RECURSO DE APELACIÓN, JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO y juicios de revisión constitucional electoral

EXPEDIENTES: SUP-RAP-164/2015 Y ACUMULADOs

ACTORES: movimiento ciudadano y otros

autoridad responsable: CoNSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL y otro

MAGISTRADA PONENTE: MARIA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA

SECRETARIO: MAURICIO HUESCA RODRÍGUEZ

México, Distrito Federal, a veintisiete de abril de dos mil quince.

SENTENCIA

Que resuelve el recurso de apelación, los juicios de revisión constitucional electoral y los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano que se identifican a continuación[1], en los que se revoca: (i) la resolución INE/CG190/2015 emitida por el CG del INE[2], respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes de precampaña y de los ingresos y egresos de los precandidatos al cargo de diputados locales y jefes delegacionales, correspondientes al proceso electoral ordinario 2014-2015 en el Distrito Federal, en la que se determinó sancionar a diversos ciudadanos con la pérdida del derecho a ser registrados o, en su caso, con la cancelación del mismo a diversos cargos de elección popular; así como (ii) los acuerdos ACU-198-15 y ACU-498-15 emitidos por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, relativos a la declaratoria de improcedencia de diversos registros de candidatos locales en esta entidad federativa.

RESULTANDO

I. Antecedentes.[3]

1. Reforma constitucional. El 10 de febrero de 2014, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia político-electoral.

En dicho decreto, se estableció que corresponde al CG del INE, la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos relativas a los procesos electorales, federal y local, así como de las campañas de los candidatos.

2. Reforma legal. El 23 de mayo siguiente, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se expidió la LGIPE[4], en cuyo Libro Cuarto, se establecen las facultades y atribuciones de la Comisión de Fiscalización y de la Unidad Técnica de Fiscalización, ambas del INE, así como las reglas para su desempeño y los límites respecto de su competencia.

3. Inicio del proceso electoral local. El 7 de octubre de 2014, dio inicio el proceso electoral local ordinario 2014-2015, para la elección de Jefes delegacionales y diputados locales en el Distrito Federal.

4. Acuerdo sobre tope de gastos. En sesión extraordinaria de fecha 11 de noviembre de 2014, el CG del IEDF[5], aprobó el Acuerdo ACU-70-14, por el que se determinó el tope de gastos de precampaña para diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y jefes delegacionales, en el proceso electoral ordinario 2014-2015.

5. Presentación de informes de gastos de precampaña del PRD. El 28 de febrero de 2015, el PRD[6] presentó ante la Unidad Técnica de Fiscalización, con base en lo establecido en los artículos 378 de la LGIPE y 79, numeral 1, inciso c) de la LGPP[7], en relación con lo dispuesto en el Punto Primero, artículo 5 del Acuerdo INE/CG13/2015, 156 informes de gastos de precandidatas y precandidatos al cargo de diputados locales y 60 informes de gasto relativos a precandidatas y precandidatos a jefes delegacionales.

6. Inicio de revisión de los informes de gastos de precampaña. El 25 de febrero de 2015, la Unidad Técnica de Fiscalización notificó a los partidos políticos el inicio de la revisión de los Informes de Precampaña en ejercicio de las facultades establecidas en los artículos 80, numeral 1, inciso c), fracción I; 431, numeral 3 y 460, numeral 11 de la LGIPE; y 296, numerales 3, inciso a); 6, 10 y 13 del Reglamento de Fiscalización.

7. Oficio de errores y omisiones. De la revisión efectuada a los Informes de Precampaña, el 15 de marzo de 2015, la Unidad Técnica de Fiscalización, informó al PRD la existencia de los errores y omisiones técnicas, que derivaron del incumplimiento al marco normativo, con el fin de garantizar su derecho de audiencia.

8. Preparación y elaboración del Dictamen Consolidado. Vencido el plazo para la revisión de los Informes de Precampaña, la Unidad Técnica de Fiscalización determinó los hallazgos relativos a la revisión de los informes presentados por los partidos políticos. Con base en ello, la referida Unidad Técnica procedió a la elaboración del Dictamen Consolidado.

II. Actos impugnados. El 15 de abril de 2015, el CG del INE aprobó la resolución INE/CG190/2015 respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes de precampaña y de los ingresos y egresos de los precandidatos al cargo de diputados locales y jefes delegacionales, correspondientes al proceso electoral ordinario 2014-2015 en el Distrito Federal. En dicha resolución el INE determinó sancionar a diversos ciudadanos con la pérdida del derecho a ser registrados o, en su caso, con la cancelación del mismo a diversos cargos locales, por estimar que el partido político en el que participaron como precandidatos, omitió presentar el informe correspondiente de gastos de precampaña.

Por otra parte, mediante acuerdos de 18 de abril de 2015, identificados con los números ACU-198-15 y ACU-498-15,  emitidos por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, en cumplimiento de la resolución INE/CG190/2015, emitida por el CG del INE, el señalado organismo público local canceló el registro otorgado a Alicia García Hernández como candidata al cargo de Jefa Delegacional en Tlalpan postulada por Movimiento ciudadano y determinó la declaratoria de improcedencia de los registros de diversas candidaturas al cargo de diputados locales postulados por el mismo instituto político.

