RECURSOS DE APELACIÓN Y JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO ELECTORALES DEL CIUDADANO

EXPEDIENTES: SUP-RAP-726/2017 Y ACUMULADOS

PROMOVENTES: PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO Y OTROS

TERCEROS INTERESADOS: JERÓNIMO LÓPEZ MARÍN, FIDENCIO ROMERO TABÓN Y MARIO DE JESÚS PASCUAL

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA

SECRETARIOS: JOSÉ FRANCISCO CASTELLANOS MADRAZO, ROLANDO VILLAFUERTE CASTELLANOS Y JOSUÉ AMBRIZ NOLASCO

COLABORARON: CELESTE CANO RAMÍREZ, JARITZI CRISTINA AMBRIZ NOLASCO Y JUAN JOSÉ BELÉN MORENO ZETINA

Ciudad de México. Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación[1], correspondiente a la sesión de catorce de diciembre de dos mil diecisiete.

VISTOS; para resolver los autos de los recursos y juicios cuyos datos de identificación se citan al rubro.

R E S U L T A N D O

1.   Presentación de las demandas. A fin de impugnar la resolución INE/CG508/2017, emitida el ocho de noviembre de dos mil diecisiete por el Consejo General de Instituto Nacional Electoral, los promoventes presentaron las demandas de los medios de impugnación al rubro citados, conforme a lo siguiente:

2.   Turno. Mediante proveídos de diversas fechas, la Magistrada Presidenta de la Sala Superior ordenó turnar los expedientes que se enlistan a continuación, a la Ponencia del Magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

3.   Amicus curiae. La Organización Red de Mujeres en Plural, a través de quien se ostentó como su representante, presentó ante esta Sala Superior, escrito denominado amicus curiae, por medio del cual, realizan diversos argumentos en relación con el acuerdo impugnado.

4.   Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el Magistrado Instructor acordó admitir las demandas de los medios de impugnación, declarar cerrada la instrucción y ordenó formular el proyecto de sentencia.

C O N S I D E R A N D O

1.  Competencia

Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver los medios de impugnación al rubro indicados, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI y 99, párrafo cuarto, fracciones III y V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 184; 186, fracción III, incisos a) y c); y 189, fracción I, incisos c) y e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 3, párrafo 2, incisos b) y c); 4, párrafo 1; 44, párrafo 1, inciso a) y 83, párrafo 1, inciso a) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.[2]

Lo anterior, al tratarse de recursos de apelación y juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, interpuestos para controvertir la resolución de un órgano central del Instituto Nacional Electoral, como es el Consejo General[3], mediante la cual se determinan los criterios aplicables para el registro de candidaturas a los distintos cargos de elección popular que presenten los partidos políticos y, en su caso las coaliciones, ante los Consejos del Instituto Nacional Electoral, para el proceso electoral federal 2017-2018.

2.  Acumulación

Del análisis de los escritos de demanda que motivaron la integración de los expedientes identificados al rubro, se advierte que existe identidad en el acto impugnado y autoridad responsable, por lo que hay conexidad en la causa.

En efecto, en los dieciséis casos se controvierte la resolución INE/CG508/2017, de ocho de noviembre del año en curso, emitida por el Consejo General.

Consecuentemente, con fundamento en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 31 de la Ley General de Medios, y 79 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se decreta la acumulación de los expedientes SUP-RAP-730/2017, SUP-RAP-739/2017, SUP-RAP-741/2017, SUP-JDC-1049/2017, SUP-JDC-1050/2017, SUP-JDC-1051/2017, SUP-JDC-1063/2017, SUP-JDC-1067/2017, SUP-JDC-1086/2017, SUP-JDC-1090/2017, SUP-JDC-1091/2017, SUP-JDC-1092/2017, SUP-JDC-1093/2017, SUP-JDC-1094/2017, SUP-JDC-1095/2017, SUP-JDC-1099/2017, SUP-JDC-1110/2017, SUP-JDC-1114/2017 al diverso SUP-RAP-726/2017, dado que éste fue el primero en recibirse en esta instancia jurisdiccional.

En consecuencia, se deberá glosar copia certificada de los puntos resolutivos de la presente ejecutoria, a los autos de los expedientes acumulados.

3. Sobreseimiento

3.1. Improcedencia de los juicios ciudadanos promovidos por militantes y ciudadanos

Con independencia de que pudiera actualizarse alguna otra causal de improcedencia, se debe sobreseer en los Juicios para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano identificados con las claves SUP-JDC-1049/2017, SUP-JDC-1050/2017, SUP-JDC-1051/2017, SUP-JDC-1063/2017, SUP-JDC-1067/2017 y SUP-JDC-1086/2017, dada la falta de interés jurídico de los accionantes, en virtud de que, unos actores solamente cuentan con una expectativa de derecho a integrar las fórmulas y listas de candidatos que, en su caso, lleguen a registrar los partidos político y otros, en modo alguno tienen dicha pretensión, por lo cual, no se afecta de manera real y directa su esfera de derechos.

En efecto, el artículo 11, párrafo 1, inciso c), del ordenamiento citado establece, que procede el sobreseimiento del medio de impugnación, cuando habiendo sido admitido, aparezca o sobrevenga alguna causal de improcedencia en los términos de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

A su vez, el párrafo tercero del artículo 9° de la mencionada ley, establece que cuando la improcedencia del medio de impugnación derive de las disposiciones del propio ordenamiento, se desechara de plano la demanda.

Por su parte, el artículo el 10, párrafo 1, inciso b), de la ley de medios dispone, entre otros supuestos, que los medios de impugnación previstos en ella, serán improcedentes cuando se pretendan impugnar actos que no afecten el interés jurídico del actor.

De conformidad con el citado numeral, el interés jurídico constituye un presupuesto para la promoción de los medios de impugnación en materia electoral, entre ellos, el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.

Tal interés, consiste en la relación que debe existir entre el escenario jurídico irregular que se plantea y la providencia jurisdiccional que se pide para remediarla, la cual debe ser necesaria y útil para subsanar la situación de hecho aducida, considerada contraria a derecho.

Ahora, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 79, de la Ley de Medios, únicamente está en condiciones de instaurar un procedimiento, quien afirma la existencia de una lesión a su esfera de derechos y promueve la providencia idónea para ser restituido en el goce de sus prerrogativas, las cuales deben ser aptas para revocar o modificar el acto o la resolución reclamados, a fin de lograr una efectiva restitución al demandante en el goce del pretendido derecho político-electoral violado.

En ese sentido, la procedencia del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, se concreta a los casos en que los actos o resoluciones de autoridad pueden producir una afectación individualizada, cierta, directa e inmediata en el contenido de sus derechos político-electorales de votar, ser votado o de asociación, o bien, derechos fundamentales íntimamente relacionados con los anteriores.

Ese criterio ha sido sostenido por esta Sala Superior en la jurisprudencia 7/2002, cuyo rubro es el siguiente: “INTERÉS JURÍDICO DIRECTO PARA PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIÓN. REQUISITOS PARA SU SURTIMIENTO.”

Por tanto, con independencia de que la interpretación del artículo 79, numeral 1, de la Ley Procesal Electoral, en relación con la reforma de diez de junio de dos mil once, al artículo 1º, párrafo segundo, de la Constitución Federal, permitiría considerar que la tutela de derechos humanos electorales, particularmente, el de votar y ser votado, podría dar lugar a que se impugnen normas, actos o resoluciones emitidos por las autoridades electorales que los promoventes estimen violatorios de cualquiera de sus derechos político-electorales, lo cierto es que no debe soslayarse, que las hipótesis de procedencia previstas en aquél precepto legal, exige a los ciudadanos que tengan interés jurídico en el asunto, esto es, que las normas, actos o resoluciones causen una afectación directa y cierta en la esfera jurídica de quien lo promueva.

Esto es así, porque de lo contrario se permitiría que cualquier persona, con independencia que resintiera o no una afectación a su esfera jurídica, con motivo de la expedición de unos lineamientos generales emitido por la autoridad administrativa electoral, pudiera impugnar en abstracto sus preceptos jurídicos, cuando el diseño constitucional en atribuciones de este Tribunal no lo autoriza.

En el caso, a juicio de esta Sala Superior los lineamientos impugnados no afectan el interés jurídico de todos los militantes de los partidos políticos y ciudadanos, pues resulta necesario que se actualicen ciertas condiciones para la aplicación en su esfera jurídica.

Así, los puntos de acuerdo cuestionados disponen:

“DÉCIMO OCTAVO. En las listas de representación proporcional se alternarán las fórmulas de distinto género para garantizar el principio de paridad hasta agotar cada lista.

Para el caso de senadurías por el principio de representación proporcional, la lista deberá encabezarse por una fórmula integrada por mujeres.

Para el caso de diputaciones federales por el principio de representación proporcional, de las cinco listas por la circunscripción electoral, al menos dos deberán estar encabezadas por fórmulas de un mismo género.

DÉCIMO NOVENO. Para el caso de senadurías por el principio de mayoría relativa, deberá observarse el principio de paridad vertical y horizontal, esto es:

a)                 La primera fórmula que integra la lista de candidatas y candidatos que se presenten para cada entidad federativa, deberá ser de género distinto a la segunda.

b)                 De la totalidad de las listas de candidaturas por entidad federativa, el 50% deberá estar encabezada por hombres y el 50% por mujeres.

VIGÉSIMO. Para el caso de diputaciones por el principio de mayoría relativa, los Partidos Políticos Nacionales o coalición deberá postular, como acción afirmativa, fórmulas integradas por personas que se autodescriban como indígenas en, al menos 12 de los 28 Distritos electorales con población indígena, de los cuales 50% corresponderán a mujeres y el 50% a hombres (ANEXO UNO)

Para los efectos del cumplimiento del párrafo anterior, en el caso de coaliciones parciales o flexibles, las personas de autoadscripción indígena postuladas por éstas se sumarán a las que se postulen en lo individual cada uno de los partidos que las integren, independientemente del partido de origen de la persona.

Como se advierte, para que en el presente caso los actores acreditaran contar con interés jurídico derivado de una afectación personal y directa a sus derechos político-electorales, se requeriría acreditar que:

1. Los interesados sean militantes de un partido político, o en su caso, si son externos, conforme con la convocatoria atinente, se permita su participación dentro de los institutos políticos, para que puedan ser postulados candidatos, dado que los lineamientos están dirigidos precisamente a los partidos políticos, que son los que finalmente solicitarán el registro de candidatos.

2. Los interesados contiendan al interior de un partido político y no sólo manifiesten su intención, con el fin de alcanzar la postulación como candidato a un cargo de elección popular, y presenten su solicitud de registro como precandidatos y ésta sea aceptada por parte de las instancias partidistas correspondientes.

3. Los ciudadanos que decidieron participar y obtuvieron su registro como precandidatos se ubiquen en los supuestos correspondientes para ser postulado candidato, es decir, que conforme con los procedimientos internos ganen el derecho a ser postulados.

4. Una vez que obtuvieron el derecho a ser postulados, los partidos políticos soliciten el registro de las candidaturas correspondientes, y en su caso, el Instituto Nacional Electoral lo niegue, por no ajustarse a los lineamientos precisados, ya que será hasta este momento en el que, el derecho a ser votado por parte de los actores, podría verse comprometido.

Por ende, si los interesados ya sean militantes o externos a un partido político no participan en algún procedimiento interno de selección partidista para obtener la candidatura o no logran el derecho a ser postulados, en modo alguno les podría causar un perjuicio individual, real y directo a su esfera de derechos, dado que, no se ubicarían en los supuestos que ahora impugnan.

De manera que, si en el caso algunos promoventes solamente manifiestan que es su intención obtener una candidatura al interior de un partido político y otros, ni siquiera manifiestan esa pretensión, es evidente que los primeros, acuden a la instancia constitucional a defender una expectativa de derecho en razón de que, basan su acción en una esperanza o hecho futuro e incierto de ser postulados como candidatos y los segundos, a partir de una mera calidad de ciudadanos, carecen de esa expectativa, por lo que su impugnación se basa en una tutela difusa.

En el caso concreto Raúl Servín Ramírez, Javier Piñón Valdivia y Feliz Martínez Olivares, promoventes, respectivamente de los juicios ciudadanos SUP-JDC-1049/2017, SUP-JDC-1050/2017 y SUP-JDC-1051/2017, se ostentan como militantes del Partido Verde Ecologista de México y para acreditar lo anterior, anexan una constancia emitida por el Secretario Técnico y la Secretaria Ejecutiva del Comité Ejecutivo Nacional de dicho partido, y pretenden acreditar su interés jurídico, afirmando que es su intención participar en el proceso de selección interna de candidatos al senado, por la vía de representación proporcional, por lo que consideran que, el acuerdo controvertido les afecta de una manera material y directa su esfera de derechos dado que desde inicio, están en clara desventaja con la militancia del género femenino.

Por otra parte, Mario Enrique Pozas Luna actor en el juicio SUP-JDC-1063/2017 promueve en su carácter de ciudadano mexicano y se ostenta como afiliado al Partido Nueva Alianza, para acreditar lo anterior cita la liga electrónica siguiente: http://actores-politicos.ine.mx/actores-politicos/partidos politicos/ consulta-afiliados/nacionales/#/openDetalleMilitante, y afirma que tiene interés jurídico toda vez que el acuerdo emitido por el Consejo General del Instituto Nacional restringe en forma ilícita la expectativa de derecho a ser votado que le asiste como eventual candidato postulado por dicho partido.

De igual modo, Cesáreo Castro Vallejo y Diego Alfonso Murillo Espejo, actores de los juicios ciudadanos SUP-JDC-1067/2017 SUP-JDC-1086/2017, respectivamente, promueven en su calidad de ciudadanos y por propio derecho, sin especificar si son o no militantes de algún partido político, ni tampoco anexan documento o medio probatorio alguno que permita corroborar a qué instituto político pertenecen, sino que solamente acompañan a su respectiva demanda copia simple de su credencial de elector, sin mencionar si es su intención ser postulados como candidatos.

Como se advierte, cuatro de los seis ciudadanos acreditan ser militantes de un partido político y los últimos dos no demuestran dicha calidad.

Por tanto, ninguno de los ciudadanos acredita que los lineamientos aprobados han producido un menoscabo real en su derecho a ser votado; de ahí que, la sola posibilidad de que en este momento algunos consideren postularse como candidatos, es una mera expectativa de derecho, lo que no genera la existencia de un interés jurídico pues para ello, el acto impugnado debe repercutir de forma directa en la esfera jurídica de quien acude al proceso, situación que en el caso concreto no sucede.

Lo anterior se evidencia, si se toma en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84.1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, las sentencias que emita esta Sala Superior en los juicios ciudadanos, tiene como finalidad restituir a los actores en el ejercicio y goce de los derechos político-electorales vulnerados; luego, si en el presente caso tal violación constituye una especulación sobre actos futuros e inciertos, es evidente que, esa expectativa  de derecho no puede ser objeto de reparación por este Tribunal Constitucional.

Similares consideraciones se sustentaron en los juicios ciudadanos SUP-JDC-4412/2015 y SUP-JDC-990/2017.

3.2 Improcedencia por haber agotado su derecho a impugnar

Ahora bien, en relación con el SUP-RAP-739/2017, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 9, párrafo 3 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, porque el promovente agotó su derecho de impugnación, ya que controvirtió el mismo acto a través del diverso medio de impugnación SUP-RAP-730/2017.

Por tanto, también procede sobreseer en el referido recurso.

3.2.1. Marco normativo

El artículo 9, párrafo 3 de la Ley de Medios prevé que cuando el medio de impugnación no se presente por escrito ante la autoridad correspondiente, incumpla cualquiera de los requisitos previstos por los incisos a) o g) del párrafo 1 de este artículo, resulte evidentemente frívolo o cuya notoria improcedencia se derive de las disposiciones del presente ordenamiento, se desechará de plano.

Ha sido criterio de esta Sala Superior sostener que, salvo en circunstancias y particularidades excepcionales, no procede la ampliación de la demanda o la presentación de un segundo escrito de demanda, toda vez que si el derecho de impugnación, ya ha sido ejercido con la promoción de una demanda, no se puede volver a ejercer, válida y eficazmente, por segunda o ulterior ocasión, mediante la presentación de otra u otras demandas.

Esto es así, en razón de que la promoción de un medio de impugnación electoral agota el derecho de acción, lo que hace que el interesado se encuentre impedido legalmente para presentar, un nuevo o ulterior escrito de demanda, a efecto de controvertir igual acto reclamado, emitido por la propia autoridad.

