JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO
EXPEDIENTE: SUP-JDC-10072/2020
ACTORA: ROSIO CALLEJA NIÑO, EN SU CALIDAD DE CONSEJERA DEL INSTITUTO ELECTORAL Y DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DEL ESTADO DE GUERRERO
AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL
MAGISTRADA PONENTE: MÓNICA ARALÍ SOTO FREGOSO
SECRETARIO: CARMELO MALDONADO HERNÁNDEZ
Ciudad de México, a diecisiete de diciembre de dos mil veinte.
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dicta sentencia que revoca la resolución del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, identificada con la clave INE/CG290/2020, para los efectos precisados en la ejecutoria.
I. ANTECEDENTES
De la narración de hechos que la actora hace en su escrito de demanda, así como de autos, se advierte lo siguiente:
1. Denuncia. El veintiocho de febrero de dos mil diecinueve, se recibió el oficio firmado por el Director de la Unidad Técnica de Vinculación con los Organismos Públicos Locales Electorales del Instituto Nacional Electoral, por el que remitió el escrito de queja presentado por la denunciante ante el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Guerrero[1] en contra de la hoy impugnante, en el que señaló haber recibido un trato indigno, ofensas, humillaciones, insultos, así como violencia psicológica y verbal, durante el tiempo en que laboró como Analista en el Instituto Electoral Local.
Asimismo, hizo referencia a la resolución 2VG/060/2017-III, emitida por la Comisión de Derechos Humanos en el Estado de Guerrero, relacionada con la vulneración de derechos de la mujer y al trato digno en su perjuicio atribuible a la denunciada.
2. Registro, reserva de admisión, prevención y diligencias preliminares. El cinco de marzo de dos mil diecinueve, el titular de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral acordó registrar el expediente UT/SCG/PRCE/MALC/CG/1/2019, y previno a la denunciante a fin de que, entre otras cuestiones, especificara las conductas atribuidas a la denunciada, identificando circunstancias de tiempo, modo y lugar. Asimismo, se ordenó la reserva de admisión y emplazamiento, a efecto de ordenar diligencias preliminares de investigación.
3. Diligencias de investigación. El veintiocho de marzo de dos mil diecinueve, el titular de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, en términos de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y ante la acusación de una posible afectación de la integridad psicológica de la denunciante, remitió copia del escrito de queja a diversas autoridades a fin de que determinaran lo pertinente conforme a sus atribuciones y, además, realizó diversas investigaciones.
4. Admisión y emplazamiento a audiencia de contestación. El diecisiete de abril de dos mil diecinueve, se admitió el procedimiento y se acordó emplazar con todas las constancias del expediente a la denunciada, a fin de que, en día y hora señalado para tal efecto, compareciera al procedimiento iniciado en su contra.
5. Audiencia de contestación y apertura del período de ofrecimiento de pruebas. El siete de mayo de dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de ley, en la que se hizo constar que las partes comparecieron por escrito. Desahogada ésta, se ordenó la apertura del periodo de ofrecimiento de pruebas, en términos de lo dispuesto en el artículo 51, párrafo 1 del Reglamento del INE para la Designación y Remoción de las y los Consejeros Presidentes y las y los Consejeros Electorales de los Organismos Públicos Locales Electorales.[2]
6. Alegatos. El veintiocho de mayo de dos mil diecinueve, el titular de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral acordó notificar a las partes el derecho de presentar alegatos, para que manifestaran por escrito lo que a su derecho conviniera.
7. Diligencias de investigación. El siete de junio de dos mil diecinueve, a fin de determinar la veracidad de los hechos denunciados, se requirió información a la Fiscalía General y a Felipe Arturo Sánchez Miranda, exconsejero electoral del Instituto Electoral Local.
8. Vista a las partes. El veinticinco de junio de dos mil diecinueve, y por haberse realizado mayores diligencias de investigación, con posterioridad a la vista de alegatos, se puso a disposición de las partes las constancias que al momento integraban el expediente, a efecto de que, manifestaran lo que estimaran pertinente.