III. Medios de impugnación. Disconformes con lo anterior, el partido Movimiento Ciudadano y diversos ciudadanos a quienes se les sancionó con la pérdida del derecho a ser registrados o que se les canceló su registro como candidatos a diversos cargos de elección popular en el Distrito Federal, promovieron respectivamente un recurso de apelación, tres juicios de revisión constitucional electoral y sendos juicios ciudadanos federales a fin de controvertir, en su concepto, la indebida determinación de la autoridad electoral nacional de cancelación de registro como candidatos sin haber hecho efectiva la garantía de audiencia de los involucrados.

IV. Recepción de expedientes. En su oportunidad, se recibieron en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior las demandas y demás constancias que remitió el Secretario del Consejo General del INE, relacionadas con los medios de impugnación. 

V. Turno a Ponencia. Mediante diversos proveídos el Magistrado Presidente de esta Sala Superior acordó integrar los expedientes identificados con las claves SUP-RAP-164/2015, SUP-JDC-910/2015, SUP-JDC-911/2015, SUP-JDC-912/2015, SUP-JDC-913/2015, SUP-JDC-914/2015, SUP-JRC-539/2015, SUP-JRC-545/2015 y SUP-JRC-546/2015  y; asimismo, ordenó turnarlos a la Ponencia de la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa, para los efectos previstos en el artículo 19, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

VI. Tramite en ponencia. En su oportunidad, la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa acordó la recepción de los expedientes, así como su radicación en la Ponencia a su cargo, la admisión y al no existir diligencia alguna pendiente de desahogar, el cierre de instrucción, con lo cual quedaron en estado de resolución, motivo por el que ordenó formular el respectivo proyecto de sentencia.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver sobre los medios de impugnación al rubro indicados, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracciones V y VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 184 y 186, fracción III, incisos c) y g), y 189, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 40, párrafo 1, inciso b); así como,  44, párrafo 1, inciso a); 79, párrafo 1, 80, párrafo 1, inciso f); y 83, párrafo 1, inciso a) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por  tratarse un recurso de apelación y sendos juicios para la protección de los derechos políticos electorales, promovidos respectivamente por el Partido Movimiento Ciudadano y diversos ciudadanos que aducen la violación a sus derechos político-electorales. Todos ellos, interpuestos para controvertir la resolución emitida por CG del INE -órgano central del aludido Instituto- relativa a las irregularidades encontradas en el Dictamen consolidado de la revisión de informes de precampaña de los ingresos y egresos de los precandidatos a jefe delegacional y diputados locales, correspondientes al proceso electoral local ordinario 2014-2015 en la cual, sancionó a diversos ciudadanos con la pérdida de su derecho a ser registrados a un cargo de elección popular en el Distrito Federal, por la presunta omisión de presentar el informe de gastos de precampaña.

No pasa inadvertido para este órgano jurisdiccional que el conocimiento de los juicios ciudadanos podría sustanciarse a través del recurso de apelación, competencia de esta Sala Superior, toda vez que se trata de una sanción impuesta por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, de conformidad con la normativa electoral aplicable; sin embargo, dado lo avanzado del proceso electoral y toda vez que la materia de la litis versa sobre la cancelación del registro de la candidaturas locales, circunstancia que los actores aducen les causa un perjuicio a sus derechos político-electorales, se considera que la vía procedente para conocer del medio de impugnación intentado es el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.

Por otro lado esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación también es competente para conocer de los juicios de revisión constitucional electoral promovidos por el partido Movimiento Ciudadano en los que controvierte los acuerdos ACU-198-15 y ACU-498-15 de fecha 18 de abril de 2015,  emitidos por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, por los cuales, en cumplimiento de la resolución INE/CG190/2015, emitida por el CG del INE, se canceló el registro otorgado a Alicia García Hernández como candidata al cargo de Jefa Delegacional en Tlalpan postulada por Movimiento ciudadano, así como la declaratoria de improcedencia de los registros de diversas candidaturas al cargo de diputados locales postulados por el mismo instituto político. La razón de la competencia de esta Sala Superior, obedece la indisolubilidad que existe entre a los acuerdos ACU-198-15 y ACU-498-15 y la diversa resolución INE/CG190/2015.

Consecuentemente, dada la relación de los juicios con el recurso de apelación que se resuelve, se considera que se actualiza la competencia de esta Sala Superior, para conocer de los presentes medios de impugnación.

SEGUNDO. Acumulación. Del análisis del recurso de apelación presentado por el partido Movimiento Ciudadano y los ciudadanos que promueven el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, se advierte lo siguiente:

Del análisis de los escritos de demanda presentados por el partido Movimiento Ciudadano y los ciudadanos que promueven el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano,  se advierte lo siguiente:

El partido Movimiento Ciudadano interpuso cuatro medios de impugnación. El primero, un recurso de apelación para controvertir el acuerdo INE/CG190/2015 emitido por el CG del INE.[8] Los restantes medios de impugnación interpuestos por el señalado instituto político consistieron en tres juicios de revisión constitucional electoral, promovidos para controvertir los acuerdos ACU-198-15 y ACU-498-15 emitidos por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal.[9]

Por lo que respecta a los juicios ciudadanos, en éstos se controvierte el acuerdo INE/CG190/2015 emitido por el CG del INE, por la sanción impuesta consistente en la pérdida del derecho de los actores a poder ser registrados a un cargo de elección popular.

Consecuentemente, de lo anterior tenemos lo siguiente:

1. Actos impugnados. De los escritos correspondientes a los medios de impugnación, se advierte que se controvierte el acuerdo INE/CG190/2015 (acto impugnado en el RAP y en los JDC) así como los acuerdos ACU-198-15 y ACU-498-15 (actos impugnados en los 3 JRCs). El primero de ellos por el que se sanciona a diversos ciudadanos con la pérdida del derecho a ser registrados como candidatos a diversos cargos de elección popular y, los segundos, por los que, en cumplimiento del primer acuerdo referido, se canceló el registro otorgado o se decretó la improcedencia de sus registros, a los ciudadanos actores.