Al efecto, resulta aplicable el criterio de jurisprudencia 33/2015, de esta Sala Superior, de rubro: “DERECHO A IMPUGNAR ACTOS ELECTORALES.LA RECEPCIÓN DE LA DEMANDA POR ÓRGANO OBLIGADO A INTERVENIR EN EL TRÁMITE O SUSTANCIACIÓN GENERA SU EXTINCIÓN POR AGOTAMIENTO”.

3.2.2. Caso concreto

En el caso, de autos se advierte, que el once de noviembre del año en curso, a las quince horas con quince minutos, Berlín Rodríguez Soria, representante propietario del Partido Político Nacional Encuentro Social, presentó ante el Instituto Nacional Electoral una demanda en contra del Acuerdo INE/CG508/2017 el cual aprueba los criterios aplicables para el registro de candidaturas a los distintos cargos de elección popular que presenten los partidos políticos, y, en su caso las coaliciones ante los consejos del instituto, para el Proceso Electoral Federal 2017-2018, la cual fue remitida a este Tribunal en donde se registró con clave SUP-RAP-730/2017. Dicho escrito fue el primero que recibió el órgano responsable.

El doce de noviembre siguiente, a las diecisiete horas con cuarenta y ocho minutos, el mismo partido político, a través de su representante suplente, Ernesto Guerra Mota interpuso un segundo medio de impugnación ante la citada autoridad responsable, la que también fue remitida a este Órgano Jurisdiccional, y fue registrada con el número de expediente SUP-RAP-739/2017.

Del contenido de dicha demanda se advierte que el acto controvertido es el mismo Acuerdo INE/CG508/2017, emitido en sesión de ocho de noviembre del año en curso; de manera que, es evidente que, con la primera demanda presentada por el recurrente ante la autoridad responsable, el mencionado instituto político agotó su derecho de impugnación en contra del referido acuerdo, lo cual determina la improcedencia del presente medio de impugnación.

Conforme a lo expuesto, se actualiza la hipótesis de improcedencia aludida, ya que en el caso que nos ocupa se pretende que esta Sala Superior se pronuncie de nueva cuenta respecto del acuerdo general al que se ha hecho alusión y respecto del cual se hará el pronunciamiento respectivo en la presente sentencia.

Consecuentemente, es evidente que el promovente agotó su derecho a impugnar, en el recurso de apelación SUP-RAP-730/2017, por lo que, lo procedente es sobreseer en el medio de impugnación que corresponde al recurso de apelación SUP-RAP-739/2017.

4. Procedencia de los medios de impugnación: SUP-RAP-726/2017, SUP-RAP-730/2017, SUP-RAP-741/2017, SUP-JDC-1090/2017, SUP-JDC-1091/2017, SUP-JDC-1092/2017, SUP-JDC-1093/2017, SUP-JDC-1094/2017, SUP-JDC-1095/2017, SUP-JDC-1099/2017, SUP-JDC-1110/2017 y SUP-JDC-1114/2017.

Las demandas de los medios de impugnación cumplen los requisitos establecidos en los artículos 8; 9; párrafo 1; 10; 13, párrafo 1, inciso a); 40, párrafo 1, inciso b); 42; 45, párrafo 1, inciso a); 79 y 83, párrafo 1, de la Ley General, en razón de lo siguiente:

4.1 Forma

La demandas de los recursos de apelación y de los juicios ciudadanos, cumplen con los requisitos formales, ya que se presentaron ante la autoridad responsable, consta el nombre y firma autógrafa de quien promueve en representación de los partidos políticos apelantes, así como el nombre y firma del ciudadano promovente; se señala el domicilio para oír y recibir notificaciones y las personas autorizadas para tales efectos; se identifica el acto impugnado; además, de mencionar los hechos y motivos de inconformidad que, a juicio de los promoventes, les causa la resolución reclamada.

4.2. Oportunidad. Los medios se presentaron dentro del plazo legal de cuatro días, que para tal efecto prevén los artículos 7, párrafo 1, y 8, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, como se precisa enseguida.

Los recurrentes y actores en los expedientes SUP-RAP-726/2017, y SUP-RAP-730/2017, afirman que tuvieron conocimiento del acuerdo controvertido el propio ocho de noviembre de dos mil diecisiete, por tanto, cumplen con la oportunidad prevista tal como se muestra a continuación:

De lo anterior se sigue que, los medios de impugnación se presentaron en el tercer día del plazo legal previsto para tal efecto, por lo cual, resultan oportunos.

Por cuanto hace al recurso de apelación, SUP-RAP-741/2017, el Partido del Trabajo omite señalar la fecha en la que tuvo conocimiento de la resolución impugnada, tampoco obra en autos constancia que acredite una fecha de notificación, ni la autoridad responsable hace pronunciamiento al respecto en el informe circunstanciado, por lo que se tiene como fecha de conocimiento el día en que presentó la demanda, esto es, el catorce de noviembre del año en curso[4].

Respecto de los juicios ciudadanos SUP-JDC-1090/2017, SUP-JDC-1091/2017 y SUP-JDC-1114/2017 se toma en cuenta la fecha cuando manifiestan haber tenido conocimiento del acuerdo impugnado, toda vez que, no obra en autos constancia que acredite una específica de notificación ni la autoridad responsable hace pronunciamiento al respecto en el informe circunstanciado.

Por otra parte, atinente a los diversos medios de impugnación SUP-JDC-1092/2017, SUP-JDC-1093/2017, SUP-JDC-1094/2017, SUP-JDC-1095/2017, SUP-JDC-1099/2017 y SUP-JDC-1110/2017, la responsable en el informe circunstanciado reconoce y tiene por ciertas las fechas en que los promoventes aducen tuvieron conocimiento del acuerdo impugnado, por tanto, se estima que también son oportunos de conformidad con el cuadro siguiente:

Conforme con lo anterior, resulta evidente la oportunidad de los juicios ciudadanos, al haberse presentado dentro del plazo de cuatro días previsto en la ley de la materia.

4.3. Legitimación y personería.

Por lo que hace a los juicios ciudadanos promovidos por Raúl Servín Ramírez, Jaime Piñón Valdivia, Félix Martínez Olivares, Mario Enrique Pozas Luna, Cesáreo Castro Vallejo, Diego Alfonso Murillo Espejo, Jerónimo López Marín, Pedro Damián Bautista Cruz, Agustín Pérez Álvarez, Anerlina Leal Bonilla, Eustolio Flores Flores, J. Santos Rentería de la Cruz, Javier Hernández Cruz, Javier López Santiz, Rosendo Arias Gómez, Julio César Pérez Ruíz y David Cruz López, conforme a los artículos 13, párrafo 1, inciso b), y 79, párrafo 1 de la Ley de Medios, cuentan con legitimación, toda vez que son promovidos por propio derecho, ostentándose como ciudadanos.

Respecto a las demandas promovidas por Jorge Herrera Martínez, Pedro Vázquez González y Berlín Rodríguez Soria, quienes se ostentan como representantes propietarios y suplentes de los Partidos Verde Ecologista, del Trabajo y Encuentro Social, respectivamente, esta Sala Superior reconoce su personería, conforme con lo expuesto en el informe circunstanciado rendido por la responsable, lo que resulta suficiente para tener por satisfecho el requisito en examen, en términos de lo dispuesto en el artículo 18.2 inciso a) de la Ley de Medios.

4.4. Definitividad. El requisito en cuestión se encuentra satisfecho, en virtud de que la ley no prevé algún recurso o medio de impugnación que deba ser agotado previamente a la tramitación del presente medio de impugnación.

4.5. Interés. Se satisface este requisito en la medida que los partidos políticos apelantes pretenden que se revoque el acuerdo impugnado y se ordene al Consejo General dejen sin efectos los criterios aplicables para el registro de candidaturas a los distintos cargos de elección popular que presenten los partidos políticos para el proceso electoral 2017-2018, por considerar que, el mismo, contraviene la normatividad electoral aplicable.

En el caso de los apelantes, cuentan con interés suficiente para reclamar el acto impugnado, consistente en el acuerdo general número INE/CG508/2017, emitida por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, toda vez que a través del acuerdo combatido se determinan los criterios para el registro de candidatos a los distintos cargos de elección popular que presenten los partidos políticos para el proceso electoral 2017-2017, lo que es susceptible de lesionar sus prerrogativas y ser contrario a sus intereses.

Además, ha sido criterio de esta Sala Superior que los partidos políticos pueden deducir acciones en defensa del interés público, denominadas por este órgano jurisdiccional electoral especializado como "acciones tuitivas de intereses difusos", para impugnar actos o resoluciones de los órganos del Instituto Nacional Electoral, que por su naturaleza y consecuencias pudieran trascender al desarrollo del proceso electoral o afectar los principios rectores de la función electoral, lo que sucede en el caso.

Sirven de apoyo a lo expuesto, el criterio contenido en las Jurisprudencias 15/2000[5] y 10/2005[6], resueltas por esta Sala Superior, de rubro siguiente: “PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. PUEDEN DEDUCIR ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS CONTRA LOS ACTOS DE PREPARACIÓN DE LAS ELECCIONES" y "ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS. ELEMENTOS NECESARIOS PARA QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS LAS PUEDAN DEDUCIR.”

Por otra parte, se estima que los promoventes de los Juicios para la Protección de los Derechos Políticos-Electorales del Ciudadano, números SUP-JDC-1090/2017, SUP-JDC-1091/2017, SUP-JDC-1092/2017, SUP-JDC-1093/2017, SUP-JDC-1094/2017, SUP-JDC-1095/2017, SUP-JDC-1099/2017, SUP-JDC-1110/2017 y SUP-JDC-1114/2017 cuentan con interés legítimo para impugnar el acto controvertido, dado que, se autoadscriben como indígenas, pertenecen a un grupo vulnerable y en desventaja y, pretenden maximizar los derechos político-electorales de los habitantes de los pueblos y comunidades indígenas, acorde con la jurisprudencia 9/2015, de rubro: “INTERÉS LEGÍTIMO PARA IMPUGNAR LA VIOLACIÓN A PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES. LO TIENEN QUIENES PERTENECEN AL GRUPO EN DESVENTAJA A FAVOR DEL CUAL SE ESTABLECEN”.[7]

Efectivamente, en el caso, los actores cuentan con interés legítimo para acudir a los presentes juicios, con el propósito de eliminar los obstáculos que, desde su perspectiva, impiden a los miembros de las comunidades indígenas, ser postulados en los 28 Distritos electorales identificados por el Instituto Nacional Electoral como indígenas.

Luego, las acciones constitucionales ejercitadas por estos promoventes, deben ser examinadas desde la perspectiva del interés para su procedibilidad, directamente vinculadas con la necesaria tutela sistemática y colectiva de ese grupo histórica y estructuralmente discriminado, por lo que, en aplicación directa del principio pro persona, en su vertiente pro actione y a la luz de lo establecido en los artículos 1°, 2° y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como 1°, 2°, 8° y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2°, 14, 25 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cualquiera de sus integrantes cuenta con interés legítimo para la protección de los derechos en juego.

El criterio anterior se encuentra reflejado en las jurisprudencias 7/2013, 4/2012 y 27/2011 de rubros siguientes: “PUEBLOS INDÍGENAS. SE DEBE GARANTIZAR A LOS CIUDADANOS QUE LOS CONFORMAN UN EFECTIVO ACCESO A LA JURISDICCIÓN ELECTORAL”; “COMUNIDADES INDÍGENAS. LA CONCIENCIA DE IDENTIDAD ES SUFICIENTE PARA LEGITIMAR LA PROCEDENCIA DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO” y “COMUNIDADES INDÍGENAS. EL ANÁLISIS DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO, DEBE SER FLEXIBLE”

De igual modo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha reconocido que los Estados signantes de la convención o Pacto de San José, tienen obligación de garantizar que los miembros de las comunidades indígenas, participen en la toma de decisiones sobre los asuntos y políticas que puedan incidir en sus derechos, de modo tal que las autoridades nacionales, deben garantizar el acceso e integración de los ciudadanos pertenecientes a dichas comunidades a las instancias, instituciones u órganos estatales, para participar de manera directa y proporcional en la dirección de los asuntos públicos.[8]

5. Terceros interesados

En el caso, debe tenerse como tercero interesado a los ciudadanos Jerónimo López Marín, Fidencio Romero Tabón y Mario De Jesús Pascual, porque sus escritos cumplen con lo dispuesto en los artículos 12, párrafo 1, inciso c), 17, párrafo 4, y 91, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, como se precisa enseguida:

5.1. Forma. Los escritos de comparecencia cumplen con los requisitos formales, ya que se presentó ante la autoridad responsable; se precisa el nombre del partido político tercero interesado expresa su interés jurídico y pretensiones concretas, aunado a que asienta nombre y firma autógrafa de quien comparece en su representación.

5.2. Oportunidad. Los escritos de comparecencia promovido en el SUP-RAP-726/2017, suscritos por Mario de Jesús Pascual y Jerónimo López Marín fueron presentados ante la autoridad responsable dentro de las setenta y dos horas, contadas a partir de la publicación del medio de impugnación, como se detalla a continuación:

5.3. Legitimación e interés. Deben tenerse por satisfechos tales requisitos, en la medida que los ciudadanos están legitimados para comparecer como terceros interesado en el asunto que ahora se resuelve, con fundamento en lo previsto por el artículo 12, párrafo 1, inciso c), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, al contar con interés legítimo en la causa derivado de un derecho incompatible con el de los promoventes.

En efecto, tal interés legítimo deriva, de que los mencionados ciudadanos se autoadscriben como integrantes de comunidades indígenas, con la pretensión de que prevalezca el acto reclamado, alegando, al efecto, los argumentos que estiman necesarios para sostener la constitucionalidad y legalidad de las medidas cuestionadas por los promoventes.

6. Amicus Curiae. Durante la sustanciación de los presentes medios de impugnación, se recibió en esta Sala Superior, el escrito de amicus curiae signado por Martha Angélica Tagle Martínez, quien se ostenta como representante de la organización, con la finalidad de expresar consideraciones de derechos humanos, para coadyuvar en la resolución del presente asunto.

Al respecto, este Tribunal Constitucional considera que, de una interpretación sistemática y funcional, de lo dispuesto en los artículos 1°, párrafos segundo y tercero; 2°, párrafos tercero y cuarto, apartado A; 17, 41, párrafo segundo, base VI; 99, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se puede concluir que, tratándose de la sustanciación de los medios de impugnación en materia electoral en que la Litis es relativa al resguardo de principios constitucionales como el de igualdad de género y no discriminación en el ejercicio y permanencia efectiva de los cargos de elección popular –para el proceso electoral federal 2017-2018-, es factible la intervención de terceros ajenos a juicio, a través de la presentación de escritos con el carácter de amicus curiae o amigos de la corte, a fin de contar con mayores elementos para un análisis integral del contexto de la controversia, siempre que se presente antes de que se emita la sentencia respectiva.

El amicus curiae es una figura jurídica que tiene su origen en el derecho romano, que ha sido adoptada por ciertos tribunales internacionales, como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Corte Constitucional de la República Sudafricana y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, reconoce la referida figura jurídica en el artículo 2 de su Reglamento Interno, que establece: “La expresión amicus curiae significa la persona o institución ajena al litigio y al proceso que presenta a la Corte razonamientos en torno a los hechos contenidos en el sometimiento del caso o formula consideraciones jurídicas sobre la materia del proceso, a través de un documento o de un alegato en audiencia”.

Así, al resolver diversos casos contenciosos ha dado entrada a escritos amicus curiae presentados por personas físicas y jurídicas en relación con el asunto de su conocimiento; por ejemplo, en la solución del caso “Herrera Ulloa Vs. Costa Rica” –resuelto el dos de julio de dos mil cuatro-, en el que la Corte condenó al Estado porque violó el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión en perjuicio del señor Mauricio Herrera Ulloa, reconoció como amicus curiae a la Sociedad Interamericana de Prensa, al Colegio de Periodistas de Costa Rica, y a Global Compaing For Free Expression, entre otros.

En el caso, la Red de Mujeres, es una organización cuya finalidad es la protección de los derechos político-electorales de las mujeres, que en conjunto con organismos de la sociedad civil organizada como la cátedra de la UNESCO de derechos humanos de la UNAM y otras.

Este organismo establece que es importante la paridad y la alternancia de los sexos en las postulaciones de candidatos y candidatas ya que es una condición para que la igualdad sea real y efectiva.

