Ciudad de México, veinticuatro de mayo de dos mil veintidós.

Esta Sala Superior opina en la acción de inconstitucionalidad 62/2022, en atención a la solicitud del Ministro Javier Laynez Potisek que: (i) no son opinables los conceptos de invalidez sobre la violación a los principios de legalidad, de independencia judicial y de división de poderes; (ii) la norma es inconstitucional, por no superar el test de proporcionalidad y vulnerar el principio de progresividad, al no constituir una medida razonable ni proporcional en sentido estricto, para conseguir el fin perseguido; (iii), en el supuesto de que se opte por una interpretación conforme, la norma es constitucional.

ÍNDICE

GLOSARIO

ANTECEDENTES

I. Decreto. El diecinueve de abril de dos mil veintidós[2] se publicó en el DOF el decreto que adiciona un inciso h) al párrafo 1 del artículo 10 de la Ley de Medios.

II. Demanda. El veintiséis de abril, Movimiento Ciudadano demandó la invalidez de la reforma indicada.

III. Solicitud. Por acuerdo de once de mayo el Ministro Javier Laynez Potisek solicitó opinión a esta Sala Superior.

IV. Trámite. En su momento, el Magistrado Presidente ordenó integrar el expediente respectivo y turnarlo al Magistrado Felipe de la Mata Pizaña.

BASE NORMATIVA DE LA OPINIÓN

La Ley Reglamentaria[3] faculta a quien instruye una acción de inconstitucionalidad en materia electoral, a solicitar a la Sala Superior opinión sobre los temas a resolver.

La Corte[4] ha establecido que la opinión no es vinculatoria, pero aporta elementos para una mejor comprensión de las instituciones electorales y orienta el control abstracto.

Por ello, cuando se solicita opinión, se deben atender los planteamientos que sean del ámbito electoral.

CONSIDERACIONES DE LA OPINIÓN

Gráfica general del contenido de la opinión

Tema I. Violación al principio de legalidad

Opinión

En cuanto a la falta de fundamentación, se opina que el planteamiento tiene relación con temas relativos al Derecho en General, lo cual no necesita una opinión especializada por esta Sala Superior.

En efecto, por normas electorales[5] se entiende aquellas que establecen el régimen conforme al cual se logra la elección, a través del voto de la ciudadanía, de las personas que serán las depositarias del poder público, a nivel federal, estatal, municipal o de la Ciudad de México.

En ese sentido, se estima que el planteamiento no es de índole electoral; y, por tanto, no es materia de opinión[6].

Respecto a la supuesta modificación a la CPEUM y de la jurisprudencia de esta Sala Superior, tampoco requiere una opinión especializada porque determinar si una reforma legal afecta una jurisprudencia, en la cual se interpreta a la CPEUM, es un aspecto que no se relaciona con temas estrictamente electorales.

Sustenta lo anterior que las formas en las cuales se constituye jurisprudencia y cómo la creación de leyes puede afectar el contenido de esos criterios, corresponde a la forma como se relacionan los trabajos de los órganos legislativos y los tribunales.

Esa relación es propia del funcionamiento orgánico determinado por el Derecho Constitucional, en la cual se precisa cómo el Poder Legislativo emite las leyes y cómo el Poder Judicial las interpreta, o cómo el parlamento interactúa con la jurisprudencia emitida por los órganos jurisdiccionales.

Luego, entonces, como esa relación no es propia del Derecho Electoral, es innecesaria una opinión especializada de esta Sala Superior.

Tema II. Violación a la independencia judicial y a la división de poderes

Opinión

Esta Sala Superior estima que los argumentos tampoco requieren una opinión especializada, porque el tema corresponde al Derecho Constitucional, que prevé la organización, atribuciones, facultades y competencia, así como las relaciones entre los distintos poderes, órganos y entidades constitucionales.