2. Autoridad responsable. En los medios de impugnación se señala como autoridad responsable al CG del INE y al Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal.

Cabe hacer la precisión de que si bien en los juicios de revisión constitucional electoral se controvierten dos actos del Instituto Electoral del Distrito Federal, tales actos reclamados se dictaron en cumplimiento de la resolución del CG del INE impugnada en el recurso de apelación y en los juicios ciudadanos. Por lo que, lo que se resuelva en estos últimos medios de impugnación, impactará en los primeros.

En ese contexto, al existir identidad en los expedientes de los juicios ciudadanos y el recurso de apelación, respecto de los actos impugnados y en la autoridad señalada como responsable, resulta inconcuso que existe conexidad en la causa.

Por lo que respecta a los juicios de revisión constitucional electoral, al haberse promovido para controvertir los acuerdos ACU-198-15 y ACU-498-15 emitidos por el Instituto Electoral del Distrito Federal, por medio de los cuales, se dio cumplimiento al diverso acuerdo de la autoridad electoral nacional identificado como INE/CG190/2015 (impugnado en el RAP y en los JDC) esta Sala Superior considera que lo procedente es decretar la acumulación de todos los medios de impugnación al recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-164|/2015, a fin de resolver los mencionados medios de impugnación de manera conjunta, congruente, expedita y completa, conforme a lo previsto en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y 86 del Reglamento Interno de este órgano jurisdiccional especializado.

Por lo anterior, se debe glosar copia certificada de los puntos resolutivos de esta sentencia a los expedientes acumulados.

TERCERO. Procedencia. Los presentes medios de impugnación cumplen los requisitos de procedencia previstos en los artículos 8° y 9°, párrafo 1, de la Ley de Medios, conforme con lo siguiente:

1. Forma. Se tiene por cumplido, ya que las demandas se presentaron por escrito, ante la autoridad señalada como responsable, se hacen constar los nombres y firmas de los actores y de los representantes (en el caso del instituto político) el domicilio para recibir notificaciones; se identifica del acto impugnado y la autoridad responsable; asimismo, se mencionan los hechos y agravios que el apelante aduce que le causa el acuerdo reclamado.

2. Oportunidad. Los juicios fueron interpuestos oportunamente, toda vez que, respecto del acuerdo INE/CG190/2015 emitido por el CG del INE, el acto impugnado se emitió el 15 de abril de 2015 y las demandas se presentaron el 19 de abril siguiente, esto es, dentro del plazo de cuatro días.

Respecto de los acuerdos ACU-198-15 y ACU-498-15 aprobados por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, estos fueron emitidos el 18 de abril de 2015 y las demandas se presentaron el 21 y 22 de abril siguiente, esto es, dentro del plazo de cuatro días.

3. Legitimación. Los juicios fueron interpuestos por parte legítima, en atención a que los ciudadanos promovieron los juicios por propio Derecho, en tanto que, el partido Movimiento Ciudadano interpuso el recurso de apelación y los juicios de revisión constitucional electoral, por conducto de la persona con atribuciones para representar al señalado partido político.

4. Definitividad.  Respecto al acuerdo INE/CG190/2015 emitido por el CG del INE, se cumple el principio de definitividad y firmeza, toda vez que, del análisis de la legislación adjetiva electoral aplicable, se advierte que no existe medio impugnativo que deba agotarse antes de acudir en la vía propuesta ante este órgano jurisdiccional, de ahí que se cumpla el presente requisito.

Por lo que hace a los acuerdos ACU-198-15 y ACU-498-15 aprobados por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, esta Sala Superior justifica el per saltum de la instancia para que esta Sala Superior pueda conocer del juicio.

En relación al principio de definitividad este órgano jurisdiccional ha sustentado en la tesis de jurisprudencia 9/2001[10], con el rubro DEFINITIVIDAD Y FIRMEZA. SI EL AGOTAMIENTO DE LOS MEDIOS IMPUGNATIVOS ORDINARIOS IMPLICAN MERMA O EXTINCIÓN DE LA PRETENSIÓN DEL ACTOR, DEBE TENERSE POR CUMPLIDO EL REQUISITO, que los justiciables están exentos de la exigencia de agotar los medios de defensa previstos en las leyes electorales locales, cuando su agotamiento se traduzca en una amenaza seria para los derechos sustanciales que son objeto de litigio; es decir, cuando los trámites de que consten y el tiempo necesario para llevarlos a cabo, puedan implicar la disminución considerable o la extinción del contenido de las pretensiones, o de sus efectos o consecuencias, en cuyo caso, el acto u omisión que se considere lesivo se deberá considerar en ese supuesto definitivo y firme.

Ahora bien, en el caso particular, la lectura de las demandas permite observar que la controversia de este asunto versa sobre diversos actos relacionados con la cancelación del registro, ya sea como candidata a Jefa Delegacional de Tlalpan o candidaturas a diputaciones locales por el principio de mayoría relativa, postuladas por el partido político nacional Movimiento Ciudadano.

