RECURSOS DE APELACIÓN

EXPEDIENTES: SUP-RAP-494/2015 Y SUP-RAP-525/2015 ACUMULADOS

RECURRENTES: PARTIDOS REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL Y ACCIÓN NACIONAL

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADA PONENTE: MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA

SECRETARIA Y SECRETARIOS: MARÍA FERNANDA SÁNCHEZ RUBIO, ENRIQUE FIGUEROA ÁVILA Y MAURICIO HUESCA RODRÍGUEZ

México, Distrito Federal, en sesión pública de tres de septiembre de dos mil quince, la Sala Superior dicta sentencia en el expediente en que se actúa.

SENTENCIA

Que recae a los recursos de apelación SUP-RAP-494/2015 y SUP-RAP-525/2015, interpuestos por los Partidos Revolucionario Institucional[1] y Acción Nacional,[2] respectivamente, a fin de impugnar, el primero, la resolución INE/CG649/2015 que resolvió respecto del procedimiento administrativo sancionador en materia de fiscalización, instaurado en contra del Partido Acción Nacional y Renovación Sudcaliforniana,[3] así como del C. Carlos Mendoza Davis, identificado con el número de expediente INE/Q-COF-UTF/105/2015/BCS, y la diversa resolución INE/CG733/2015 respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes de campaña de los ingresos y egresos de los candidatos a los cargos de gobernador, diputados locales y ayuntamientos, correspondiente al proceso electoral local ordinario 2014-2015 en el Estado de Baja California Sur; y el segundo, también la resolución INE/CG733/2015, todas aprobadas por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral[4] en la sesión extraordinaria de doce de agosto de dos mil quince.

R E S U L T A N D O:

I. Antecedentes

1. Queja

El catorce de mayo de dos mil quince, el PRI presentó ante la Unidad Técnica de Fiscalización del INE escrito de queja por hechos que supuestamente constituyen infracciones en materia electoral y denunciando el presunto rebase de topes de gastos de campaña por parte del entonces candidato del PAN a gobernador de Baja California Sur, Carlos Mendoza Davis.

2. Acuerdo de recepción y prevención al quejoso

El dieciocho de mayo de dos mil quince, la Unidad Técnica de Fiscalización tuvo por recibido el escrito de queja y con él integró el número de expediente INE/Q-COF-UTF/105/2015/BCS. Asimismo, previno al quejoso a efecto de subsanar las omisiones por lo que toca a la descripción de los hechos narrados respecto a las circunstancias de tiempo, modo y lugar.

Dicho requerimiento fue notificado al partido recurrente el diecinueve de mayo posterior, mediante oficio INE/UTF/DRN/11949/2015.

El veinte de mayo siguiente, mediante escrito sin número, el PRI dio contestación al requerimiento formulado.

3. Acuerdo de admisión del procedimiento de queja

El veintidós de mayo de dos mil quince, la Unidad Técnica de Fiscalización tuvo por admitida la queja, procedió a la tramitación y sustanciación del procedimiento administrativo sancionador de queja de mérito, y notificó a la Dirección Estatal del PAN sobre el inicio del mismo.

4. Cierre de instrucción

El siete de agosto de dos mil quince, esta Sala Superior, al resolver los recursos de apelación SUP-RAP-277/2015 y acumulados, le ordenó a la Unidad Técnica de Fiscalización del INE resolver los procedimientos administrativos sancionadores que estuviesen relacionados con las campañas electorales, con independencia de que no se hubiera agotado el plazo que para ello prevé la legislación electoral.

En consecuencia, el nueve de agosto siguiente, la Unidad Técnica de Fiscalización ordenó cerrar instrucción y formular el proyecto de resolución correspondiente.

II. Resoluciones impugnadas

El doce de agosto de dos mil quince, el Consejo General del INE aprobó:

1. Resolución INE/CG649/2015

La resolución respecto del procedimiento administrativo sancionador en materia de fiscalización, instaurado en contra del PAN y del PRS, así como del C. Carlos Mendoza Davis, entonces candidato al cargo de gobernador en el Estado de Baja California Sur, identificado con el número de expediente INE/Q-COF-UTF/105/2015/BCS; y

2. Resolución INE/CG773/2015

La resolución respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes de campaña de los ingresos y egresos de los candidatos a cargos de gobernador, diputados locales y ayuntamientos, correspondiente al proceso electoral local ordinario 2014-2015 en el Estado de Baja California Sur.

III. Recursos de Apelación

1. Recurso de apelación interpuesto por el PRI

El dieciséis de agosto de dos mil quince, se recibió en la Secretaría Ejecutiva del Consejo General del INE, recurso de apelación interpuesto por el PRI contra las resoluciones identificadas con las claves INE/CG649/2015 e INE/CG773/2015, relacionadas con el proceso electoral de gobernador en el estado de Baja California Sur.

2. Recurso de apelación interpuesto por el PAN

El mismo dieciséis de agosto, se recibió en la Secretaría Ejecutivo del Consejo General del INE, recurso de apelación interpuesto por el PAN contra la resolución identificada con la clave INE/CG773/2015.

IV. Integración de expedientes y turno

En su oportunidad, el Magistrado Presidente de esta Sala Superior acordó integrar los diversos expedientes SUP-RAP-494/2015 y SUP-RAP-525/2015; y turnarlos a la Ponencia de la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

V. Radicación y requerimientos de información

Mediante acuerdo de veintiuno de agosto de dos mil quince, la Magistrada Instructora determinó: (i) radicar el expediente SUP-RAP-494/2015 en su ponencia; y (ii) realizar un requerimiento a la Unidad Técnica de Fiscalización para que remitiera toda la documentación soporte del apartado “d.2 Monitoreo Diarios, Revistas y Otros Medios Impresos” del dictamen correspondiente a la candidatura común PAN-PRS.

Dicho requerimiento fue desahogado por el Director de la Unidad Técnica de Fiscalización mediante oficio de veinticuatro de agosto de dos mil quince.

También mediante acuerdo de veintiuno de agosto de dos mil quince, la Magistrada Instructora ordenó: (i) radicar el expediente SUP-RAP-525/2015 en su ponencia; y (ii) realizar un requerimiento a la Unidad Técnica de Fiscalización para que remitiera toda la información relacionada con las conclusiones 14 y 7 de los apartados del dictamen consolidado en los que se analizaron los gastos correspondientes al PAN.

Dicho requerimiento fue desahogado por el Director de la Unidad Técnica de Fiscalización mediante oficio de veinticuatro de agosto de dos mil quince.

VI. Admisión y cierre de instrucción

Por acuerdo de tres de septiembre de dos mil quince, la Magistrada Instructora determinó admitir a trámite las demandas; y una vez que consideró debidamente sustanciados los expedientes, declaró cerrada su instrucción, por lo que ordenó elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Superior es competente para conocer y resolver los presentes medios de impugnación, con fundamento en los artículos 99, párrafo cuarto, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción V, y 189, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 42 y 44, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de recursos de apelación interpuestos para impugnar resoluciones del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, relacionadas, una con un procedimiento administrativo sancionador de queja en materia de fiscalización, y la otra con un dictamen consolidado de informes de campaña.

SEGUNDO. Acumulación. Ambos apelantes controvierten la resolución identificada con la clave INE/CG773/2015, de doce de agosto de dos mil quince, y señalan como autoridad responsable, al Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

Así, aun y cuando el PRI impugna, además, la resolución INE/CG649/2015, relativa al procedimiento administrativo sancionador en materia de fiscalización, dicho instituto político pretende que los resultados de la queja impacten en el Dictamen Consolidado identificado con la clave INE/CG773/2015. 

En consecuencia, al existir identidad en el acto impugnado, y autoridad señalada como responsable, se surte la conexidad de la causa; de ahí que con fundamento en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; y, 79, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se decrete la acumulación de los expedientes SUP-RAP-525/2015 al diverso SUP-RAP-494/2015.

En consecuencia, se deberá glosar certificada de los puntos resolutivos de la presente ejecutoria a los autos del expediente acumulado.

TERCERO. Procedencia. Los medios de impugnación que se examinan reúnen los requisitos previstos en los artículos 7, párrafo 1; 8, párrafo 1; 9, párrafo 1; 42; y 45, párrafo 1, inciso b), fracción IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de acuerdo con lo siguiente:

a) Forma. Las demandas fueron presentadas por escrito ante la autoridad responsable, y en cada una de ellas se hace constar el nombre del actor, su domicilio para oír y recibir notificaciones, así como las personas autorizadas para tal efecto; se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación; los agravios que causa el acto impugnado y los preceptos presuntamente violados; se ofrecen pruebas y se hace constar, tanto el nombre como la firma autógrafa de los promoventes.

b) Oportunidad. Los recursos de apelación fueron interpuestos oportunamente, ya que las resoluciones impugnadas fueron aprobadas el doce de agosto de dos mil quince, y los medios de impugnación promovidos el dieciséis de agosto siguiente, esto es dentro del plazo de cuatro días previsto por el artículo 8 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

c) Legitimación y personería. El requisito se colma, toda vez que ambos recursos de apelación fueron interpuestos por partidos políticos nacionales, a través de sus representantes acreditados ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

d) Interés jurídico. Los apelantes tienen interés jurídico para reclamar el acto impugnado por lo siguiente.

