:

a) Emitir los lineamientos específicos en materia de fiscalización, contabilidad y registro de operaciones de los partidos políticos;

b) En función de la capacidad técnica y financiera del Instituto, desarrollar, implementar y administrar un sistema en línea de contabilidad de los partidos políticos, así como establecer mecanismos electrónicos para el cumplimiento de las obligaciones de éstos en materia de fiscalización;

[…]

Artículo 192.

1.                 El Consejo General del Instituto ejercerá las facultades de supervisión, seguimiento y control técnico y, en general, todos aquellos actos preparatorios a través de la Comisión de Fiscalización, la cual estará integrada por cinco consejeros electorales y tendrá como facultades las siguientes:

[…]

i) Elaborar, a propuesta de la Unidad Técnica de Fiscalización, los lineamientos generales que regirán en todos los procedimientos de fiscalización en el ámbito nacional y local;

Artículo 196.

1. La Unidad Técnica de Fiscalización de la Comisión de Fiscalización del Instituto es el órgano que tiene a su cargo la recepción y revisión integral de los informes que presenten los partidos políticos respecto del origen, monto, destino y aplicación de los recursos que reciban por cualquier tipo de financiamiento, así como investigar lo relacionado con las quejas y procedimientos oficiosos en materia de rendición de cuentas de los partidos políticos.

[…]

Artículo 199.

1.                 La Unidad Técnica de Fiscalización tendrá las facultades siguientes:

[…]

n) Proponer a la Comisión de Fiscalización los lineamientos homogéneos de contabilidad que garanticen la publicidad y el acceso por medios electrónicos, en colaboración con las áreas del Instituto que se requieran para el desarrollo del sistema respectivo;

ñ) Proponer a la Comisión de Fiscalización los lineamientos que garanticen la máxima publicidad de los registros y movimientos contables, avisos previos de contratación y requerimientos de validación de contrataciones emitidos por la autoridad electoral, y

[…]

LEY GENERAL DE PARTIDOS POLÍTICOS

Artículo 59.

1. Cada partido político será responsable de su contabilidad y de la operación del sistema de contabilidad, así como del cumplimiento de lo dispuesto en esta Ley y las decisiones que en la materia emita el Consejo General del Instituto y la Comisión de Fiscalización.

Artículo 60.

1. El sistema de contabilidad al que los partidos políticos se sujetarán, deberá tener las características siguientes:

a) Estar conformado por el conjunto de registros, procedimientos, criterios e informes, estructurados sobre la base de principios técnicos comunes destinados a captar, valuar, registrar, clasificar, informar e interpretar, las transacciones, transformaciones y eventos que, derivados de la actividad financiera, modifican la situación patrimonial del partido político;

b) Las disposiciones que en materia de fiscalización establezcan las obligaciones, clasifiquen los conceptos de gasto de los partidos políticos, candidatos y todos los sujetos obligados; así como las que fijan las infracciones, son de interpretación estricta de la norma;

c) Reconocer la naturaleza jurídica de las operaciones realizadas por los partidos políticos con terceros, en términos de las disposiciones civiles y mercantiles;

d) Registrar de manera armónica, delimitada y específica sus operaciones presupuestarias y contables, así como otros flujos económicos;

e) Reflejar la aplicación de los principios, normas contables generales y específicas e instrumentos que establezca el Consejo General del Instituto;

f) Facilitar el reconocimiento de las operaciones de ingresos, gastos, activos, pasivos y patrimoniales;

g) Integrar en forma automática el ejercicio presupuestario con la operación contable, a partir de la utilización del gasto devengado;

h) Permitir que los registros se efectúen considerando la base acumulativa para la integración de la información presupuestaria y contable;

i) Reflejar un registro congruente y ordenado de cada operación que genere derechos y obligaciones derivados de la gestión financiera;

j) Generar, en tiempo real, estados financieros, de ejecución presupuestaria y otra información que coadyuve a la toma de decisiones, a la transparencia, a la programación con base en resultados, a la evaluación y a la rendición de cuentas, y

k) Facilitar el registro y control de los inventarios de los bienes muebles e inmuebles.