De tal manera, la CPEUM regula las atribuciones del Poder Legislativo para emitir leyes, y del TEPJF para aplicarlas e interpretarlas; todo ello está enmarcado en las relaciones que el Derecho Constitucional prevé entre los Poderes de la Unión.

En ese sentido, la forma como el Poder Legislativo interactúa con la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales, en opinión de esta Sala es un ámbito que corresponde regular al Derecho Constitucional y no propiamente a la materia electoral.

Por lo anterior, como se explicó, el argumento de MC no es de los que requiera una opinión especializada por esta Sala Superior, por no ser propiamente un tema en materia electoral.

Tema III. Violación al orden democrático y de acceso a la justicia. 

Opinión

En opinión de esta Sala, la causal de improcedencia para controvertir cualquier acto parlamentario, prevista en el inciso h) del artículo 10 de la Ley de Medios resulta inconstitucional, pues no supera el test de proporcionalidad para considerarla apegada a la norma fundamental.

Disposición cuya constitucionalidad se cuestiona.

Artículo 10.

1. Los medios de impugnación previstos en esta ley serán improcedentes en los siguientes casos:

h) Cuando se pretenda impugnar cualquier acto parlamentario del Congreso de la Unión, su Comisión Permanente o cualquiera de sus Cámaras, emitido por sus órganos de gobierno, como los concernientes a la integración, organización y funcionamiento internos de sus órganos y comisiones legislativas.

Test de proporcionalidad

Esta Sala Superior opina que la norma cuestionada no resulta apegada al orden Constitucional pues transgrede el derecho de acceso a la justicia, ya que no supera el test de proporcionalidad.

El partido accionante considera que la disposición controvertida, al eliminar toda posibilidad de controvertir actos parlamentarios, vulnera el derecho de acceso a la justicia consagrado en el artículo 17 de la Constitución, el principio de legalidad, y atenta contra las facultades constitucionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es la máxima autoridad en la materia, de conformidad con el artículo 99 de la propia norma fundamental.

Por lo que, a fin de determinar si la causa de improcedencia cuestionada resulta una restricción indebida al derecho de acceso a la justicia, es necesario examinar si tiene un fin legítimo sustentado constitucionalmente y, en su caso, si la restricción es necesaria, idónea y proporcional para lograrlo.

En este sentido, en el supuesto de que no se advierta la existencia de un fin legítimo reconocido constitucionalmente, o en caso de que la restricción en el ejercicio de un derecho fundamental no sea proporcional, razonable e idónea, no se debe aplicar. 

Test

 i. Fin constitucional legítimo

En opinión de esta Sala, la norma controvertida persigue un fin constitucionalmente legítimo, ya que busca salvaguardar el principio de división de poderes, consagrado en el artículo 49 de la Constitución, de manera que no sean objeto de revisión jurisdicción electoral actos que pertenecen estrictamente al ámbito del derecho parlamentario.

Al respecto, esta Sala Superior ha emitido diversos criterios[7] en los que se ha sostenido que las decisiones atinentes a los aspectos estrictamente políticos son distintas a la materia electoral y pertenecientes al Derecho Parlamentario, por lo que no pueden ser analizados por este órgano jurisdiccional[8].

Con base en la línea jurisprudencial de esta Sala Superior, se opina que la norma cuestionada atiende a un fin legítimo, al estar encaminada a salvaguardar el principio de división de poderes, al excluir la procedencia de los medios de impugnación en la materia, respecto de cuestiones que, en principio, son exclusivas del derecho parlamentario.

ii. Idoneidad de la medida

Esta Sala opina que la disposición bajo estudio satisface igualmente el elemento de idoneidad, toda vez que existe una relación entre ella y el fin constitucional que busca, que es salvar la división de poderes, a través de la medida consistente en que los actos meramente parlamentarios no puedan ser revisados a través de un medio de impugnación en materia electoral.

iii. Necesidad de la medida

En opinión de esta Sala, la inclusión de la norma controvertida como causal de improcedencia de los medios de impugnación en materia electoral en principio cumple con la necesidad de salvaguardar el principio de división de poderes establecido en la Constitución. 

