recursoS de APELACIÓN
EXPEDIENTES: SUP-rAp-65/2020 Y SUP-RAP-66/2020 ACUMULADO
recurrenteS: CÁMARA NACIONAL DE LA INDUSTRIA DE LA RADIO Y TELEVISIÓN[1] Y OTRA
responsable: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE PRERROGATIVAS Y PARTIDOS POLÍTICOS del Instituto Nacional Electoral[2]
MAGISTRADA PONENTE: JANINE M. OTÁLORA MALASSIS
SECRETARIaDO: KARINA QUETZALLI TREJO TREJO Y GENARO ESCOBAR AMBRIZ
colaboró: Miguel Ángel Ortiz Cué
Ciudad de México, a catorce de septiembre de dos mil veinte[3].
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación[4] dicta sentencia en el sentido de revocar el oficio INE/DEPPP/DE/DATE/7030/2020[5] por el cual la autoridad responsable dio respuesta a la consulta realizada por la CIRT, relacionada con la posibilidad de difundir el informe de labores de la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México[6], así como los mensajes para darlo a conocer durante los siete días anteriores y cinco posteriores a que se rinda dicho informe en diversas emisoras de radio y televisión.
ANTECEDENTES
1. Consulta. El ocho de septiembre, la CIRT, por conducto de su representante legal presentó ante el director ejecutivo de la DEPPP, escrito por el cual le consultó sobre la posibilidad de difundir el informe de labores de la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México, que se entregará el quince de septiembre, así como los mensajes para darlo a conocer durante los siete días anteriores y cinco posteriores a que se rinda dicho informe en diversas emisoras de radio y televisión con alcance en el Estado de Hidalgo.
2. Oficio impugnado. En esa misma fecha, la autoridad responsable dio respuesta a la consulta formulada por el CIRT, por la cual, en esencia, le informó que no era posible difundir el contenido del informe de labores de la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México en las emisoras listadas en el escrito, ya que tienen la obligación de suspender propaganda gubernamental por cubrir territorio con población en Hidalgo.
Lo anterior, debido a que los días de difusión de dichos contenidos se encuentran comprendidos en la etapa de campaña en dicha entidad federativa.
3. Recurso de apelación. En contra de la contestación efectuada por la autoridad responsable, el once de septiembre siguiente, los recurrentes presentaron directamente en esta Sala Superior sus respectivos medios de impugnación.
4. Turno y radicación. En su momento la presidencia de este órgano jurisdiccional ordenó integrar los expedientes SUP-RAP-65/2020 y SUP-RAP-66/2020, y los turnó a la Ponencia de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis, quien los radicó.
5. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, la Magistrada Instructora admitió a trámite las demandas y declaró cerrada la instrucción. Por ello, los expedientes quedaron en estado de dictar sentencia.
RAZONES Y FUNDAMENTOS
PRIMERA. Competencia
La Sala Superior es competente para conocer y resolver los presentes recursos de apelación[7], porque los recurrentes impugnan una determinación del director ejecutivo de la DEPPP (órgano central), a través de la cual dio respuesta a la consulta realizada por la CIRT, relacionada con la posibilidad de difundir el informe de labores de la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México, que se entregará el quince de septiembre, así como los mensajes para darlo a conocer durante los siete días anteriores y cinco posteriores a que se rinda dicho informe en diversas emisoras de radio y televisión.
En virtud de lo anterior, toda vez que el acto impugnado fue dictado por un órgano central del Instituto Nacional Electoral, y guarda relación con el derecho o no de transmitir en radio y televisión los mensajes relacionados con el informe de labores de la servidora pública antes referida, es que se surte la competencia en favor de esta Sala Superior.
SEGUNDA. Acumulación. Procede acumular los medios de impugnación precisados en el preámbulo de esta resolución, toda vez que, de la lectura de los escritos de demanda, se desprende que existe identidad en la autoridad responsable (DEPPP) y oficio impugnado.
En razón de lo anterior, atendiendo al principio de economía procesal, a fin de resolver de manera conjunta, expedita y completa, los medios de impugnación y evitar el dictado de resoluciones contradictorias[8], lo procedente es acumular el expediente SUP-RAP-66/2020 al diverso SUP-RAP-65/2020, partiendo de la base de que éste último es el más antiguo de los juicios que se analizan.
En consecuencia, se debe glosar copia certificada de los puntos resolutivos de esta resolución, a los autos del medio de impugnación acumulado.
TERCERA. Justificación para resolver en sesión no presencial. La Sala Superior, en el Acuerdo General número 2/2020, autorizó la resolución no presencial de los medios de impugnación, con motivo de la pandemia originada por la enfermedad COVID-19. Al respecto, en los numerales I y IV, se previó que la decisión de sesionar de forma no presencial era una medida de carácter extraordinario y excepcional, por lo que su vigencia dependería de la situación sanitaria que atraviese el país.
Posteriormente, mediante el diverso Acuerdo General 4/2020, este órgano jurisdiccional emitió los Lineamientos aplicables para la resolución de los medios de impugnación a través de videoconferencia.
Finalmente, se expidió el diverso Acuerdo General 6/2020, por el que se establecieron criterios adicionales para la resolución de asuntos en sesiones no presenciales. En dicho acuerdo se determinó que pueden ser objeto de resolución, entre otros, aquellos asuntos que se relacionen con los procesos electorales a desarrollarse este año.
En ese sentido, los presentes medios de impugnación pueden ser objeto de resolución en sesión por videoconferencia, ya que el acto reclamado por los recurrentes se relaciona con la negativa de difundir los mensajes relacionados con el informe de labores de la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México en las emisoras listadas en el escrito de consulta, en virtud de que se tiene la obligación de suspender propaganda gubernamental en territorio con población en Hidalgo, ya que se encuentra en etapa de campañas.