Por tanto, consideran que las medidas para proteger la paridad y la igualdad de género, se encuentran contenidas en la resolución INE/CG508/2017, emitida el ocho de noviembre de dos mil diecisiete por el Consejo General de Instituto Nacional Electoral.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 17/2014 emitido por la Sala Superior cuyo rubro es: “AMICUS CURIAE. SU INTERVENCIÓN ES PROCEDENTE DURANTE LA SUSTANCIACIÓN DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN RELACIONADOS CON ELECCIONES POR SISTEMAS NORMATIVOS INDÍGENAS”.[9]

Manifestó que es importante que los tribunales garanticen el acceso a la justicia con perspectiva de género; y, en esencia, señala los siguientes apartados:

                    El contexto de desigualdad histórica de las mujeres y las personas indígenas.

Señaló que este órgano jurisdiccional, al resolver los presentes medios de impugnación, debe tener en cuenta los estándares en materia de protección y garantía de los derechos humanos de las mujeres y personas indígenas, que le permita contar con mayores insumos para la discusión y análisis del presente caso.

Considera que debe de contarse con acciones afirmativas, como las que contemplan los lineamientos del INE para trascender las condiciones históricas de discriminación que padecen las mujeres, por lo que propone respetar los lineamientos para la contienda de 2018.

                    Paridad constitucional como derecho humano que garantiza el principio de igualdad formal y sustantiva.

Señala que en el artículo 1º Constitucional, establece el criterio antidiscriminatorio toda vez que queda plenamente establecida la igualdad entre todas las personas, conforme a los tratados y normas internacionales.

Aduce que la paridad debe entenderse como un instrumento y herramienta tanto para transformar y cambiar a la sociedad, como para modelar a ésta y al poder; y con ello, lograr una igualdad real entre las mujeres y los hombres. Por tanto, afirma que la paridad y la alternancia de los sexos en las postulaciones de candidatos y candidatas es una condición para que la igualdad sea real y efectiva.

                    Medidas para garantizar la paridad y la igualdad de género, así como acciones afirmativas para las personas indígenas.

Por otra parte, en el escrito relativo, se considera que la Constitución en su artículo 2º, establece que el Estado se encuentra obligado a erradicar las condiciones de desigualdad en las que se encuentran las comunidades indígenas para así garantizar los cargos públicos de éstas y que gocen del reconocimiento de todos los derechos humanos que integran el “bloque de constitucionalidad” en México.

Asimismo, refieren que el Instituto Nacional Electoral, a través del acuerdo combatido, desarrolla la aplicación de lineamientos de paridad y la vida democrática y asegura a la ciudadanía el ejercicio pleno de los derechos político-electorales en concordancia con la obligación internacional, con fundamento en el artículo 44, párrafo primero, inciso jj) y 30, numeral 1, letras a) y d), respectivamente, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

                    Facultad reglamentaria del Instituto Nacional Electoral.

Señalan que el Instituto Nacional Electoral, sí tiene facultades para emitir reglas que le permitan verificar el cumplimiento del principio Constitucional de paridad y el aseguramiento de los derechos político-electorales de las mujeres y de las personas indígenas, ya que este Instituto debe contribuir al desarrollo de la vida democrática y velar que la ciudadanía pueda ejercer plenamente sus derechos político-electorales, los cuales no sólo se integran a partir de los derechos previstos en la Constitución, sino también en aquellas adquiridas en los tratados internacionales.

                    Sobre el Acuerdo Impugnado.

Afirman que lo resuelto en el Acuerdo por el Instituto Nacional Electoral, no altera el resultado al que deben de llegar los métodos de selección, además de que éstos no son obstáculos para cumplir con las reglas contenidas en el acuerdo, sino que por el contrario permite que los institutos cumplan con su deber de ser vehículos de participación política para la ciudadanía, cumpliendo también con los principios de paridad, igualdad y no discriminación.

En relación a la autodeterminación en materia de selección, y postulación de candidaturas, menciona que la resolución impugnada no interfiere en los métodos de selección, ya que solamente marca ciertas reglas aplicables a la hora de colocar a las personas seleccionadas.

                    Acciones afirmativas del acuerdo.

Cita, que estas acciones no solamente se encuentran orientadas a prevenir un trato desigual y potencialmente discriminatorio, sino que su mayor aportación es contribuir a erradicar la perturbación en los grupos en desventaja como en el caso son las mujeres y las comunidades indígenas.

Así, todas las autoridades se encuentran obligadas a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos tomando en cuenta la jurisprudencia.

                    Sobre la razonabilidad, objetividad de la medida

Por cuanto al tema se refiere, en esencia, expone que los lineamientos desarrollados por el Instituto Nacional Electoral, cumplen con los parámetros que delimitan el test de proporcionalidad

7. Hechos relevantes.

Los actos y hechos que dan origen al Acuerdo impugnado, son los siguientes:

7.1. Facultad de atracción. El veintiocho de agosto de dos mil diecisiete fue aprobada la “Resolución del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por la que se aprueba ejercer la facultad de atracción para ajustar a una fecha única la conclusión del periodo de precampañas y el relativo  para recabar apoyo ciudadano, así como establecer las fechas para aprobación del registro de candidatas y candidatos por las autoridades competentes para los procesos electorales locales concurrentes con el proceso electoral federal 2018”, identificada con la clave INE/CG386/2017.

7.2 Acuerdo General que establece el periodo de precampañas. El ocho de septiembre de dos mil dieciocho, en sesión extraordinaria, se aprobó el Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por el que se establece el periodo de precampañas para el Proceso Electoral Federal 2017-2018, así como diversos criterios y plazos de procedimiento relacionados con las mismas, identificado con la clave INE/CG427/2017.

7.3 Anteproyecto del acuerdo impugnado. En sesión pública efectuada el veintisiete de octubre del presente año, la Comisión de Prerrogativas y Partidos Políticos del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, conoció y aprobó el anteproyecto de Acuerdo por el que se indican criterios aplicables para el registro de candidaturas a diversos cargos de elección popular que presenten los partidos políticos y, en su caso, las coaliciones ante los Consejos del Instituto, para el Proceso Electoral Federal 2017-2018.

7.4. Aprobación del Acuerdo impugnado. Con fecha 8 de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, fue aprobado por el Consejo General del Instituto Electoral en Sesión Extraordinaria, el ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL POR EL QUE SE INDICAN LOS CRITERIOS APLICABLES PARA EL REGISTRO DE CANDIDATURAS A LOS DISTINTOS CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR QUE PRESENTEN LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y, EN SU CASO, LAS COALICIONES ANTE LOS CONSEJOS DEL INSTITUTO, PARA EL PROCESO ELECTORAL FEDERAL 2017-2018”, el cual es objeto del presente recurso de Apelación.

8. Estudio de fondo.

La metodología de estudio en la presente ejecutoria, se delimita en razón de los temas siguientes:

I.                   Facultades del INE para expedir lineamientos a través de los cuales estableció acciones afirmativas en materia de paridad de género y voto indígena.

II.                Violación al artículo 105 de la Constitución Federal, al haber reformado normas sustantivas en materia electoral, fuera del plazo de noventa días previos al inicio del proceso electoral.

III.              Vulneración al principio de autorregulación y autodeterminación de los partidos políticos.

IV.             Indebida fundamentación y motivación del Acuerdo INE/508/2017, respecto de los Criterios Décimo Octavo, Décimo Noveno y Vigésimo.

V.               Transgresión al principio de certeza jurídica, al desconocer la aprobación que ya había efectuado el propio INE del método de selección de candidatos de los partidos actores.

VI.             Desproporcionalidad de la negativa de registro de candidaturas por no cumplir con los criterios de paridad de género.

VII.          Inconstitucionalidad de la cuota indígena implementada por el INE, al no corresponder con la evolución de las acciones afirmativas que se han realizado en México sobre el tema, aunado a que su establecimiento constituye un requisito no estatuido en el artículo 55 de la Constitución Federal.

VIII.       Los lineamientos implementados por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral no reúnen los requisitos para ser considerados Acciones Afirmativas.

IX.             Violación a los derechos político-electorales de los ciudadanos que se autoadscriben como indígenas.

X.               Insuficiencia de las medidas implementadas en materia indígena.

XI.             Violación al principio pro persona.

Hecho lo anterior, se procede al estudio de los motivos de disenso en el orden referido.

I. Facultades del INE para expedir lineamientos a través de los cuales estableció acciones afirmativas en materia de paridad de género y voto indígena.

Síntesis de agravios.

Los accionantes aducen que, en términos del principio de legalidad, la reserva de ley constituye un principio por el que la regulación de ciertos ámbitos queda vedada al reglamento y a la producción normativa emanada de los órganos administrativos.

Al respecto, añaden que la potestad reglamentaria faculta a las autoridades administrativas para crear normas con rango reglamentario, esto es, disposiciones que se encuentren subordinadas a las leyes, por lo que aquéllas no pueden ir más allá de lo definido por éstas, sino que solamente deben concretarse a identificar los medios para cumplir los fines legales perseguidos.

En su concepto, del examen del artículo 44 de la LEGIPE, no se desprende que el CG del INE tenga atribuciones expresas para establecer criterios específicos en materia de paridad de género, por lo que, al hacerlo, la responsable fue más allá de las atribuciones que le confieren tanto la Carta Magna como el cuerpo legal mencionado en primer término.

Desde esta vertiente, los recurrentes arguyen que de distintos apartados de la LEGIPE, se sigue que los criterios de paridad para la selección de candidatos a cargos de elección popular, la integración de las fórmulas de mayoría relativa, de la lista nacional y la fijación de acciones afirmativas a favor de indígenas, son facultad exclusiva de los partidos políticos; por ende, con la emisión de los criterios que contienen acciones afirmativas, el INE reguló materias cuya atribución corresponde a los institutos políticos, de ahí que el actuar de la responsable violentó el principio de reserva de ley.

Decisión de la Sala Superior.

Para efectos de análisis del presente apartado, los agravios se agruparán en dos temas, por una parte, el relativo a la competencia del INE para emitir el acuerdo combatido y, por otra, lo atinente a si el citado Instituto excedió su facultad reglamentaria y violó el principio de reserva de ley.

Los motivos de disenso contenidos en este apartado de la sentencia devienen infundados, porque el Instituto Nacional Electoral, cuenta con facultades constitucionales, convencionales y legales, para establecer acciones afirmativas de género e indígenas, a través de los lineamientos contenidos en el acuerdo controvertido y además, dicha facultad en modo alguno, vulneró el principio de reserva de ley, de conformidad con las consideraciones siguientes.

I.1. Facultades del INE para emitir criterios relacionados con acciones afirmativas en materia de paridad de género y cuota indígena.

El artículo 41, Base V, Apartado A, de la Norma Fundamental, establece que el Instituto Nacional Electoral es un organismo constitucional, público y autónomo, cuya función estatal es organizar las elecciones federales, es decir, la elección del Presidente de la República, diputados y senadores del Congreso de la Unión, así como las de las entidades federativas, en coordinación con los organismos electorales de éstas, cuando se actualicen los supuestos previstos para ello.

Con la reforma constitucional en materia política-electoral, publicada el diez de febrero de dos mil catorce, en el Diario Oficial de la Federación, el INE dejó de ser un órgano federal y por disposición del Poder de Reforma de la Constitución General, fue transformado en una autoridad electoral de carácter nacional, garante de los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad.

De igual manera, la reforma colocó al INE como un órgano independiente en sus decisiones y funcionamiento, con el propósito de que, a través del ejercicio de sus facultades y mediante la interpretación y aplicación de los principios constitucionales y legales, se logre un fortalecimiento cualitativo del régimen democrático en el Estado mexicano.

Al respecto, conviene poner de manifiesto que la finalidad constitucional que tiene asignada el INE, debe ser comprendida en el sentido de que el ejercicio de sus atribuciones no solamente se reduce a la implementación de las reglas y procedimientos de organización de los procesos electorales, sino que comprende un espectro más amplio, en razón de que al lado de la vertiente formal del régimen democrático, encontramos su ámbito sustantivo, el cual se compone de un conjunto de derechos fundamentales y prerrogativas que son, finalmente, el contenido material de todo el entramado instrumental de los procesos.

En efecto, a la par de las reglas y principios organizativos de los procesos electorales, la Constitución Federal consagra una serie de derechos fundamentales y prerrogativas de estructura sustantiva, lo que pone de relieve que el Derecho Electoral no supone un conjunto de normas de un mismo tipo, sino un bloque de disposiciones diversas que comparten una naturaleza jurídica, pero cuya estructura y finalidad dentro del régimen democrático es diferenciada y se encamina a salvaguardar aspectos diversos, pero que, sin embargo, se encuentran imbricados entre sí, por lo que su interpretación y aplicación no pude emprenderse de modo disociado, pues de lo contrario, se corre el riesgo de concretizar inconexamente el ordenamiento jurídico en la materia.

Establecido lo anterior, este Tribunal Constitucional considera oportuno acudir, para efectos del caso concreto, a las disposiciones de la Norma Suprema que se encuentran relacionadas directamente con las reglas, etapas, procedimientos y facultades del INE para organizar las elecciones federales para el proceso electoral 2017-2018, en los términos que enseguida se explican.

El artículo 1° de la Norma Suprema establece, en lo que interesa, que:

                    Todas las personas gozan de los derechos humanos reconocidos en aquélla y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte

                    El ejercicio de esos derechos no puede restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que la propia Constitución establece

                    Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de modo se más favorezcan a las personas y permitan la protección más amplia.

                    Todas las autoridades del Estado mexicano, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad

                    Queda prohibida toda discriminación, entre otros aspectos, por cuestión de género u origen étnico

Desde otra vertiente, el artículo 2° de la Norma Suprema dispone:

                    La composición pluricultural de la Nación mexicana, sustentada en sus pueblos indígenas, que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas

El artículo 4° de la Constitución General, en su primer párrafo dispone:

                    El varón y la mujer son iguales ante la ley

Por su parte el numeral 41, Base I, párrafo segundo, de la Constitución Federal prevé:

                    La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas

                    Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal, las formas específicas de su intervención en el proceso electoral y los derechos, obligaciones y prerrogativas que les corresponden

                    Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, así como las reglas para garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales

Siguiendo esta línea, conviene traer a cuenta el Artículo Segundo Transitorio, de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, en cuya fracción II, inciso h), se estableció que:

                    El Congreso de la Unión debía expedir las normas previstas en el inciso a) de las fracciones XXI y XXIX-U del artículo 73 constitucional

                    Dentro de ese conjunto de disposiciones, se instruyó el legislador democrático expedir la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en la que se debía garantizar, entre otros componentes del régimen democrático, las reglas para garantizar la paridad entre géneros en candidaturas a legisladores federales y locales

Desde la perspectiva convencional, un cúmulo de ordenamientos trasnacionales salvaguardan igualmente la igualdad entre el hombre y la mujer, así como la obligación de los Estados parte de generar acciones afirmativas tratándose del ejercicio de derechos fundamentales de los pueblos y comunidades indígenas u originarios, dentro los que cabe destacar los siguientes:

                    Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo, que en sus artículos 2°, numerales 1 y 2 y 4°, establecen que los gobiernos de los Estados signantes deben adoptar todas las medidas que aseguren a los miembros de los pueblos y comunidades indígenas, el efectivo ejercicio de sus derechos, lo cual incluye la adopción de acciones enderezadas a: promover la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones y eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida

                    Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, cuyo artículo 1°, numeral 4, establece que las acciones afirmativas adoptadas con el fin exclusivo de asegurar el adecuado progreso de ciertos grupos étnicos, son necesarias para garantizar, en condiciones de igualdad, el ejercicio de sus derechos fundamentales, como son los político-electorales

                    Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en cuyo artículo 3° se prevé que los Estados parte tienen el deber de garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos reconocidos en el pacto

                    Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en su numeral 24 estatuye que las personas son iguales ante la ley, por lo que tienen derecho, sin discriminación, a igual protección

                    Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer, en su artículo III, dispone que éstas tendrán derecho a ocupar cargos públicos y a ejercer todas las funciones públicas establecidas en las legislaciones nacionales, en igualdad con los hombres y sin discriminación alguna

                    Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, en el artículo 4°, incisos f) y j), dispone que todas las mujeres tienen derecho al reconocimiento, goce ejercicio y protección de sus derechos, lo cual incluye la igualdad de acceso a las funciones públicas del país

                    Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), en su numeral 3° establece que los Estados parte tomarán todas las medidas apropiadas para asegurar el pleno desarrollo y adelanto de las mujeres, con el objeto de garantizar el ejercicio y goce de sus derechos humanos en igualdad de condiciones con los hombres. De igual forma, el diverso precepto 7°, inciso b), preceptúa que los Estados adoptarán todas las medidas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país, garantizando en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a participar en la formulación de políticas gubernamentales y en la ejecución de las mismas; ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas

                    En el Consenso de Quito, adoptado en la Décima Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, se estableció la obligación de los Estados de adoptar medidas de acción positiva y todos los mecanismos necesarios para garantizar la plena participación de las mujeres en cargos públicos y representación política con el fin de lograr la paridad institucional