2. El sistema de contabilidad se desplegará en un sistema informático que contará con dispositivos de seguridad. Los partidos harán su registro contable en línea y el Instituto podrá tener acceso irrestricto a esos sistemas en ejercicio de sus facultades de vigilancia y fiscalización.

3. En su caso, el Instituto formulará recomendaciones preventivas a partidos políticos y candidatos, con vistas a mejorar la eficacia, eficiencia, oportunidad, consistencia y veracidad de los informes que esta Ley señala.

De lo anterior se constata que en cumplimiento de las disposiciones constitucionales citadas, fueron expedidas las Ley General de Partidos Políticos y la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electoraleslos en las cuales se establecen los procedimientos para el control, fiscalización oportuna y vigilancia, durante la campaña, del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos y, en la parte que ahora interesa, se desarrollan las atribuciones del Consejo General del Instituto Nacional Electoral para la realización de su función en materia de fiscalización de las finanzas de los partidos políticos, entre otras, respecto de la implementación del sistema de fiscalización en línea.

En este contexto, es de tenerse en cuenta que el legislador estableció en el artículo 191, párrafo 1 incisos a) y b), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, la atribución del Consejo General del Instituto Nacional Electoral de emitir los lineamientos específicos en materia de fiscalización, contabilidad y registro operaciones de los partidos políticos; y en función de la capacidad técnica y financiera del Instituto, desarrollar, implementar y administrar un sistema en línea de contabilidad de los partidos políticos, así como establecer mecanismos electrónicos para el cumplimiento de las obligaciones de éstos en materia de fiscalización.

En el artículo 60 de la Ley General de Partidos Políticos se establecen las reglas del sistema de contabilidad al que se encuentran sujetos los partidos políticos, de las cuales, es de resaltar lo previsto en el párrafo 1, inciso j), y párrafo 2, en el sentido de que el mismo debe generar, en tiempo real, estados financieros, de ejecución presupuestaria y otra información que coadyuve a la toma de decisiones, a la transparencia, a la programación con base en resultados, a la evaluación y a la rendición de cuentas; y que dicho sistema se desplegará en un sistema informático (en línea), en el cual, los partidos harán su registro contable. Es decir, la propia ley prevé que el sistema de contabilidad, en el cual harán los registros contables los partidos políticos, debe generar en “tiempo real”, información financiera y de ejecución presupuestaria, que coadyuve, entre otras cuestiones, a la transparencia, evaluación y a la rendición de cuentas.

Asimismo, en el artículo 59 de la Ley General de Partidos Políticos se establece que cada instituto político es responsable de su contabilidad y de la operación del sistema de contabilidad, así como del cumplimiento de lo dispuesto en esta Ley y las decisiones que en la materia emita el Consejo General del Instituto y la Comisión de Fiscalización. De ello se desprende la obligación de los institutos políticos de cumplir lo dispuesto en la propia ley, y en las decisiones que en materia de contabilidad emita el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, como lo es el reporte en línea de sus ingresos y egresos.

La propia Ley General de Partidos Políticos, en cuanto al régimen financiero, en su artículo 61, párrafo 1, inciso a), prevé como deber de esos entes de interés público generar estados financieros confiables, oportunos, comprensibles, periódicos, comparables y homogéneos, que deberán ser expresados en términos monetarios.

En este contexto, conforme a lo previsto en el artículo 44, párrafo 1, incisos ii) y j), así como en el artículo 191, párrafo 1, inciso a), corresponde al Consejo General del Instituto Nacional Electoral emitir el reglamento, así como los lineamientos específicos en materia de fiscalización, además de dictar los acuerdos que sean necesarios para hacer efectivas las atribuciones que le corresponden conforme a la Ley aplicable.