El PRI, toda vez que cuestiona el resultado de un procedimiento administrativo sancionador en materia de fiscalización, cuya queja fue interpuesta por su representante acreditado; mientras que el PAN porque en el acuerdo combatido se le imponen diversas sanciones derivadas de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes de campaña respecto de los ingresos y egresos de los candidatos a los cargos de Gobernador, Diputados Locales y Ayuntamientos, correspondientes al proceso electoral ordinario 2014-2015 en el Estado de Baja California Sur.

e) Definitividad. Se cumple este requisito, toda vez que contra una resolución del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, que resuelve un procedimiento administrativo sancionador especial no se establece algún medio de impugnación que deba ser agotado previamente a este recurso de apelación, mediante el cual, se pueda revocar, anular o modificar la determinación impugnada.

CUARTO. Pretensión, causa de pedir y temática de agravios.

La pretensión del PRI es que se revoque la resolución INE/CG649/2015 recaída al procedimiento administrativo sancionador en materia de fiscalización identificado con la clave INE/Q-COF-UTF/105/2015/BCS, para el efecto de que, a partir de los indicios ofrecidos por el partido quejoso, la Unidad Técnica de Fiscalización del INE ejerza su facultad investigadora y determine que el PAN tuvo ingresos y egresos no reportados que deberán contabilizarse en el dictamen consolidado aprobado mediante la resolución INE/CG773/2015.

Con esto pretende que el INE determine que el PAN excedió el tope de gastos de campaña aprobado para la elección de gobernador del Estado de Baja California Sur.

Su causa de pedir la fundamenta en que la Unidad Técnica de Fiscalización realizó una incorrecta valoración de las pruebas que ofreció, y no consideró que los indicios que de ellas se advertían eran suficientes para que en ejercicio se su facultad investigadora, pudiese determinar los gastos no reportados en los que el PAN incurrió.

Para ello, hace valer los siguientes agravios:

1.     Falta de exhaustividad por parte de la Unidad Técnica de Fiscalización al momento de valorar: (i) la grabación de una llamada telefónica en la que presuntamente intervienen Francisco Domínguez Servín y Carlos Mendoza Davis, candidatos a gobernador en los estados de Querétaro y Baja California Sur, respectivamente; (ii) las bardas denunciadas y respecto de las cuales se solicitaron diligencias de inspección ocular; (iii) los elementos de prueba aportados y que se acreditaron de manera fehaciente.

2.     Ilegalidad de la resolución impugnada, toda vez que la autoridad responsable no consideró que en el sistema probatorio del procedimiento administrativo sancionador “basta con la existencia de un indicio para acreditar la existencia de un gasto y entonces el mismo es susceptible de contabilizarse al partido político o candidato que se benefició, correspondiéndole la carga de la prueba a quien obtuvo dicho beneficio y no así a quien denunció el gasto correspondiente”.

3.     Falta de exhaustividad y congruencia en la resolución, ya que la autoridad responsable no llevó a cabo análisis alguno respecto de que los costos informados por el PAN hayan estado acorde con los servicios pagados por el mismo.

Por su parte, el PAN también pretende que se revoque la resolución INE/CG773/2015 respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes de campaña de los ingresos y egresos de los candidatos a los cargos de gobernador, diputados locales y ayuntamientos, correspondientes al proceso electoral local ordinario 2014-2015 en el Estado de Baja California Sur.

Sin embargo, su causa de pedir la funda en que considera que las sanciones que se le impusieron no están apegadas a Derecho, pues son producto de la actualización de irregularidades, en las cuales, afirma no haber incurrido.

Sustenta su causa de pedir en los siguientes agravios:

1.     Falta de facultades de Perla Marisol Gutiérrez Canizales para haber actuado como auditor en funciones de verificador adscrito a la Unidad Técnica de Fiscalización del INE, y en consecuencia, levantado un acta circunstanciada respecto de los gastos detectados en el evento de cierre del campaña del candidato a gobernador postulado por el PAN, Carlos Mendoza Davis.

2.     Que en la resolución se haya determinado que el PAN incumplió con lo dispuesto en el artículo 79, numeral 1, inciso b), fracción I de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, al haber omitido reportar el egreso de 1 botarga, 4 lonas, 4000 sombrillas, 500 chamarras y 2 drones por la realización del evento de cierre de campaña del entonces candidato Carlos Mendoza Davis, ya que se violentó el derecho fundamental de presunción de inocencia del instituto político.

3.     Que en la resolución no se haya considerado que el PAN incurrió en errores al reportar determinados gastos; más no en una omisión total de reportarlos.

A partir de los agravios expuestos, esta Sala Superior procederá a realizar el estudio de los mismos en el orden anunciado, toda vez que de ser fundados los correspondientes a la resolución INE/CG649/2015, esto tendría como consecuencia inmediata que se revocara la diversa INE/CG773/2015, y se emitiera una nueva subsanando las deficiencias encontradas.

QUINTO. Estudio de fondo.

5.1. Estudio de los agravios hechos valer contra la resolución INE/CG649/2015

El PRI, en su escrito de demanda, parte de la premisa de que la valoración de pruebas realizada por la Unidad Técnica de Fiscalización no fue exhaustiva, toda vez que ante los indicios que allegó en su escrito de queja, lo procedente era tener por acreditada la existencia de un gasto y fijarle la carga de desacreditarlos, al beneficiario de los mismos, esto es el PAN. En ese sentido, antes de verificar si la valoración realizada por la Unidad Técnica de Fiscalización fue o no adecuada, es necesario realizar un pronunciamiento respecto del esquema propuesto por el PRI.

5.1.1. Sistema de valoración de pruebas aplicable a las quejas en materia de fiscalización

Resumen del agravio

El PRI afirma, en esencia, que la resolución reclamada es contraria a los principios de exhaustividad, certeza, seguridad jurídica, legalidad y congruencia, porque conforme al nuevo sistema de fiscalización de los gastos realizados en una campaña, deben ser tomados en cuenta la totalidad de los elementos que lo componen, a saber, los que fueron reportados por los propios partidos, los que fueron fiscalizados por la autoridad en ejercicio de sus facultades y también los que fueron denunciados por otros partidos políticos. Lo anterior, porque razona que al ser una causal de nulidad de la elección, el rebase de topes de gastos de campaña por violentar el principio de equidad en la contienda electoral, se exige, con mayor razón, una revisión integral, exhaustiva y congruente de los mismos.

Considera que los indicios que arrojan los elementos probatorios que aportó, fueron valorados por la responsable en contravención a tales principios, porque afirma que la naturaleza fiscalizadora del manejo de recursos y beneficios, genera un sistema de valoración de pruebas diferente al de otros procedimientos sancionadores.

Sostiene que en materia de fiscalización, los indicios son suficientes para tener por acreditada la erogación de un gasto a una campaña electoral. Al existir ese indicio, establece el apelante, corresponde a la autoridad fiscalizadora ejercer su facultad investigadora a plenitud, allegándose de todos los elementos convictivos para saber el origen de los gastos, ya que arrojarle esa carga probatoria al denunciante se convierte en una acción imposible, en virtud de que carece de facultades legales para requerir informes a particulares sobre el gasto erogado.[5]

Indica que soporta la naturaleza del sistema de valoración de pruebas en los procedimientos en materia de fiscalización, el artículo 27 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización cuando establece que un procedimiento de queja podrá iniciarse a partir de una denuncia que presente cualquier interesado por presuntas violaciones a la normatividad electoral en esa materia, con lo cual, no existe la exigencia de aportar elementos probatorios plenos, sino basta el acreditamiento de indicios para que la autoridad fiscalizadora ejerza su facultad investigadora de manera plena y exhaustiva, tal y como lo establece el artículo 29 de ese propio ordenamiento.

Por lo anterior, el partido apelante afirma que basta con la existencia de un indicio para acreditar la existencia de un gasto y entonces el mismo es suficiente de contabilizarse al partido político o candidato que se benefició, correspondiéndole la carga de la prueba a quien obtuvo dicho beneficio y no así a quien denunció el gasto correspondiente.[6]

Estudio del agravio

Esta Sala Superior considera que el agravio planteado resulta infundado ya que de la normativa aplicable no se advierte, como lo afirma el apelante, un sistema de valoración aplicable específicamente a las quejas en materia de fiscalización, el cual hace consistir en que la existencia de un indicio acredita la existencia de un gasto.