                    Finalmente, la Recomendación General 25 formulada por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, señaló que la finalidad de las medidas especiales es acelerar la mejora de la situación de las mujeres para lograr su igualdad sustantiva o de facto con los hombres y realizar los cambios estructurales, sociales y culturales necesarios para corregir las formas y consecuencias pasadas y presentes de discriminación contra aquéllas

Ahora bien, a nivel del ordenamiento jurídico nacional, y en acatamiento al mencionado transitorio de la reforma constitucional en materia político-electoral, la Ley General Electoral dispone las siguientes reglas:

                    Votar en las elecciones constituye un derecho y una obligación que se ejerce para integrar órganos del Estado de elección popular. También es derecho de los ciudadanos y obligación para los partidos políticos la igualdad de oportunidades y la paridad entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular. (Artículo 7, numeral 1)

                    La Cámara de Diputados se integra por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales votadas en circunscripciones plurinominales (Artículo 14, numeral 1)

                    La Cámara de Senadores se integrará por 128 senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal (hoy Ciudad de México), dos serán electos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Los 32 senadores restantes serán elegidos por el principio de representación proporcional, votados en una sola circunscripción plurinominal nacional. (Artículo 14, numeral 2)

                    Para cada entidad federativa, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos a senadores. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate. Asimismo, deberán registrar una lista nacional de 32 fórmulas de candidatos para ser votada por el principio de representación proporcional. (Artículo 14, numeral 3)

                    En las listas a que se refieren los párrafos anteriores, los partidos políticos señalarán el orden en que deban aparecer las fórmulas de candidatos. En las fórmulas para senadores y diputados, tanto en el caso de mayoría relativa, como de representación proporcional, los partidos políticos deberán integrarlas por personas del mismo género (Artículo 14, numeral 4)

                    El Consejo General del INE tendrá competencia para emitir los demás reglamentos y acuerdos que sean necesarios para la debida regulación de los procesos internos de selección de candidatos a cargos de elección popular y las precampañas, los que, entre otros criterios, tienen que respetar el de paridad de género (Artículo 231, numeral 2)

                    Las candidaturas a diputados y a senadores a elegirse por el principio de mayoría relativa y por el principio de representación proporcional, así como las de senadores por el principio de mayoría relativa y por el de representación proporcional, se registrarán por fórmulas de candidatos compuestas cada una por un propietario y un suplente del mismo género, y serán consideradas, fórmulas y candidatos, separadamente, salvo para efectos de la votación (Artículo 232, numeral 2)

                    Los partidos políticos promoverán y garantizarán la paridad entre los géneros, en la postulación de candidatos a los cargos de elección popular para la integración del Congreso de la Unión, los Congresos de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (Artículo 232, numeral 3)

                    El Instituto y los Organismos Públicos Locales, en el ámbito de sus competencias, tendrán facultades para rechazar el registro del número de candidaturas de un género que exceda la paridad (Artículo 232, numeral 4)

                    De la totalidad de solicitudes de registro, tanto de las candidaturas a diputados como de senadores que presenten los partidos políticos o las coaliciones ante el Instituto, deberán integrarse salvaguardando la paridad entre los géneros mandatada en la Constitución General y en el Ley Electoral (Artículo 233, numeral 1)

                    Las listas de representación proporcional se integrarán por fórmulas de candidatos compuestas cada una por un propietario y un suplente del mismo género, y se alternarán las fórmulas de distinto género para garantizar el principio de paridad hasta agotar cada lista. (Artículo 234, numeral 1)

                    Las fórmulas de candidatos para el cargo de senador, deberán estar integradas de manera alternada por personas de género distinto. (Artículo 364, numeral 1)

Del examen de los elementos normativos traídos a cuenta, se obtienen las siguientes conclusiones:

1.                El INE es un órgano constitucional autónomo que tiene a su cargo la función electoral, la que entre otras cuestiones, comprende la organización de las elecciones federales.

2.                El INE tiene a su cargo la interpretación y aplicación, no sólo de las reglas que rigen el proceso electoral, sino de los derechos y principios sustantivos que tienen incidencia en el mismo, debiendo generar condiciones aplicativas que armonicen ambos tipos de normas electorales, a fin de que operen en el sistema de modo coherente y sincrónico

3.                El Instituto, como autoridad del Estado mexicano, está obligado por la Norma Suprema y diversos instrumentos internacionales, a tomar todas las medidas necesarias para concretizar en los procesos electorales, el principio de paridad de género y las acciones afirmativas en materia indígena, de modo que las mujeres y los ciudadanos que se adscriban como parte de un pueblo originario, puedan acceder en igualdad de condiciones de los hombres y de quienes no tienen esa última calidad, a los cargos de elección popular, lo que incluye, desde luego, la emisión de criterios o lineamientos que los regulen

4.                De conformidad con el artículo 2° constitucional y 2° del Convenio 169 de la OIT, el INE como órgano constitucional del Estado mexicano, debe implementar las medidas necesarias, en el ámbito de sus facultades, dentro de las cuales se encuentra la adopción de acciones afirmativas mediante la emisión del acuerdo controvertido, para garantizar el reconocimiento pluricultural del mismo, facilitando con ello que los ciudadanos que pertenecen a los pueblos y comunidades indígenas, sean tomados en cuenta y postulados como candidatos a diputados federales y senadores de la república, en aquellos distritos determinados por el propio Instituto

5.                En términos del Artículo Segundo Transitorio de la reforma constitucional de dos mil catorce, se estableció que sería el legislador secundario el que, al expedir la Ley General Electoral, sentaría las bases y reglas para materializar el principio de paridad de género en la postulación de candidatos a legisladores federales y locales, lo cual proyecta la existencia de una cláusula habilitante de eficacia diferida a la legislación secundaria

6.                Para materializar el mandato de la Constitución General, el Congreso de la Unión expidió la Ley General Electoral, ordenamiento en el que se previó que las fórmulas para senadores y diputados, tanto en el caso de mayoría relativa, como de representación proporcional, deberán ser integradas por personas del mismo género

7.                Asimismo, el legislador determinó que los partidos políticos promoverán y garantizarán la paridad entre los géneros, en la postulación de candidatos a los cargos de elección popular

8.                Como garante de que los institutos políticos cumplan con el citado principio, el legislador democrático facultó expresamente al Consejo General del INE, para emitir los reglamentos y acuerdos que para la debida regulación de los procesos internos de selección de candidatos a cargos de elección popular y las precampañas, con lo cual, es inconcuso que le fue conferida la atribución para emitir acuerdos generales a través de los cuales se normen a detalle y pormenorizadamente, entre otras cuestiones, las reglas de paridad de género y las acciones afirmativas en materia indígena, que deben seguir los partidos políticos al momento de conformar sus listas y fórmulas para la postulación de candidatos

9.                El INE y los Ople de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, tendrán facultades para rechazar el registro del número de candidaturas de un género que exceda la paridad, en su calidad de garantes de la concretización de dicho principio.

Las conclusiones jurídicas anteriores son reveladoras de que no asiste razón a los recurrentes cuando aducen que el Consejo General del INE carece a facultades para expedir el acuerdo reclamado, cuenta habida que como ha quedado patente del cúmulo de fundamentos jurídicos hasta aquí expuestos, dicho órgano tiene competencia constitucional, convencional y legal para su emisión, en aras de maximizar y hacer efectivo el principio de paridad de género y la cuota indígena en el proceso electoral federal 2017-2018.

Al respecto, es importante mencionar que si bien, los partidos políticos están facultados, a la par que, obligados por la Ley General Electoral, para, por una parte, conformar sus listas y fórmulas de candidatos y, por otra, preservar la paridad de género en las candidaturas, ello de ninguna manera puede entenderse como una situación arbitraria que escapa a la revisión del Instituto Nacional Electoral y de los Ople de las entidades federativas.

Ciertamente, como ha sido puesto de relieve en este apartado de la sentencia, el legislador autorizó, expresamente, al Consejo General del citado Instituto, a expedir los reglamentos o acuerdos necesarios para regular los procesos internos de selección de candidatos a cargos de elección popular, ámbito al cual se debe adscribir el tema atinente al respeto al principio de paridad de género y a las acciones afirmativas e materia indígena, pero no sólo eso, sino que se autorizó al INE y a los Ople locales a rechazar los registros que violenten el principio invocado en primer término.

Luego, esta Sala Superior alcanza la convicción de que el INE sí cuenta con atribuciones para expedir el acuerdo reclamado, por lo que no se presenta en la especie una violación al principio de legalidad consagrado en el precepto 16 de la Constitución Federal, de ahí que el agravio resulte infundado.

I.2. Alcance del acuerdo impugnado en relación con el principio de reserva de ley.

Con relación a esta parte del motivo de disenso, esta Sala Superior estima que el mismo deviene infundado, de conformidad con los razonamientos que enseguida se presentan.

Como se ha dicho al inicio de este apartado de la sentencia, el INE es un órgano constitucional autónomo que goza de autonomía en el ejercicio de sus atribuciones, la cual se encuentra materializada a nivel del ordenamiento secundario, en el artículo 44 de la Ley General Electoral, precepto que le confiere, entre otras, las siguientes atribuciones:

                    Aprobar y expedir los reglamentos interiores necesarios para el debido ejercicio de las facultades y atribuciones del Instituto

                    Aprobar y expedir los reglamentos, lineamientos y acuerdos para ejercer las facultades previstas en el Apartado B de la Base V del artículo 41 de la Constitución General, respecto de las facultades de la autoridad nacional electoral en los procesos electorales federales y locales

                    Dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las atribuciones contenidas en el citado artículo 44 de la Ley General Electoral y las demás señaladas en dicho cuerpo normativo o en otra legislación aplicables.

Por otra parte, como también se ha dejado patente, el artículo 231, numeral 2, de la Ley Electoral, prevé que el Consejo General del INE tiene competencia expresa para emitir los reglamentos y acuerdos que sean necesarios para la debida regulación de los procesos internos de selección de candidatos a cargos de elección popular y las precampañas.

Los supuestos normativos apuntados ponen de manifiesto que la facultad reglamentaria del Instituto Nacional Electoral se despliega con la emisión de reglamentos, acuerdos generales y lineamientos de carácter general, la cual debe ejercerse dentro de los límites establecidos por la Constitución Federal, al tenor de lo que ha precisado sobre el tópico la Suprema Corte de Justicia en la Jurisprudencia P./J. 79/2009, bajo el rubro: “FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES[10]”.

Conforme al criterio jurisprudencial citado, la facultad reglamentaria ha de ejercerse siempre al amparo de los principios derivados del de legalidad, específicamente, los de reserva y primacía de la ley, motivo por el cual no deben incidir en el ámbito reservado a la ley, ni ir en contra de lo dispuesto en actos de esta naturaleza, en razón de que, se deben ceñir a la previsto en el contexto formal y materialmente legislativo que habilita y condiciona su emisión.

De este modo, del principio de legalidad derivan los subprincipios de reserva de la ley y el de subordinación jerárquica, siendo estos aplicables a la naturaleza de los reglamentos, en cuanto disposiciones sometidas al ordenamiento que desarrollan, con el objeto de lograr su plena y efectiva aplicación.

Así, mediante el principio de reserva de ley, se evita que la facultad reglamentaria aborde materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión.

En efecto, una disposición constitucional puede reservar expresamente a la ley, la regulación de cierta materia, excluyendo la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por otras normas secundarias, en especial, el reglamento; pudiendo a su vez la norma constitucional, permitir que otras fuentes diversas a la ley, regulen parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero condicionadas a que la propia ley determine expresa y limitativamente las directrices correspondientes.

Entonces, la ley debe establecer los principios y criterios conforme a los cuales, el desarrollo específico de la materia reservada podrá, posteriormente, ser establecida por una fuente secundaria, lo que no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sin que tales referencias hagan posible una regulación independiente y no subordinada al propio ordenamiento legal del que derivan, ya que esto supondría una degradación de la reserva establecida por la Constitución.

Por tanto, la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, que los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones a las que reglamentan; por ende, solamente pueden detallar las hipótesis y supuestos normativos legales para su aplicación, sin incluir nuevos que sean contrarios a la sistemática jurídica, ni crear limitantes distintas a las previstas expresamente en la ley.

De ahí que, si la ley debe determinar el qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta; al reglamento compete, por consecuencia, el cómo de esos propios supuestos jurídicos; es decir, su desarrollo, en razón de que éste únicamente desarrolla la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, en ese tenor, de ninguna manera puede ir más allá de lo que ésta regula, ni extenderla a supuestos distintos, y menos aún contradecirla, sino que exclusivamente debe concretarse a indicar la forma y medios para cumplirla.

Pues bien, en virtud de que el presente agravio involucra tanto al principio de paridad de género, como a la acción afirmativa en materia indígena, temas respecto de los cuales se alega que el INE excedió su facultad reglamentaria, el estudio de dicha figura respecto de cada uno de los principios antes mencionados de hará de forma individual.

A. Paridad de género.

Como se dejó de manifiesto en el núcleo de esta sentencia, por disposición del Artículo Segundo Transitorio de la reforma constitucional ya aludida, se reenvió a la Ley General Electoral el establecimiento de las reglas para concretizar el principio de paridad de género, mismo que se encuentra regulado, también como ya se mencionó, en los artículos 7°, 14 y 226 a 234 de ese cuerpo legal, de los cuales se pueden sustraer como reglas esenciales que deben seguir los partidos políticos al momento de elaborar sus listas y fórmulas para la postulación de diputados federales y senadores por ambos principios de asignación, las siguientes:

                    La configuración de los partidos políticos para la presentación de sus candidaturas es un proceso interno que se desarrolla de conformidad con la Norma Suprema, la Ley General Electoral y sus propios estatutos

                    En dicha postulación, los partidos políticos deberán velar por la igualdad de oportunidades y la paridad entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular

                    Tanto las listas que se presenten para los candidatos postulados por el principio de asignación de representación proporcional, como las fórmulas de los de mayoría relativa, deberán integrarse con pleno respeto a la paridad de género. Las fórmulas se integrarán por personas del mismo género en el caso de candidatos de asignación por mayoría relativa; y, tratándose de los de representación proporcional, las listas se compondrán cada una por un propietario y un suplente del mismo género y se alternarán las fórmulas de distinto género para garantizar el principio de paridad hasta agotar cada lista

                    De conformidad con el artículo 231, numeral 2, de la Ley General Electoral, el Consejo General del INE está facultado para expedir los reglamentos y acuerdos que sean necesarios para la debida regulación de los procesos internos de selección de candidatos a cargos de elección popular y las precampañas

                    Ahora bien, en los lineamientos Décimo Octavo y Décimo Noveno del Acuerdo reclamado el Consejo General del INE estableció lo siguiente:

“DÉCIMO OCTAVO. En las listas de representación proporcional se alternarán las fórmulas de distinto género para garantizar el principio de paridad hasta agotar cada lista. Para el caso de senadurías por el principio de representación proporcional, la lista deberá encabezarse por una fórmula integrada por mujeres. Para el caso de diputaciones federales por el principio de representación proporcional, de las cinco listas por circunscripción electoral, al menos dos deberán estar encabezadas por fórmulas de un mismo género”.

“DÉCIMO NOVENO. Para el caso de senadurías por el principio de mayoría relativa, deberá observarse el principio de paridad vertical y horizontal, esto es: a) La primera fórmula que integre la lista de candidatas y candidatos que se presenten para cada entidad federativa, deberá ser de género distinto a la segunda. b) De la totalidad de las listas de candidaturas por entidad federativa, el 50% deberá ser encabezada por hombres y el 50% por mujeres”.

De los lineamientos transcritos se desprenden las siguientes reglas:

                    En las listas de representación proporcional se alternarán las fórmulas de distinto género para garantizar el principio de paridad hasta agotar cada lista

                    Tratándose de senadurías por el principio de representación proporcional, la lista deberá encabezarse por una fórmula integrada por mujeres

                    Respecto de diputaciones federales por el principio de representación proporcional, de las cinco listas por circunscripción electoral, al menos dos deberán estar encabezadas por fórmulas de un mismo género

                    Para el caso de senadurías por el principio de mayoría relativa, deberá observarse el principio de paridad vertical y horizontal

                    La primera fórmula que integre la lista de candidatas y candidatos que se presenten para cada entidad federativa, deberá ser de género distinto a la segunda

                    De la totalidad de las listas de candidaturas por entidad federativa, el 50% deberá ser encabezada por hombres y el 50% por mujeres

Como puede advertirse nítidamente, las reglas establecidas por el INE en el acuerdo combatido, no vulneran el principio de reserva de ley ni el de subordinación jerárquica, cuenta habida que mientras la Ley General Electoral previene cuáles son la reglas esenciales para respetar el principio de paridad de género, el acuerdo reclamado, por una parte, reproduce tales parámetros y, por otra, solamente dispone cómo deben componerse las fórmulas y listas, a través de una modalización para su registro por parte de los partidos políticos, sin imponer alguna obligación adicional ni desnaturalizar el principio de que se trata.