Los actos ahora controvertidos fueron emitidos en cumplimiento a la resolución INE/CG190/2015, dictada por el Instituto Nacional Electoral, misma que se encuentra impugnada en el SUP-RAP-164/2015, SUP-JDC-910/2015, SUP-JDC-911/2015, SUP-JDC-912/2015, SUP-JDC-913/2015 y SUP-JDC-914/2015.

En este contexto, si bien el partido político actor debería agotar una cadena impugnativa, previamente, a que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación conociera del presente asunto, también lo es que esta Sala Superior conoce de medios de impugnación presentados para combatir el acto que origina el ahora impugnado.

Por tanto, esta Sala Superior considera que las razones anteriores son suficientes para que se justifique el per saltum de los juicios de revisión constitucional electoral.

5. Interés jurídico. Los actores tienen interés jurídico para reclamar la resolución impugnada, pues aducen que la sanción que se le impuso, consistente en la pérdida del derecho de ser registrado como candidato o, en su caso, la cancelación del registro es contraria a Derecho por violar, entre otros, la garantía de audiencia.

CUARTO. Estudio de fondo. Como cuestión preliminar, es importante destacar que el partido Movimiento Ciudadano solicitó al Instituto Electoral del Distrito Federal, el registro de los hoy actores como candidatos a distintos cargos locales de elección popular en esta entidad federativa.

Empero, dado que esos mismos ciudadanos originalmente habían participado como precandidatos por el Partido de la Revolución Democrática, el CG del INE determinó sancionarlos con la pérdida del derecho a ser registrados o, en su caso, la cancelación de su registro, porque no habían presentado los informes de gastos de precampaña, omisión que en estos medios de impugnación, los actores, le atribuyen al Partido de la Revolución Democrática. 

Los actores aducen que se violó en su perjuicio la garantía de audiencia, en esencia, por lo siguiente:

Antes de proceder a resolver que habían omitido presentar el respectivo informe de gastos de precampaña, la autoridad responsable debió haberlos requerido para que los presentaran, pues así procedió, según se aprecia de la resolución impugnada, tratándose del Instituto político por el que participaron en la contienda interna de selección de candidaturas, cuando señala que al revisar el informe presentado por el Partido de la Revolución Democrática, observó que había omitido presentar diversos informes de gastos de precampaña de sus precandidatos a jefes delegaciones y diputados locales, procedió a requerirlo para que presentara las aclaraciones que a su derecho conviniera, con lo que a su decir, se cumplía con la garantía de audiencia a favor del partido político en mención.

Sin embargo, la autoridad responsable omitió requerir a los ahora ciudadanos actores la información de sus gastos de precampaña, a fin de que contara con los elementos adecuados y suficientes para emitir la resolución atinente, por lo que, en concepto de los actores, es evidente que violó la garantía de audiencia en su perjuicio.

En ese sentido, los ciudadanos enjuiciantes consideran que carece de sustento llega la determinación de la autoridad responsable, en el sentido de decretar la pérdida de su derecho a ser registrados en las candidaturas correspondientes, sin previamente haberles formulado el requerimiento correspondiente.

Esta Sala Superior estima que los motivos de disenso hechos valer sobre la violación a la garantía de audiencia son sustancialmente fundados y suficientes para revocar la resolución impugnada.

A fin de analizar dicha violación, se estima conveniente explicitar previamente los temas relativos al debido proceso en los procedimientos de fiscalización y al procedimiento para la fiscalización de las precampañas del proceso electoral ordinario 2014-2015.

El debido proceso en los procedimientos de fiscalización.

La doctrina y la jurisprudencia han aceptado, que en cualquier tipo de proceso o procedimiento, las partes involucradas deben contar con garantías que les permitan la defensa adecuada de sus derechos, acorde con el derecho fundamental al debido proceso reconocido en el artículo 14 de la Constitución.[11]

Esta Sala Superior ha considerado,[12] que uno de los pilares esenciales de este derecho fundamental es la garantía de audiencia, la cual consiste en la oportunidad de las personas involucradas en un proceso o procedimiento para preparar una adecuada defensa, previo al dictado de un acto privativo, y que su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, el cumplimiento de las formalidades esenciales del procedimiento, las cuales se traducen, de manera genérica, en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias, 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en las que se finque la defensa, 3) La oportunidad de presentar alegatos y, 4) El dictado de la resolución que dirima las cuestiones debatidas. Ha señalado que la garantía de audiencia se estableció con la finalidad de que el gobernado pueda tener la seguridad de que antes de ser afectado por la disposición de alguna autoridad, será oído en defensa.

En el ámbito supranacional, este derecho fundamental también ha sido reconocido en diversos tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano, entre los cuales cabe citar la Convención Americana de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Declaración Universal de los Derechos Humanos, cuyas disposiciones aplicables, para mayor claridad, a continuación se transcriben:

CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS (PACTO DE SAN JOSÉ)

Artículo 8. Garantías Judiciales

1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS

Artículo 14 

1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores.

DECLARACIÓN UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS

Artículo 8.

Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley.

Artículo 10.

Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal.

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Caso Tribunal Constitucional vs Perú, sentencia de treinta y uno de enero de dos mil uno), ha señalado que:

"Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula "Garantías Judiciales", su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales" a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos."

De esta manera, al interpretar el artículo 8 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, la Corte Interamericana dispuso, que en todo momento las personas deben contar con amplias posibilidades de ser oídas y actuar en todo proceso emanado del Estado, lo cual es acorde también con el principio de legalidad, en virtud de que toda autoridad debe respetar los derechos fundamentales, así como fundar y motivar sus actos de molestia.