CUARTA. Requisitos de procedencia. Los medios de impugnación cumplen con los requisitos para dictar una sentencia que resuelva el fondo de la controversia[9], conforme con lo siguiente:
1. Forma. En los escritos de demandas se precisa la autoridad responsable, el acto impugnado, los hechos, los motivos de controversia y cuentan con firma autógrafa.
2. Oportunidad. Los recursos se interpusieron en el plazo de cuatro días[10], porque el oficio impugnado fue emitido y notificado el ocho de septiembre. Por tanto, el plazo para controvertirlo transcurrió del nueve al doce de ese mes[11], por lo que, si las demandas se presentaron el once, es evidente su presentación dentro del término legal.
3. Legitimación y personería. La CIRT está legitimada[12] para interponer el recurso, en razón de que el oficio impugnado fue emitido con motivo de la consulta realizada por esa cámara, alegando que, con la determinación de la DEPPP se violenta su derecho constitucional a la libertad de prensa de sus agremiados.
Se reconoce el carácter con el que se ostenta Miguel Orozco Gómez, como apoderado y Director General de la CIRT, ya que dicha calidad fue reconocida por la autoridad responsable al rendir su informe circunstanciado[13].
Ahora bien, por lo que hace a la Administración Pública de la Ciudad de México, tiene legitimación para interponer el diverso recurso, toda vez que alega que, con la determinación adoptada por la autoridad responsable se prohíbe indebidamente la difusión del informe de labores de la Jefa de Gobierno de esta Ciudad, con lo cual se violenta el derecho de información en relación con un legítimo ejercicio de rendición de cuentas previsto en la Constitución.
Se reconoce el carácter con el que se ostenta Carlos Félix Azuela Bernal, como el Director General de Servicios Legales del Gobierno de la Ciudad de México en razón de la copia certificada del nombramiento firmado por la Jefa de Gobierno de dicha entidad federativa que anexa a su demanda.
En ese sentido, es de señalarse que el artículo 230, fracción I del Reglamento Interior del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública de la Ciudad de México, establece que a la Dirección General Jurídica y de Estudios Legislativos le corresponde representar a la Administración Pública en los juicios en que ésta sea parte.
4. Interés jurídico. Los recurrentes tienen interés jurídico, porque impugnan el contenido del oficio por el cual se dio respuesta a la consulta planteada por el CIRT, la cual consideran les causa una afectación al no permitir la difusión de los mensajes por la rendición de informe de labores de la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México en diversas emisoras.
5. Definitividad. Se satisface este requisito, ya que no existe otro medio de impugnación para controvertir la determinación impugnada.
QUINTA. Estudio del fondo de la litis.
La parte actora hace valer las siguientes temáticas de agravios:
Falta de firma en el oficio impugnado;
Falta de competencia del Director de la DEPPP para emitir el oficio;
Indebida fundamentación y motivación y
Omisión de someter a un test de proporcionalidad la posible coalición de derechos de acceso a la información y libertad de prensa.
Ahora bien, por cuestión de método, el análisis debió realizarse por temáticas a fin de que se eviten reiteraciones innecesarias, sin que ello impida, de resultar necesario, el análisis integral de todos los planteamientos[14].
Por cuestión de estudio preferente y por ser un requisito de forma en la emisión de cualquier acto de autoridad, se tendría que analizar, en primer lugar, el agravio relativo a la falta de firma, porque de resultar fundado sería suficiente para revocar y los recurrentes alcanzarían su pretensión.
De resultar infundado el referido agravio, se procedería al análisis de la falta de competencia del Director de la DEPPP para emitir el oficio por ser de orden público.
De resultar infundado, enseguida se abordaría el agravio relativo a la falta de fundamentación y motivación del oficio controvertido y de ser necesario se estudiaría el agravio relativo a la omisión de la autoridad responsable de someter a un test de proporcionalidad la posible coalición de derechos de acceso a la información y libertad de prensa.
Falta de firma en el oficio impugnado.
En primer lugar, cabe referir que los recurrentes en sus escritos de demanda manifiestan que el oficio controvertido carece de firma autógrafa por parte de la responsable. A juicio de esta Sala Superior el aludido argumento debe desestimarse.
Lo anterior, en razón de que derivado de la acciones que se determinaron para hacer frente a los cambios generados a causa de la pandemia del COVID-19, las áreas y órganos del Instituto Nacional Electoral[15] se vieron en la necesidad de implementar el trabajo a distancia o semipresencial, con el ánimo de salvaguardar la salud del personal y atender las recomendaciones de las autoridades sanitarias del país, lo que dio como resultado la utilización de manera habitual y permanente de medios electrónicos, entre ellos, el uso de la firma electrónica avanzada, como parte de las herramientas para dotar de certeza y legalidad los actos que debe continuar emitiendo esa autoridad electoral para el cumplimiento de las atribuciones que tiene conferidas.
Así, mediante acuerdo INE/JGE106/2020 emitido por la Junta General Ejecutiva del INE, se reformó el reglamento para el uso y operación de la firma electrónica avanzada en dicho Instituto, en cumplimiento al acuerdo INE/CG185/2020, en el que se indicó que todas las comunicaciones que se realicen entre instancias del Instituto se deberán llevar a cabo vía electrónica, mediante la utilización de la firma electrónica avanzada. En ese sentido, para el trámite y sustanciación de procedimientos de índole contencioso o administrativo, se podrá hacer uso de la firma electrónica avanzada en los términos que señale la normativa en la materia.
Por lo expuesto, es que no le asiste la razón a los recurrentes cuando refieren la falta de firma del oficio controvertido, ya que el propio Instituto ante la situación sanitaria de la pandemia, implementó medidas extraordinarias y excepcionales a las formalidades previstas en la ley, para dar debido cumplimiento a sus obligaciones, con la finalidad de evitar poner en riesgo la salud, seguridad o cualquier derecho humano del personal del Instituto.