Así, en ejercicio de la aludida facultad reglamentaria y para garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen el sistema de fiscalización de los partidos políticos y dotar de eficacia las bases generales previstas en la legislación secundaria, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral emitió el Reglamento de Fiscalización, expedido mediante acuerdo INE/CG263/2014 de diecinueve de noviembre de dos mil catorce, adicionado por acuerdo INE/CG350/2014, de veintitrés de diciembre de ese año, en el cual estableció entre otros aspectos lo siguiente.

REGLAMENTO DE FISCALIZACIÓN

Artículo 35.

Características del Sistema de Contabilidad en Línea

1. Es un medio informático que cuenta con mecanismos seguros a través de los cuales los partidos realizarán en línea los registros contables y por el cual el Instituto podrá tener acceso irrestricto como parte de sus facultades de vigilancia y fiscalización.

2. El sistema reconocerá la naturaleza jurídica de las operaciones realizadas por los sujetos obligados con terceros respecto de derechos y obligaciones, en términos de las disposiciones civiles y mercantiles vigentes, con la aplicación de las NIF.

3. Deberá permitir que los registros se efectúen considerando la base acumulativa para la integración de la información presupuestaria y contable.

4. Deberá reflejar un registro congruente y ordenado de cada operación que genere derechos y obligaciones derivadas de la gestión financiera.

5. El Sistema de Contabilidad en Línea verificará en forma automatizada la veracidad de las operaciones e informes reportados por los sujetos obligados.

6. El Sistema de Contabilidad en Línea pondrá a disposición de la ciudadanía la información reportada por los sujetos obligados y auditada por el Instituto de conformidad con el “Reglamento del Instituto Nacional Electoral en materia de Transparencia y Acceso a la Información Pública”.

[…]

Artículo 39.

Del Sistema en Línea de Contabilidad

1. El Sistema de Contabilidad en Línea es un medio informático que cuenta con mecanismos de seguridad que garanticen la integridad de la información en él contenida.

2. El Sistema de Contabilidad en Línea permite, en los términos que señalen los lineamientos correspondientes, la ejecución de al menos las siguientes funciones:

a) El acceso seguro, registro y consulta en línea de operaciones por parte de los partidos, coaliciones, aspirantes, precandidatos, candidatos y candidatos independientes.

b) El acceso, la configuración, administración y operación del Sistema de Contabilidad en Línea por parte de la Unidad Técnica.

c) La consulta de información pública por parte de la ciudadanía.

3. En todo caso, a través del Sistema de Contabilidad en Línea los partidos, coaliciones, aspirantes, precandidatos, candidatos y candidatos independientes deberán cumplir con lo siguiente:

a) Los registros contables deberán identificar cada operación, relacionándola con la documentación comprobatoria, la cual deberá corresponder con los informes respectivos.

b) Identificar las adquisiciones de activo fijo realizadas, debiendo distinguir entre los adquiridos y los recibidos mediante aportación o donación de un tercero, relacionándolas con la documentación comprobatoria, que permita identificar la fecha de adquisición o alta del bien, sus características físicas, el costo de su adquisición, así como la depreciación o el demérito de su valor en cada año.

c) Los estados financieros deberán coincidir con los saldos de las cuentas contables a la fecha de su elaboración, balanza de comprobación y auxiliares contables.

d) Deberá garantizar que se asienten correctamente los registros contables.

e) Para los bienes adquiridos por donación o aportación, además de cumplir con los requisitos a que se refieren las fracciones anteriores, deberán llevar un control de dichos bienes, que les permita identificar a los donantes o aportantes.

f) Los que establecen las NIF y en particular la NIF B-16.

g) Reportar la situación presupuestal del gasto devengado o documento equivalente que permita comparar el presupuesto autorizado contra el devengado registrado contablemente respecto del gasto programado, que incluye el gasto de actividades específicas y el relativo a la promoción, capacitación y desarrollo del liderazgo político de las mujeres.

h) Permitir generar, en tiempo real, estados financieros, de ejecución presupuestaria y otra información que coadyuve a la toma de decisiones, a la transparencia, a la programación con base en resultados, a la evaluación y a la rendición de cuentas.