9. Admisión de prueba superveniente y vista a las partes. El quince de agosto de dos mil diecinueve, se admitió como prueba superveniente la carpeta de investigación presentada por la denunciante, a fin de ser analizada de forma concatenada con el resto de los elementos probatorios. En ese sentido, se pusieron a disposición de las partes las constancias que al momento integraban el expediente, al haber realizado mayores diligencias de investigación, con posterioridad, a la vista de alegatos. Lo anterior, a efecto de que las partes manifestaran lo que estimaran pertinente.
10. Elaboración del proyecto de resolución. En su oportunidad, se ordenó elaborar el proyecto de resolución.
11. Resolución impugnada. El once de septiembre de dos mil veinte[3], el Consejo General el Instituto Nacional Electoral[4] emitió resolución bajo los siguientes puntos resolutivos:
“PRIMERO. Se declara INFUNDADO el procedimiento de remoción de Consejeros Electorales incoado en contra de ROSIO CALLEJA NIÑO, en los términos expresados en los Considerando QUINTO de la resolución.
SEGUNDO. Se ORDENA remitir copia certificada del expediente al Órgano Interno de Control del IEPCG, a fin que, en observancia de lo ordenado por la Sala Superior, sancione la conducta irregular acreditada durante la sustanciación del presente expediente, respecto ROSIO CALLEJA NIÑO, en términos de los Considerandos QUINTO y SEXTO de la presente Resolución, respectivamente.
TERCERO. La presente Resolución es impugnable a través del recurso de apelación previsto en el artículo 42 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
CUARTO. Notifíquese. …”
12. Recurso de apelación. A fin de controvertir la determinación anterior, el veintiocho de septiembre, Rosio Calleja Niño promovió recurso de apelación.
13. Recepción. El dos de octubre, se recibió en la Oficialía de Partes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el escrito de demanda del recurso de apelación, el informe circunstanciado suscrito por la autoridad responsable y diversa documentación atinente al medio de impugnación en que se actúa.
14. Turno. El Magistrado Presidente de este Tribunal Electoral ordenó integrar el expediente identificado con la clave SUP-RAP-90/2020 y turnarlo a la Ponencia del Magistrado Indalfer Infante Gonzales, para los efectos señalados en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.[5]
15. Reencauzamiento. El veintiocho de octubre, el Pleno de esta Sala Superior determinó reencauzar el recurso de apelación a juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano[6], al ser el medio de impugnación idóneo para controvertir la resolución emitida en el procedimiento de remoción.
16. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el Magistrado Instructor acordó la radicación del expediente, en su Ponencia, así como la admisión y el cierre de instrucción de la demanda.
17. Returno. Mediante proveído de veintiocho de octubre, el Magistrado Presidente de este órgano jurisdicional acordó el returno del expediente a la Ponencia de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso, para los efectos previstos en el artículo 19 de la LGSMIME.
18. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su debido momento, la Magistrada Instructora radicó el medio de impugnación, admitió la demanda y determinó el cierre de instrucción.
II. RAZONES Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
PRIMERA. Competencia. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el juicio al rubro indicado, con fundamento en lo resuelto en el referido acuerdo de sala de veintiocho de octubre de dos mil veinte y en lo previsto en los artículos 17, 41, párrafo segundo, base VI; y 99, párrafo cuarto, fracción V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso c) y 189, fracción I, inciso e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y, 79, numeral 2, de la LGSMIME, porque se trata de un juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano promovido por una ciudadana, por su propio derecho y en su calidad de Consejera Electoral del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Guerrero.
Lo anterior, a fin de controvertir la resolución del Consejo General del INE que, por una parte, declaró infundado el procedimiento de remoción de consejeros electorales instaurado en contra de la consejera accionante y, por otra, ordenó remitir copia certificada del expediente respectivo al Órgano Interno de Control del instituto electoral local, para el efecto de que, en el ámbito de sus atribuciones, sancione la conducta acreditada durante el procedimiento. Por lo tanto, compete a esta Sala Superior conocer y resolver el citado medio de impugnación.