Además, del contenido del oficio se advierte la cadena dada por la autoridad certificadora del INE en la cual consta que el Director lo firmó electrónicamente[16].
Incluso, cabe precisar que en el oficio controvertido se precisa que fue signado de conformidad con el artículo 22 del aludido Reglamento[17].
Competencia del Director Ejecutivo del DEPPP
1. Planteamiento del caso
Los recursos de apelación en análisis, versan sobre la respuesta dada por la responsable a la solicitud planteada por la CIRT, en el sentido de que no es posible difundir los mensajes relacionados con el informe de labores de la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México en las emisoras mencionadas en su petición, ya que tienen la obligación de suspender propaganda gubernamental por cubrir territorio con población en Hidalgo, esto debido a que los días de difusión de dichos contenidos están comprendidos en la etapa de campaña en esa entidad federativa.
La pretensión de los recurrentes es que se revoque la determinación controvertida, con la finalidad de que se pueda difundir el contenido del informe de la mencionada Jefa de Gobierno, así como los mensajes para darlo a conocer durante el periodo permitido por la Ley General de Comunicación Social[18], en las concesionarias de radio y televisión con residencia en la Ciudad de México cuya señal se radiodifunde en el Estado de Hidalgo.
Su causa de pedir consiste, entre otras cosas, en que la responsable no fundó y motivó adecuadamente su competencia para emitir la respuesta dada a lo solicitado por la CIRT, ya que, en su concepto, de la normativa electoral vigente no se advierte atribuciones para ello.
En ese sentido, la controversia consiste en determinar sí la responsable tiene o no atribuciones para dar respuesta.
2. Decisión
Este órgano jurisdiccional considera fundado y suficiente el motivo de agravio expuesto para revocar la determinación impugnada, ello a partir del argumento de los recurrentes en el sentido de que la responsable no tiene atribuciones para dar respuesta a la solicitud hecha por la CIRT, por lo cual se vulnera el principio de legalidad previsto en el artículo 16 de la Constitución federal.
3. Justificación
El artículo 16 de la Constitución federal, prevé que todo acto emitido por autoridad competente se debe fundar y motivar, es decir, se señala un deber, por parte de la autoridad emisora de un acto, de expresar con claridad y precisión, los preceptos legales aplicables al caso concreto mediante la cita de las disposiciones normativas que rigen el acto emitido por la autoridad.
Asimismo, la motivación es la exposición de las causas materiales o de hecho que hayan dado lugar al acto, en el que se indica las circunstancias especiales, las razones particulares o las causas inmediatas que sirven de sustento para su emisión, con lo cual se tiende a demostrar racionalmente que determinada situación de hecho produce la actualización de los supuestos contenidos en los preceptos invocados en ese acto de autoridad, por tanto, para cumplir la garantía de debida fundamentación y motivación es necesario la adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso que se analiza.
En ese sentido, es dable concluir que en términos de lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución federal, todo acto de autoridad se debe ceñir a lo siguiente:
1. La autoridad emisora del acto, debe ser legalmente competente para emitirlo.
2. En la emisión del acto, se deben establecer los fundamentos legales aplicables al caso en concreto y,
3. Se deben emitir las razones que sustentan el dictado del acto o determinación respectiva.
A partir de lo anterior, es necesario establecer el marco normativo aplicable a efecto de determinar qué autoridad está facultada para resolver las solicitudes sobre la posibilidad de difundir el informe labores de los funcionarios públicos, así como de los mensajes para darlo a conocer dentro de la temporalidad permitida por la ley, en estaciones de radio y televisión con difusión en otra entidad federativa que está en la etapa de campaña del proceso electoral.
La Constitución federal, así como la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales[19] prevé que el INE es la autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, de acuerdo con lo que establezca la propia Constitución y las leyes aplicables.
El INE ejercerá sus atribuciones en materia de radio y televisión por conducto del Consejo General, la Comisión de Quejas y Denuncias, el Comité de Radio y Televisión, la Junta General Ejecutiva, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, así como por los vocales ejecutivos y juntas ejecutivas en los órganos desconcentrados, locales y distritales, que tendrán funciones auxiliares en esta materia[20].
Ahora bien, al Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos conforme a lo establecido en la Ley de Instituciones[21], al Reglamento Interno del INE[22] y al Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral[23], le corresponden, en lo que al caso interesa, las siguientes facultades:
-Elaborar y presentar al Comité las pautas para la asignación del tiempo que corresponde en radio y televisión a los partidos políticos y, en su caso, a las coaliciones y a las candidaturas independientes.
-Elaborar y presentar a la Junta, las pautas para la asignación del tiempo que corresponde al INE y a otras autoridades electorales en radio y televisión.
-Elaborar y presentar al Consejo las pautas de reposición que correspondan a los partidos políticos, a las candidaturas independientes y a las autoridades electorales.
-Establecer los mecanismos necesarios para entregar o poner a disposición a los concesionarios de radio y televisión los materiales y las órdenes de transmisión.
-Requerir a los concesionarios en caso de presuntos incumplimientos a las pautas notificadas por el Instituto.
-Definir los mecanismos operativos para garantizar la notificación de los requerimientos a nivel nacional, con el apoyo de las Juntas Locales.
-Auxiliar a Vocalías en la verificación del cumplimiento de las pautas de transmisión correspondientes, así como de las normas aplicables respecto de la propaganda electoral que se difunda por radio y por televisión;
-Proponer al Comité el diseño de los Lineamientos que se recomendarán a los noticieros respecto de la información y difusión de las actividades de precampaña y campaña de los partidos políticos y, en su caso, de las candidaturas independientes.