B. Cuota indígena.

Por lo que ve a este tema, a juicio de esta Sala Superior no puede actualizarse una condición exorbitante en el ejercicio de la facultad reglamentaria del INE con la emisión del acuerdo tildado de inconstitucional, en razón de que, como ya se explicó, para que esa hipótesis pueda presentarse, es condición que cierta materia esté reservada por la Norma Fundamental para su regulación, a una ley en sentido formal y material, a la que, en todo caso, el reglamento debe ceñirse.

Sin embargo, en la especie, no se vislumbra la vulneración alegada por el recurrente, en razón de que la Constitución Federal no remite (como sí lo hace con el tema de paridad de género) a Ley General Electoral, para que sea ésta la que regule tal ámbito, sino que la acción afirmativa de cuota indígena ha sido implementada por el INE, a partir de la aplicación y fuerza vinculante directa del artículo 2° de la Norma Suprema; 1°, numeral 4, de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y 2° del Convenio 169 de la OIT.

Sobre este aspecto, en concepto de este Tribunal Constitucional, es constitucionalmente adecuada la eficacia y fundamentación directa que ha dado el INE a la acción afirmativa que nos ocupa, a partir de los preceptos constitucionales y convencionales invocados, en tanto la misma se ajusta a lo dispuesto en el artículo 1° de la Carta Suprema, numeral que como se ha puesto de relieve en esta sentencia, estatuye que todas las personas gozan de los derechos fundamentales previstos en la misma y en los tratados internacionales en materia de derechos humanos, los cuales deben ser interpretados y aplicados de la forma que más favorezca su ejercicio, tal y como lo ha reconocido el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia en la Jurisprudencia P./J. 20/2014, cuya voz expresa: “DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL”[11].

Bajo estas premisas, toda vez que la acción afirmativa de cuota indígena no es objeto de regulación exclusiva de la Ley General Electoral, sino que su implementación es resultado de la eficacia directa del parámetro de regularidad constitucional y convencional invocado, lo cual se ajusta, además, al artículo 1° de la Norma Suprema, al no operar el presupuesto de reserva de ley alegado por los disconformes para el tópico que nos ocupa, tampoco se puede surtir violación alguna a dicho principio, de ahí que los motivos de agravio resulten infundados.

En similares términos, se pronunció esta Sala Superior al resolver el recurso de reconsideración SUP-REC-825/2016 y acumulado, en el cual se determinó que, el Consejo General del Organismo Público Local Electoral de Veracruz, se encontraba facultado para emitir los acuerdos dirigidos a lograr la plena observancia del principio de paridad de género y para ello, podría implementar las reglas instrumentales pertinentes, en la postulación de planillas para integrar los ayuntamientos locales, sin que dicha atribución, fuese delimitada por la normativa constitucional, federal y local, como atribución exclusiva del Poder Legislativo.

Pero aún más, esta Sala Superior estima que el INE está facultado para implementar directrices con el propósito de hacer efectivos diversos principios constitucionales, mediante el establecimiento de criterios interpretativos que potencialicen derechos fundamentales, a efecto de que éstos se proyecten como auténticos mandatos de optimización.

En el caso de los derechos de paridad de género y pluriculturalismo, en realidad, lo que el INE implementó son medidas tendientes a fortalecer la dimensión sustantiva del derecho a la igualdad jurídica de mujeres y personas indígenas, frente al resto de ciudadanos que no tienen esta condición, a fin de que las personas pertenecientes a tales grupos tengan condiciones reales de participación política y acceso a cargos de elección popular en los términos relatados en el propio acuerdo tildado de inconstitucional.

Al respecto, es oportuno dejar de manifiesto que el derecho fundamental a la igualdad jurídica en su dimensión sustantiva, protege tanto a personas como a grupos sujetos a vulnerabilidad, a efecto de erradicar las discriminaciones estructurales que operan en contra de aquéllos, con el objeto de que se disminuyan o erradiquen los obstáculos sociales, políticos, económicos, culturales o de cualquier otra índole que les impidan gozar a plenitud del resto de derechos constitucional y convencionalmente reconocidos a su favor, que en el caso concreto, se traducen en los obstáculos históricos, políticos y sociales de los que, como se verá en el apartado correspondiente, el INE da cuenta, que a la postre han impedido que en la realidad material tanto las mujeres como las personas que se autoadscriben como indígenas, accedan efectivamente y en una proporción real al grupo al que pertenecen, a cargos de elección popular en el Congreso de la Unión.

Sobre este tópico, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia, al sentar las jurisprudencias 1a./J. 126/2017 y 1a./J. 126/2017, de rubros: “DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD JURÍDICA. RECONOCIMIENTO DE SU DIMENSIÓN SUSTANTIVA O DE HECHO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO MEXICANO”[12] y “DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD JURÍDICA. DIFERENCIAS ENTRE SUS MODALIDADES CONCEPTUALES”, estableció que cuando existen discriminaciones estructurales, es obligación de las autoridades del Estado mexicano realizar todos los actos jurídicos necesarios que se encuentren en su esfera de competencias para eliminarlas, puesto que, de lo contario, se genera una condición omisiva que deja de lado la faceta sustantiva del derecho a la igualdad, siendo esta dimensión la que permite revertir mediante acciones y medidas necesarias, las desigualdades fácticas existentes entre los distintos grupos de la sociedad, a efecto de que todos gocen de manera real y efectiva del resto de derechos humanos en condiciones de paridad con los otros conjuntos de personas o grupos sociales.

Como corolario de lo anterior, lo procedente es declarar infundados los agravios examinados.

II. Violación al artículo 105 de la Constitución Federal, al haber reformado normas sustantivas en materia electoral, fuera del plazo de noventa días previos al inicio del proceso electoral.

Síntesis de agravios.

Los disconformes consideran que con el establecimiento de los criterios contenidos en los puntos de acuerdo Décimo Octavo, Décimo Noveno y Vigésimo del acuerdo INE/CG508/2017, se vulneró el artículo 105 de la Norma Suprema, cuenta habida que los mismos fueron emitidos sin respetar la regla de noventa días que garantiza el principio de certeza, en cuanto a que previo al inicio del proceso los participantes deben conocer las reglas fundamentales del mismo, por lo que cualquier modificación sustancial a las normas aplicables al proceso electoral, deben se efectuada, al menos, con una antelación del plazo antes mencionado.

Al respecto, el artículo 105, fracción II, inciso i), tercer párrafo, de la Constitución Federal, establece:

“Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.”

En su concepto, dicha regla garantiza el principio de certeza, el cual busca asegurar que, al momento de iniciar el proceso electoral, los participantes conozcan las reglas fundamentales que lo regirán, de manera que, si en el caso, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral está estableciendo nuevas reglas no contempladas en la legislación, es evidente que la emisión del acuerdo es ilegal, por estar fuera del plazo de los noventa días anteriores al inicio del proceso electoral; máxime que, con base en esas reglas planeó y elaboró su estrategia política para la selección de las y los candidatos que postulará.

Decisión de la Sala Superior.

Esta Sala Superior estima infundados los agravios, porque con la emisión del acuerdo controvertido no se advierte una vulneración a lo previsto en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,  en razón de que, los lineamientos controvertidos constituyen una instrumentación accesoria y temporal, que únicamente modula el derecho y obligación constitucional que tienen los partidos políticos de presentar las candidaturas respetando el principio de paridad de género y potencializa el principio de pluralismo cultural reconocido en la Constitución Federal, que no implica una afectación fundamental al principio de auto organización de los partidos políticos y en modo alguno vulnera el principio de certeza electoral.

Ahora bien, la prohibición prevista en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo de la Constitución Federal, está integrada por dos elementos (i) las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y (ii) durante el proceso electoral en curso no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha referido que la previsión contenida en dicho artículo no puede considerarse como tajante, toda vez que admite la realización de reformas a las disposiciones generales en materia electoral ya sea dentro del plazo de noventa días anteriores al inicio del proceso electoral en que vayan a aplicarse o una vez iniciado éste, con la limitante de que no constituyan "modificaciones legales fundamentales"[13].

En este sentido, la Corte ha definido que las "modificaciones legales fundamentales" como una modificación a una ley electoral, sin importar su jerarquía normativa, será de carácter fundamental cuando tenga por objeto, efecto o consecuencia, producir en las bases, reglas o algún otro elemento rector del proceso electoral una alteración al marco jurídico aplicable a dicho proceso, a través de la cual se otorgue, modifique o elimine algún derecho u obligación de hacer, de no hacer o de dar, para cualquiera de los actores políticos, incluyendo a las autoridades electorales.

Por lo que las modificaciones legales no serán fundamentales, aun cuando se reformen preceptos que rigen el proceso electoral, si el acto materialmente legislativo no repercute en las reglas a seguir durante el proceso electoral.

Consecuentemente, si las modificaciones tienen como única finalidad precisar la forma en cómo los partidos políticos deben cumplir con su obligación constitucional y legal de presentar las candidaturas de manera paritaria, y fomentar la participación de las minorías indígenas, la reforma no tendrá el carácter mencionado.

Asimismo, la Suprema Corte ha sostenido que las modificaciones legislativas no sean de naturaleza trascendental para el proceso electoral, si su carácter es accesorio o de aplicación contingente, por lo que, la falta de cumplimiento del requisito formal de su promulgación y publicación sin mediar el plazo de noventa días a que alude el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo de la Constitución Federal no producirá su invalidez, pues aun en el supuesto de que rompieran con la regularidad constitucional por diversos motivos, su reparación bien podría ordenarse sin dañar alguno de los actos esenciales del proceso electoral, aunque éste ya hubiera comenzado[14].

La señalada disposición atiende a las alteraciones en las normas que produzcan un daño no reparable, a través del ejercicio oportuno de la acción de inconstitucionalidad, puesto que en víspera del inicio de los comicios el legislador consideró que el plazo de noventa días es suficiente para agotar este medio de control constitucional y, en su caso, restablecer el apego a la Constitución Federal que deben de observar las disposiciones jurídicas que rigen los comicios electorales federales o estatales[15].

De esta manera, la emisión de los criterios aplicables para el registro de candidaturas a los distintos cargos de elección popular que presenten los partidos políticos y coaliciones ante los consejos del instituto para el proceso electoral federal 2017-2018 no pueden traducirse en una modificación fundamental a los actos esenciales e imprescindibles del alguna de sus etapas, ya que es la Constitución y la ley la que determina el qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, y los lineamientos se enfocan al cómo de esos propios supuestos jurídicos; es decir, únicamente desarrolla la obligatoriedad de los elementos ya definidos en la Constitución y la ley.

Además, esta Sala Superior ha considerado válidos que los reglamentos, acuerdos o lineamientos generales desarrollen derechos, restricciones u obligaciones a cargo de los sujetos que en ellos se vinculen, siempre y cuando estos tengan sustento en todo el sistema normativo, respetando los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica.

En este sentido, la emisión de los lineamientos no constituyen modificaciones fundamentales a los actos esenciales e imprescindibles de alguna de las etapas del proceso electoral, en especial la atinente a los procesos de selección de candidatos y al procedimiento de su registro, puesto que el objeto y finalidad de tales procedimientos no fue alterado, ya que solamente se establecieron cuestiones instrumentales para optimizar el principio de paridad de género y pluralismo cultural de los sujetos obligados por la Constitución y la ley.

Con relación a la implementación de medidas especiales –a las que también se les conoce como acciones afirmativas–, para lograr la igualdad sustantiva de hombres y mujeres, esta Sala Superior ha sostenido diversos criterios, como los que se mencionan enseguida:

                    El principio de igualdad, en su dimensión material, como un elemento fundamental de todo Estado Democrático de Derecho, toma en cuenta condiciones sociales que resulten discriminatorias en perjuicio de ciertos grupos y sus integrantes, tales como mujeres, indígenas, personas con discapacidad, entre otros, y justifica el establecimiento de medidas para revertir esa situación de desigualdad, conocidas como acciones afirmativas, siempre que se trate de medidas objetivas y razonables. Por tanto, las acciones afirmativas en favor de tales grupos sociales tienen sustento constitucional y convencional en el principio de igualdad material[16]

                    Las acciones afirmativas constituyen una medida compensatoria para situaciones en desventaja, que tienen como propósito revertir escenarios de desigualdad histórica y de facto que enfrentan ciertos grupos humanos en el ejercicio de sus derechos, y con ello, garantizarles un plano de igualdad sustancial en el acceso a los bienes, servicios y oportunidades de que disponen la mayoría de los sectores sociales. Este tipo de acciones se caracteriza por ser: temporal, porque constituyen un medio cuya duración se encuentra condicionada al fin que se proponen; proporcional, al exigírseles un equilibrio entre las medidas que se implementan con la acción y los resultados por conseguir, y sin que se produzca una mayor desigualdad a la que pretende eliminar; así como razonables y objetivas, ya que deben responder al interés de la colectividad a partir de una situación de injusticia para un sector determinado[17].

                    Las medidas temporales a favor de las mujeres, encaminadas a promover la igualdad con los hombres, no son discriminatorias, ya que, al establecer un trato diferenciado entre géneros con el objeto de revertir la desigualdad existente, compensan los derechos del grupo de población en desventaja, al limitar los del aventajado[18]

Por otra parte, en dos mil once, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, al emitir su informe titulado “El camino hacia una democracia sustantiva: la participación política de las mujeres en las Américas”, recomendó específicamente la adopción de medidas tendentes a la paridad en todos los niveles de gobierno, especificando su aplicabilidad al ámbito local (distinguiéndolo del estatal o provincial) y la obligación de los tribunales de exigir el cumplimiento de esas medidas (párrs. 168 y 169).

De lo anterior, es posible concluir que a fin de dar eficacia al principio de igualdad reconocido en la propia constitución y de cumplir con los deberes y obligaciones estipuladas en los diversos instrumentos internacionales, en el sistema electoral mexicano se ha impuesto a las autoridades electorales el deber de garantizar que la paridad de género se aplique tanto en la postulación de candidaturas como en la integración de los órganos de representación popular a nivel federal, estatal o municipal y se ha considerado, que dichas autoridades están facultadas para remover todos los obstáculos que impidan la plena observancia de la paridad de género en la integración de los órganos de representación popular.

Establecido lo anterior, es importante precisar que, dentro de los actos preparatorios de la elección federal, se encuentran los relativos a los “Procesos de Selección de Candidatos Cargos de Elección Popular y las Precampañas Electorales”

Al respecto, como ya se mencionó, los artículos 226 al 234 de Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecen las reglas a las que se deben sujetar los partidos políticos para selección a sus candidatos; de tales reglas, es posible advertir que si bien los partidos políticos están facultados para determinar conforme a sus estatutos, el procedimiento aplicable para la selección de sus candidatos a cargos de elección popular, según la elección de que se trate, y que la legislación atinente establece parámetros para presentar las candidaturas de manera paritaria, además, de que es omisa, en materia de representación política indígena, lo cierto es que la propia legislación general faculta al Consejo General para emitir los reglamentos y acuerdos que sean necesarios para la debida regulación de los procesos internos de selección de candidatos a cargos de elección popular y las precampañas, de conformidad con lo establecido en esta Ley.

Luego, dicha autoridad puede en ejercicio de esa atribución implementar medidas o modalidades que los partidos políticos deban observar en sus procedimientos internos, siempre que con ello se impulse el derecho desde una óptica de progresividad hacia el establecimiento de cuotas en materia de representación política de las y los indígenas de nuestro país y también de la participación política de las mujeres, a fin de revertir la desigualdad hacia dicho grupos a los cargos de representación política, lo que abona a la construcción de una democracia más igualitaria.

Expuesto lo anterior, a efecto de determinar si los lineamientos emitidos realizan modificaciones legales fundamentales, es necesario verificar las situaciones jurídicas que regula.

En el caso, como ya se puso de relieve, los puntos de acuerdo Décimo Octavo, Décimo Noveno y Vigésimo establecen como acciones afirmativas las siguientes:

-La lista de candidaturas a senadurías por el principio de representación proporcional deberá encabezarse por una fórmula integrada por mujeres.

- Al menos dos de las cinco listas de candidaturas a diputaciones federales por el principio de representación proporcional deberán encabezarse por fórmulas de un mismo género.