Tomando como base el marco jurídico anterior, esta Sala Superior ha considerado, que los procedimientos administrativos en los cuales las personas pueden verse afectadas en sus derechos, entre ellos están los procedimientos de fiscalización, deben respetarse las formalidades que rigen al debido proceso,[13] por lo cual debe garantizarse a los sujetos del procedimiento la oportunidad de: a) conocer las cuestiones que pueden repercutir en sus derechos; b) exponer sus posiciones, argumentos y alegatos  que estime necesarios para su defensa; c) ofrecer y aportar pruebas en apoyo a sus posiciones y alegatos, las cuales deben ser tomadas en consideración por la autoridad que debe resolver  y, d) obtener una resolución en la que se resuelvan las cuestiones debatidas.

Sin embargo, lo anterior no implica que en todos los procedimientos deban ser aplicadas de manera idéntica las formas que conducen a satisfacer las formalidades exigidas en los procesos jurisdiccionales para considerar la defensa adecuada, pues existen diferencias entre el proceso y los distintos procedimientos administrativos, por lo cual es válido que de acuerdo con las peculiaridades de cada procedimiento se establezca la forma para hacer valer esa defensa.

Por ejemplo, se exige que las personas conozcan las cuestiones que pueden repercutir en sus derechos, para estar en condiciones de exponer sus posiciones, argumentos y alegatos que estime necesarios para su defensa. En un procedimiento administrativo, esta garantía puede otorgarse mediante el derecho a la publicidad del procedimiento, así como de todo lo actuado en él, otorgando a quienes son sujetos obligados en el procedimiento, la oportunidad de conocer las actuaciones que se lleven a cabo, la posibilidad de verificar el trámite y estado del procedimiento (ya sea por medios informáticos o electrónicos), así como de obtener las copias respectivas de esas actuaciones, pues a diferencia de los procesos judiciales, en los procedimientos administrativos por regla general existe un número mayor de sujetos que intervienen en el procedimiento, lo cual dificultaría exigir a la autoridad respectiva la notificación personal de cada una de las actuaciones.

Igualmente, los sujetos que intervienen en el procedimiento deben tener la oportunidad de manifestar lo que a su derecho convenga y de probar sus afirmaciones, una vez conocido el acto administrativo que repercute en la esfera de sus derechos.

Por lo cual, en el procedimiento respectivo debe existir la posibilidad de que antes de finalizar el procedimiento, los sujetos puedan presentar ante la autoridad la información que estimen pertinente, sus pruebas y alegatos, para que todo ello pueda ser valorado e incorporado en la resolución emitida por la autoridad, como parte de las razones que justifican la decisión, sin que necesariamente se deba exigir al sujeto obligado la carga de presentar personalmente ante la autoridad dichos elementos para su defensa, pues bastaría que la autoridad pudiera conocer y retomar esos elementos antes de resolver. Verbigracia, si el procedimiento se desahoga en su mayoría en sistema en línea, bastaría que en dicho sistema se incluyeran apartados específicos para subir esa información a fin de dar certeza a los sujetos obligados de que lo anexado por ellos en dicho apartado será tomado en consideración por la autoridad al momento de resolver y a la autoridad de cuáles son los alegatos y pruebas que los sujetos obligados incluyen para su defensa, respecto de los cuales debe dar una respuesta fundada y motivada en su resolución.

Procedimiento para la fiscalización de las precampañas del proceso electoral ordinario 2014-2015.

El procedimiento de fiscalización comprende el ejercicio de las funciones de comprobación, investigación, información, asesoramiento, que tiene por objeto verificar la veracidad de lo reportado por los sujetos obligados, así como el cumplimiento de las obligaciones que imponen las leyes de la materia y, en su caso, la imposición de sanciones.

A) Órganos competentes

De los artículos 41, párrafo 2, fracción V, apartado B, numeral 6 y segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 32, párrafo 1, inciso a), fracción VI, 190, párrafo 2, 191, párrafo 1, inciso g), 192, numeral 1, incisos d) y h) y 199, párrafo 1, incisos d) y e), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales se desprende, que:

a)    El Instituto Nacional Electoral es la autoridad facultada para la fiscalización de las finanzas de los ingresos y egresos de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos, a través del Consejo General.

b)    El Consejo General ejerce sus facultades de supervisión, seguimiento y control técnico de los actos preparatorios en materia de fiscalización, a través de la Comisión de Fiscalización.

c)    Dentro de las facultades de la Comisión de Fiscalización se encuentra la de revisar las funciones de la Unidad de Fiscalización, con la finalidad de garantizar la legalidad y certeza en los procesos de fiscalización, así como modificar, aprobar o rechazar los proyectos  de dictamen consolidados y las resoluciones emitidas con relación a los informes que los partidos están obligados a presentar, para ponerlos a consideración del Consejo General en los plazos que esta ley establece.

d)    La Unidad de Fiscalización es la facultada para revisar los informes de los partidos y sus candidatos, así como para requerir información complementaria vinculada con dichos informes.

e)    El Consejo General es el facultado para imponer las sanciones que procedan por el incumplimiento de obligaciones en materia de fiscalización y contabilidad.