-Elaborar y actualizar una vez al año, con la información proporcionada por el Instituto Federal de Telecomunicaciones[24] y la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, los mapas de cobertura de todas las estaciones de radio y canales de televisión.
-Solicitar a los Organismos Públicos Electorales Locales[25] la información que sea necesaria respecto de los Procesos Electorales que se celebren en la entidad federativa correspondiente, con la finalidad de que con la antelación necesaria se puedan realizar las acciones tendientes a garantizar el acceso a los tiempos del Estado en materia de radio y televisión, de los partidos políticos, las candidaturas independientes y autoridades electorales;
-Coadyuvar con el Comité en las actividades relacionadas con la notificación de las pautas, así como en la entrega de las ordenes de transmisión y materiales a las concesionarias
-Asistir a los OPLES en la elaboración de sus propuestas de pauta y demás acciones relativas a implementar el ejercicio de las prerrogativas a que tienen derecho los partidos políticos, o en su caso, coaliciones y candidaturas independientes a nivel local.
-Dar vista a la Secretaría Ejecutiva, respecto del incumplimiento de concesionarios a su obligación de transmitir los mensajes de partidos políticos, candidaturas independientes y autoridades electorales, así como en los casos en que tenga conocimiento de la posible adquisición de tiempos en radio y televisión con fines electorales, o de la difusión de propaganda presuntamente contraria a la normatividad para que se inicien los procedimientos sancionatorios conforme a lo dispuesto en la Ley.
-Resolver las consultas, en el ámbito de su competencia, que le sean formuladas sobre la aplicación de las disposiciones de la Ley y el Reglamento, formuladas por los partidos políticos, las candidaturas independientes y las autoridades electorales.
-Solicitar anualmente y previo al inicio de cada Proceso Electoral Ordinario al IFT el listado de los concesionarios de televisión restringida que lleven a cabo la retransmisión de señales radiodifundidas dentro de la misma zona de cobertura geográfica;
-Realizar las gestiones necesarias e inmediatas para garantizar la ejecución de las medidas cautelares y/o de reparación en materia de violencia política contra las mujeres en razón de género, en el uso de las prerrogativas de radio y televisión, cuando la autoridad competente así lo ordene de conformidad con los Lineamientos que para tal efecto emita el Consejo General y demás disposiciones aplicables previstas en la Ley.
-Cumplir con los mandatos del Consejo, del Comité y de la Junta.
Por tanto, del análisis de las anteriores atribuciones, este órgano jurisdiccional electoral federal advierte que el Director Ejecutivo de la DEPPP no esta facultado para dar contestación a una solicitud planteada por la CIRT respecto a la posibilidad de difundir el informe de labores de la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México[26], así como los mensajes para darlo a conocer durante los siete días anteriores y cinco posteriores a que se rinda éste, en diversas emisoras de radio y canales de televisión cuya señal también se distribuye en el Estado de Hidalgo, diversas a las contempladas en el acuerdo INE/CG478/2019[27], a pesar de que actualmente en esa entidad federativa se desarrolla el proceso electoral, en específico, en la etapa de campañas[28].
Esto, porque la respuesta que se debe dar a la CIRT puede implicar una modificación extraordinaria al catálogo de emisoras que deben difundir los mensajes de los partidos políticos, coaliciones y candidaturas independientes en el proceso electoral que se desarrolla en el Estado de Hidalgo, lo cual es elaborado y propuesto por el Comité de Radio y Televisión, pero aprobado en definitiva por el Consejo General de ese Instituto[29].
Aunado a que, del acuerdo INE/CG478/2019[30], el Consejo General al aprobar la publicitación del catálogo de estaciones de radio y canales de televisión que participarán en la cobertura de los procesos electorales locales ordinarios que se llevarán a cabo en dos mil diecinueve-dos mil veinte y el periodo ordinario durante dos mil veinte, entre los que se está, el que se desarrolla en el Estado de Hidalgo, se ordenó suspender la propaganda gubernamental durante el periodo de campaña y hasta la conclusión de las jornadas comiciales que se celebrarán en dos mil veinte.
Por tal razón, es incuestionable que el órgano facultado para pronunciarse sobre la materia de la consulta es el Consejo General y no el Director Ejecutivo responsable.
Máxime que, al ser ese órgano electoral federal la máxima autoridad administrativa en la materia y única administradora de los tiempos de radio y televisión que corresponden al Estado, a otras autoridades y partidos políticos, y ser quien emite los acuerdos relacionados con la creación o modificación de los catálogos de estaciones de radio y canales de televisión que participan en la cobertura de los procesos electorales federales así como de los procesos locales, es inconcuso que es la única con facultades para emitir la respuesta a la solicitud planteada por el instituto recurrente.
Sobre el particular, esta Sala Superior ha sostenido que la correcta interpretación de lo dispuesto en los artículos 41, párrafo tercero, Base III, Apartados A, B y D; 116, fracción IV, inciso i), así como 124, de la Constitución federal, permite concluir que el INE es la única instancia a nivel nacional para administrar el tiempo de que disponen los partidos políticos en radio y televisión, tanto en épocas de proceso electoral como fuera de él y, en consecuencia, no existe una facultad concurrente por parte de las entidades federativas para legislar en esta materia.
La expresión administración de los tiempos en radio y televisión, se debe entenderse como aquella facultad que engloba o incluye las atribuciones del INE de contratar, distribuir, destinar, asignar, así como de regular el acceso y utilización de los tiempos en radio y televisión del Estado.
Esto es, las atribuciones de administración que de manera exclusiva corresponden al INE, implican el ordenar, disponer, organizar, desempeñar, suministrar, conferir, proporcionar, aplicar o dosificar el uso del tiempo del Estado en radio y televisión, al cual como prerrogativa tienen derecho los partidos políticos o coaliciones y a lo cual se tienen que ceñir las legislaturas de los Estados.