Lo anterior, pues tal como se ha reconocido en la jurisprudencia de la Sala Superior, el hecho de que no sean revisables vía jurisdicción electoral actos parlamentarios tiende a garantizar la autonomía e independencia de la función parlamentaria.

Ello, en el entendido de que la protección de esas garantías permite a quienes integran un órgano legislativo ejercer su función con plena imparcialidad, sin tener que acatar o estar sometidos a determinaciones provenientes de otros poderes del Estado.

En este contexto, la Sala Superior se ha pronunciado por la protección de esta autonomía, para lo cual consideró que correspondía al ámbito exclusivo del Derecho Parlamentario el conjunto de normas relacionadas con las actividades internas de los órganos legislativos, así como su organización, funcionamiento, división de trabajo, ejercicio de atribuciones, derechos y obligaciones de quienes los integran, así como las relaciones entre los grupos parlamentarios y la designación de integrantes de los órganos internos; y que, en esa medida, su control en sede electoral escapaba de las facultades atribuidas al Tribunal Electoral.

iv. Proporcionalidad en sentido estricto

En este punto, se realiza un balance o ponderación entre dos principios que compiten en un caso concreto para determinar si la medida legislativa es razonable y proporcional.

Esto, porque busca excluir de la jurisdicción electoral todos los actos emanados del poder legislativo, sin distinción alguna.

Así, se opina que la medida no es razonable ni proporcional.

Recientemente en el amparo en revisión 27/2021, la SCJN estableció una serie de parámetros a partir de los cuales reconoció la posibilidad de controlar, en sede jurisdiccional, los actos intra-legislativos o sin valor de ley, cuando estos son susceptibles de vulnerar derechos fundamentales. 

La conclusión anterior se basó en la premisa de que la CPEUM no excluye del control constitucional los actos u omisiones del Poder Legislativo, al ser un órgano constituido por la propia Constitución que, por ende, debe cumplir con las normas que lo rigen.

En ese sentido, se estima que si bien el poder legislativo debe contar con garantías que salvaguarden la función encomendada de forma autónoma e independiente, encuentra (como los demás poderes constituidos) una limitante: ajustar su actuación al orden constitucional y la demás normativa que le es aplicable, de manera que si su actuar vulnera algún derecho humano, éste se puede someter a escrutinio constitucional.

Con base en ello, la norma cuestionada no es razonable, pues pretende excluir de la jurisdicción electoral todos los actos parlamentarios, sin formular excepción, reserva o salvedad alguna, como lo son aquellos que afecten derechos humanos.

En ese sentido, esta Sala Superior opina que los actos parlamentarios pueden y deben ser objeto de revisión en sede jurisdiccional electoral cuando vulneren derechos humanos fundamentales de participación política o de índole político-electoral[9].

De esa forma, si este Tribunal Electoral tiene, entre otras, la función de controlar los actos de autoridad que puedan incidir en los derechos político-electorales que la CPEUM reconoce[10], es posible sostener que se encuentra legitimado para intervenir frente a actos parlamentarios que afecten tales derechos.

La autonomía interna de la que goza el poder legislativo no puede llevar a concluir que todos los actos vinculados con su funcionamiento estén fuera de la jurisdicción constitucional, pues la autonomía parlamentaria no puede ignorar derechos reconocidos en la CPEUM, como lo son el de acceso a la justicia y los de índole político-electoral. 

De esa forma, la soberanía interna de los poderes legislativos (y, con ello, su autonomía) se hace compatible con la garantía plena del derecho a una tutela judicial efectiva, cuando se trastoque un derecho humano de carácter político-electoral.

Conclusión.

En opinión de esta Sala, la norma impugnada no es acorde a la Constitución federal, toda vez que no es razonable ni proporcional y es restrictiva del derecho de acceso a la justicia.