i) En el libro diario deberán registrar en forma descriptiva todas sus operaciones, siguiendo el orden cronológico en que éstas se efectúen, indicando el movimiento de cargo o abono que a cada una corresponda.

j) En el libro mayor deberán anotarse los nombres de las cuentas contables a nivel mayor, su saldo del mes inmediato anterior, el total de los movimientos de cargos o abonos a cada cuenta en el mes y su saldo final del mes que se trate.

k) Las balanzas de comprobación deberán contener los nombres de las cuentas a nivel mayor y las subcuentas que las integran, el saldo al inicio del periodo, el total de los cargos y abonos del mes, así como el saldo final.

l) Los auxiliares contables de las cuentas que integran la contabilidad, deberán contener el saldo inicial del periodo, el detalle por póliza contable o movimiento de todos los cargos o abonos que se hayan efectuado en el mismo periodo, así como su saldo final.

m) Las pólizas contables deberán especificar si son de ingreso, egreso o diario, así como la fecha de elaboración, concepto y la descripción detallada del nombre de las cuentas contables que se afectan.

4. La información que los partidos, coaliciones, precandidatos y candidatos y los aspirantes y candidatos independientes, registren en el Sistema de Contabilidad en Línea, podrá ser objeto del ejercicio de las atribuciones de fiscalización del Instituto en apego a lo dispuesto por el artículo 40 del presente Reglamento.

5. El responsable de finanzas del CEN de cada partido, así como los aspirantes y candidatos independientes, serán responsables de designar a las personas autorizadas para tener acceso al Sistema de Contabilidad en Línea, así como para registrar y consultar las operaciones que les correspondan.

6. La documentación soporte en versión electrónica y la imagen de las muestras o testigos comprobatorios de los registros contables de los partidos, coaliciones, aspirantes, precandidatos, candidatos y candidatos independientes, de cada mes calendario, deberán ser incorporados en el Sistema de Contabilidad en Línea en el momento de su registro, conforme el plazo establecido en el presente Reglamento.

7. Para la implementación y operación del Sistema de Contabilidad en Línea se atenderá al manual del usuario emitido para tal efecto.

De esta forma, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, al expedir el Reglamento de Fiscalización, particularmente en cuanto a la implementación de un sistema de fiscalización en línea, ha dado contenido específico y concreto a las aludidas leyes generales, para hacer efectiva o facilitar la aplicación de la normativa legal.

En términos de lo expuesto, como se adelantó, es infundado el concepto de agravio que se hace valer en el sentido de que el Sistema Integral de Fiscalización no corresponde con el mandato constitucional de contar con un sistema de fiscalización en línea y que contraviene el principio de certeza al estar regulado en ordenamientos expedidos ya iniciado el procedimiento electoral, toda vez que, como se ha destacado, el mencionado sistema es congruente con la previsión constitucional de establecer un sistema de fiscalización por medios electrónicos, contenida en el artículo segundo transitorio del aludido Decreto de reforma constitucional.

Asimismo, porque su implementación ha tenido sustento tanto en la Constitución federal, como en las leyes generales de Partidos Políticos y de Instituciones y Procedimientos Electorales -las cuales fueron expedidas previamente al inicio del procedimiento electoral federal dos mil catorce-dos mil quince (2014-2015)-, así como en la normativa reglamentaria y en los lineamientos y acuerdos respectivos emitidos por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en ejercicio y para hacer efectivas las atribuciones que constitucional y legalmente tiene conferidas.

V. FALTA DE CERTEZA EN EL SISTEMA INTEGRAL DE FISCALIZACIÓN (SIF).

Se alega que acorde a lo previsto en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde al Instituto Nacional Electoral la fiscalización de los ingresos y egresos, a nivel federal y local, de los partidos políticos nacionales y locales, así como de los candidatos independientes.

En la legislación marco en materia electoral se prevén las facultades inherentes a esta materia, así como la definición de los órganos técnicos encargados de esa función de fiscalización y los procedimientos para lograr una fiscalización eficiente.