Por su parte, el artículo 190 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece, que la fiscalización se realiza en los términos y conforme con los procedimientos previstos en la propia ley, de acuerdo con las obligaciones previstas en la Ley General de Partidos Políticos.[14]

B) Reglas y procedimiento aplicables

Los artículos 43, párrafo 1, inciso c), 75, 77, 78, 79, párrafo 1, inciso a), y 80, párrafo 1, inciso c), de la Ley General de Partidos establecen las reglas que deberán seguir los partidos políticos para presentar informes de precampaña, así como el procedimiento que debe seguirse para la presentación y revisión de dichos informes. Tales reglas y procedimiento son:

1.     Previamente al inicio de las precampañas, a propuesta de la Comisión de Fiscalización, el Consejo determinará el tipo de gastos que serán estimados como de precampaña.

2.     El órgano responsable de la administración del patrimonio y recursos financieros de los partidos políticos será el responsable de la presentación de los diversos informes que los partidos están obligados a presentar.

3.     Los precandidatos presentan a su partido los informes, quien a su vez los presentan ante la autoridad para cada uno de los precandidatos registrados para cada tipo de precampaña. En ellos se especifica el origen y monto de los ingresos, así como los gastos realizados.

4.     Los informes se presentan a más tardar dentro de los diez días siguientes al de la conclusión de la precampaña.

5.     Presentados los informes, la Unidad de Fiscalización cuenta con quince días para revisarlos.

6.     Si hay errores u omisiones, la Unidad de Fiscalización se los informa a los partidos políticos y les concede el plazo de siete días para que presenten las aclaraciones o rectificaciones.

7.     Concluido el plazo, la Unidad de Fiscalización cuenta con diez días para emitir el dictamen consolidado, así como el proyecto de resolución y para someterlo a consideración de la Comisión de Fiscalización.

8.     La Comisión de Fiscalización cuenta con el plazo de seis días para aprobar los proyectos emitidos por la Unidad de Fiscalización.

9.     Concluido dicho plazo, dentro de las setenta y dos horas siguientes, la Comisión de Fiscalización presenta el proyecto ante el Consejo General.

10.            El Consejo General cuenta con el plazo de seis días para la discusión y aprobación.

11.            Los precandidatos son responsable solidarios del cumplimiento de los informes. Por tanto, se analizan de forma separada las infracciones en que incurran.

C) Sistema de contabilidad

Los artículos 60 de la Ley General de Partidos y 37 del Reglamento de Fiscalización prevén la existencia de un Sistema de Contabilidad para que los partidos políticos registren en línea, de manera armónica, delimitada y específica, las operaciones presupuestarias y contables, así como los flujos económicos, el cual debe desplegarse en un sistema informático que cuente con dispositivos de seguridad.

En cumplimiento a sus atribuciones, para las precampañas del proceso electoral 2014-2015 que iniciaron en dos mil catorce, mediante acuerdo INE/CG203/2014, el Consejo General determinó las Reglas para la contabilidad, rendición de cuentas y fiscalización, así como los gastos que se considerarán como precampañas en el proceso electoral 2014-2015 que inician en 2014.

En lo que interesa al caso, en las referidas reglas se estipuló:

1. Para el caso de los precandidatos que sean parte en procesos electorales que inicien en dos mil catorce, les serán aplicables la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Ley General de Partidos, las leyes, Reglamentos y acuerdos locales que no se opongan a las leyes generales, las cuales prevalecerán en cualquier momento.

2. Con relación a las Reglas de contabilidad se señaló:

a) El registro de las operaciones de ingresos y egresos lo pueden realizar los partidos políticos y los precandidatos. Dicho registro lo realizan de manera semanal, mediante la plantilla “Reporte de Operaciones Semanal” identificada como Planilla 1.

b) La información capturada es definitiva y solo puede ser modificada con la debida justificación. Los cambios o modificaciones a los informes solo podrán ser resultado de la solicitud de ajuste notificada por la autoridad. Dichos cambios o modificaciones serán presentados en los mismos medios que el primer informe.

c) Cuando en los oficios y omisiones se soliciten cambios y ajustes al informe, los precandidatos deberán presentar una cédula donde se concilie el informe originalmente presentado con todas las correcciones mandadas en los oficios.

d) Los errores o reclasificaciones se notifican a los partidos políticos a través del aplicativo, dentro de los siete días siguientes a la fecha de notificación. Si las aclaraciones o rectificaciones realizadas no se subsanan, las aplicaciones en la contabilidad se deberán realizar dentro de los cinco días siguientes a la fecha de notificación.

e) En caso de existir gastos que beneficien a más de un precandidato o tipo de precampaña la distribución se realizará de manera igualitaria entre los precandidatos beneficiados.

f) Los informes de precampaña se presentarán en la sección de INFORME DE PRECAMPAÑA (PLANITILLA 2).

g) Los oficios de errores y omisiones deberán ser notificados al responsable financiero del partido.

h) Todos los precandidatos deberán presentar sus informes de ingresos y egresos independientemente de su procedimiento de designación.

i) Si existieron precampañas y los precandidatos no realizaron gastos y no recibieron algún tipo  de ingreso, se deberán presentar los informes en cero a través del aplicativo.

j) Los procedimientos de revisión de informes se realizarán atendiendo a lo siguiente:

        Una vez que se cumpla la fecha límite para la presentación de los informes, la Unidad de Fiscalización tendrá quince días para revisarlos.

        Si advierte errores u omisiones, la Unidad de Fiscalización lo notificará al sujeto obligado que hubiera incurrido en ellos, para que en el plazo de siete días presente la documentación solicitada, así como las aclaraciones o rectificaciones.