Tema IV. Violación al principio de progresividad

Opinión

Este órgano jurisdiccional opina que la norma resultaría inconstitucional conforme a lo siguiente.

El principio de progresividad ordena ampliar el alcance y protección de los derechos humanos en la mayor medida posible hasta lograr su plena efectividad, lo que tiene exigencias positivas y negativas.

En el aspecto positivo, el legislador debe ampliar el alcance y la tutela de los derechos humanos; mientras que, el aplicador debe de interpretar las normas de manera amplia esos derechos.

En sentido negativo, impone una prohibición de regresividad: el legislador tiene prohibido, en principio, emitir actos legislativos que limiten, restrinjan, eliminen o desconozcan el alcance y la tutela que en determinado momento ya se reconocía a los derechos humanos, y el aplicador tiene prohibido interpretar las normas atribuyéndoles un sentido que desconozca la extensión de los derechos humanos y su nivel de tutela admitido previamente.[11]

Este principio exige a todas las autoridades del Estado mexicano, en el ámbito de su competencia, incrementen el grado de tutela en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos y les impide adoptar medidas que, sin plena justificación constitucional, disminuyan el nivel de la protección de los derechos humanos.[12]

Esta prohibición de no regresividad en modo alguno es absoluta, pero la autoridad legislativa, administrativa o jurisdiccional que pretende establecer una regresión debe justificar plenamente esa decisión.[13]

Al respecto, para analizar si una medida es regresiva o respeta el principio de progresividad, es necesario analizar si: a) la disminución tiene como finalidad esencial incrementar el grado de tutela de un derecho humano, y b) genera un equilibrio razonable entre los derechos fundamentales en juego, sin afectar la eficacia de alguno de ellos.[14]

Con base en lo anterior se opina que la reforma puede ser contraria a la Constitución, por posible vulneración del principio de progresividad.

En efecto, como ya se mencionó, en el amparo en revisión 27/2021, la SCJN estableció una serie de parámetros a partir de los cuales reconoció la posibilidad de controlar, en sede jurisdiccional, los actos intra-legislativos o sin valor de ley, cuando estos son susceptibles de vulnerar derechos fundamentales. 

Por otra parte, después de una evolución de la doctrina judicial de esta Sala Superior, se decidió ampliar el acceso a la justicia para permitir la defensa contra actos parlamentarios que afecten derechos humanos o fundamentales, como lo es el de ser votado.

Esa decisión implicó una progresión en el derecho de acceso a la justicia, que todas las autoridades deben respetar, por ser obligación del Estado mexicano de garantizar el pleno ejercicio de los derechos humanos, entre los cuales están el acceso a la justicia y los derechos ciudadanos.

En ese sentido, conforme al principio de no regresividad, en opinión de esta Sala la autoridad legislativa no podía implementar medidas restrictivas del acceso a la justicia frente a actos parlamentarios que afecten derechos fundamentales.

Si bien esa prohibición de no regresividad en modo alguno es absoluta, lo cierto es que para imponer una restricción se debió considerar si la medida tiene como finalidad esencial incrementar el grado de tutela de un derecho humano, y si genera un equilibrio razonable entre los derechos fundamentales en juego.

No obstante, la autoridad legislativa justificó la norma controvertida, únicamente, en que la misma implica garantizar la división de poderes, sin señalar algún derecho que pretendía incrementar con la restricción de otro, o cuál era el equilibrio entre los diferentes derechos, principios, reglas o normas constitucionales posiblemente involucrados.

En opinión de esta Sala, esa razón en modo alguno justifica la regresividad del derecho de acceso a la justicia para controvertir actos parlamentarios que afecten derechos humanos o fundamentales de corte político-electoral, que tienen una vía judicial idónea para su tutela.