Al respecto se estableció en el artículo 191, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, entre otras facultades del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, las relativas a emitir los lineamientos específicos en materia de fiscalización, contabilidad y registro de operaciones de los partidos políticos y desarrollar, implementar y administrar un sistema en línea de contabilidad de los partidos políticos y candidatos independientes, para lo cual establecerá mecanismos electrónicos para el cumplimiento de las obligaciones de éstos en materia de fiscalización.

Asimismo, expresan que acorde a lo previsto en el Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, específicamente, en los artículos 35 y 37, el Sistema de Contabilidad en Línea, es un medio informático que cuenta con mecanismos seguros para hacer los registros contables en línea. En tal sistema los partidos políticos y coaliciones, así como sus respectivos precandidatos y candidatos, y los aspirantes y candidatos independientes deberán registrar sus operaciones, a lo cual el Instituto tendrá acceso irrestricto para ejercer sus facultades comprobatorias.

En el Sistema de Contabilidad en Línea, sólo se pueden enviar archivos con la documentación comprobatoria de las operaciones levadas a cabo, hasta un límite de “50 megabytes”, por lo cual el propio Instituto Nacional Electoral, previó la posibilidad de poder entregar el soporte documental mediante medio magnético.

Por tal motivo los partidos políticos recurrentes optaron por entregar diversa documentación de manera física ante la Unidad Técnica de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, esto en un disco duro externo, memoria “USB”, disco compacto o algún otro medio magnético y, no obstante ello, no se tomó en cuenta al elaborar tanto los dictámenes como las resoluciones del Consejo General.

Por todo ello, se acredita que la fiscalización en línea implementada por el Instituto Nacional Electoral, adolece de idoneidad y certeza, pese a haber recibido el gran número de información que de una forma o de otra cargaron los sujetos obligados.

Al respeto esta Sala Superior considera que la pretensión de los enjuiciantes es que se revoquen los actos controvertidos, a efecto de que tome en cuenta la documentación efectivamente aportada de forma física. Su causa de pedir la sustentan en que el propio Instituto Nacional Electoral previó tal circunstancia, debido al límite que se tuvo para el envió del soporte documental.

A juicio de esta Sala Superior es sustancialmente fundada la alegación presente, acorde a los siguientes razonamientos.

En principio cabe destacar que en un apartado precedente este órgano colegiado ha considerado fundado el concepto de agravio relativo a la omisión de resolver diversas quejas en materia de fiscalización por el probable rebase a los topes de gastos de campaña, dado que esas quejas se debieron resolver de forma conjunta con el dictado de los dictámenes consolidados y las resoluciones correspondientes a la fiscalización de los egresos de las diversas campañas electorales, en los procedimientos electorales federal y locales; en este sentido, se concluyó que procedía revocar esos actos a fin de dotar de sistematicidad y funcionalidad al sistema de fiscalización y nulidades en materia electoral.

Hecha la acotación precedente, se debe destacar que acorde al “Manual de usuario” del Sistema Integral de Fiscalización “versión 1”, el Instituto Nacional Electoral previó un procedimiento específico para el supuesto en que el soporte documental, por el cual se pretenda comprobar el egreso hecho con motivo de gastos de campaña, sea mayor a cincuenta (50) “megabytes”.

El mencionado procedimiento es al tenor siguiente:

2) Procedimiento para el envío de evidencia superior a 50 MB

I. Lugar y forma de entrega

La entrega de la evidencia se efectúa mediante oficio con firma autógrafa del Representante de Finanzas, del candidato independiente o del representante legal de este último según corresponda, dirigido al C.P. Eduardo Gurza Curiel, Director de la Unidad Técnica de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral.

La entrega del CD y/o DVD con la información de la evidencia, en el caso de campañas federales, se debe realizar en las oficinas del Instituto Nacional Electoral ubicadas en Calzada Acoxpa número 436, Colonia Ex hacienda de Coapa, CP. 14300, Delegación Tlalpan, México Distrito Federal.