- La primera fórmula que integra la lista de candidaturas a senadurías de mayoría relativa que se presente para cada entidad federativa, deberá ser de género distinto a la segunda fórmula.

- De la totalidad de las listas de candidaturas a senadurías de mayoría relativa por entidad federativa, el 50% deberá estar encabezada por mujeres y el 50% por hombres.

- Los partidos políticos deberán postular formulas integradas por personas que se autoadscriban como indígenas en, al menos, 12 de los 28 Distritos Electorales con población indígena, de los cuales 50% correspondan a hombres y 50% a mujeres.

Como se advierte, los lineamientos controvertidos establecen reglas que, si bien son vinculatorias para los partidos políticos o coaliciones y que deben implementar en sus procedimientos internos de selección de candidatos, éstas son complementarias, porque finalmente en lo relativo a dichos procesos, los partidos conservan la facultad de implementar los procedimientos atinentes para la selección de sus candidatos conforme a sus estatutos y reglamentos correspondientes, que se empleen para la definición de las candidaturas, y en su caso el registro de sus candidatos ante las autoridades competentes, solamente que lo deberán hacer bajo las modalidades expresadas por el Instituto Nacional Electoral.

Esto porque como se ha visto, en el cuerpo de esta sentencia, la Norma Fundamental, los instrumentos internacionales y las leyes generales establecen dichas exigencias, de manera que ahora se detallan con mayor precisión, a fin de garantizar y hacer efectivo el principio de paridad horizontal y vertical en la postulación de candidaturas, así como el principio de pluriculturalismo nacional en un sentido cualitativo, que en su conjunto maximizan el principio de igualdad reconocido en la Constitución y distintos tratados internacionales.

En efecto, finalidad de dichas medidas es lograr que las mujeres y comunidades indígenas puedan acceder en un porcentaje mayor, al que históricamente han tenido, en la integración del Congreso de la Unión, a fin de hacer una realidad los principios de paridad y pluralismo nacional que reconoce la Constitución Federal.

Luego, a juicio de esta Sala Superior la implementación de las normas apuntadas son modificaciones accesorias que si bien inciden en las reglas atinentes a los procesos de selección de candidatos y al procedimiento de su registro lo cierto es que el establecimiento de dichas modalidades en modo alguno afectan el núcleo esencial del derecho de auto organización de los partidos políticos, porque dichas modificaciones solamente tratan aspectos instrumentales para hacer efectivos el principio de paridad de género y pluralismo cultural, en los procedimientos internos de selección de candidatos y como consecuencia de ello, en el registro de candidaturas, de manera que las obligaciones que al respecto tienen los partidos políticos se complementen con dichas reglas.

Bajo estas premisas, es dable concluir que las medidas implementadas únicamente potencializan su obligación constitucional de presentar las candidaturas de manera paritaria de forma tal que verdaderamente, se garantice el acceso real de mujeres y hombres a los órganos legislativos en condiciones de igualdad, así como de las comunidades indígenas.

Y son accesorias porque solamente establecen el cómo debe de cumplirse con lo previsto en la Constitución, los tratados internacionales y las leyes generales al respecto, sin que ello implique modificar o eliminar sustancialmente el derecho y obligación constitucional que tienen los partidos políticos para presentar las candidaturas de manera paritaria, e incluir, en las mismas a candidatos que provengan de las comunidades indígenas.

Aunado a lo anterior, es evidente que el principio de certeza en modo alguno se ve afectado de manera fundamental con la implementación de dichas medidas, porque si bien los partidos políticos nacionales ya habían definido sus métodos de selección de candidaturas previo a la aprobación de los lineamientos impugnados, ello no es obstáculo para dar cumplimiento a dichas reglas, dado que podían modificar el método de selección aprobado y tomar las medidas necesarias para tales efectos, máxime que a la fecha en que se expidió el acuerdo, los partidos políticos no habían expedido las convocatorias para los procesos de selección interno.

III. Vulneración al principio de autorregulación y autodeterminación de los partidos políticos.

Síntesis de agravios.

Los partidos recurrentes esgrimen que la emisión de los criterios por parte del CG del INE son transgresores de los artículos 226, numeral 2, de la LEGIPE y 3°, numeral 4, 34, numeral 2, incisos d) y e) y 47, numeral 3, de la LGPP, toda vez que los procedimientos para la selección de precandidatos y candidatos a cargos de elección popular forman parte de la vida interna de los partidos políticos, así como los procesos deliberativos para la definición de las estrategias político-electorales, dentro de las cuales se encuentra la definición de candidaturas.

Con relación a este agravio, el Partido Verde Ecologista de México, señala que su normativa interna ya garantiza la participación igualitaria de género en la postulación de candidatos, al tenor de lo dispuesto en el numeral 58 de sus estatutos, de ahí que la injerencia que pretende el INE mediante la emisión de los criterios controvertidos, interfiera injustificadamente en su facultad para decidir y seleccionar a sus candidatos de manera libre y deliberativa.

Así, añade que la designación de quiénes encabecen la lista de representación proporcional para el caso de senadurías y diputaciones, así como de la decisión respecto del género de las fórmulas para senadores por el principio de asignación de mayoría relativa, forman parte de la vida interna de los partidos políticos que no puede ser invadida por el CG del INE.

En conclusión, el Partido Verde Ecologista de México argumenta que los criterios controvertidos vulneran el método para la selección y postulación de candidatos a Presidente de la República, Senadores y Diputados Federales para el proceso electoral dos mil diecisiete – dos mil dieciocho, así como los principios de autoregulación y autodeterminación en los procedimientos de selección de candidatos, lo que transgrede la vida interna de los partidos políticos.

Aún más, los accionantes sostienen que la medida no cubre los requisitos de legalidad, necesidad y proporcionalidad, por lo que, al no satisfacer el test de proporcionalidad, violenta también los principios de universalidad y proporcionalidad de los derechos fundamentales previstos en el artículo 1° de la Norma Suprema.

Decisión de la Sala Superior.

Son infundados los agravios, porque con independencia, de que ya está demostrado en la presente ejecutoria que, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral está facultado para emitir los reglamentos y acuerdos que sean necesarios para la debida regulación de los procesos internos de selección de candidatos a cargos de elección popular y las precampañas, de conformidad con lo establecido el artículo 231.2 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, lo cierto es que a juicio de esta Sala Superior los criterios sustentados por el Consejo General en relación con la postulación de candidaturas, busca armonizar los principios de auto determinación de los partidos políticos, de paridad y la acción afirmativa indígena, a efecto de hacerlos converger en nuestro sistema democrático para maximizar la participación política de éstos grupos vulnerables, lo cual no impide que el partido político, de acuerdo a lo establecido en su normativa interna, seleccione a sus candidatas y candidatos de manera libre, por lo que en modo alguno se vulnera su núcleo esencial, y sí potencializan los principios de igualdad en su vertiente de paridad de género y pluriculturalismo nacional, generando una armonización entre todos los principios y derechos en juego, de ahí que a juicio de esta Sala Superior, resulta conveniente su implementación.

En efecto si bien el artículo 41, penúltimo párrafo de la Base I, de la Constitución Federal, establece que las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos en los términos que señale la Constitución y la ley, lo cierto es que también por disposiciones constitucionales, convencionales y legales, los partidos políticos están obligados, a garantizar la paridad entre los géneros en las candidaturas de legisladores federales (artículo 41, base I, párrafo segundo) y potencializar la inclusión de las comunidades indígenas en la integración de los órganos legislativos, al reconocer la constitución el principio de configuración pluricultural nacional(artículo 2°).

En este sentido, los principios de autodeterminación y auto organización de los partidos políticos no pueden llevarse al extremo de estimar que lo decidido por dichos institutos acerca de la postulación de candidatos no puede ser revisado por las autoridades electorales administrativas, en tanto que los mismos también conviven con otros reconocidos en la propia Norma Suprema, que son los de igualdad (artículo 1) pluralismo cultural (artículo 2) y paridad de género (artículo 41, base I, párrafo segundo), los cuales, además de que obligan a los partidos políticos a respetarlos, igualmente constriñen a las autoridades legislativas y administrativas en la materia, para remover todos los obstáculos que impidan la plena observancia de tales principios en la integración de los órganos de representación popular.[19]

Por ende, si bien los partidos políticos están facultados para establecer sus propios procedimientos y requisitos para la selección de sus precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, a fin de que se cumpla con la paridad de género y el principio de pluralismo nacional, lo cierto es que, de un análisis integral al sistema jurídico mexicano, dicha facultad puede ser modulada por las autoridades electorales la cuales también están obligadas, por disposición de la ley fundamental y distintos ordenamientos internacionales a garantizar que dichos principios constituyan una realidad material.

Así, el establecimiento de acciones afirmativas por parte del Instituto Nacional Electoral, se encuentra en armonía y coherencia con el nuevo modelo de protección y maximización de los derechos humanos imperante en nuestro país, y proporciona certeza y seguridad jurídica a los partidos políticos respecto a cómo deben solicitar el registro de las candidaturas a legisladores federales, así como a las ciudadanas y ciudadanos que pretendan participar, quienes de antemano conocen con la debida oportunidad, que dicho Instituto ha definido medidas especiales con el objeto de cesar las condiciones de desigualdad que históricamente han enfrentado las mujeres y las comunidades indígenas en el acceso a los cargos de elección popular, a fin de cumplir con el mandato contenido en la constitución y los instrumentos internacionales de hacer efectiva la igualdad entre hombres y mujeres en el ejercicio de sus derechos político-electorales.

Ahora bien, a juicio de esta Sala en modo alguno se vulnera el principio de auto organización y auto-limitación de los partidos con la implementación de tales medidas, sino que solamente se ven modulado en busca de un bien mayor, dado que, el Instituto demandado armoniza de manera correcta los principios de autodeterminación y autorregulación partidista con los principios de igualdad, paridad de género y pluralismo cultural.

El artículo 41, fracción I de la Constitución Federal, establece que los partidos políticos son entidades de interés público, que tienen como fines esenciales hacer posible la participación de la ciudadanía en la vida política, así como el acceso de los ciudadanos y las ciudadanas al ejercicio del poder público, por lo que para cumplir eficazmente con sus fines, la referida ley les reconoce a los partidos políticos derechos y les impone deberes y obligaciones.

En este sentido, la auto organización es uno de los derechos reconocidos a los partidos políticos, conforme con el cual, dichos entes tienen la facultad de regular su vida interna, determinar su organización y crear sus procedimientos [por ejemplo para la selección de las personas que postularán en las candidaturas siempre que sus actividades se realicen dentro de los cauces legales y su conducta y la de sus militantes se ajusten a los principios del estado democrático y se respete, entre otros, los derechos de los ciudadanos.

Ahora bien, dentro de los deberes impuestos a los partidos políticos constitucionalmente, se encuentra el atinente a lograr la participación efectiva de ambos géneros en la postulación de candidaturas, pero también, convencionalmente, el Estado debe maximizar dicha paridad y buscar los mecanismos para que, las comunidades indígenas puedan estar representados en los órganos de decisión deliberativa como los cuerpos legislativos.

Asimismo, la legislación exige a los partidos políticos que en sus documentos básicos se encuentre prevista la obligación de promover la participación política en condiciones de igualdad de oportunidades y equidad entre hombres y mujeres y si bien, no existe expresamente una exigencia constitucional referente a la postulación de candidaturas indígenas, lo cierto es que la misma está implícita al reconocerse el carácter pluricultural de la nación mexicana, y derivado de la firma de distintos tratados internacionales que ya han sido referidos en la presente ejecutoria, en donde se exige al Estado Mexicano a remover cualquier obstáculo que impida a las comunidades y pueblos indígenas gozar de los mismos derechos y oportunidades que el resto de los mexicanos.

Entonces, si bien el derecho de auto organización de los partidos políticos se instituye como un eje rector dentro de su propia organización, conforme con el cual, los partidos políticos tienen libertad para determinar, entre otras cosas, el procedimiento de selección de personas para la integración de fórmulas o listas de candidaturas, lo anterior, debe hacerse en armonía con los principios de igualdad, paridad de género y pluralismo nacional y las reglas  previstas para la asignación de candidaturas.

De esta forma, el derecho a la igualdad  involucra la necesaria implementación por parte de las autoridades legislativas o administrativas en la materia electoral, de medidas especiales para eliminar los esquemas de desigualdad de las mujeres y comunidades indígenas, en el entorno social, lo que lleva implícito la aceptación de las diferencias derivadas del género, el reconocimiento de que la nación es pluricultural, y por tanto, la necesidad de adoptar las medidas que compensen la desigualdad enfrentada por las mujeres y comunidades indígenas en el ejercicio de sus derechos a consecuencia de esas desigualdades, a través de la implementación de modalidades en el ejercicio al derecho de auto organización y determinación de los partidos políticos.

Por lo que, la paridad de género y el principio de pluriculturalismo nacional se erigen como principios constitucionales transversales, tendentes a alcanzar la participación igualitaria de las mujeres y comunidades indígenas en la política y en los cargos de elección popular que también deben ser observados por los partidos políticos, pero no solamente de forma, sino materialmente.

Ahora bien, los criterios establecidos por el Instituto Nacional Electoral por sí mismos, no resultan violatorios del núcleo fundamental del derecho de auto organización y autodeterminación que tienen los partidos políticos, porque el ajuste que se pide a la solicitud del registro de candidaturas se realiza con la finalidad de hacer efectivos los principios de igualdad sustantiva y paridad de género, y pluralismo nacional, lo que encuentra su justificación en la necesidad actual de impulsar la participación del género femenino y de las comunidades indígenas, para derribar las barreras contextuales que históricamente les han impedido acceder a los cargos de elección popular.

En este sentido, los lineamientos controvertidos constituyen sólo una modalización al principio de auto organización de los partidos políticos, dado que, con su implementación, los institutos referidos solamente tenían que ajustar su convocatoria y procedimientos internos de selección de candidatos, los cuales conforme a lo previsto en el acuerdo INE/CG386/2017 deberán iniciar a partir del catorce de diciembre del presente año, de manera que, si el acto impugnado se publicó el ocho de noviembre del presente año, es evidente que existía el tiempo suficiente para que los partidos políticos implementaran en sus procedimientos internos, los lineamientos impugnados, debiendo garantizar en dichos ajustes, los resultados exigidos por la autoridad responsable.

Ahora bien, lo accesorio de dichos lineamientos, se ve reflejado en el hecho de que, los partidos políticos son los que finalmente conservan el derecho a definir qué mujeres dentro de sus militantes o simpatizantes encabezarán las listas de candidaturas a senadurías por el representación proporcional, qué mujeres y hombres iniciarán las cinco listas de candidaturas a diputaciones federales por dicho principio en los términos exigidos, así como el derecho a determinar qué personas encabezaran la primera y segunda fórmula de las candidaturas de mayoría relativa para cada entidad federativa, y finalmente aquéllas que encabezaran las candidaturas de al menos 12 distritos electorales con población indígena.

De manera que, en todo momento, está salvaguardado el derecho de los partidos políticos de postular como candidatos a legisladores a sus mejores mujeres y hombres con el fin de obtener el triunfo en la contienda electoral.

Aunado a lo anterior, la autoridad responsable sí justificó de manera correcta la necesidad de implementar dichas medidas por razón de género e inclusión de las comunidades indígenas, pues explicó y tomó en consideración los hechos y el contexto en que se ha realizado la postulación de candidaturas, y con la implementación de dicha medida, se especifican los parámetros objetivos de su aplicación, como se aborda más adelante, en el apartado atinente al estudio de los agravios de fundamentación y motivación.

En efecto, los lineamientos controvertidos tienen como finalidad establecer condiciones de igualdad entre los hombres y las mujeres, en las condiciones de acceso a cargos de representación popular y garantizar el acceso de las comunidades indígenas a tales cargos y su implementación, tendrá como ventaja que se materialicen los principios de igualdad, paridad de género y pluralismo nacional, al producirse como consecuencia del diseño implementado en la solicitud de registro de candidaturas un aumento de mujeres y personas indígenas en la integración final del Congreso de la Unión.

En este sentido, si el derecho a la igualdad sustantiva o de hecho radica en alcanzar una paridad de oportunidades en el goce y ejercicio real y efectivo de los derechos humanos de todas las personas, ello justifica exigir a los partidos políticos que diseñen los mecanismos internos para la selección de sus precandidatos y cargos de elección popular, a fin de alcanzar los objetivos perseguidos, ya que es una realidad que si bien, los partidos políticos han cumplido con la postulación de candidaturas de manera paritaria a partir de su exigencia constitucional, lo cierto es que ello, no se ha traducido en candidaturas efectivas para mujeres y comunidades indígenas.