La vía electoral es la encargada de resolver si un acto es susceptible de vulnerar derechos político-electorales, entre otros, los de quienes integran los órganos legislativos, de forma que establecer una causal de improcedencia que impida verificar la constitucionalidad y legalidad de actos parlamentarios que afecten esos derechos, constituye una regresión indebida al derecho de acceso a la justicia.

Por todo lo anterior, es que se opina que la norma controvertida es inconstitucional, al vulnerar el principio de progresividad respecto del derecho humano de acceso a la justicia.

Interpretación conforme de la norma cuestionada.

No obstante lo anterior, en opinión de esta Sala, la norma cuestionada  puede admitir una interpretación conforme con la Constitución, que pudiera hacerla válida y operativa, y por tanto no requerir de privarla de vigencia y eficacia[15], que consiste en que los medios de impugnación en materia electoral sean improcedentes para impugnar actos del Congreso de la Unión, su Comisión Permanente o cualquiera de sus Cámaras, siempre que no se trate de actos parlamentarios que afecten derechos humanos o fundamentales de participación política o naturaleza político-electoral, como el derecho a ser votado, en su vertiente de ejercicio efectivo del cargo.

Justificación.

Marco normativo y doctrina judicial.

Aplicación del principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución.

El artículo 1 de la Constitución establece que, las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la Constitución y se favorecerá la protección más amplia.

Ello impone un parámetro de interpretación para todas las autoridades, a fin de que, si una norma puede ser contraria a la Constitución, primero se busque un significado normativo que sea acorde con el texto constitucional y, sólo en el supuesto de que no haya una interpretación en ese sentido, se realice un test de proporcionalidad para verificar si la restricción es válida.

Respecto de la interpretación conforme, la SCJN ha señalado que:

        Cuando una norma legal admita distintas interpretaciones, algunas de las cuales podrían conducir a declararla contraria a la Ley Suprema, siempre que sea posible, la SCJN optará por acoger el método de interpretación conforme, que conduce a la declaración de su validez constitucional, para evitar, en abstracto, la inconstitucionalidad de una norma[16].

        Si una norma admite dos o más entendimientos posibles, se debe optar por el que preserve su constitucionalidad, para garantizar la supremacía constitucional y una adecuada y constante aplicación del orden jurídico[17].

        Se debe privilegiar la interpretación que permita el ejercicio más amplio del derecho y aquel que lo restrinja lo menos posible[18].

        La interpretación conforme debe derivar de algún método de interpretación jurídico, ya sea gramatical, sistemático, funcional o algún otro, para evitar dar a la norma un significado que no tiene[19].

Posibilidad de interpretación conforme con la Constitución, a partir del método sistemático y funcional

Al respecto, la Sala Superior opina que de una interpretación sistemática y funcional de los artículos 17, 35, 41, 50, 51, 56 y 99 de la Constitución, se podría concluir que el inciso h) del artículo 10 de la Ley de Medios es constitucional, siempre que no se aplique a actos parlamentarios que afecten derechos fundamentales, como el derecho político-electorales como de ser votado.

En efecto, los referidos artículos señalan que:

         Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla; el Congreso de la Unión expedirá las leyes que regulen los procedimientos judiciales y los mecanismos de reparación del daño, así como los medios necesarios para garantizar la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones[20].

         Son derechos de la ciudadanía el votar, ser votado y asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país[21].

         Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones, se establecerá un sistema de medios de impugnación, que, entre otras cosas, garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación[22].

         El Poder Legislativo se deposita en un Congreso general, el cual se divide en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores[23].

         La Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores se componen de representantes de la Nación electos por la ciudadanía.[24]

        El Tribunal Electoral es la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación; y le corresponde resolver, entre otras cuestione, las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos[25].

De esta manera, de la interpretación sistemática y funcional de las normas relativas al acceso a la justicia, a los medios de impugnación en materia electoral y las facultades del Tribunal Electoral, se puede concluir que todo derecho de esa naturaleza debe tener una vía judicial idónea, mediante la cual se puedan reparar, proteger y tutelar.