Ello, de conformidad con lo previsto en los artículos 41, base II, párrafo penúltimo, y base V, apartado B, inciso a), numeral 6, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y, 32, párrafo 1, inciso a), fracción VI, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, corresponde al Instituto Nacional Electoral, para los procesos electorales federales y locales, la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos.

Conforme a este contexto, el artículo 44, párrafo 1, incisos o) y ii), de la Ley General referida, establece que el Consejo General del INE tiene como atribuciones las relativas a conocer y aprobar los informes que rinda la Comisión de Fiscalización, así como la de emitir los reglamentos de quejas y fiscalización.

Para efecto de cumplir la facultad de fiscalización constitucional y legalmente atribuida al Consejo General del INE relacionada con los procesos electorales federales y locales, los artículos 190 a 200 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecen en apoyo de esa autoridad, todo un aparato institucional integrado, fundamentalmente, por la Comisión de Fiscalización y la Unidad Técnica de Fiscalización, así como un conjunto de procedimientos específicamente diseñados para tales propósitos, entre los cuales figuran también los previstos en el Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización.[7]

En efecto, cobra importancia para el caso particular, el artículo 40 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, el cual regula las quejas relacionadas con los gastos de campaña.

Aunado a lo anterior, resulta de suma importancia destacar que en términos del artículo 41, base VI, inciso a), de la Norma Fundamental, la ley establecerá el sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes cuando se exceda el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado. Dicha violación deberá acreditarse de manera objetiva y material. Asimismo, destaca que se presumirá que esa violación es determinante cuando la diferencia entre la votación obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor al cinco por ciento.

En ese orden de ideas, es dable afirmar que el documento idóneo para acreditar de manera objetiva y material dicha violación, es decir, para comprobar el elemento relativo al rebase del tope de gastos de campaña de esa hipótesis de nulidad de elección es, precisamente, el dictamen consolidado y resolución que emita el Consejo General del INE con motivo de la revisión de los informes de gastos de campaña.

De ahí, que esta Sala Superior determinó en la sentencia que recayó a los expedientes SUP-RAP-277/2015 y acumulados, que el Consejo General del INE, al ejercer esa atribución, tiene la obligación de tomar en cuenta todas las quejas que se le hubieran planteado en materia de gastos de campaña, porque consideró que a fin de dar funcionalidad a los sistemas de fiscalización y de nulidades en materia electoral, por regla general, el Consejo General está obligado a resolver las quejas en materia de fiscalización a más tardar en la sesión que apruebe el dictamen consolidado. Tal criterio se encuentra recogido en la tesis de rubro: “QUEJAS EN MATERIA DE FISCALIZACIÓN. CUANDO ESTÉN VINCULADAS CON CAMPAÑAS ELECTORALES, PUEDEN RESOLVERSE INCLUSO AL APROBAR EL DICTAMEN CONSOLIDADO”, aprobada en la sesión pública realizada por esta Sala Superior el siete de agosto de dos mil quince.

No obstante lo anterior, esta Sala Superior concluye que no le asiste la razón al partido apelante cuando afirma que de la normativa aplicable se desprende un sistema de valoración de pruebas específico respecto a las quejas en materia de fiscalización, consistente en que la existencia de un indicio acredita la existencia de un gasto.

Esto es así, porque de los artículos 30, párrafo 2[8]; 35, párrafo 1[9]; 192, párrafo 1, inciso d)[10]; 196, párrafo 1[11], y 199, párrafo 1, inciso k)[12], de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales se obtiene que la Unidad Técnica de Fiscalización de la Comisión de Fiscalización del INE debe ajustar al principio de legalidad, en lo que al caso interesa, la atribución de investigar y presentar a la Comisión de Fiscalización los proyectos de resolución respecto de las quejas y procedimientos en materia de fiscalización.

Ahora bien, en términos de los artículos 443, párrafo 1, inciso c)[13], y 445, párrafo 1, inciso e)[14], de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, los cuales forman parte del Libro Octavo “De los Regímenes Sancionador Electoral y Disciplinario”, se aprecia que constituyen infracciones de los partidos políticos, aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular a la referida Ley, exceder los topes de gastos de campaña.

Por lo que respecta a la regulación aplicable en materia probatoria, el artículo 431, párrafo 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, refiere que en la sustanciación de los procedimientos sancionadores, se aplicará supletoriamente en lo no previsto en esta Ley, la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Acorde con lo anterior, el artículo 3 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización indica que en la sustanciación de los procedimientos sancionadores se aplicará supletoriamente en lo no previsto por ese ordenamiento, la Ley General procesal referida.

Ahora bien, tratándose de valoración de las pruebas respecto a las quejas en estudio, el artículo 21 del Reglamento invocado establece a la letra lo siguiente:

Valoración de las pruebas

Artículo 21

1. Las pruebas serán valoradas en su conjunto, atendiendo a las reglas de la lógica, la experiencia y de la sana crítica, así como a los principios rectores de la función electoral, con el objeto de generar convicción sobre los hechos investigados.

2. Las documentales públicas y las inspecciones oculares realizadas por la autoridad electoral tendrán valor probatorio pleno respecto de su autenticidad o de la veracidad de los hechos a que se refieran, salvo prueba en contrario.

3. Las documentales privadas, las técnicas, las presuncionales, la instrumental de actuaciones, la confesional, la testimonial, y las periciales, sólo harán prueba plena cuando a juicio del órgano competente para resolver generen convicción sobre la veracidad de los hechos alegados, al concatenarse con los demás elementos que obren en el expediente, las afirmaciones de las partes, la verdad conocida y el recto raciocinio de la relación que guardan entre sí.

De conformidad con lo anteriormente explicado, esta Sala Superior considera que es dable concluir que, de acuerdo con el marco jurídico aplicable, en las quejas relacionadas con los gastos de campaña a que se refiere el Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, las pruebas siempre serán valoradas con el objeto de generar convicción sobre los hechos investigados.

Lo anterior, en atención al criterio sostenido en la sentencia recaída al recurso de apelación SUP-RAP-55/2014 respecto de que el grado de convicción de los indicios, depende del cumplimiento de ciertos requisitos, a saber:

     La Certeza del indicio. El indicio o hecho conocido debe estar fehacientemente probado mediante los medios de prueba procesalmente admitidos. Con este requisito se evitan las meras sospechas o intuiciones del juez para fundar la prueba del indicio, pues es evidente que una simple sospecha, intuición o presentimiento no puede servir para probar algo. El requisito de la certeza de los indicios suele excluir también la posibilidad de usar como indicios aquellos hechos de los que sólo quepa predicar su probabilidad y no su certeza incuestionable.

     Precisión o univocidad del indicio. Otro de los requisitos que, según una opinión clásica, debe reunir el indicio es la precisión o univocidad: el indicio es unívoco o preciso cuando conduce necesariamente al hecho desconocido; es, por el contrario, equívoco o contingente cuando puede ser debido a muchas causas o ser causa de muchos efectos. Esta distinción se proyecta sobre la teoría de la prueba exigiendo eliminar la equivocidad de los segundos para poder ser usados como elementos de prueba.

     Pluralidad de indicios. Este requisito expresa la exigencia de que, precisamente por el carácter contingente o equívoco de los indicios, es necesario que la prueba de un hecho se funde en más de un indicio. Además, este requisito suele acompañarse de la concordancia o convergencia: los (plurales) indicios han de concluir en una reconstrucción unitaria del hecho al que se refieran

Ello resulta acorde con los principios constitucionales de presunción de inocencia e in dubio pro reo, los cuales mandatan, en esencia, que frente a la actividad punitiva del Estado, los gobernados serán sujetos de responsabilidad y, por ende, sancionados, sólo por los hechos que queden plenamente demostrados, según lo dispuesto en los artículos 20, apartado A, fracción I, y apartado B, fracción I, de la Constitución General de la República; 14, apartado 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 8, apartado 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como en términos de la jurisprudencia 21/2013 de esta Sala Superior, cuyo rubro y texto dictan a la letra:

PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. DEBE OBSERVARSE EN LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES ELECTORALES.- El artículo 20, apartado B, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado el dieciocho de junio de dos mil ocho, reconoce expresamente el derecho de presunción de inocencia, consagrada en el derecho comunitario por los artículos 14, apartado 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 8, apartado 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, instrumentos ratificados por el Estado Mexicano, en términos del artículo 133 de la Constitución federal, como derecho fundamental, que implica la imposibilidad jurídica de imponer a quienes se les sigue un procedimiento administrativo electoral sancionador, consecuencias previstas para una infracción, cuando no exista prueba que demuestre plenamente su responsabilidad, motivo por el cual, se erige como principio esencial de todo Estado democrático, en tanto su reconocimiento, favorece una adecuada tutela de derechos fundamentales, entre ellos, la libertad, la dignidad humana y el debido proceso. En atención a los fines que persigue el derecho sancionador electoral, consistentes en establecer un sistema punitivo para inhibir conductas que vulneren los principios rectores en la materia, como la legalidad, certeza, independencia, imparcialidad y objetividad, es incuestionable que el derecho constitucional de presunción de inocencia ha de orientar su instrumentación, en la medida que los procedimientos que se instauran para tal efecto, pueden concluir con la imposición de sanciones que incidan en el ámbito de derechos de los gobernados.