Es decir, las facultades de administración de tiempo en radio y televisión requieren de un mecanismo de comprobación a efecto de asegurar que las determinaciones adoptadas en la materia se cumplan a plenitud.
Por las razones apuntadas es que se concluye que el Consejo General del INE, es el órgano facultado e idóneo para otorgar la respuesta a la solicitud de la CIRT.
En este sentido, si el Director Ejecutivo de la DEPPP, carece de facultades para emitir la respuesta a la solicitud planteada por CIRT, es evidente que el acto impugnado en los recursos de apelación al rubro indicados se aparta del principio de legalidad previsto en el artículo 16 de la Constitución federal, de ahí que lo procedente sea dejarlo sin efectos.
No es óbice a lo anterior, que el Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral[31] conceda la atribución al Director de Prerrogativas y Partidos de responder consultas que le hagan los partidos políticos, las candidaturas independientes o las autoridades electorales, ya que solamente lo puede efectuar respecto a lo que abarque su ámbito competencia.
Si bien, en sentido estricto dicho funcionario es formalmente competente para dar una contestación a la consulta, ya que la petición le fue dirigida a él.
Al respecto, cabe decir que el derecho de petición se encuentra establecido en el artículo 8º de la Constitución federal, del cual se advierten los siguientes elementos:
1. Se puede formular por cualquier persona hacia los funcionarios y empleados públicos; con la excepción de la materia política, donde sólo pueden ejercerlo los ciudadanos, siempre que sea de manera pacífica y respetuosa.
2. El ejercicio del derecho de petición, genera la correlativa obligación de la autoridad a quien se hubiera dirigido, de emitir un acuerdo escrito.
3. Dicho acuerdo, debe ser del conocimiento del gobernado en breve término.
Ese derecho garantiza la existencia de canales de comunicación entre gobernados y servidores públicos en su carácter de autoridades.
En el marco de la ley y del respeto, las peticiones o instancias que formulen los gobernados sean atendidas de manera pronta por las autoridades del Estado, con miras a desvanecer la incertidumbre que les genera un tópico en específico.
Lo cual favorece al orden social, evitando incertidumbre que pudiera derivar en situaciones violentas o ejercidas fuera del marco jurídico, ya que establece una obligación positiva a cargo de las autoridades, quienes deben atender lo solicitado, sin importar el sentido favorable o desfavorable del mismo para quien formuló la petición, exponiendo las razones y fundamentos de su respuesta, para no dejar al solicitante en estado de incertidumbre jurídica o indefensión.
Mientras que el ejercicio del derecho de petición en general no tiene mayores restricciones que el formularse por escrito, de manera pacífica y respetuosa, hacia un servidor públicos en su carácter de autoridad y, en materia política, tener el carácter de ciudadano mexicano, existen otras vertientes de este derecho que exigen un grado más de especificidad.
En ese sentido, esta Sala Superior ha determinado[32] que para considerar que la respuesta dada a una consulta tenía el carácter de acto de aplicación de una ley (efecto vinculatorio con el peticionario), es necesario que el gobernado se encuentre en la hipótesis jurídica que afecta sus derechos, lo cual debe desprenderse razonablemente del contexto jurídico y fáctico.
De lo anterior se puede desprender que el efecto vinculatorio o la afectación a derechos político-electorales de un ciudadano, derivado de la respuesta a una consulta, depende no sólo de las razones jurídicas empleadas en la misma, sino del contexto fáctico en que se ubique el peticionario de manera real, a efecto de establecer si la contestación le es aplicable y, por tanto, apta para incidir en su esfera de derechos.
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 183/2006 PETICIÓN. PARA RESOLVER EN FORMA CONGRUENTE SOBRE LO SOLICITADO POR UN GOBERNADO LA AUTORIDAD RESPECTIVA DEBE CONSIDERAR, EN PRINCIPIO, SI TIENE COMPETENCIA, ha establecido precisamente que las autoridades únicamente pueden resolver respecto de las cuestiones que sean de su competencia, por lo que la autoridad ante la que se haya instado deberá considerar, en principio, si dentro del cúmulo de facultades que le confiere el orden jurídico se encuentra la de resolver lo planteado.
En ese contexto, el Director Ejecutivo cumpliendo con la obligación de atender una solicitud plantada en el marco del derecho de petición, debió emitir una respuesta en el sentido de que se encontraba legalmente impedido para pronunciarse en relación con la materia propia de la consulta al no estar dentro de su ámbito de atribuciones y remitir a la instancia competente para su debida atención.
Ello porque, si las atribuciones en materia de creación y modificación de los catálogos de emisoras de radio y televisión que difundirán los mensajes de los partidos políticos, coaliciones, candidaturas independientes y autoridades electorales dentro de los procesos electorales federal y local, corresponde en inicio, al Comité de Radio y Televisión y en definitiva al Consejo General, debió responder que el tema de consulta no estaba dentro de sus atribuciones.
Finalmente, no se podría considerar que el Director de Prerrogativas tiene atribuciones en el caso para dar respuesta a la solicitud que hizo la CIRT, por el hecho de que el Consejo General ordenó en el acuerdo INE/CG478/2019 la publicación del catálogo de estaciones de radio y canales de televisión que participarán en la cobertura de los procesos electorales locales ordinarios que se llevarán a cabo en 2019-2020 y el periodo ordinario durante dos mil veinte, ya que en esa determinación solamente ordenó que se diera a conocer el mencionado catálogo el cual fue aprobado por el Comité de Radio y Televisión con sustento en los estudios relativos que fueron llevados a cabo, sin que en forma alguna se haya considerado la materia de la consulta por la CIRT en esas determinaciones, por lo cual no hay un criterio emitido por el cual pueda ser replicado por el citado funcionario electoral.