Al respecto, es aplicable la Jurisprudencia 3/2009, intitulada: COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN CONOCER DE LAS IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON LA INTEGRACIÓN DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.
SEGUNDA. Posibilidad de resolución en sesión por videoconferencia. Esta Sala Superior emitió el Acuerdo General 8/2020, en el cual, si bien reestableció la resolución de todos los medios de impugnación, en su punto de acuerdo segundo determinó que las sesiones continuarán realizándose por medio de videoconferencias, hasta que el Pleno de esta Sala Superior determine alguna cuestión distinta.
En ese orden de ideas, este asunto puede ser objeto de resolución en sesión por videoconferencia.
TERCERA. Requisitos de procedencia. El juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano reúne los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7, 8, 9, párrafo 1; 13, párrafo 1, inciso b) y, 79, párrafo 2 de la LGSMIME, debido a lo siguiente:
1. Forma. La demanda fue presentada por escrito ante la autoridad responsable, en ella se hace constar el nombre y firma de quien promueve el juicio ciudadano, el domicilio para recibir notificaciones, se identifica el acto impugnado, la autoridad responsable, los hechos y los agravios que le causa la resolución impugnada, así como los preceptos presuntamente vulnerados.
2. Oportunidad. El juicio se promovió en tiempo porque la resolución impugnada se notificó a la enjuiciante el veintidós de septiembre, por lo que el plazo de cuatro días para impugnar transcurrió del veintitrés al veintiocho del mismo mes y el medio de impugnación se presentó ante la Oficialía de Partes del INE el veintiocho siguiente, de ahí que sea oportuno[7].
3. Legitimación e interés jurídico. El juicio fue promovido por parte legitimada, ya que la actora es una ciudadana que promueve el medio de impugnación por su propio derecho y como Consejera Electoral Local, y su interés jurídico deriva de que el Consejo General del INE ordenó dar vista al Órgano Interno de Control de la autoridad administrativa electoral local para que, sancione la conducta acreditada durante el procedimiento de remoción, pues con ello se afecta su esfera de derechos.
4. Definitividad y firmeza. Los requisitos enunciados están satisfechos, porque en la normativa aplicable no está previsto medio de impugnación alguno que se deba agotar previamente, y por el cual, el acto controvertido pudiera ser revocado, anulado o modificado. Por tanto, es definitivo y firme.
CUARTA. Síntesis de agravios. Del escrito de demanda, se advierten, en esencia, los siguientes motivos de inconformidad.
1. Se argumenta que la autoridad responsable carecía de facultades para tramitar y resolver el procedimiento de remoción y que, debió desechar la denuncia presentada con base en la fracción IV del artículo 40 del Reglamento de remoción del INE para la Designación y Remoción de las y los Consejeros Presidentes y las y los Consejeros Electorales de los Organismos Públicos Locales Electorales[8], debido a que, como se reconoce en la resolución impugnada, los hechos materia de la denuncia –presunto acoso laboral o mobbing– no encuadran en ninguno de los supuestos tipificados como causas graves, previstos en el artículo 102, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales[9].
La parte impugnante explica que al no existir una razón jurídica válida para sustanciar el procedimiento de remoción, en tanto la denuncia no versó sobre hechos tipificados como una causa grave en términos de la ley sustantiva electoral citada, lo procedente era desechar la denuncia respectiva, pero en vez de ello, la autoridad electoral determinó sustanciar el procedimiento y tener por demostrado una infracción administrativa que calificó como acoso laboral o mobbing, a pesar de que su actuar no encuentra sustento en sus facultades competenciales e, incluso, se excede al ordenar dar vista al órgano interno de control de instituto electoral local e instruirle para que sancione la conducta acreditada en el procedimiento de remoción, cuando la ley electoral sólo faculta al Consejo General de INE para conocer y sancionar causas graves que ameriten la remoción.