Además, esta Sala Superior sostuvo en la ejecutoria que recayó al expediente SUP-REP-306/2015, en torno al principio "in dubio pro reo", que el mismo mandata que toda duda fundada deberá resolverse a favor del presunto responsable.

Por consiguiente, no le asiste la razón al partido apelante cuando indica que en las quejas relacionadas con la matera de fiscalización, atendiendo a su propia y especial naturaleza, el sistema de valoración de las pruebas acoge el criterio de que la existencia de un indicio acredita la existencia de un gasto porque el mismo resultaría violatorio de los principios constitucionales y convencionales anteriormente referenciados.

En ese orden de ideas, no es dable concluir que del artículo 29, fracción V[15], del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, autoriza un sistema de valoración de pruebas como el que el apelante afirma que debe operar en ese tipo de quejas. Por el contrario, esta Sala Superior considera que dicho precepto reglamentario deberá ser interpretado de conformidad con las disposiciones jurídicas y principios constitucionales que han quedado previamente determinados.

Por todo lo anterior, resulta infundado el presente motivo de inconformidad.

5.1.2. Falta de exhaustividad en la valoración de las pruebas ofrecidas

Resumen del agravio

El PRI se queja de la falta de exhaustividad con la que, en su concepto, la autoridad responsable valoró las pruebas que ofreció, específicamente, la grabación de una llamada telefónica en la que presuntamente intervienen Francisco Domínguez Servín y Carlos Mendoza Davis, candidatos a gobernador en los estados de Querétaro y Baja California Sur, respectivamente, unas bardas respecto de las cuales se solicitaron diligencias de inspección ocular, y el resto de elementos enumerados en su escrito de queja inicial.

Estudio del agravio

Esta Sala Superior advierte que no le asiste la razón, por lo siguiente.

Tocante a la grabación referida, la autoridad responsable indicó que:

1.     Si bien, del contenido de la grabación, se aludía a la entrega de “seis kilos” o seis millones por mes, no se advertían las circunstancias de modo, tiempo o lugar en las que ocurrieron los hechos, o en su caso, el ilícito realizado.

2.     Que aunque la referida llamada telefónica fue de conocimiento público derivado de la reproducción en distintos medios de comunicación, no pasaba por desapercibido para la autoridad que la misma fue obtenida de manera ilícita.

3.     Que por ello, de conformidad con lo establecido en la fracción IX del apartado A del artículo 20 constitucional,[16] no podía otorgarle un valor probatorio. Fundamentó este razonamiento, además, en la tesis emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación XXXIII/2008 de rubro “INTERVENCIÓN DE COMUNICACIONES PRIVADAS SIN AUTORIZACIÓN JUDICIAL. LAS GRABACIONES DERIVADAS DE UN ACTO DE ESA NATURALEZA CONSTITUYEN PRUEBAS ILÍCITAS QUE POR MANDATO EXPRESO DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL CARECEN DE TODO VALOR PROBATORIO”.

De lo anteriormente expuesto, esta Sala Superior advierte que la Unidad Técnica de Fiscalización sí refirió las razones que la llevaron a desestimar el ofrecimiento de la grabación telefónica aludida, siendo la principal lo establecido en el artículo 16 constitucional: “En ningún caso se admitirán comunicaciones que violen el deber de confidencialidad que establezca la ley”.

No pasa desapercibido para esta autoridad que, el PRI alega que ofreció esta grabación como un indicio y que correspondía a la Unidad Técnica de Fiscalización establecer las líneas de investigación correspondientes para rastrear la supuesta entrega de recursos al entonces candidato a gobernador, Carlos Mendoza Davis. No obstante, como ya se refirió en el apartado 5.1.1., el sistema de valoración de pruebas de los procedimientos administrativos sancionadores en materia de fiscalización no funciona así, pues se estaría violando el principio de presunción de inocencia.

Ahora bien, por cuanto hace a las bardas respecto de las cuales se ofreció la prueba de inspección ocular para perfeccionarlas, la Unidad Técnica de Fiscalización manifestó lo siguiente:

“[…] cuando la Junta Local Ejecutiva de Baja California Sur realizó la inspección ocular el trece de junio de dos mil quince, alguna propaganda no se encontró colocada por lo que no se generó certeza sobre la existencia de los hechos denunciados.

En ese sentido, debe precisarse que las fotografías, dado que su naturaleza es de carácter imperfecto ante la relativa facilidad con que pueden confeccionar y modificar, así como la dificultad para demostrar, de modo absoluto e indudable, las falsificaciones o alteraciones que pudieran haber sufrido, por lo que son insuficientes, por sí solas, para acreditar de manera fehaciente los hechos que contienen; así, es necesaria la concurrencia de algún otro elemento de prueba con el cual deben ser adminiculadas, que las puedan perfeccionar o corroborar”.

Y precisamente, el PRI se queja de que en atención a que su inspección ocular no fue atendida con la prontitud debida, es que no pudieron perfeccionarse las pruebas técnicas que ofreció.

Procede desestimar dichos agravios, toda vez que ante el propio reconocimiento del partido quejoso de que las bardas denunciadas ya no se encuentran pintadas, a ningún efecto jurídico conduciría el revocar la resolución impugnada para que se realizaran las inspecciones oculares solicitadas ya que no se podría perfeccionar la prueba ofrecida por el PRI.

Finalmente, el PRI se queja de que la responsable fue omisa en realizar un ejercicio exhaustivo de ponderación entre los elementos de prueba aportados y que sí están acreditados de manera fehaciente, y los informes reportados y que se encuentran precisados en el dictamen consolidado respectivo.

Sus agravios son infundados, toda vez que de la resolución impugnada, se advierte que el INE detalló las pólizas y los importes respecto de los egresos correspondientes a: (i) espectaculares y lonas; (ii) eventos; (iii) propaganda utilitaria; (iv) publicidad en internet; (v) avión publicitario; (vi) transporte urbano; (vii) carros publicitarios, (viii) bardas y (ix) cine minutos, mismos que coinciden con los conceptos que fueron denunciados por el partido recurrente, sin que éste realice una argumentación encaminada a controvertir las razones por las cuales considera que en las pólizas referidas no está reportado lo que en su escrito inicial de queja denunció.

Ahora bien, respecto del rubro de propaganda impresa, contenida en treinta y dos ejemplares de los periódicos El Sudcaliforniano y el Peninsular, esta Sala Superior advirtió que la misma no fue contemplada en la resolución impugnada. Sin embargo, se procedió a realizar un requerimiento a la Unidad Técnica de Fiscalización para que detallara si la propaganda denunciada había sido reportada por el PAN.

Así, mediante oficio número INE/UTF/DA-L/21337/15 de veinticuatro de agosto de dos mil quince, el Titular de la Unidad Técnica de Fiscalización informó que las treinta y dos inserciones detalladas en el requerimiento de cuenta fueron reportadas en las pólizas 92 y 45 presentadas por el PAN, y anexó la información documental que soporta su dicho.

En consecuencia, si bien la Unidad Técnica de Fiscalización omitió referirse a las inserciones en prensa denunciadas por el PRI, lo cierto es que éstas sí fueron reportadas por el PAN, por lo que procede desestimar el motivo de agravio.

En este sentido, lo procedente es declarar infundados los agravios hechos valer por el PRI respecto a la falta de exhaustividad de la autoridad responsable al momento de valorar las pruebas ofrecidas.

5.1.3. Análisis respecto de la conformidad de los costos informados con los realmente pagados por el PAN

Resumen del agravio

el recurrente manifiesta que la autoridad responsable transgredió los principios de exhaustividad y congruencia, en virtud de que al revisar los gastos denunciados en las quejas, únicamente verificó que éstos se encontraran reportados en el Informe de gastos respectivo, sin analizar que el valor de lo reportado fuera acorde con lo pagado.

El recurrente asegura que conforme con los artículos 25, 26, 27 y 28 del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, así como, con base en las directrices y parámetros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) en relación con el análisis de comparabilidad para determinar los precios de transparencia; la autoridad auditora de los gastos de campaña, tenía la obligación de verificar que los gastos reportados por la contratación de bienes o servicios, fuera acorde con los valores de mercado a fin de determinar si existió o no subvaluación de costos.

Estudio del agravio

A juicio de esta Sala Superior, el agravio deviene en infundado, ya que no existe asidero legal que obligue a la autoridad fiscalizadora para que, en todos los casos y bajo cualquier condición, lleve a cabo un análisis sobre el costo del valor de las erogaciones reportadas en los informes de gastos de campaña, a fin de determinar si hubo subvaluación o sobrevaluación de los conceptos reportados.