Tratándose de campañas locales, la entrega será en la Junta Local Ejecutiva del Estado que corresponda, al Enlace de Fiscalización.

II. Medio de entrega

Las evidencias, se entregan en dispositivo magnético CD o DVD, en archivo con extensión .zip, (con los archivos permitidos), cada archivo debe corresponder a una póliza, por lo que el nombre del archivo de la evidencia debe hacer la referencia a la póliza a la que esté asociada.

La evidencia de las pólizas que se relacionen en un mismo dispositivo magnético, deben corresponder a la misma contabilidad.

III. Nomenclatura CD/DVD, carpetas y archivos

Para facilitar la identificación de la información, el CD o DVD se etiqueta con los siguientes datos: Tipo de sujeto obligado, Sujeto obligado, Periodo, Ámbito, Candidatura, Entidad y en su caso Entidad subnivel.

Los archivos contenidos en el CD o DVD serán identificados en carpetas con el nombre y RFC del candidato, dentro de la carpeta identificada con el nombre del candidato se guarda el archivo .zip, el archivo se nombrará con el número de póliza y el periodo al que corresponda la evidencia que se está adjuntando, para mejor referencia se muestra el siguiente ejemplo.

Ejemplo:

Carpeta

Juan Pérez Romero ROPJ850310H3T Archivo ZIP

póliza1_periodo1

Archivo ZIP

póliza1_período2

IV. Plazos para la entrega de la Información

Dentro de los 3 días naturales siguientes a la fecha de registro de la operación de que se trate, a través del Sistema, de conformidad con el artículo 38, numeral 1 del Reglamento de Fiscalización.

V. Entrega fuera del plazo

La evidencia recibida fuera del plazo señalado en el punto anterior, se tendrá por no presentada por la autoridad revisora.

Los sujetos obligados pueden realizar la entrega de evidencia durante el periodo de Ajuste, si derivado de la revisión por parte de la Autoridad Electoral resulta necesario incluir, modificar o eliminar la evidencia aportada en el periodo normal.

La evidencia correspondiente al periodo de Ajuste, entregada fuera de los plazos establecidos para este periodo, se tendrá por no presentada.

VII. Especificaciones del procedimiento

Por cada póliza solo debe existir un archivo .zip de evidencia, en caso de que para una misma póliza se reciba más de un archivo se considera como definitivo el último presentado.

Lo anterior de conformidad con el inciso f) del artículo 3 del Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se establecen las disposiciones para el registro de las operaciones que deberán cumplir los partidos políticos, coaliciones y candidatos independientes, en la aplicación informática del proceso de campañas electorales del 2015.

VIII. Casos de contingencia

Cuando por cuestiones técnicas no sea posible la carga de la evidencia, se dará aviso a los sujetos obligados mediante aviso en el sitio destinado al Sistema Integral de Fiscalización que se encuentra dentro del Portal del Instituto Nacional Electoral.

IX. Obligaciones de la autoridad

Una vez recibida la información, la Junta Local Ejecutiva del Estado la remitirá a la Unidad Técnica de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, ubicada en Calzada Acoxpa número 436, Colonia Ex hacienda de Coapa, CP. 14300, Delegación Tlalpan, México Distrito Federal.

De lo anterior se advierte que:

     El soporte documental será entregado mediante oficio, el cual deberá contener la firma autógrafa del Representante de Finanzas, del candidato independiente o del representante legal de este último según corresponda.

     La documentación soporte debería estar contenida en medio magnético conocido como disco compacto, ya fuera en formato “CD” y/o “DVD”.

     El lugar de entrega, en el caso de las campañas federales sería en “las oficinas del Instituto Nacional Electoral ubicadas en Calzada Acoxpa número 436, Colonia Ex hacienda de Coapa, CP. 14300, Delegación Tlalpan, México Distrito Federal”; en tanto que en el caso de campañas locales “en la Junta Local Ejecutiva del Estado que corresponda, al Enlace de Fiscalización”.