2. Alega un incorrecto estudio de las excepciones procesales de cosa juzgada y non bis in idem, porque los hechos materia del procedimiento administrativo IEPC/CI/RSPE/02/2017, tramitado y resuelto ante el órgano interno de control del Instituto Electoral Local, son idénticos a los que se denunciaron en el procedimiento de remoción e, incluso, a los denunciados en la Comisión de Derechos Humanos en el Estado de Guerrero, cuyas constancias recabó oficiosamente de la autoridad responsable.
En ese sentido, como los hechos del procedimiento de remoción son idénticos a los analizados en el procedimiento administrativo tramitado ante el organismo electoral, afirma que tales hechos ya quedaron juzgados y no pueden ser analizados nuevamente en el procedimiento de remoción de consejeros electorales, como inexactamente sostuvo la autoridad responsable.
Además, explica que aun cuando los servidores públicos electorales están sujetos a diversas responsabilidades, como la civil, penal, administrativa, política y electoral, lo cierto es que los hechos específicos –acoso laboral o mobbing– juzgados en el procedimiento administrativo tramitado ante el órgano interno de control del instituto local, no son constitutivos o configurativos de una causa grave de responsabilidad electoral, previstas en el artículo 102, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales[10], como se reconoció en la resolución impugnada.
Por lo tanto, en concepto de la actora, debió declararse improcedente el procedimiento de remoción de consejeros electorales, al existir una resolución previa que adquirió firmeza procesal, en la que se absolvió a la hoy actora de los hechos de acoso laboral o mobbing. Invoca, por identidad jurídica, la jurisprudencia intitulada: “PROHIBICIÓN DE DOBLE ENJUICIAMIENTO. EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM SE VIOLA EN SU VERTIENTE ADJETIVO-PROCESAL, SI SE SOBRESEE EN LA CAUSA PENAL A FAVOR DE UNA PERSONA Y CON POSTERIORIDAD SE LE SOMETE A PROCESO PENAL PARA REPROCHARLE LOS MISMOS HECHOS”.
En consecuencia, afirma que, contrario a lo resuelto, están acreditadas las excepciones de non bis in idem y de cosa juzgada, toda vez que se existe identidad en las personas, las cosas y las causas.
3. Insiste en que fue incorrecto que la autoridad electoral responsable tramitara el procedimiento de remoción sin emitir una resolución de fondo, cuando de antemano sabía que el acoso laboral o mobbing no son constitutivos de una causa grave de remoción, en términos de los previstos en el artículo 102, párrafo 2, del LGIPE; por tanto, estima que la autoridad electoral debió cumplir con lo ordenado en el artículo 40, apartado 1, fracción IV, del Reglamento de remoción, y desechar de plano la denuncia, que expresamente ordena que procede el desechamiento cuando los actos, hechos u omisiones denunciados no constituyan una falta grave de las previstas en el artículo 102 de la LGIPE y 34, numeral 2, del referido Reglamento.
4. La accionante afirma que la autoridad responsable desestimó indebidamente las objeciones realizadas por su parte, respecto a las impresiones de correos electrónicos y de conversaciones de Whatsapp, bajo la consideración de que son conversaciones aportadas por uno de los participantes en la misma; al respecto, estima que tal proceder le agravia, porque de la revisión de los correos electrónicos, se aprecia que en ninguno aparece el nombre de la denunciante como emisor o receptor de tales mensajes electrónicos, además que no se corroboró la autenticidad de las cuentas electrónicas ni su contenido.
Añade que tampoco se consideró que los supuestos correos electrónicos se generaron entre el veinte de abril y el quince de junio de dos mil diecisiete, en tanto que el escrito del primer procedimiento administrativo se presentó hasta el treinta y uno de octubre de dos mil diecisiete, lo que significa que transcurrieron cuatro meses en los que aquéllos pudieron haber sido manipulados.