        Concluido el plazo anterior, la Unidad de Fiscalización cuenta con diez días para emitir el Dictamen consolidado, así como el proyecto de resolución, el que será sometido a consideración de la Comisión de Fiscalización, la cual contará con el plazo de seis días para aprobarlos. Concluido este periodo la Comisión de Fiscalización en el plazo de setenta y dos horas presentará el proyecto ante el Consejo General, el cual contará con seis días para su discusión y aprobación.

        La Unidad de Fiscalización deberá convocar a una confronta con los partidos políticos, a más tardar un día antes de la fecha de vencimiento de respuesta del oficio de errores y omisiones.

De lo descrito puede advertirse, que el procedimiento de fiscalización implementado con motivo de las reformas constitucionales y legales publicadas en dos mil catorce tuvo cambios relevantes, puesto que ahora se incluye también a los precandidatos como sujetos obligados respecto de la rendición de los informes a través del sistema de contabilidad en línea. Asimismo, en este modelo de fiscalización, los precandidatos son responsables solidarios y pueden ser sancionados por incumplir con las obligaciones o cargas que se les imponen, con independencia de la responsabilidad exigida a los partidos, a quienes también se les puede sancionar por incumplir con sus obligaciones.

Este cambio resulta significativo, puesto que al momento de incluir a los precandidatos como sujetos obligados en el cumplimiento de las obligaciones y, en consecuencia, como responsables solidarios, debe también tener un efecto en la manera como se lleva a cabo el procedimiento para fiscalizar los gastos de precampaña, pues acorde con lo antes visto, en dicho procedimiento se deben respetar las formalidades que rigen al debido proceso.

Por otra parte,  cabe destacar que el artículo 446, párrafo 1, inciso g), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electoral, establece que constituyen infracciones de los aspirantes a cargos de elección popular a la propia Ley, entre otras, no presentar los informes que correspondan.

Al respecto, en el artículo 456, párrafo 1, inciso c), se prevé que las infracciones en que incurran los precandidatos a cargos de elección popular, serán sancionadas: I. Con amonestación pública; II. Con multa de hasta cinco mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, y III. Con la pérdida del derecho del precandidato infractor a ser registrado como candidato o, en su caso, si ya está hecho el registro, con la cancelación del mismo. Cuando las infracciones cometidas por aspirantes o precandidatos a cargos de elección popular, cuando sean imputables exclusivamente a aquéllos, no procederá sanción alguna en contra del partido político de que se trate. Cuando el precandidato resulte electo en el proceso interno, el partido político no podrá registrarlo como candidato.

Asimismo, por lo que al caso interesa, se debe tener presente que el artículo 3, párrafo 1, inciso g) del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, establece que son sujetos obligados del propio Reglamento, entre otros, precandidatos cargos de elección popular federales y locales, siendo que en términos del artículo 4, párrafo 1, inciso gg), del mismo ordenamiento, se entiende por precandidato al ciudadano que conforme a la Ley de Partidos y a los estatutos de un partido político, participa en el proceso de selección interna de candidatos para ser postulado como candidato a cargo de elección popular.

En cuanto a las notificaciones, en el artículo 9, párrafo 1, incisos a), fracción V e inciso c), fracción II, del aludido Reglamento, se prevé que las notificaciones serán de carácter personal, cuando así se determine, pero en  todo caso lo serán las que deben efectuarse a los precandidatos; en tanto que se deberá notificar por oficio al órgano partidista, los oficios de errores y omisiones que se adviertan durante el procedimiento de revisión de los informes de ingresos y gastos que los partidos políticos presenten a la Unidad Técnica.

Sobre el particular, esta Sala Superior considera que aun cuando en el invocado Reglamento no se prevé que los aludidos oficios se notifiquen también a los precandidatos, debe entenderse que existe obligación de la Unidad Técnica de Fiscalización de efectuar la notificación a dichos precandidatos, en debido cumplimiento a la garantía de audiencia, máxime que la omisión de entregar los respectivos informes de ingresos y gastos de precampaña, tiene como consecuencia la pérdida del derecho del precandidato infractor a ser registrado como candidato o, en su caso, si ya está hecho el registro, con la cancelación del mismo.

Aplicación al caso concreto

Conforme con el marco normativo expuesto con relación al procedimiento de fiscalización, los partidos políticos tienen obligaciones ineludibles que deben cumplir al margen de la forma de proceder de los precandidatos. Por ejemplo, el hecho de que un precandidato no presente su informe de gastos de precampaña no exime al partido de cumplir con su obligación de presentar ante la Unidad de Fiscalización el informe respectivo, el cual podría ser presentado en ceros, si el partido advierte que la precampaña no recibió ingresos y que en ellas no se realizaron gastos. En este supuesto, en atención a su derecho de auto organización, en las convocatorias que emitan, los partidos políticos pueden prever las sanciones que, en su caso, podrían imponerse a los precandidatos que incumplieran con la obligación de presentarle al partido el informe de gastos de precampaña, la cual sería independiente al cumplimiento de la obligación del partido frente a la autoridad fiscalizadora.

Empero, cuando los precandidatos cumplen con su obligación de presentar al partido su informe de gastos de precampaña y, éste a su vez lo presenta ante la Unidad de Fiscalización, los precandidatos deben tener posibilidad de conocer las determinaciones que respecto a su informe emita la autoridad, así como las modificaciones que, en su caso, realice su partido, puesto que tales determinaciones se relacionan íntimamente con el ejercicio de sus derechos ya que una de las sanciones que la autoridad les puede imponer por incumplir dichas obligaciones o inobservar las reglas consiste, precisamente, en impedirles la posibilidad de ser registrados por las autoridades electorales como candidatos o en cancelar el registro si éste ya fue realizado,  por lo que ese conocimiento se traduce en la garantía del ejercicio de tales derechos.