De manera que, si bien, los partidos postulan de manera paritaria a sus candidatos, los cierto es que ello no ha implicado la elección de más mujeres e indígenas y por tanto su inclusión final en el Congreso de la Unión, tal como lo demuestra el Instituto Nacional Electoral del análisis histórico que al respecto realiza, y que sirve como motivación del acuerdo controvertido, por lo que se requiere de las acciones afirmativas implementadas por el Instituto Nacional Electoral con la finalidad de favorecer la integración paritaria y de comunidades indígenas en los órganos de representación nacional, de manera que las candidaturas sean efectivas y no solamente el cumplimiento de meras formalidades.

En este sentido, si bien los lineamientos controvertidos establecen una diferenciación entre los candidatos dependiendo de su género y auto adscripción indígenas, respecto de la determinación del lugar que ocuparán las mujeres en la lista de fórmulas de candidatos a la Senaduría por el principio de representación proporcional, así como en las atinentes a dos o tres de las cinco listas a candidatos a diputados federales por el mencionado principio, y las posiciones que deberán ocupar la primer y segunda fórmula que integra la lista de candidaturas a senadurías por el principio de mayoría relativa que se presente para cada entidad federativa, las cuales deberán ser encabezadas el 50% por mujeres y el 50% por hombres, así como las doce candidaturas que deberán encabezar las personas que se autoasdcriban como indígenas, las cuales también deberán ser paritarias entre las mujeres y hombres que pertenezcan a dichas comunidades.

Lo cierto es que, dichas distinciones con base en tales criterios, están constitucionalmente exigidas, dado que su finalidad es proteger a personas o a grupos que cuentan con una historia de desventaja, por lo que, dichas medidas pueden clasificarse como de pro-igualdad y difícilmente podrían ser instrumentalizadas sin recurrir al uso de criterios de identificación de los colectivos tradicionalmente discriminados, cuyas oportunidades el derecho trata de aumentar.

En efecto, la autoridad administrativa pretende incluir a grupos históricamente discriminados en la integración de las legislaturas y con ello abona a cumplir con el principio de igualdad entre hombres y mujeres en materia política, protegido en el artículo 1º de la Constitución Federal, en consonancia con las obligaciones derivadas de las normas internacionales derecho humanos y busca materializar el principio de paridad de género y pluralismo cultural de las candidaturas para legisladores federales previsto en los artículos 2 y 41 constitucional.

Con mérito en lo anterior, esta Sala Superior juzga que la autoridad administrativa nacional persigue fines constitucionalmente válidos y exigidos y la justificación para la introducción de dichas medidas en concreto se encuentra en la discriminación estructural que en materia política electoral ha sufrido las mujeres y las comunidades indígenas, de ahí por ejemplo, que no exista participación de estos últimos en los cargos de representación popular, o esta sea mínima.

Ahora bien, introducir el principio horizontal en la postulación de candidaturas por el principio de mayoría relativa también constituye un acierto que indudablemente combate los resultados de la discriminación histórica y estructural que ha mantenido a las mujeres al margen de las deliberaciones públicas, y que otorga una verdadera efectividad para su materialización, y posibilita un trato igualitario a los hombres y mujeres que aspiren a dichas candidaturas.

Pues, como se ha analizado a lo largo de esta ejecutoria, lo que pretendió la autoridad administrativa con dicha medida es garantizar que los partidos políticos postulen a mujeres y hombres con la misma posibilidad de acceder al cargo de senadores a partir de un criterio objetivo, y con ello, que los partidos políticos cumplan verdaderamente con el mandato de postulación paritaria que implique una posibilidad real de acceder en condiciones de igualdad al Senado de la República.

Esta idea es congruente con lo determinado tanto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación como por este Tribunal Electoral, en el sentido de que las acciones afirmativas dirigidas a garantizar que las mujeres y comunidades indígenas ejerzan sus derechos en condiciones de igualdad abarcan una amplia gama de medidas de distinto tipo, que incluyen a las de carácter reglamentario.

En específico, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que la paridad constituye un fin no solamente constitucionalmente válido, sino constitucionalmente exigido, y se precisó que para el debido cumplimiento de dicho mandato es factible el establecimiento de acciones afirmativas, las cuales son medidas de carácter administrativo y/o legislativo que implican un tratamiento preferente a un cierto grupo o sector que se encuentra en desventaja o que es discriminado[20].

En tal virtud, si bien dichas medidas modulan la vida interna de los partidos políticos, las mismas no vulneran la atribución que tienen para postular candidaturas, ni mucho menos afectan de manera desproporcionada la autodeterminación que tienen para organizar los procesos internos para seleccionar y postular a los candidatos de elección popular, tal y como se demuestra del siguiente corrimiento del test de proporcionalidad.

Así es, la modalización que ha establecido el INE para maximizar el principio de paridad de género, sí soportan el corrimiento del test de proporcionalidad, por lo que esta vertiente de los agravios resulta infundada, tal y como se comprueba enseguida.

Previo a correr el test de proporcionalidad, resulta oportuno dejar de manifiesto que si bien, aquél se utiliza, normalmente, como un instrumento idóneo para verificar la incidencia de normas generales en derechos humanos, aun cuando en la especie no estamos frente a la vulneración de ese tipo de derechos, en tanto que los partidos políticos no son titulares de los mismos, sino que ejercen prerrogativas y desenvuelven sus funciones a través del principio de auto organización de los partidos y de su prerrogativa a la postulación de candidaturas, esta Sala Superior estima que el mencionado test resulta metodológicamente adecuado para someter a escrutinio la incidencia que, a juicio de los partidos actores, tienen los lineamientos combatidos.

Lo anterior se sostiene en esa tesitura, en atención a que en ambos casos, esto es, tanto cuando se está frente a la incidencia en derechos fundamentales, como tratándose de una posible intrusión a principios constitucionales, el test de proporcionalidad permite determinar si ese menoscabo en uno u otro caso es razonable de modo que, sea posible sostener la constitucionalidad de la medida sometida a control.

Efectivamente, en ambos supuestos, al tratarse de la posible afectación a disposiciones constitucionales, el ejercicio de control tiende a determinar si las medidas reclamadas deben ser avaladas o sí, por el contrario, procede su rechazo y, por ende, declaratoria de invalidez por incidir de manera desproporcional en derechos humanos o principios constitucionales que se estiman vulnerados.

Una vez establecido lo anterior y entrando en materia del test de proporcionalidad, conviene tener en cuenta que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia, en la tesis 1a. CCLXIII/2016[21] con la voz: “TEST DE PROPORCIONALIDAD. METODOLOGÍA PARA ANALIZAR MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE INTERVENGAN CON UN DERECHO FUNDAMENTAL”, ha sustentado que dicho instrumento de ponderación constitucional, es útil para verificar la razonabilidad de la incidencia de disposiciones secundarias en el ejercicio y goce de los derechos fundamentales, mismo que tiene cuatro componentes o subprincipios:

a.                Fin constitucionalmente legítimo. Conforme a este subprincipio, la intervención legislativa debe perseguir un fin constitucionalmente reconocido y, por ende, válido

b.                Idoneidad. Que la medida resulte idónea para satisfacer el propósito constitucional

c.                Necesidad. Toda medida de intervención en los derechos fundamentales debe ser la más benigna con el derecho intervenido, entre todas las opciones que revisten al menos la misma idoneidad para alcanzar el objetivo propuesto

d.                Proporcionalidad en sentido estricto. La importancia de los objetivos perseguidos por la intervención en los derechos fundamentales, debe guardar una adecuada relación con el significado del derecho intervenido

Pues bien, de conformidad con los puntos de acuerdo Décimo Octavo, Décimo Noveno y Vigésimo del ato reclamado, al formular sus listas y fórmulas para postular candidatos para diputados y senadores al Congreso de la Unión, los partidos políticos, para maximizar los principios de paridad de género y pluriculturalismo nacional, deben:

                    En las listas de representación proporcional se alternarán las fórmulas de distinto género para garantizar el principio de paridad hasta agotar cada lista

                    Tratándose de senadurías por el principio de representación proporcional, la lista deberá encabezarse por una fórmula integrada por mujeres

                    Respecto de diputaciones federales por el principio de representación proporcional, de las cinco listas por circunscripción electoral, al menos dos deberán estar encabezadas por fórmulas de un mismo género

                    Para el caso de senadurías por el principio de mayoría relativa, deberá observarse el principio de paridad vertical y horizontal

                    La primera fórmula que integre la lista de candidatas y candidatos que se presenten para cada entidad federativa, deberá ser de género distinto a la segunda

                    De la totalidad de las listas de candidaturas por entidad federativa, el 50% deberá ser encabezada por hombres y el 50% por mujeres

                    Tratándose de diputaciones por el principio de mayoría relativa, los partidos políticos o coalición deberán postular, como acción afirmativa, fórmulas integradas por personas que se autoadscriban como indígenas en, al menos, 12 de los 28 Distritos electorales con población indígena

                    En dicha postulación, 50% corresponderá a mujeres y 50% a hombres

Bajo esta óptica, los lineamientos constituyen una modalización en el ejercicio de la autodeterminación y auto organización de los partidos políticos, en cuanto a la forma en cómo dichos institutos deben configurar sus listas y fórmulas de los candidatos que van a postular, lo cual es razonable y proporcional porque:

a.                Sí persiguen el cumplimiento de un fin constitucionalmente reconocido, como son los principios de paridad de género consagrado en el artículo 41 constitucional y el diverso de composición pluricultural que alberga el precepto 2° de la propia Carta Magna

b.                Conforme al subprincipio de idoneidad, los requisitos antes sintetizados constituyen medidas adecuadas para lograr los fines constitucionales respectivos, cuenta habida que mediante: ordenar que la lista para candidatos a senadores por el principio de representación proporcional sea encabezada por una fórmula integrada por mujeres; que de las cinco listas por circunscripción electoral para la elección de diputaciones federales por el principio de representación proporcional, al menos dos sean encabezadas por fórmulas de un mismo género; que en el caso de senadurías por el principio de mayoría relativa, se observe la paridad vertical y horizontal; que la primera fórmula que integre la lista de candidatas y candidatos que se presenten para cada entidad federativa, deberá ser de género distinto a la segunda; que de la totalidad de las listas de candidaturas por entidad federativa, el 50% deberá ser encabezada por hombres y el 50% por mujeres; que en relación con las candidaturas a diputaciones por el principio de mayoría relativa, se postulen fórmulas integradas por personas que se autoadscriban como indígenas en, al menos, 12 de los 28 Distritos electorales con población indígena definidos por el INE; y, finalmente, que en dicha postulación, 50% corresponderá a mujeres y 50% a hombres, en tanto que con su implementación se garantiza que, materialmente, las mujeres participarán en igualdad de condiciones con los hombres, asegurándoles que al encabezar las listas y fórmulas en los términos antes mencionados, tendrán mayores posibilidades de resultar electas; y qué, por otra parte, la postulación en los términos mencionados de los ciudadanos que se autoadscriban como indígenas, tiende a que accedan al Congreso de la Unión personas que pertenecen a tales pueblos indígenas, con lo que se fortalece la irradiación del principio de composición pluricultural, pues de llegar a ser electos, éstos representarán a sus comunidades

c.                Al tenor del subprincipio de necesidad, las medidas impuestas por el INE a los partidos políticos, no son las más gravosas con los principios intervenidos, puesto que no vacían de contenido la facultad de aquéllos de configurar sus listas y fórmulas y postular a sus candidatos de acuerdo con sus estatutos, sino que por el contrario, las reglas da amplios márgenes para que los institutos políticos decidan, por ejemplo, en cuáles dos de las cinco listas por circunscripción electoral para la elección de diputaciones federales por el principio de representación proporcional, quienes encabecen sean fórmulas de mujeres; o decidir en cuáles de los 12 distritos electorales de los 28 con población indígena, postularán fórmulas integradas por personas que se autoadscriban con tal calidad

d.                Finalmente, por cuanto hace al subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto, las modalizaciones impuestas por el INE, sí guardan una relación adecuada con el significado de los principios de autodeterminación y auto organización intervenidos, puesto que su imposición salvaguarda que en todo momento, por una parte, las mujeres participen en igualdad de oportunidades con los hombres en las contiendas electorales, aumentando fácticamente la posibilidad de que puedan resultar electas al encabezar determinadas listas y fórmulas; y, por otra, que sean postuladas personas pertenecientes a las comunidades indígenas, quienes al resultar electos, su representación concretizará efectivamente el principio de composición pluricultural del Estado mexicano

En este sentido, con independencia de los mecanismos internos con que cuenten los partidos para alcanzar en la postulación de candidatos la paridad exigida a nivel constitucional, su derecho de autodeterminación y auto organización debe ejercerse respetando la modulación impuesta en los criterios impugnados, de manera que el procedimiento aplicable para la selección de sus candidatos a cargos de elección popular, se ajuste a los mismos porque dicha restricción es mínima, y potencializa fines constitucionalmente exigidos.

IV. Indebida fundamentación y motivación del Acuerdo INE/508/2017, respecto de los Criterios Décimo Octavo, Décimo Noveno y Vigésimo.

Síntesis de agravios.

El Partido Verde Ecologista de México se duele de que el acuerdo combatido fue indebidamente fundado y motivado, puesto que como lo ha señalado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para tener por satisfecho el principio de legalidad consagrado en el artículo 16 de la Constitución General de la República, no es suficiente con que la autoridad emisora del acto respectivo señale las disposiciones jurídicas aplicables y las razones particulares del caso.

Sobre esta línea de disenso, el disconforme argumenta que el INE no fundó ni motivó su actuar, puesto que únicamente se limitó a señalar que era necesario acordar una serie de criterios para la debida aplicación de las disposiciones constitucionales y de las leyes en la materia, sin embargo, no presentó un análisis respecto de la emisión de dichos criterios, incluida la justificación de su facultad para emitirlos.

Decisión de la Sala Superior.

Es infundado el agravió, porque con independencia de que el INE está facultado para emitir los lineamientos tal como ya se determinó en el apartado correspondiente de la ejecutoria, lo cierto es que entre las disposiciones jurídicas que dan fundamento a los criterios controvertidos, y los motivos expresados para tomar la decisión hay una congruencia, que se ajusta a los supuestos normativos que lo sustentan, y además, los lineamientos controvertidos, están debidamente justificados, como se demuestra a continuación.

En efecto, el artículo 16 constitucional establece, en su primer párrafo, el imperativo para las autoridades de fundar y motivar sus actos que incidan en la esfera de los gobernados, pero la contravención al mandato constitucional que exige la expresión de ambas en los actos de autoridad puede revestir dos formas distintas, a saber: a) la derivada de su falta; y, b) la correspondiente a su inexactitud.

Se produce la falta de fundamentación y motivación, cuando se omite expresar el dispositivo legal aplicable al asunto y las razones que se hayan considerado para estimar que el caso puede subsumirse en la hipótesis prevista en esa norma jurídica.

En cambio, hay una indebida fundamentación cuando en el acto de autoridad sí se invoca el precepto legal, sin embargo, resulta inaplicable al asunto por las características específicas de éste que impiden su adecuación o encuadre en la hipótesis normativa; y una incorrecta motivación, en el supuesto en que sí se indican las razones que tiene en consideración la autoridad para emitir el acto, pero aquéllas están en disonancia con el contenido de la norma legal que se aplica en el caso.

En el caso, los preceptos legales que fundamentan el acto controvertido son aplicables al caso y, además, las razones que se indican para emitirlos, están en consonancia con el contenido de las normas aplicables.

En efecto, el INE fundamentó su actuación en lo previsto en los artículos 41, párrafo segundo, Base V, apartado A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante la Constitución), en relación con el numeral 30, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (en adelante LGIPE), los cuales establecen que el Instituto Nacional Electoral en el ejercicio de su función, tiene como principios rectores la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad, por lo que, Con el objeto de conseguir mayor transparencia en todas las etapas del Proceso Electoral Federal, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral consideraba necesario acordar una serie de criterios para la debida aplicación de las disposiciones constitucionales y de las Leyes de la materia, que regulan los actos para el registro de las candidaturas de los partidos políticos o coaliciones a cargos de elección popular, así como para agilizar y simplificar el procedimiento de registro de dichas candidaturas ante los Consejos del Instituto.