Asimismo sostiene que las impresiones de whatsapp no contienen el número telefónico y fechas de los mensajes, aunado a que tampoco se corroboró el origen y autenticidad de la información, pues nunca se tuvo a la vista el aparato telefónico para verificar tuviera asignado un determinado número telefónico y registrado a nombre de alguna de las partes, y menos aún se aseguró el aparato telefónico para mantener su autenticidad y generar certeza respecto a la conversación, ya que desde la fecha del último mensaje –veintidós de agosto de dos mil diecisiete– hasta la promoción del primer procedimiento ante el órgano interno de control del instituto local – treinta y uno de octubre de dos mil diecisiete– transcurrieron dos meses, por lo que no hay certeza de que su contenido no fuera manipulado.
Por otra parte, califica como ilegal la consideración relativa a que la exhibición del expediente IEPC/CI/RSPE/02/2017, tramitado ante el órgano interno de control del Instituto Electoral Local, es apto para demostrar la existencia y contenido de las impresiones de los correos electrónico y conversaciones de whatsapp, porque la hoy actora se opuso en todo momento a su reconocimiento, como lo demuestra el hecho de que tal procedimiento se declaró infundado por haber sido desestimados tales elementos de prueba, lo cual adquirió firmeza procesal por no haberse recurrido.
Afirma que, debido a la objeción de la copia fotostática simple de la resolución pronunciada por la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Guerrero, en el expediente 2VG/060/2017-III, ésta sólo tiene un valor indiciario.
Finalmente, afirma que los elementos de prueba recabados por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral son ilegales, porque en ningún momento se pretendió investigar los hechos denunciados, sino perfeccionar las pruebas ofrecidas por la denunciante.
5. La actora afirma que conforme a los artículos 41 y 116 de la Constitución Federal, 32 y 44 de la LGIPE, el INE tiene facultades para designar y remover consejeros presidentes y consejeros electorales de los organismos públicos locales; sin embargo, precisa que la facultad de remoción se limita a las causas graves previstas en el artículo 102, párrafo 2 de la LGIPE, sin comprender otra clase de infracciones administrativas, motivo por el cual la autoridad responsable carecía de competencia para conocer y determinar infracciones distintas, así como para instruir al órgano interno de control del Instituto Electoral Local para imponer a la actora sanciones por supuestas conductas o infracciones que no derivan de un procedimiento legalmente instruido por el órgano de control dentro su esfera de competencia y atribuciones.
Asimismo, afirma que la autoridad responsable realizó una incorrecta interpretación y aplicación de lo determinado por la Sala Superior al resolver el expediente SUP-JDC-544/2017, porque en la ejecutoria respectiva solamente se sostuvo que el Consejo General de INE debe dar vista al órgano interno de control para que éste, en el ámbito de su competencia y atribuciones, determine si inicia o no un procedimiento que pueda derivar en la imposición de una sanción, pero en manera alguna sostuvo que al estar acreditadas ciertas conductas ante la autoridad administrativa electoral nacional, el órgano interno del instituto local debe imponer “… una sanción inhibitoria y acorde con base en la conducta trascedente y reprochable acreditada en la substanciación del procedimiento –de remoción–”, lo cual es invasivo de la esfera de competencia constitucional y legal del referido órgano de interno control, ya que el Consejo General del INE carece de facultades para determinar infracciones del orden local y ordenar al instituto local que las sancione.
6. También insiste en que la autoridad responsable otorgó un indebido valor probatorio a las impresiones e imágenes de WhatsApp y a los correos electrónicos, así como al expediente IEPC/CI/RSPE/02/2017, ya que se trata de simples indicios que no hacen prueba plena, en los términos de las objeciones antes precisadas.
De igual forma, afirma que es incorrecto que se otorgara valor probatorio pleno a las constancias integrantes de la carpeta de investigación radicada en la Unidad de Investigación Especializada en Delitos Sexuales y Violencia Familiar del Distrito de Tabares, adscrita a la Fiscalía General del Estado de Guerrero, porque sólo contienen hechos narrados en forma unilateral por la denunciante y que acontecieron dos años después de los hechos primigenios, además de que la hoy actora nunca fue notificada de la existencia de tal denuncia y se trata de hechos que tampoco han sido comprobados, pues no existe alguna resolución que declare su existencia.