Por el contrario, para someter a un mecanismo de valuación de bienes y servicios reportados en los informes de gastos de campaña, es necesario que se actualicen condiciones que no se configuraron en el presente caso.

Aunado a lo anterior, el recurrente no señala de manera individual y particular qué gastos considera que fueron subvaluados en el Informe de gastos de campaña, que requieran ser sometidos a un mecanismo de valuación, según se razona a continuación.

5.1.3.1. Marco normativo

Conforme con el acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que expidió el Reglamento de Fiscalización y se abrogó el Reglamento de Fiscalización aprobado el 4 de julio de 2011 por el Consejo General del entonces Instituto Federal Electoral, se incorporó una nueva figura denominada valuación de las operaciones que tiene como finalidad garantizar el cumplimiento del principio de equidad, al determinar el valor de los gastos no reportados, subvaluados y sobrevaluados.

Este instrumento tiene como propósito (i) determinar los costos que podrían atribuírsele a los sujetos obligados cuando reciban aportaciones en especie que no cuenten con un valor, (ii) cuando de la revisión de las operaciones, informes y estados financieros, se detecten gastos no reportados, subvaluados o sobrevaluados por los sujetos obligados, para lo cual, se deberá identificar: (a) el tipo de bien o servicio recibido y sus condiciones de uso y beneficio, (b) la información relevante relacionada con el tipo de bien o servicio, así como (c) los atributos de los bienes o servicios sujetos de valuación, cuya determinación se realizará conforme al valor razonable.

Para tal efecto, se prevé que la Unidad Técnica de Fiscalización elabore una matriz de precios y que para la valuación de los gastos no reportados utilice el valor más elevado de dicha matriz.

En este sentido, los criterios de valuación deberán sustentarse en  bases objetivas, tomando para su  elaboración análisis de mercado, precios de referencia, catálogos de precios, precios reportados por los sujetos obligados, cotizaciones o precios obtenidos del Registro Nacional de Proveedores.

Lo anterior, a fin de otorgar certeza a los sujetos obligados respecto de la determinación de los valores aplicados.

En ese sentido los artículos 25 a 28 del Reglamento de Fiscalización establecen las siguientes directrices de valuación:

Todas las operaciones que reporten los partidos tendrán que expresarse con el valor nominal (el monto de efectivo pagado) y el valor intrínseco (el que carece de valor pero que se le asigna uno nominal) y siempre en términos monetarios, en términos de lo dispuesto por la NIF A-6 “Reconocimiento y Valuación”.

El valor nominal y el valor intrínseco deben expresar el valor razonable, el cual representa el monto de efectivo o equivalentes que participantes en el mercado estarían dispuestos a intercambiar para la compra o venta de un activo, en una operación entre partes interesadas, dispuestas e informadas, en un mercado de libre competencia.

Los criterios de valuación deberán sustentarse en bases objetivas, tomando para su elaboración análisis de mercado, precios de referencia, catálogos de precios, precios reportados por los sujetos obligados, cotizaciones o precios obtenidos del Registro Nacional de Proveedores.

5.1.3.2 Supuestos que configuran la necesidad de instrumentar los mecanismos de valuación de bienes y servicios

I.            Tratándose de aportaciones en especie, se aplicarán las reglas de valor razonable, para lo cual, se aplicarán los mecanismos de valuación previstos en: a) la NIF A-6 “Reconocimiento y Valuación” b) cotizaciones del mercado y c) valor determinado por perito contable, corredor público o por especialistas en precios de transferencias.

II.            En el caso de gastos no reportados detectados por la autoridad, la determinación del valor de los gastos se sujetará a lo siguiente: a)              se debe identificar el tipo de bien o servicio recibido y sus condiciones de uso y beneficio y se  medirán  en  relación  con  la  disposición geográfica y el tiempo, b) se comparará y evaluará la información relevante relacionada con el tipo de bien o servicio a ser valuado, c) se aplicará el mecanismo de  valor razonable, d) se elaborará una matriz de precios, con información homogénea y comparable y e) se utilizará el valor más alto de la matriz de precios, correspondiente al gasto específico no reportado.

III.            Respecto de determinación de gastos subvaluados o sobrevaluados la Unidad Técnica deberá identificar gastos cuyo valor reportado sea inferior o superior en un tercio, en relación con los determinados a través del criterio de valuación. El resultado de la sobre o subvaluación se notificará al partido, junto con la valuación correspondiente. Si los partidos obligados  no  proporcionan evidencia documental que explique o desvirtúe los criterios de valuación, se procederá a su sanción.

Para el caso de gastos identificados en la revisión de la operación ordinaria, la diferencial obtenido de la subvaluación se considerará como ingreso de origen prohibido y el diferencial originado de una sobre valuación, se considerará como erogación sin objeto partidista. Para el caso de gastos identificados de la revisión de los informes de precampaña o campaña, además de lo anterior, los valores determinados deberán ser reconocidos en los informes de gastos según corresponda. 

5.1.3.3 Análisis sobre la pretensión del PRI

Con base en la normatividad antes referida, esta Sala Superior considera que no le asiste la razón al recurrente dado que no existía la obligación legal para que el INE realizara una valuación sobre los costos de los bienes o servicios denunciados en la queja de fiscalización o reportados en los informes de gastos de campaña del candidato a Gobernador de Baja California Sur postulado por el PAN, a fin de determinar si hubo subvaluación o sobrevaluación de los conceptos reportados.

Ello porque, para instrumentar alguno de los mecanismos de valuación de costos, era necesario que se actualizara alguno de los siguientes supuestos:

a)    Se reportaran aportaciones en especie cuyo valor no hubiera sido expresado en términos monetarios en los registros contables,

b)    Se hubieran detectado gastos no reportados en el informe del referido candidato,

c)    La Unidad Técnica de Fiscalización hubiera identificado gastos cuyo valor reportado hubiera sido inferior o superior en un tercio respecto al valor registrado en la matriz de precios realizada por la autoridad, la cual, se realiza a partir de información homogénea y comparable de precios razonables y de mercado.

Lo anterior evidencia que, contrario a lo sostenido por el recurrente, la determinación de costos, mediante algún procedimiento de valuación de bienes y servicios, no se instrumenta en todos los casos, ni bajo cualquier condición, sino que debe ocurrir alguno de los supuestos antes referidos para que la autoridad determine realizar la valuación correspondiente.

Incluso, para realizar la valuación anterior, se debe agotar un procedimiento que inicia con la identificación del bien o servicio cuyo gasto no fue reportado, fue hecho en especie, o cuyo valor registrado se encuentra en una categoría sospechosa de subvaluación o sobrevaluación en un tercio respecto de la matriz de precios que genera la responsable a partir de diversos mecanismos estandarizadores y comparativos de precios.

En el caso concreto, de la revisión del informe de gastos de campaña del candidato a Gobernador postulado por el PAN, se tiene lo siguiente:

        La Dirección de Auditoría de la Unidad Técnica de Fiscalización, realizó una matriz de precios aplicable para el periodo de campañas electorales locales y exclusivamente para el territorio de Baja California Sur, la cual se realizó a partir de los procedimientos de valuación previsto en el artículo 27 del Reglamento de Fiscalización en la que, entre otros conceptos, se estandarizan precios de los siguientes bienes y servicios: ver pie de página.[17]

        La autoridad responsable tuvo por configurado el supuesto de gastos no reportados e instrumentó uno de los mecanismos de valuación de costos.

o       En efecto, como se observa del Dictamen Consolidado respecto de la campaña de Gobernador del señalado instituto político, la autoridad responsable tuvo que aplicar el valor más alto de la matriz de precios para aplicarlo a los egresos no reportados consistentes en:

        La omisión de reportar el egreso correspondiente a 2 inserciones de prensa, que favorecen al candidato a Gobernador por un monto de $33,623.76

        La omisión de reportar el egreso correspondiente a 1 botarga, 4 lonas, 4,000 sombrillas, 500 chamarras y 2 drones por la realización del evento de cierre de campaña, que favorecen la campaña de los candidatos a los cargos de Gobernador, Ayuntamiento de La Paz, y Diputados Locales de los Distritos I, II, III, IV, V y VI, por un monto de $702,534.80 (Después de prorratear los gastos no reportados, la autoridad determinó que, de la suma antes referida, la cantidad de $234,178.27 eran atribuibles al candidato a Gobernador, por lo cual, se le sumó a los gastos de su campaña).

Luego, de la revisión de las resoluciones recaídas al Dictamen Consolidado o a la Queja en materia de fiscalización, esta Sala Superior no encuentra que la autoridad responsable hubiera detectado aportaciones en especie cuyo registro no se hubiera expresado en términos monetarios, ni menos aún, gastos reportados que se hubieran registrado con costos inferiores en un tercio respecto de la matriz de precios.