De igual modo refirió que el artículo 41, párrafo segundo, Base 1 de la Constitución, en relación con el artículo 3, párrafo 1, de la Ley General de Partidos Políticos (en adelante LGPP), preceptúa que los partidos políticos son entidades de interés público que tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, así como las reglas para garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales

Además, señaló que, el artículo 23, párrafo 1, inciso e) de la LGPP, en relación con el artículo 232, párrafo 1, de la LGIPE otorgan el derecho a los Partidos Políticos Nacionales para postular candidaturas a cargos de elección popular y solicitar su registro, y que  de acuerdo con lo expresado por los artículos 44, párrafo 1, inciso s); 68, párrafo 1, inciso h); 79, párrafo 1, inciso e); y 237, párrafo 1, incisos a), fracción 1 y 11, y b) de la LGIPE, el registro de candidaturas a los distintos cargos de elección popular debe realizarse dentro del plazo comprendido entre el 15 y el 22 de febrero; no obstante, el párrafo 2 del mencionado artículo 237 de la LGIPE señala que el Consejo General podrá realizar ajustes a los plazos establecidos en dicho artículo a fin de garantizar los plazos de registro y que la duración de las campañas electorales se ciña a lo establecido en el artículo 251 de la referida Ley.

Por lo que, a efecto de cumplir con los plazos de duración de las campañas electorales, resulta indispensable que este Consejo General realice ajustes a los plazos para el registro de candidatos. En ese sentido, expuso que para el Proceso Electoral Federal 2017-2018, el plazo para el registro de candidaturas a todos los cargos federales de elección popular, correrá del 11 al 18 de marzo de 2018, y ante los órganos competentes para ello.

En cuanto a la paridad de género en candidaturas y acciones formativas para la Cámara de Diputados y para la Cámara de Senadores citó que:

1.                 Conforme a lo dispuesto en los artículos 3, párrafo 3; y 25, párrafo 1, inciso r) de la LGPP; en relación con el numeral 232, párrafo 3, de la LGIPE, los partidos políticos están obligados a buscar la participación efectiva de ambos géneros en la postulación de candidatos, así como a promover y garantizar la paridad entre ellos en la postulación de candidaturas a legisladores federales.

2.                 El artículo 232, párrafo 2 de la LGIPE señala que las candidaturas a diputados y senadores a elegirse por ambos principios, se registrarán por fórmulas de candidatos compuestas cada una por un propietario y un suplente del mismo género y serán consideradas, fórmulas y candidatos, separadamente, salvo para efectos de la votación.

3.                 De acuerdo con lo señalado por el artículo 14, párrafo 4 de la LGIPE, las fórmulas de candidatas y candidatos, tanto en el caso de mayoría relativa, como de representación proporcional, los partidos políticos deberán integrarlas por personas del mismo género.

4.                 Según lo establecido por los artículos 233, párrafo 1; y 234, párrafo 1 de la LGIPE, la totalidad de solicitudes de registro de las candidaturas a senadoras o senadores y diputadas o diputados que presenten los partidos políticos o coaliciones ante el Instituto Nacional Electoral, deberán integrarse salvaguardando la paridad entre los géneros, y en las listas de representación proporcional se alternarán  las fórmulas de distinto género para garantizar el principio de paridad hasta agotar cada lista.

El artículo 278 del Reglamento de Elecciones señala que las coaliciones deberán observar las mismas reglas de paridad de género que los partidos políticos, aun cuando se trate de coaliciones parciales o flexibles, en cuyo caso, las candidaturas que registren individualmente corno partido, no serán acumulables a las de la coalición para cumplir con el principio de paridad.

5.                 El artículo 3, párrafos 4 y 5 de la LGPP, establece que cada partido político determinará y hará públicos los criterios para garantizar la paridad de géneros en las candidaturas a legisladores federales y locales, que éstos deberán ser objetivos y asegurar condiciones de igualdad entre géneros y que en ningún caso se admitirán criterios que tengan corno resultado que alguno de los géneros le sean asignados exclusivamente aquellos Distritos en los que el partido haya obtenido los porcentajes de votación más bajos en el Proceso Electoral anterior.

De la misma forma, apoyó su determinación en las jurisprudencias 3/2015, 7/2015 y 11/2015 emitidas por esta Sala Superior de rubros: “ACCIONES AFIRMATIVAS A FAVOR DE LAS MUJERES. NO SON DISCRIMINATORIAS, PARIDAD DE GÉNERO. DIMENSIONES DE SU CONTENIDO EN EL ORDEN MUNICIPAL y ACCIONES AFIRMATIVAS ELEMENTOS FUNDAMENTALES”

Ahora bien, para los motivos que expuso para justificar los criterios en materia de paridad de género son los siguientes:

“En ese sentido, las acciones afirmativas constituyen una medida compensatoria para grupos desventajados, que tienen como propósito revertir escenarios de desigualdad histórica y de facto que enfrentan ciertos grupos humanos en el ejercicio de sus derechos y con ello garantizar un plano de igualdad sustancial en el acceso a los bienes, servicios y oportunidades de que disponen los sectores sociales.

(…)

Por lo anterior es válido sostener que todo acto que se adopte de manera temporal, razonable, proporcional y objetiva, a fin de favorecer a las personas del género femenino, y que derive de una situación de desigualdad entre hombres y mujeres es acorde con el principio pro persona previsto en el artículo 1 de la Constitución.

La incorporación del principio de paridad a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 41, Base I, ha propiciado el desarrollo de diversas disposiciones legales y reglamentarias encaminadas a darle cumplimiento. Muestra de ello son la alternancia en las listas de representación proporcional, la metodología de bloques, la paridad horizontal, la paridad transversal y la paridad vertical, entre otras variantes a nivel federal y estatal.

Aunado a lo anterior, en la postulación de candidaturas tanto los partidos como las autoridades electorales deben garantizar la paridad de género en todos los ámbitos, desde su doble dimensión, esto es, deben postular candidatos y candidatas en igual proporción de géneros para los cargos.

En consecuencia, el principio de paridad de género en sus dos dimensiones (vertical y horizontal) está encaminado a materializar la igualdad entre hombres y mujeres en la postulación de candidaturas, con la finalidad de garantizar el ejercicio efectivo de los derechos político-electorales de las mujeres, motivo por el cual, esta autoridad considera debe garantizarse también en la postulación de candidaturas al Senado de la República, así como en las candidaturas a diputaciones federales.

Sin embargo, el principio constitucional de paridad no garantiza por sí mismo resultados paritarios, por lo que es necesario el establecimiento de una serie de medidas tendentes a hacer efectivo su cumplimiento. Se ha identificado que, tratándose de cuotas, algunas medidas que condicionan su efectividad son: el porcentaje de la cuota, ubicarlas en candidaturas efectivas y no simbólicas, la penalización de su incumplimiento y el alcance de la cuota (fórmula completa).

Se resalta que en las elecciones federales de 2015 y en las locales de los años subsecuentes, los órganos legislativos y las autoridades electorales han puesto en práctica las obligaciones referidas en materia de paridad. La experiencia de  cada elección y sus resultados para el logro de una democracia paritaria han propiciado modificaciones, o nuevas obligaciones, con el fin de maximizar el principio constitucional referido y lograr la repartición equilibrada del poder público entre hombres y mujeres.

Las reglas de paridad en las listas de representación proporcional son de especial importancia pues, por un lado, pueden propiciar la paridad en la integración del órgano legislativo y, por el otro, lo pueden desequilibrar.

Como muestra, el principio de representación proporcional ha aumentado la presencia de mujeres en la Cámara de Diputados, pues de acuerdo con los resultados del Proceso Electoral Federal de 2015, por la vía de mayoría relativa llegaron 117 mujeres y 183 hombres. Es decir, una presencia de 39% mujeres y 61% hombres. Vía representación proporcional, la presencia de las mujeres aumentó ya que se asignaron 95 mujeres y 105 hombres, dando como resultado una integración total de 42.2% de mujeres y de 55.8% de hombres.2

En relación con el Senado de la República, la desproporción entre los hombres y las mujeres que han integrado dicho órgano colegiado es histórica. La actual legislatura está integrada con un total de 86 (67.2%) hombres y 42 (32.8%) mujeres. En la legislatura pasada 2006-2012, hubo 106 (82.8%) hombres y 22 (17.2%) mujeres. Y en la legislación anterior, es decir, 2000-2006, hubo 108 (84.4%) hombres y 20 (15.6%) mujeres

No debe pasarse por alto que la elección de senadores y senadoras es cada seis años, siendo ésta la primera vez que dicha elección se deberá regir por el principio constitucional de paridad.4

Así, en tanto actualmente, el porcentaje de la presencia de mujeres apenas supera la masa crítica del 30%, se considera oportuno y pertinente implementar una serie de medidas que abonen a la integración paritaria de dicho órgano y por lo tanto al logro de la igualdad.

Aunado a lo anterior, la experiencia muestra que el género que encabeza la lista de representación proporcional y, en el caso del Senado, la lista de mayoría relativa, repercute en los números de la integración final del órgano. Es decir, que al estar casi la totalidad de las listas encabezadas por personas del género masculino, los ejercicios de asignación han dado como resultado que si a algún partido político se le asigna un número non de diputaciones o senadurías de representación proporcional o se le asigna una senaduría de primera minoría, la mayoría de las personas asignadas será del género de la persona con la que empiece la lista. Incrementando con ello, la presencia de hombres.

Es por lo expuesto, que el Instituto Nacional Electoral propone medidas para hacer efectivo el principio constitucional de paridad, en este caso, al presentar reglas en materia de mayoría relativa y de representación proporcional, tanto de senadurías como de diputaciones.

(…)

Si bien la Constitución federal y las leyes electorales reconocen la igualdad jurídica de hombres y mujeres, en la realidad no se ha alcanzado la igualdad sustantiva entre los géneros. En efecto, respecto a los cargos de elección popular, aun cuando se postulen a igual número de mujeres y hombres en las candidaturas, los hombres acceden a un mayor número de cargos, por la manera en que se postulan tales candidaturas según demuestra la evidencia histórica.

Así las cosas, y tomando en consideración que las mujeres representan más del 51% de la población en México, que constituyen más del 51% del Padrón Electoral y que, además, las mujeres son quienes más participan votando en las elecciones (más del 51%), es necesario fomentar que las mujeres sean representadas de manera efectiva en las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión y que se garanticen en la realidad condiciones de igualdad  con los hombres para acceder a los cargos de elección popular; razones por las cuales, esta autoridad estima necesario establecer acciones afirmativas a favor de las mujeres.

El presente Acuerdo establece acciones afirmativas a favor de las mujeres, con la finalidad de propiciar un mayor acceso de éstas a las diputaciones federales y senadurías, ello al mejorar la forma en que se registran las candidaturas a tales cargos de elección popular.

Estas acciones afirmativas surgen del análisis de la forma en que los Partidos Políticos Nacionales registraron sus candidaturas para integrar las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión en las anteriores elecciones federales, advirtiéndose lo siguiente

En las entidades federativas en que los partidos políticos tienen mayores posibilidades de obtener el triunfo, generalmente registran a varones en las dos fórmulas de la lista de candidaturas a senadurías de mayoría relativa; mientras que las mujeres eran registradas como candidatas a senadoras en entidades donde la fuerza política que las postuló obtienen baja votación.

Los hombres integran la primera fórmula de la lista de candidaturas a senadurías de mayoría relativa que se registran para cada entidad federativa; lo cual propicia que los hombres accedan a las senadurías de primera minoría, cuando su partido político obtiene el segundo lugar de votación en la entidad de que se trate.

Fórmulas integradas por hombres encabezan las listas de candidaturas a senadurías y diputaciones federales por el principio de representación proporcional; lo cual propicia que los varones tengan mayores posibilidades de acceder a esos cargos de elección popular.

Lo antes precisado queda demostrado con los datos que más adelante se precisan.

Cámara de Senadores del Congreso de la Unión

La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión se integra con 128 legisladores, de acuerdo con los artículos 56 de la Constitución Federal y 14 numeral 2 de la LGIPE, quienes se eligen de la siguiente forma:

•                               64 senadurías a través del principio de mayoría relativa. En cada entidad federativa se eligen 2 senadurías por este principio, a las que acceden las personas que son postuladas por el partido político que obtuvo la mayoría de votos. Para tal efecto y en cada entidad, los partidos políticos deben registrar una lista con dos fórmulas de candidaturas a senadurías.

•                               32 senadurías que se asignan a la primera minoría; en este caso se asigna una senaduría en cada entidad al partido político que obtenga el segundo lugar de votación en la elección de mayoría relativa. Esta senaduría se asigna a la primera fórmula de candidaturas de la lista de mayoría relativa que registró el partido que logró el segundo lugar de la votación en la entidad respectiva.

•                                32 senadurías que se asignan por el principio de representación proporcional a los partidos políticos de acuerdo con el porcentaje de votación que obtuvieron a nivel nacional, y una vez determinado el número de senadurías que les corresponde a cada partido por representación proporcional, se asignan esos cargos en el orden de las listas registradas por cada partido político.

En el entendido de que se debe cumplir con el principio de paridad de género en el registro de las candidaturas de senadurías de mayoría relativa y de representación proporcional. Además de que cada fórmula de candidaturas debe integrarse con personas del mismo género (propietario y suplente); aunado a que en las listas de representación proporcional se exige la alternancia de género en la conformación de las fórmulas de las candidaturas (si la lista empieza con una fórmula de mujeres, debe continuar con una integrada por hombres y viceversa).

Sin embargo, se considera que estas exigencias no son suficientes para garantizar que un mayor número de mujeres accedan a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en donde históricamente ha sido mínima la presencia de las mujeres, ya que en 2006 ocuparon solamente el 17.2% de las curules, y si bien en la última elección celebrada en 2012 se incrementó el porcentaje de mujeres a 32.8%, lo cierto es que se deben diseñar acciones afirmativas para propiciar que un mayor número de mujeres accedan a dicho órgano legislativo, partiendo de la base de que la manera en que se registran las candidaturas propicia que las mujeres tengan o no mayores posibilidades de ocupar el referido cargo de elección popular y que se han observado ciertas tendencias al momento de solicitar el registro de las candidaturas que, a la postre, obstaculizan el acceso de un mayor porcentaje de mujeres a las senadurías, a saber:

Postular a varones en las dos fórmulas de candidaturas a senadurías de mayoría relativa en las entidades federativas en que la fuerza política respectiva tiene mayores posibilidades de obtener el triunfo en la elección.

Si se registran listas mixtas para las senadurías de mayoría relativa (una fórmula integrada por hombres y otra fórmula conformada por mujeres), generalmente se registra a los varones en la primera fórmula.

Una fórmula de varones casi siempre encabeza la lista de candidaturas a senadurías de representación proporcional.

Por tanto, para erradicar tales tendencias es necesario instrumentar acciones afirmativas en las que se observe el principio de paridad vertical y horizontal en las candidaturas a senadurías de mayoría relativa, para el efecto de que la lista que los partidos políticos y coaliciones deben registrar en cada entidad federativa, se integre con una fórmula de mujeres y otra de hombres (paridad vertical), y debe exigirse que en la mitad de las entidades federativas se registre en primer lugar fórmulas integradas por mujeres y en la otra mitad se postulen en primer Jugar fórmulas compuestas por varones.

(…)

Diputaciones federales y Senadurías por el principio de representación proporcional

Por lo que hace a los cargos por el principio de representación proporcional, se advierte la tendencia de los partidos políticos de encabezar sus listas con fórmulas integradas por hombres, lo que genera que estos tengan mayores oportunidades de acceder a esos cargos de elección popular.

En el caso de la Cámara de Senadores, cada partido político registra una lista nacional con 32 fórmulas de candidaturas por el principio de representación proporcional, y se deben alternar los géneros en el orden de las fórmulas.

El número de senadurías que corresponden a cada partido político se determina conforme al porcentaje de votación obtenido en dicha elección, y se asignan siguiendo el orden de registro de las fórmulas en tales listas. Por tanto, las personas registradas en los primeros lugares de las listas, son las que tienen mayores posibilidades de acceder a las senadurías de representación proporcional.

(…)

Se destaca que el acceso a las senadurías de representación proporcional depende del lugar que se ocupe en la lista respectiva y del número de curules que correspondan a cada partido político. Si el número de curules a asignar es "par", no importa si la lista es encabezada por fórmula de hombres o mujeres, porque accederán en idéntico número; pero si la lista se encabeza con una fórmula de hombres y el número de curules que se asignan es impar, esas circunstancias generarán que más hombres accedan a ese cargo de elección popular

(…)

En las elecciones de 2015, participaron 10 Partidos Políticos Nacionales que registraron un total de 50 listas de candidaturas a diputaciones de representación proporcional (5 listas por cada partido); pero únicamente 6 listas fueron encabezadas por mujeres (12%). Lo que generó que las mujeres solamente accedieran a 95 de las 200 diputaciones de representación proporcional, lo que equivale el 47.5%; según se desprende de los acuerdos INE/CG162/2015 y INE/CG804/2015.