Por otra parte, respecto a las copias certificadas de los expedientes 2VG/060/2017-II e IEPC/CI/RSPE/02/2017, que contienen las declaraciones del testigo Felipe Arturo Sánchez Miranda, considera que son ilegales, por no haberse obtenido conforme a las reglas del debido proceso, pues se recabaron posteriormente a la etapa de investigación y no se trata de pruebas supervenientes, lo cual es contrario al principio de igualdad procesal, además de que no puedan estimarse como pruebas para mejor proveer, porque solo se realizaron con la finalidad de beneficiar a la parte denunciante y relevarla de la carga probatoria, máxime que se trata de declaraciones de un testigo único, quien solamente reconoció haber presenciado una de las conductas denunciadas en una sola ocasión.
7. La parte actora sostiene que el Consejo General del INE violentó la normatividad constitucional y legal que rige su actuación, al tener por acreditada la existencia de presuntas conductas constitutivas de acoso laboral o mobbing, porque, conforme a lo establecido por la Sala Superior al resolver el expediente SUP-JDC-9/2019, es necesario demostrar, entre otros elementos, la existencia de descalificaciones constantes, sin embargo, en el caso solamente existen meros indicios de conductas que acontecieron en dos ocasiones y de manera aislada, consistentes en el pronunciamiento de un adjetivo peyorativo o expresiones no profesionales –al decirle a la denunciante inútil y mentirosa–, pero que en manera alguna constituye prueba de una descalificación constante.
Finalmente, insiste en que la autoridad responsable aplicó incorrectamente el criterio contenido en la ejecutoria dictada por la Sala Superior al resolver el expediente SUP-JDC-544/2017, respecto a la “vista” que debe darse al órgano de control interno del instituto electoral local cuando el Consejo General del INE determina que las infracciones acreditadas no son de tal gravedad que ameriten la remoción del consejero estatal denunciado.
Aduce la actora que, si bien la mayoría de los magistrados determinó que en tal caso deberá remitirse el expediente a la autoridad competente de la entidad federativa para la imposición de la sanción conducente, no debe interpretarse en sentido literal, sino que la vista debe ser para que el órgano interno de control del instituto local, dentro del ámbito de su competencia y conforme a las disposiciones legales aplicables, inicie un procedimiento y determine lo conducente, conforme a lo alegado y probado en el procedimiento respectivo.
Por tanto, considera que es contraria a derecho la decisión de dar vista para el único efecto de que a la luz de las supuestas conductas constitutivas de acoso laboral o mobbing acreditadas en el procedimiento de remoción –cuyo análisis y estudio no está dentro de las facultades del Consejo General del INE – el órgano interno de control se limite a imponer a la actora la sanción que se estime adecuada y proporcional, sino que, en todo caso, la vista debió ser para que la autoridad local determinara el inicio o no del procedimiento correspondiente con las consecuencias legales inherentes.
QUINTA. Estudio de fondo. Por cuestión de método se propone, en primer lugar, el estudio de los motivos de inconformidad relativos a la indebida admisión de la denuncia, al resultar procedente el desechamiento; y, con posterioridad, los atinentes, al incorrecto análisis al considerar actualizada una causal diversa a las previstas en el artículo 102, párrafo 2 de la LGIPE, porque de resultar fundados serían suficientes para revocar la resolución impugnada.
1. Indebida admisión de la denuncia, porque resultaba procedente el desechamiento.
A. Agravio.
La actora aduce, en esencia, que la autoridad responsable debió desechar la denuncia, de conformidad con el artículo 40, párrafo 1, fracción IV del Reglamento de Remoción, en vez de tramitar y resolver el procedimiento de remoción de consejeros, porque era evidente que las conductas o hechos denunciados no encuadran en las infracciones graves previstas en el artículo 102, párrafo 2, de la LGIPE (Agravios 1 y 3).