Así, por ejemplo, este Tribunal Electoral ha sostenido que el derecho a ser votado en modo alguno se agota con la jornada electoral, sino que comprende el de ocupar el cargo para el cual se fue electo[26] y de ejercer las funciones inherentes durante el periodo del encargo.[27]

En ese sentido, si un integrante del Congreso de la Unión resiente alguna afectación de sus derechos político-electorales, como el de ser votado, así como el de ejercicio, acceso y desempeño del cargo, debe tener una vía judicial idónea mediante la cual pueda impugnar los actos respectivos, con independencia de que estén relacionados con la integración, funcionamiento y organización del órgano legislativo.

Por ello, se opina que es válido concluir que los actos parlamentarios que afecten derechos fundamentales de índole político-electoral no deben quedar excluidos de la revisión por parte de este Tribunal Electoral.

Para tal efecto, esta Sala Superior opina que se pueden distinguir, al menos dos tipos de actos parlamentarios:

a) Los de naturaleza política[28], que por corresponder a la manera en cómo se ejerce el poder al interior del Congreso de la Unión, quedan excluidos de la jurisdicción electoral, y

b) Los de naturaleza jurídica[29], que involucran aspectos que afecten los derechos político-electorales como el de ser votado.

En opinión de esta Sala Superior, cuando se trate de actos políticos del Congreso de la Unión, los medios de impugnación electorales serán improcedentes. Pero, cuando se trate de actos parlamentarios que afecten derechos político-electorales, la causal de improcedencia no debe regir, pues de lo contrario se afecta el derecho de acceso a la justicia.

Así, la disposición cuestionada en el presente caso, en principio, no es contraria a la Constitución, de interpretarse en el sentido de que la improcedencia a la que alude se refiere a la impugnación de actos estrictamente políticos; siendo procedentes, en opinión de la Sala, las controversias contra actos parlamentarios que afecten derechos humanos de carácter político-electoral, como el de ser votado, en su vertiente de ejercicio efectivo del cargo.

Lo anterior es acorde con el derecho de acceso a la justicia, en la medida que permite a los órganos jurisdiccionales electorales controlar aquellos actos de las autoridades legislativas que generen afectación en los derechos político-electorales que la Constitución reconoce[30].

Conclusión

En opinión de esta Sala, en caso de que se opte por una interpretación conforme, el inciso h) del artículo 10 de la Ley de Medios, por sí mismo, no es contrario a la regularidad constitucional, en la medida que puede admitir una interpretación que la hace estar conforme con la Constitución, en el entendido de que la causal de improcedencia no será aplicable en casos en los que se controviertan actos parlamentarios que afecten derechos fundamentales de participación política o de índole político-electoral.

Por lo expuesto y fundado se emite la siguiente:

OPINIÓN

PRIMERO. Esta Sala Superior considera que no son opinables, en los términos de la presente determinación, los conceptos de invalidez sobre la violación a los principios de legalidad, de independencia judicial y de división de poderes.

SEGUNDO. Esta Sala Superior opina que, realizando una interpretación conforme, la disposición impugnada es constitucional.

TERCERO. En el supuesto de que se considere que no procede una interpretación conforme, esta Sala Superior opina que la norma cuestionada es inconstitucional, al no superar el test de proporcionalidad, por no ser una medida razonable ni proporcional en sentido estricto, además de transgredir el principio de progresividad de los derechos humanos.

Emiten la presente opinión, las Magistradas y los Magistrados integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por mayoría de votos, con los votos en contra de la opinión de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso y el Magistrado José Luis Vargas Valdez, al estimar que la disposición impugnada es constitucional; y del Magistrado Indalfer Infante Gonzales, únicamente por lo que hace al punto segundo de la presente opinión; lo anterior en ausencia del Magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera. El Secretario General de Acuerdos autoriza y da fe de la presente opinión y de que esta se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.