En ese sentido, si la propia autoridad no detectó gastos que pudieran entrar en una categoría sospechosa de subvaluación o sobrevaluación, resulta incuestionable que la responsable no tenía la obligación de ejecutar alguno de los instrumentos de valuación de costos de los bienes o servicios denunciados en la queja en materia de fiscalización interpuesta por el PRI en contra del otrora candidato a Gobernador postulado por el PAN, ni de aquellos gastos reportados en el Informe de gastos de campaña presentado por el referido instituto político.

En esas condiciones, no le asiste la razón al recurrente al manifestar que la responsable tenía la obligación de hacer esa valuación de todos los bienes y servicios reportados para la señalada campaña electoral, en tanto que, con excepción hecha de los gastos que se localizaron como no reportados y que sí fueron objeto de valuación por la autoridad, no se configuró alguno de los supuestos reglamentarios antes precisados para que se instrumentara la valuación de costos sobre la base de que existían gastos subvaluados.

Aunado a lo anterior, esta Sala superior considera que si después de haberse emitido el Dictamen Consolidado y la resolución de la Queja  en materia de fiscalización, el PRI estimaba que el PAN reportó gastos con un valor inferior en un tercio respecto al establecido en la matriz de precios; en términos del Reglamento de Fiscalización, el recurrente tenía la obligación de identificarlos para que esta Sala Superior pudiera estar en condiciones de analizar si en el caso particular, se actualizaba la obligación de la autoridad responsable de instrumentar alguno de los mecanismos de valuación de costos.

Empero, dado que el recurrente no individualiza qué bien o servicio contratado se encuentra en una categoría sospechosa de sobre o subvaluación, sino que, de manera genérica sostiene que la autoridad tenía la obligación de hacer una valuación de todos los bienes y servicios reportados en los Dictamen Consolidado; tal planteamiento es insuficiente para ordenar la instrumentación del procedimiento de valuación a la autoridad fiscalizadora, pues el recurrente tenía la obligación de identificar el caso concreto y señalar expresamente qué gasto fue el reportado de manera inferior al costo real.

Además de que, esa valuación sólo era procedente cuando se advirtiera que el monto de lo reportado en el Informe de Gastos de Campaña fuera inferior en un tercio respecto de la matriz de precios formulada por la autoridad para el estado de Baja California Sur.

Consecuentemente, no le asiste la razón al recurrente cuando sostiene que la autoridad responsable transgredió los principios de exhaustividad y congruencia, en virtud de que al revisar los gastos denunciados en las quejas, únicamente verificó que éstos se encontraran reportados en el Informe de gastos respectivo, sin analizar que el valor de lo reportado fuera acorde con lo pagado.

No obsta a lo anterior, el hecho de que el recurrente sostenga que la señalada obligación se sustenta en las directrices y parámetros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) en relación con el análisis de comparabilidad para determinar los precios de transparencia. Ello porque, tal afirmación no es exacta. En efecto, no existe mandato legal expreso que vincule a la autoridad fiscalizadora a aplicar los referidos lineamientos emitidos por la OCDE para el caso de valuación de bienes y servicios que se reporten en los Informes de gastos de campaña de los partidos políticos.

Por el contrario, existen criterios y directrices expresamente aplicables al caso concreto, según se ha abordado en el estudio, los cuales se contienen en los artículos 25 a 28 del Reglamento de Fiscalización, sin que dicha normativa prevea una remisión expresa a las directrices señaladas por el recurrente relacionadas con la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico.

Consecuentemente, al no existir la alegada obligación de la autoridad responsable, lo procedente es declarar infundado el agravio.

En consecuencia, al haberse desestimado todos los agravios hechos valer por el PRI respecto de la resolución INE/CG649/2015, lo procedente es confirmarla.

5.2. Estudio de los agravios hechos valer contra la resolución INE/CG773/2015

En primer término es importante destacar que el PRI pretendía que se revocara el Dictamen Consolidado contenido en la resolución INE/CG773/2015, toda vez que en su concepto, debía declararse fundado el procedimiento administrativo sancionador de queja contenido en la resolución INE/CG649/2015, y en consecuencia, impactar dichos gastos en el mencionado Dictamen Consolidado.

No obstante, al haberse desestimado sus agravios y confirmado la resolución INE/CG649/2015, no existe motivo de inconformidad restante que deba ser estudiado por esta autoridad. En atención a ello, se procederá a realizar el estudio de los motivos de agravio expuestos por el PAN.

5.2.1. Agravios encaminados a cuestionar el acta circunstanciada que fundamentó la conclusión 14 de la resolución INE/CG773/2015

Resumen del agravio

El PAN respalda su inconformidad con la conclusión número 14 contenida en el Dictamen Consolidado, y en consecuencia, la sanción administrativa que se le impuso, en lo siguiente:

1.     La auditora en funciones de verificadora que emitió el acta circunstanciada que sirvió de base para fundamentar la conclusión 14 carecía de facultades para haber actuado con tal carácter el día del evento y haber emitido el acta en cuestión.

2.     Asimismo, indica que previo a la notificación del oficio de errores y omisiones INE/UTF-DA-L/16323/15 en el cual se anexó el acta circunstanciada de la visita de verificación, el PAN no tuvo conocimiento de la misma.

3.     Que se violentó en su perjuicio el derecho fundamental de presunción de inocencia, al imputarle los gastos descritos en el acta circunstanciada, toda vez que la autoridad responsable consideró que fue omiso en realizar conductas tendientes a deslindarse de los mismos.

4.     Que en el acta circunstanciada se haya determinado de manera “dogmática, subjetiva y en franca violación al principio de certeza, legalidad y seguridad jurídica que imperan en la materia electoral” la existencia de propaganda que supuestamente no reportó el PAN.

Estudio del agravio

5.2.1.1. Marco normativo

El artículo 192 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales indica que el Consejo General del INE ejercerá las facultades de supervisión, seguimiento y control técnico y, en general, todos aquellos actos preparatorios a través de la Comisión de Fiscalización. Entre sus facultades, el inciso e) contempla la de supervisar de manera permanente y continua las auditorías ordinarias, de precampaña y de campaña; así como los procedimientos oficiosos, quejas y verificaciones realizadas por la Unidad Técnica de Fiscalización. Asimismo, el inciso g) establece la facultad de ordenar visitas de verificación a los partidos políticos con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes.

En el mismo orden de ideas, el artículo 193 establece que el documento que ordene la visita de verificación anteriormente referida, deberá contener como mínimo, los siguientes requisitos: a) señalar la autoridad que lo emite; b) señalar lugar y fecha de emisión; c) fundar y motivar la visita de verificación; e) ostentar la firma del funcionario competente y, en su caso, el nombre o nombres de las personas a las que vaya dirigido; y f) el nombre de la persona o personas que deban efectuar la visita.

Por su parte, las visitas de verificación están reguladas en el Título IV del Reglamento de Fiscalización aprobado mediante acuerdo del Consejo General del INE identificado con la clave INE/CG263/2014.

Sobre el particular, el artículo 298 define a las visitas de verificación como las diligencias de carácter administrativo que ordena la Comisión, que tienen por objeto corroborar el cumplimiento de las obligaciones y la veracidad de los informes presentados por los partidos políticos, aspirantes y candidatos independientes.

Por su parte, el artículo 299 indica que las visitas de verificación se harán constar en un acta que contenga los datos siguientes:

a)    Nombre del partido, candidato, precandidato, aspirante o candidato independiente, tipo de evento verificado, fecha y lugar del evento.

b)    Circunstancias de tiempo, modo y lugar que se presentaron en su desarrollo, así como los datos y hechos más relevantes que hubieren sido detectados, así como los elementos probatorios que se consideren pertinentes.

Asimismo, el inciso c) del artículo referido establece que el contenido del acta hará prueba plena de la existencia de los hechos asentados en la misma, para efectos de la revisión de informe respectivos.

El artículo 300 del Reglamento aludido detalla dos modalidades de visitas de verificación, siendo relevantes para el caso que nos ocupa, las relacionadas con actividades y eventos realizados en las etapas de precampaña, obtención del apoyo ciudadano y campaña.

Finalmente, el numeral 5 del artículo 303 refiere que las visitas de verificación podrán realizarse por el personal designado por la propia Unidad Técnica con el auxilio, en su caso, del personal de la Junta Local o Distrital que corresponda.

5.2.1.2. Facultades de la verificadora

No asiste razón al PAN al establecer que la funcionara que llevó a cabo la visita de verificación carecía de facultades para levantar el acta circunstanciada, que dio origen a la conclusión 14 del Dictamen Consolidado.

Ello, toda vez que como ya se refirió, el numeral 5 del artículo 303 del Reglamento de Fiscalización prevé que las visitas de verificación se realicen por el personal designado por la Unidad Técnica de Fiscalización.