Tampoco se puede considerar que sobre el tema de lo consultado por la CIRT ya había una determinación previa del Consejo General al emitir el acuerdo INE/CG215/2020, al haber dado respuesta a un planteamiento similar efectuado por la Secretaria de Gobernación sobre la posibilidad de dar a conocer a la ciudadanía de los Estados de Coahuila y Hidalgo el informe del Presidente de la República de forma universal, accesible y sin impedimentos de ninguna índole, durante los días cinco y seis de septiembre de dos mil veinte, circunstancia que fue negada por dicho Consejo.
Esto, porque, como se dijo, la solicitud efectuada por la CIRT repercute en la modificación del catálogo de emisoras de radio y televisión cuya señal incide en el Estado de Hidalgo para que puedan transmitir el informe de gobierno de la Jefa de Gobierno de la CDMX y los promocionales respectivos, circunstancia que no fue materia de determinación en el citado acuerdo del Consejo General, y que como se ha venido argumentando escapa de la competencia del Director Ejecutivo porque éste, en inicio no cuenta con esa atribución, en razón de que quien hizo la consulta no es de los sujetos previsto en el Reglamento de Radio y Televisión, además de la posible incidencia que su respuesta tendría sobre el referido catálogo.
Similar consideración respecto a la falta de competencia se determinó en los diversos recursos de apelación SUP-RAP-54/2013 y SUP-RAP-10/2020.
Por lo expuesto, es que no resulta necesario analizar los demás agravios planteados por la parte actora.
4. Efectos.
En consecuencia, al resultar incompetente el Director Ejecutivo de la DEPPP para emitir el acto reclamado, lo procedente conforme a derecho es revocar el oficio INE/DEPPP/DE/DATE/7030/2020, para el efecto de que el Consejo General del INE, de conformidad a la normativa aplicable y en plenitud de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias, a más tardar en la siguiente sesión que lleve a cabo al efecto, emita un nuevo acto, en el que determine lo que en derecho corresponda, en relación a la petición hecha por el CIRT.
Por lo expuesto y fundado, se aprueba el siguiente
RESOLUTIVOS
PRIMERO. Se acumula el recurso de apelación SUP-RAP-66/2020 al diverso SUP-RAP-65/2020, glósese copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia al recurso acumulado.
SEGUNDO. Se revoca el oficio impugnado, para los efectos precisados en la presente sentencia.
Notifíquese como corresponda.
En su oportunidad, devuélvanse los documentos atinentes y archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así lo resolvieron, por mayoría de votos, las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto en contra de los Magistrados Indalfer Infante Gonzales y Reyes Rodríguez Mondragón, quienes formulan voto particular. El Secretario General de Acuerdos autoriza y da fe, así como de que la presente sentencia se firma electrónicamente.
I. Introducción
Respetuosamente presentamos voto particular porque disentimos del criterio mayoritario al advertir que la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE sí tiene atribuciones para dar respuesta a una consulta como la que la que le formuló la CIRT, ya que desde nuestra visión el acto impugnado, en los términos que fue emitido, no implicó el establecimiento de un criterio de carácter general, una interpretación de la legislación electoral aplicable, o bien, una modificación al Catálogo de emisoras que deben dar cobertura al proceso electoral en Hidalgo.
Por lo anterior, consideramos que la respuesta de la DEPPP se limitó a citar y a remitir a los criterios aprobados con anterioridad por el Consejo General del INE, mismos que resultaban aplicables para resolver la consulta de la CIRT, de manera, que, desde nuestra perspectiva, dicha respuesta no excede las facultades de la DEPPP, ni invade las del máximo órgano de dirección del Instituto, de ahí que, estimamos que lo correcto hubiera sido confirmar el oficio impugnado.
II. Criterio mayoritario
Los recursos de apelación versan sobre la respuesta dada por la DEPPP a la solicitud planteada por la CIRT, en el sentido de que no es posible difundir los mensajes relacionados con el informe de labores de la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México en las emisoras mencionadas en su petición, ya que tienen la obligación de suspender propaganda gubernamental por cubrir territorio con población en Hidalgo, esto debido a que los días de difusión de dichos contenidos están comprendidos en la etapa de campaña en esa entidad federativa.
La pretensión de los recurrentes es que se revoque la determinación controvertida, con la finalidad de que se pueda difundir el contenido del informe de la mencionada Jefa de Gobierno, así como los mensajes para darlo a conocer durante el periodo permitido por la Ley General de Comunicación Social[33].
La mayoría considera que debe revocarse el oficio impugnado porque la DEPPP no tiene atribuciones para dar respuesta a la solicitud hecha por la CIRT, por lo cual se vulneró el principio de legalidad previsto en el artículo 16 de la Constitución federal.
Para la mayoría la respuesta que emitió la DEPPP puede implicar una modificación extraordinaria al catálogo de emisoras que deben difundir los mensajes de los partidos políticos, coaliciones y candidaturas independientes en el proceso electoral que se desarrolla en el Estado de Hidalgo, lo cual es elaborado y propuesto por el Comité de Radio y Televisión, pero aprobado en definitiva por el Consejo General de ese Instituto.
En ese sentido, la mayoría estima que las atribuciones en materia de creación y modificación de los catálogos de emisoras de radio y televisión que difundirán los mensajes de los partidos políticos, coaliciones, candidaturas independientes y autoridades electorales dentro de los procesos electorales federal y local, corresponde en inicio, al Comité de Radio y Televisión y en definitiva al Consejo General, por lo que la DEPPP debió responder que el tema de consulta no estaba dentro de sus atribuciones.