Precisado lo anterior, como se anticipó, el concepto de agravio de los actores es fundado.

Ello es así, porque en el caso, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral a efecto de observar y tutelar el derecho de garantía de audiencia, debió de haber notificado a cada uno de los actores lo concerniente a su situación particular respecto de las irregularidades relacionadas con la omisión de presentar los informes de precampaña, en la que participaron los enjuiciantes, para la elección de los candidatos a los cargos de jefe delegacional y diputado local correspondientes al proceso electoral ordinario dos mil catorce-dos mil quince en el Distrito Federal

En efecto, con el propósito de tutelar el derecho de garantía de audiencia de los enjuiciantes, establecido en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la autoridad responsable debió notificar y requerir a cada precandidato para que subsanará la omisión en que se le atribuía, a fin de que presentara el respectivo informe de gastos e ingresos de la precampaña en la que participó, y no sólo circunscribirse a notificar tal circunstancia al Partido de la Revolución Democrática, máxime que en términos de lo previsto en el artículo 229, párrafo 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se establece, como consecuencia jurídica, derivada de la omisión de entregar los respectivos informes de ingresos y gastos de precampaña, que el ciudadano que haya incurrido en esa irregularidad no será registrado por la autoridad administrativa electoral como candidato; no obstante que haya resultado electo en el procedimiento interno de selección de candidatos del partido político.

En este contexto, dado que la autoridad responsable debió notificar y requerir de manera individual a cada uno de los actores a efecto de que presentaran sus respectivos informes de ingresos y gastos de la precampaña en la que participaron[15], si en autos no obra constancia de que los actores hubieran tenido conocimiento de la omisión que se les atribuye, resulta fundado el concepto de agravio relativo a la violación a su garantía de audiencia.

Lo anterior en la inteligencia de que la garantía de audiencia que se debe cumplir en los presentes juicios, únicamente opera para los efectos de la revisión de informes de ingresos y egresos en la etapa de precampañas. 

En este sentido lo procedente conforme a Derecho es revocar, en la parte controvertida, la resolución impugnada (por cuanto hace a los actores de los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano que se resuelven de manera acumulada en la presente ejecutoria), así como sus efectos en el ámbito local del Distrito Federal por cuanto hace a los acuerdos ACU-198-15 y ACU-498-15 emitidos por el Instituto Electoral del Distrito Federal, ya que estos últimos acuerdos fueron emitidos en ejecución del diverso acuerdo INE/CG190/2015.

Ante la referida revocación, resultan inoperantes los agravios planteados en las demandas del recurso de apelación y del juicio de revisión constitucional electoral que se resuelven de manera acumulada en la presente sentencia.

Efectos de la sentencia

En cuanto a Alicia García Hernández precandidata a Jefa Delegacional, así como respecto de Juan Carlos Castañeda Landín, Yadira Nava Nivon, Nury Delia Ruíz Ovando y Pedro Santamaría Saldaña, precandidatos a Diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a quienes se sancionó por la omisión de presentar el respectivo informe de precampaña, por lo que se determinó que estaban impedidos para ser registrados como candidatos, se deben revocar: (i) la resolución INE/CG190/2015 emitida por el CG del INE, exclusivamente, por lo que hace a la sanción impuesta a dichos ciudadanos; y, (ii) como consecuencia de lo anterior, respecto de los ciudadanos antes referidos, los acuerdos ACU-198-15 y ACU-498-15 emitidos por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal en ejecución del primer acuerdo referido.

En virtud de lo anterior, se ordena al CG del INE para que dentro del plazo de cuarenta y ocho horas, computado a partir de la notificación de esta sentencia, notifique a cada uno de los mencionados ciudadanos la supuesta omisión en que han incurrido para que, en similar plazo esos ciudadanos presenten por sí o por conducto del Partido de la Revolución Democrática el informe correspondiente, a efecto de salvaguardar su derecho de audiencia.

Una vez concluido el plazo antes precisado, el CG del INE deberá resolver, de inmediato, lo que en Derecho corresponda, notificando a los ciudadanos, al Partido de la Revolución Democrática, al Instituto Electoral del Distrito Federal y a esta Sala Superior, en el plazo de veinticuatro horas, la determinación que haya asumido, incluida la relativa a la posibilidad de registro de esos ciudadanos como candidatos al respectivo cargo de elección popular.

Por lo expuesto y fundado se

RESUELVE:

PRIMERO. Se acumulan los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y los juicios de revisión constitucional electoral, al recurso de apelación SUP-RAP-164/2015. En consecuencia, se debe glosar copia certificada de los puntos resolutivos de esta sentencia a los expedientes acumulados.

SEGUNDO. Se revoca la resolución INE/CG190/2015, aprobada por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, para los efectos de esta sentencia.

TERCERO. Se revocan los acuerdos ACU-198-15 y ACU-498-15 emitidos por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, para los efectos de esta sentencia.

NOTIFÍQUESE como corresponda, en términos de lo dispuesto en los artículos 26, 27, 28, 29, y 48, párrafo 1, incisos a), b) y c), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias que correspondan y, acto seguido, archívense los expedientes como asuntos total y definitivamente concluidos.

Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante la Subsecretaria General de Acuerdos en funciones, que da fe.

SUBSECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS EN FUNCIONES

MARÍA CECILIA SÁNCHEZ BARREIRO