En efecto, mediante oficio INE/UTF/DG/1215/15 de cuatro de febrero de dos mil quince, el entonces Encargado de Despacho de la Unidad Técnica de Fiscalización acreditó a Perla Marisol Gutiérrez Canizalez, servidora pública del INE, adscrita a la Unidad Técnica de Fiscalización, como auditora con la facultad de practicar visitas de verificación, por el periodo comprendido entre el cuatro de febrero y el treinta y uno de agosto de dos mil quince.

En ese sentido, resulta claro que la persona que levantó el acta circunstanciada de la verificación del evento sí tenía facultades para desempeñarse como auditora y verificadora.

5.2.1.3. Falta de conocimiento de la visita de verificación, violación al derecho fundamental de presunción de inocencia, y falta de certeza respecto de los gastos imputados en el acta circunstanciada

El PAN se queja de que no conoció de la visita de verificación al evento de cierre de campaña de su entonces candidato a gobernador Carlos Mendoza Davis, sino hasta que se le notificó el oficio número INE/UTF/DA-L/16323/15, y del valor probatorio que se le otorgó al acta circunstanciada levantada con motivo de la misma, pues en su concepto, con ello se viola su derecho de presunción de inocencia.

Sin embargo, esta Sala Superior advierte que no le asiste la razón.

En primer término, es importante destacar que las visitas de verificación son un acto administrativo, a partir del cual, la Comisión de Fiscalización ejerce su facultad de corroborar el cumplimiento de las obligaciones de los partidos políticos y la veracidad de sus informes. En este sentido, en conformidad con el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son actos de molestia que deben estar debidamente fundados y motivados.

No obstante, ni el artículo constitucional en cita ni precepto alguno de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales ni del Reglamento de Fiscalización establecen la obligación de notificar al sujeto obligado la realización de las visitas de verificación.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció en la contradicción de tesis 193/2005-SS,[18] que dio lugar a la tesis de jurisprudencia 2a./J. 8/2006 de rubro: “VISITAS DE INSPECCIÓN PARA VERIFICAR EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY GENERAL DE EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y DE LAS DISPOSICIONES QUE DE ELLA DERIVEN. SU PRÁCTICA NO DEBE ESTAR PRECEDIDA DE NOTIFICACIÓN PERSONAL NI DE CITATORIO”,[19] y cuyo criterio se considera orientador para el presente caso, que tratándose de visitas de inspección, cuando el legislador no contempla expresamente la formalidad relativa a la notificación personal, debe entenderse como una conducta deliberada y no como una omisión por parte del mismo.

Lo anterior, porque es claro que al hacerlo así, se tiene la intención de que no se prevenga o alerte al sujeto a visitar, respecto de la diligencia que se realizara, ya que con eso se evita que las posibles deficiencias o irregularidades se oculten, y con ello la visita de inspección resulte ociosa, al no poder lograr su finalidad de detectar la verdadera situación del lugar visitado. 

Ello, pues la secrecía de la orden de inspección y el carácter sorpresivo y espontáneo con que la visita debe realizarse son, indudablemente, factores fundamentales para que el sitio a visitar no sea alterado ni se hagan desaparecer, temporalmente y en forma artificiosa, los actos que constituyan infracciones a la legislación ambiental; máxime cuando las materias de verificación son bienes jurídicos tutelados de carácter constitucional.[20]

A partir del razonamiento anterior, esta Sala Superior llega a la convicción de que contrario a lo indicado por el partido actor, la Comisión de Fiscalización no tenía el deber de notificarle de la realización de la visita de verificación al evento de cierre de campaña de su candidato a gobernador, Carlos Mendoza Davis, ya que dicha diligencia se realizó con el fin de corroborar el cumplimiento de las obligaciones en materia de fiscalización del partido político en cuestión.

Lo anterior, además, de conformidad con los lineamientos establecidos en el Acuerdo CF/005/2015 de la Comisión de Fiscalización del INE, mismo que ordenó la práctica de verificación con motivo del cierre de las campañas federales y locales.

En este sentido, resulta evidente para este órgano jurisdiccional que las visitas de verificación dependen de la secrecía y del factor sorpresa, pues su objetivo es identificar gastos que no han sido reportados por los partidos políticos y corroborar la veracidad de lo asentado en sus informes, por lo que hacer depender su validez de una notificación personal, que no está expresamente establecida en la normatividad, haría nugatoria su función.

No pasa desapercibido, además, que la visita de verificación se llevó a cabo en un evento de índole público, consistente en el cierre de campaña del entonces candidato a gobernador, Carlos Mendoza Davis, por lo que tampoco puede afirmarse que al momento de llevarse a cabo la diligencia en cuestión, debía entenderse con alguna persona autorizada por el partido político recurrente, pues su único objetivo era presenciar y dar fe de lo ahí acontecido, más no hacer la revisión de documentación de carácter privado.

En consecuencia, como se anunció, el agravio hecho valer se considera infundado.

Ahora bien, por lo que hace a la queja del PAN relativa a que al tomar como veraces las afirmaciones contenidas en el acta circunstanciada se violó su derecho fundamental a la presunción de inocencia, esta Sala Superior considera que no le asiste la razón.

Como ya se indicó en el apartado de marco normativo, el contenido del acta de las visitas de verificación hace prueba plena respecto de la existencia de los hechos asentados en los mismos; sin embargo, esto no significa que el partido que haya sido objeto de la diligencia no pueda proporcionar elementos para aclarar o desvirtuar lo ahí manifestado.

En efecto, la garantía de audiencia del sujeto obligado se respeta con motivo de la emisión de los oficios de errores y omisiones previstos en los artículos 291 y 294 del Reglamento de Fiscalización.

Así, en la especie, se advierte que mediante oficio número INE/UTF/DA-L/16323/15, de dieciséis de junio de dos mil quince, el Director de la Unidad Técnica de Fiscalización informó al PAN de lo siguiente:

Otros Hechos

[…]

26. Derivado de los recorridos efectuados por el personal adscrito a la Unidad Técnica de Fiscalización, tal como consta en acta de fecha 29 de mayo de 2015, se observó la realización de eventos públicos; de los cuales al efectuar la compulsa correspondiente, se determinó que diversa propaganda y gastos relacionados con la realización de los eventos benefician a las campañas de los candidatos a cargo de Gobernador, Diputados Locales y Ayuntamientos en el estado de Baja California Sur; sin embargo, omitió reportarlos en sus informes. El caso en comento se detalla a continuación.

[Se inserta cuadro, dentro del cual destacan los siguientes gastos no reportados: 1 botarga en forma de corazón, 2 lonas 3x1 mts aprox, 2 lonas 3x1 mts aprox, 4,000 sombrillas, 500 chamarras, templete, pantalla, 2 drones voladores con cámara, 4 torres de iluminación, 4000 sillas, 4 carpas con hielera, 10,000 botellas de agua 500 ml, 30 baños portátiles, fuegos artificiales, 2 presentadores para el evento, 1 hora de música, 50 personas entregando bienes]

En consecuencia, se solicita presentar, mediante el Sistema Integral de Fiscalización, lo siguiente:

         El Informe de Campaña “IC” con las correcciones que procedan.

         El prorrateo de los gastos realizados.

         En caso de que el gasto corresponda al partido:

         Las facturas que amparen el gasto de la propaganda señalada en el cuadro que antecede, con los requisitos fiscales.

         Los contratos de arrendamiento celebrados entre el partido y los prestadores de servicios […]

         La transferencia electrónica o copia de los cheques de los gastos que rebasen los 90 días de Salario Mínimo General vigente para el Distrito Federal […]

         Número de personas que asistieron al evento, las listas de asistencia y muestras (fotografías).

         El tipo y cantidad de propaganda distribuida durante el evento.

         En caso de que correspondiera a aportaciones en especie, proporcione lo siguiente:

         Los recibos correspondientes a la aportación en especie […]

         El control de folios correspondiente debidamente requisitado […]

         En su caso, proporcione cuando menos dos cotizaciones de proveedores o prestadores de servicios, por las aportaciones realizadas a la campaña señalada en el cuadro que antecede.

         Copia fotostática de la identificación oficial con fotografía del aportante.

      En caso de que correspondiera a eventos realizados en lugares públicos o entidades gubernamentales, proporcione los permisos correspondientes.

         Las aclaraciones que a su derecho convengan.

Sobre el particular, mediante escrito sin número de veintiuno de junio de dos mil quince, el PAN manifestó lo siguiente:

En lo que atañe a la observación marcada con el numeral 26 de oficio que por este medio es respondido. Se informa a esa Unidad Técnica de Fiscalización que los gastos de producción del promocional al (sic) al señalado en la misma observación, fueron reportados en la Póliza número 81 de la Cuenta Concentradora del proveedor Ricardo Urrutia, con su respectivo soporte documental, cuyo monto fue prorrateado entre los candidatos para gobernador, diputados locales de los distritos I, II, III, IV, V y VI, así como del ayuntamiento de La Paz, postulados por el partido que represento en el Proceso Electoral Local 2014-2015, como consta en la Cédula de prorrateo 351-2115, el cual se distribuye de la forma siguiente:

A partir de lo anterior, esta Sala Superior concluye que no es cierto que se haya violentado el derecho fundamental de presunción de inocencia del PAN.