En consecuencia, al resultar incompetente el Director Ejecutivo de la DEPPP para emitir el acto reclamado, lo procedente para la mayoría fue revocar el oficio INE/DEPPP/DE/DATE/7030/2020, para el efecto de que el Consejo General del INE emita un nuevo acto, en el que determine lo que en derecho corresponda, en relación con la petición hecha por el CIRT.
III. Razones que sustentan el voto particular
Desde nuestra perspectiva, la DEPPP, al emitir la respuesta a la consulta hecha por al CIRT, no se excedió en sus facultades ni invadió las del Consejo General porque la consulta que se le planteó no implicaba la intromisión en atribuciones que no le correspondían como podía ser la modificación del Catálogo de emisoras que cubren el proceso electoral en Hidalgo, además de que sí tiene atribuciones reglamentarias para atender consultas.
En efecto, el INE ejercerá sus atribuciones en materia de radio y televisión por conducto del Consejo General, la Comisión de Quejas y Denuncias, el Comité de Radio y Televisión, la Junta General Ejecutiva, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, así como por los vocales ejecutivos y juntas ejecutivas en los órganos desconcentrados, locales y distritales, que tendrán funciones auxiliares en esta materia[34].
Ahora bien, al Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos conforme a lo establecido en la Ley de Instituciones[35], al Reglamento Interno del INE[36] y al Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral[37], le corresponden, en lo que al caso interesa, la siguiente facultad:
Resolver las consultas, en el ámbito de su competencia, que le sean formuladas sobre la aplicación de las disposiciones de la Ley y el Reglamento, formuladas por los partidos políticos, las candidaturas independientes y las autoridades electorales.
En ese orden de ideas, consideramos que la DEPPP sí tiene competencia formal para atender consultas de los sujetos obligados siempre y cuando, la materia de la consulta se encuentre en el ámbito de su competencia, lo que en el caso aconteció ya que en ningún momento la consulta de la CIRT podía generar, a nuestro juicio, una modificación al Catálogo de Emisoras, como se vera a continuación.
La CIRT consultó a la DEPPP lo siguiente:
MTRO. PATRICIO BALLADOS VILLAGÓMEZ
DIRECTOR EJECUTIVO DE PRERROGATIVAS Y
PARTIDOS POLÍTICOS DEL INSTITUTO NACIONAL
ELECTORAL
Presente
(…)
es importante señalar que a través de la difusión de informes de labores de los servidores públicos se busca garantizar el derecho fundamental de acceso a la información pública y a la rendición de cuentas, por lo que las disposiciones establecidas en el artículo 242, párrafo 5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales contribuyen a generar certeza en las transmisiones de los mensajes para dar a conocer sus acciones.
Por esta razón, se consulta a esa autoridad si es posible difundir el informe de labores de la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México, que se entregará el 15 de septiembre del año en curso, así como los mensajes para darlo a conocer durante los 7 días anteriores y 5 posteriores a que se rinda dicho informe, en las emisoras de radio y canales de televisión que a continuación se enlistan:
(…)
Como puede advertirse, en ningún momento la CIRT solicitó que la DEPPP realizara una interpretación legal, ni que se realizara una modificación al catálogo de emisoras y tampoco consultó sobre la aplicación de un criterio extraordinario de carácter general, sino que más bien solicitó información respecto de sí un listado de emisoras podían trasmitir la campaña de publicidad relativa al segundo informe de la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México.
En ese sentido, la DEPPP dio respuesta como a continuación se trascribe:
MIGUEL OROZCO GÓMEZ
REPRESENTANTE LEGAL DE LA CÁMARA NACIONAL DE LA INDUSTRIA DE RADIO Y TELEVISIÓN
P r e s e n t e
(…)
6. Respuesta a la consulta de Segob. El 21 de agosto de 2020, el Consejo General emitió el “Acuerdo […] por el que se da respuesta a la consulta formulada por la Secretaría de Gobernación, relacionada con el informe de labores del Presidente de la República”, identificado como acuerdo INE/CG215/2020.
(…)
El listado de los concesionarios obligados a suspender la transmisión de propaganda gubernamental se construye con base en el criterio señalado en el artículo 7, numeral 11, del Reglamento en la materia. Es decir, toda señal que sea vista y escuchada en la entidad con proceso le será aplicable dicha obligación y por lo tanto se enlista en el Catálogo de la entidad con proceso electoral.
Cabe recordar que el Consejo General del INE, mediante acuerdo INE/CG848/2016, estableció un criterio para la construcción de este listado: los concesionarios serán incluidos en el listado de obligadas a suspender propaganda si tienen cobertura en una entidad con proceso, aunque no se encuentren domiciliadas en la misma, y cubran territorio con población que efectivamente pueda escuchar y/o ver la señal de la emisora.
Con base en lo anterior, el Comité de Radio y Televisión del INE construyó el Catálogo de Estaciones que participan en los procesos electorales locales del 2020, que son en las entidades de Coahuila e Hidalgo. Dichos catálogos fueron aprobados conforme al acuerdo INE/ACRT/23/2019.
De acuerdo con el listado de emisoras enviado en su documento de consulta, las 99 emisoras domiciliadas en la Ciudad de México están enlistadas en las obligadas a suspender propaganda gubernamental en Hidalgo durante el periodo de las campañas que inició el 05 de septiembre y hasta el día de la Jornada Electoral que será el 18 de octubre de la presente anualidad. Lo anterior debido a que tienen cobertura en dicha entidad y cubren territorio donde existe población que puede escuchar y ver la señal de las emisoras de la Ciudad de México.
(…)
Es preciso señalar que el Consejo General determinó que la difusión del contenido de informes de gobierno de la Presidencia de la República no podría trasmitirse en las emisoras domiciliadas en Hidalgo y Coahuila, así como en las emisoras que se encuentran domiciliadas en otras entidades pero que se encuentran obligadas a suspender propaganda gubernamental.