En efecto, la tesis de jurisprudencia 21/2013 de rubro “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. DEBE OBSERVARSE EN LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES ELECTORALES”[21] indica que la presunción de inocencia, como derecho fundamental, implica la imposibilidad jurídica de imponer a quienes se les sigue un procedimiento administrativo electoral sancionador, consecuencias previstas para una infracción, cuando no exista prueba que demuestre plenamente su responsabilidad, motivo por el cual, se erige como principio esencial de todo Estado democrático, en tanto su reconocimiento, favorece una adecuada tutela de derechos fundamentales, entre ellos, la libertad, la dignidad humana y el debido proceso.

En este sentido, cabe resaltar que como ya se refirió anteriormente, el acta circunstanciada se erigió como una prueba plena respecto de los hechos ahí asentados, la cual fue sometida a consideración del partido político recurrente para que expusiera todo lo que a su derecho conviniera. En consecuencia, si el PAN únicamente detalló las pólizas que, en su concepto, eran idóneas para acreditar los gastos que se le habían imputado, sin deslindarse de los gastos no identificados por él o en los cuales no incurrió, es que realizó un reconocimiento de los mismos, y dejó intocado el valor probatorio pleno del acta controvertida. Por ello, no puede en esta instancia hacer valer argumentos que cuestionen la forma en la cual la verificadora realizó la visita de verificación y llegó a las conclusiones cuestionadas, pues el momento procesal oportuno para hacerlo era al momento de emitir su respuesta al oficio de errores y omisiones.

En este orden de ideas, al advertirse que sí existió prueba que demostró plenamente la responsabilidad del partido recurrente respecto de los hechos denunciados en el acta circunstanciada, es que este máximo órgano jurisdiccional concluye que no se violentó su derecho fundamental de presunción de inocencia, y por tanto son infundados los agravios del PAN al respecto.

Así, al haberse desestimado todos los agravios relacionados con el acta circunstanciada de veintinueve de mayo de dos mil quince, es que queda intocada su validez y valor probatorio.

5.2.2. Agravios encaminados a demostrar que el PAN incurrió en errores al reportar sus gastos y no en omisiones.

Resumen del agravio

En un último agravio, el PAN indica que le causan agravio las conclusiones 7 y 14 del Dictamen Consolidado, toda vez que las mismas se sustentan en que el instituto político referido, omitió reportar los gastos relativos a:

Conclusión 14: “1 botarga, 4 lonas, 4,000 sombrillas, 500 chamarras y 2 drones por la realización del venteo de cierre de campaña que favorecen la campaña de los candidatos a los cargos de Gobernador, Ayuntamiento de la Paz, y Diputados Locales de los Distritos I, II, III, IV, V y VI por un monto de $702,534.80”; y

Conclusión 7: “3 espectaculares y 1 manta, en favor del candidato a Diputado Local por el Distrito IX, por un monto de $61,300.38”.

No obstante, el PAN indica que no incurrió en dicha omisión, sino que al dar contestación al oficio INE/UTF/DA-L/16323/15, por error omitió informar que respecto al gasto de las sombrillas, éste se había reportado mediante la póliza número 35; en tanto que, tocante a los gastos de tres espectaculares y una manta, se había informado, incorrectamente, que éstos estaban reflejados en la póliza 16, cuando lo correcto era la póliza 10.

Así, solicita que no se le sancione por la omisión de reportar los gastos referidos, ya que estas pólizas fueron entregadas con anterioridad a la Unidad Técnica de Fiscalización, por lo que es claro que no se trataron de gastos no reportados.

Estudio del agravio

Esta Sala Superior considera fundados los agravios anteriormente expuestos.

Ello, porque de la revisión de las pólizas que ingresó el PAN al Sistema Integral de Fiscalización se advierte, en primer término, que en la número 35 se reportó un gasto por propaganda utilitaria correspondiente a $324,220.00.

Así, al momento de verificar la documentación soporte de dicha póliza, se puede observar que el PAN contrató la elaboración y suministro de diez mil sombrillas fabricadas en color blanco, material textil, con publicidad en beneficio de Carlos Mendoza Davis, por un precio unitario de $15.00, pagando un total de $150,000.000 por este concepto. Asimismo, cabe destacar que la fotografía que se anexa como muestra de la sombrilla es coincidente con el modelo reportado en el acta circunstanciada que dio origen a la conclusión 14.

Por consiguiente, esta Sala Superior llega a la convicción que las cuatro mil sombrillas cuyo egreso supuestamente se omitió reportar, están amparadas dentro de las diez mil que cubre la póliza 35. De ahí lo fundado del agravio.

Ahora bien, por cuanto hace a la conclusión 7, de la revisión del soporte documental de la misma, se observa la descripción de cuatro lonas no reportadas, tres de las cuales están colocadas sobre bastidores que pueden equipararse a la estructura de publicidad tipo espectacular.

Dicha propaganda fue ubicada en los siguientes domicilios:

1.     Calle Ignacio Zaragoza S/N, colonia Renero Lara, Comondú, Baja California Sur.

2.     Carretera a Puerto San Carlos S/N, colonia Fracc Real, Comondú, Baja California Sur.

3.     Boulevard Olachea S/N, colonia Centro, Comondú, Baja California Sur.

4.     Boulevard Agustín Olachea S/N, colonia Centro, Comondú, Baja California Sur.

Por otra parte, de la revisión del soporte documental de la póliza 10, esta Sala Superior advierte el reporte de un gasto en mantas por un monto de $19,580.80 y que los domicilios en donde fueron colocadas y las fotografías que fueron ofrecidas como respaldo, son coincidentes con aquéllas que la Unidad Técnica de Fiscalización tuvo como no reportadas.

En este sentido, este órgano jurisdiccional concluye que los gastos cuya omisión se sancionó en la conclusión 7 sí fueron reportados, por lo que es fundado el agravio hecho valer por el PAN.

En consecuencia, ante lo fundado de los agravios expuestos por el PAN, lo procedente es revocar la resolución impugnada, en los términos que a continuación se precisan.

SEXTO. Efectos.

Al haber resultado infundados los agravios hechos valer por el PRI contra la resolución INE/CG649/2015 respecto del procedimiento administrativo sancionador en materia de fiscalización, instaurado en contra del PAN y el PRS, así como de Carlos Mendoza Davis, entonces candidato al cargo de gobernador en el Estado de Baja California Sur, identificado con el número de expediente INE/Q-COF-UTF/105/2015/BCS, lo procedente es confirmarla en sus términos.

Ahora bien, por cuanto hace a la resolución INE/CG773/2015 respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de informes de campaña de los ingresos y egresos de los candidatos a los cargos de Gobernador, Diputados Locales y Ayuntamientos, correspondientes al Proceso Electoral Local Ordinario 2014-2015 en el estado de Baja California Sur, ante lo fundado de los agravios del PAN, lo procedente es revocarla, UNICAMENTE para el efecto de que la autoridad responsable considere como reportados los gastos siguientes:

1.     De la conclusión 14, los relativos a la fabricación de cuatro mil sombrillas; y

2.     De la conclusión 7, los correspondientes a tres espectaculares y una manta, en favor del candidato a Diputado Local por el Distrito IX, por un monto de $61,300.38.

Y en consecuencia, examine el error en que incurrió el PAN al reportar sus gastos para determinar si éste, por sí mismo, constituye una infracción que actualice la imposición de una sanción, y en su caso, proceda a individualizarla e imponerla.

Hecho lo anterior, deberá modificar el monto total de las sanciones impuestas al PAN, emitir una nueva resolución en la cual, únicamente se modifique este apartado, someterlo a consideración del Consejo General del INE, y una vez aprobado, notificarlo a esta Sala Superior dentro de las veinticuatro horas siguientes a que ello ocurra.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E:

PRIMERO. Se decreta la acumulación del expediente SUP-RAP-525/2015 al diverso SUP-RAP-494/2015. En consecuencia, glósese copia certificada de los puntos resolutivos de esta sentencia, en el asunto que ha quedado acumulado.

SEGUNDO. Se confirma la resolución INE/CG649/2015 aprobada el doce de agosto de dos mil quince por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en los términos precisados en el considerando sexto.

TERCERO. Se revoca la resolución INE/CG773/2015 aprobada el doce de agosto de dos mil quince por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en los términos precisados en el considerando sexto de esta sentencia.

NOTIFÍQUESE, como en términos de Ley corresponda.

Devuélvanse los documentos atinentes y, en su oportunidad, archívese el expediente, como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.