(…)
Debido a lo anterior, no es posible difundir el contenido del informe de labores de la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México en las emisoras mencionadas en su escrito ya que tienen la obligación de suspender propaganda gubernamental por cubrir territorio con población en Hidalgo. Esto debido a que los días de difusión de dichos contenidos se encuentran comprendidos en la etapa de campaña de Hidalgo.
Como se desprende de la lectura del acto reclamado, la DEPPP no estableció ningún criterio de carácter general, tampoco estableció una nueva obligación para los concesionarios y mucho menos realizó una interpretación legal.
En efecto, la DEPPP se limitó a señalar que, conforme al Catálogo de emisoras que había sido aprobado por el Consejo General del INE (INE/CG478/2019), las emisoras que la CIRT mencionó en su consulta estaban obligadas a suspender la difusión de propaganda gubernamental
Incluso le refirió que conforme a otro acuerdo del CG del INE (INE/CG215/2020), en respuesta a la consulta formulada por la Secretaría de Gobernación, respecto a la difusión del informe de labores del Presidente de la República, en Hidalgo y Coahuila durante las campañas, la autoridad electoral dispuso que este no podía transmitirse en dichas entidades.
Conviene mencionar que en el acuerdo INE/CG478/2019, a través del cual se aprobó el catálogo de emisoras que darían cobertura al proceso electoral en Hidalgo se estableció con precisión y explícitamente que las emisoras incluidas ene se catalogo no podrían difundir propagada durante las campañas electorales en ese estado.
(…)
11. Por lo que respecta al contenido de los catálogos de medios para los Procesos Electorales, el artículo 45, numeral 3 del Reglamento de referencia, prevé que los catálogos se conformarán por el listado de concesionarios que se encuentren obligados a transmitir las pautas para la difusión de los promocionales de partidos políticos, candidaturas independientes y 6 autoridades electorales que les sean notificadas, y por aquéllos que se encuentren obligados a suspender la transmisión de propaganda gubernamental durante los periodos de campañas y hasta el día en que se celebre la jornada comicial respectiva.
(...)
Suspensión de Propaganda gubernamental
16. De conformidad con los artículos 41, Base III, apartado C de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 209, numeral 1 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; así como 7, numeral 8 del Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral, durante el tiempo que comprenden las campañas electorales y hasta la conclusión de las Jornadas comiciales respectivas, todas las emisoras de radio y canales de televisión deben abstenerse de transmitir cualquier tipo de propaganda gubernamental, salvo las excepciones contenidas en la Constitución, relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia. Lo anterior, se observará de conformidad con los calendarios aprobados por los Organismos Públicos Locales Electorales y por los acuerdos relacionados con las pautas y calendarios de órdenes de transmisión para las entidades de Coahuila e Hidalgo.
(…)
ACUERDO
(…)
QUINTO. En cumplimiento a los artículos 41, Base III, Apartado C de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 209, numeral 1 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y 7, numeral 8 del Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral, se ordena la suspensión de la propaganda gubernamental durante el periodo de campaña y hasta la conclusión de las jornadas comiciales que se celebrarán en dos mil veinte.
En ese sentido, queda de manifiesto la respuesta de la DEPPP a la CIRT, no es otra cosa que la reproducción del criterio del Consejo General del INE al aprobar el catálogo de emisoras para el proceso electoral en Hidalgo.
Además, como se refirió en párrafos precedentes el CG del INE ya emitió un criterio relacionado con la difusión de informes de gobierno, en aquellos casos en los que una emisora tenga su sede en una entidad distinta, pero su señal sea vista u oida en aquellas con proceso electoral, por lo que estimamos que la materia de la consulta ya quedó resuelta por el órgano de dirección del INE.
Por ello, en su respuesta, la DEPPP solo se limitó a señalarle a la CIRT que el listado de emisoras enviado en su documento de consulta, las 99 emisoras domiciliadas en la Ciudad de México estaban enlistadas (en el catálogo aprobado por el Consejo General) en las obligadas a suspender propaganda gubernamental en Hidalgo durante el periodo de las campañas que inició el 05 de septiembre y hasta el día de la Jornada Electoral que será el 18 de octubre de la presente anualidad. Lo anterior debido a que tienen cobertura en dicha entidad y cubren territorio donde existe población que puede escuchar y ver la señal de las emisoras de la Ciudad de México.
En consecuencia, consideramos que la DEPPP no se extralimitó en sus atribuciones o facultades ya que únicamente en su respuesta remitió a la CIRT al Catálogo de emisoras aprobado por el Consejo General en Hidalgo y al criterio del Consejo General en donde se estableció que la publicidad del informe de gobierno presidencial debía suspenderse durante las campañas de Coahuila e Hidalgo, de ahí que estimamos que debe confirmarse el oficio impugnado.
En ese orden de ideas, para nosotros es evidente que la materia de la consulta no implicaba una modificación al catálogo de emisoras que cubren el proceso electoral en Hidalgo, tan es así, que no fue planteado en esos términos por la CIRT, de ahí que para nosotros resulta ocioso remitir una consulta al Consejo General del INE cuando ya existen criterios por parte de ese órgano que resuelven la consulta planteada por al CIRT, mismos que ya le fueron informados por la DEPPP, en pleno uso de sus atribuciones reglamentarias y sin invadir el ámbito de competencia de ninguna otra autoridad administrativa,
Con base en todo lo anterior, presentamos este voto particular conjunto porque consideramos que al resultar infundados los conceptos de agravio, en nuestro concepto lo procedente conforme a Derecho era confirmar el oficio INE/DEPPP/DE/DATE/7030/2020.
Este documento fue autorizado mediante firmas electrónicas certificadas y tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.