B. Decisión.
Esta Sala Superior considera que los agravios son infundados, porque la actora parte de una premisa inexacta al considerar que, atendiendo a un análisis preliminar de su denuncia, de inicio la autoridad sustanciadora estaba obligada a desechar la queja, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40, fracción IV del Reglamento, por lo siguiente.
El artículo 40, párrafo 1, fracción IV del Reglamento de remoción, establece que la queja o denuncia será improcedente y se desechará, entre otros supuestos, cuando los actos, hechos u omisiones denunciados no constituyan alguna de las faltas previstas en el artículo 102 de la LGIPE y 34, numeral 2, del propio Reglamento[11].
En el caso, la denunciante Ma. Amparo León Carbajal presentó queja contra la Consejera Electoral ahora actora, fundada en actos o conductas calificadas como trato indigno, ofensas, humillaciones, insultos y violencia psicológica y verbal sufridos por aquélla durante el tiempo en que laboró como analista en el instituto local electoral de Guerrero, los cuales, posteriormente, fueron calificados por la autoridad responsable en la resolución impugnada, como constitutivos de acoso laboral o mobbing.
Esto es, los hechos denunciados no eran evidentemente frívolos, pues se denunció a una consejera que es uno de los requisitos para ese tipo de procedimientos, además de que los hechos denunciados sí implicaban ciertas conductas presumiblemente ilícitas[12], que suponían una alteración grave de las condiciones laborales, en las que la servidora pública estaba realizando sus funciones electorales de manera ordinaria.
Por lo que, puede concluirse que válidamente la autoridad instructora inició el procedimiento de remoción correspondiente, a partir de que lo denunciado podría haber implicado una afectación (violencia laboral o mobbing[13]) que atentara en términos generales a la independencia e imparcialidad de la función electoral de la que forma parte la servidora pública[14].
Esto es, llegar a una conclusión en ese sentido implicaba una interpretación de la normativa para constatar si los hechos denunciados (graves desde una vista preliminar), podían o no, subsumirse en alguna de las causales previstas en el artículo 102, párrafo 2 de la LEGIPE[15], entre ellas, por ejemplo, la prevista en el inciso a) del citado numeral (que es un enunciado normativo abierto), que refiere lo siguiente:
“Realizar conductas que atenten contra la independencia e imparcialidad de la función electoral, o cualquier acción que genere o implique subordinación respecto de terceros;”
En tal sentido, se estima que, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral actuó conforme a derecho al no decretar el desechamiento de plano de la denuncia presentada, con base en lo dispuesto en el artículo 40, párrafo 1, fracción IV del Reglamento de remoción, precisamente, porque en ese momento procesal no existía plena certeza de que los hechos denunciados pudieran calificarse como notoria y manifiestamente improcedentes para los efectos del procedimiento de remoción.
Al efecto, es una cuestión de reconocido derecho que las causales de improcedencia deben estar probadas de manera manifiesta e indudable, lo cual significa que el órgano decisor, a partir del análisis del escrito de demanda y de sus anexos, de manera cierta y con plena convicción arribe a la conclusión de la acreditación de que una causal de improcedencia opera en el caso concreto y que, por ese motivo, resulta innecesaria la admisión de la demanda y la tramitación del procedimiento respectivo, ya que su apreciación inicial no podrá desvirtuarse con prueba alguna desahogada con posterioridad.
Adversamente, cuando no existe plena certeza sobre la acreditación manifiesta y evidente de la causal de improcedencia, la lógica y la congruencia impone el órgano resolutor el deber de admitir la demanda y tramitar el procedimiento, a efecto de no dejar al justiciable en estado de indefensión, al privarle de la oportunidad de allegarse de los elementos probatorios que justifiquen, en su caso, la procedencia del procedimiento, incluso, porque la corroboración de la causal de improcedencia puede surgir de los elementos demostrativos recabados durante la tramitación del procedimiento.
En tal orden de ideas, se considera ajustado a derecho el actuar de la autoridad responsable al haber admitido la queja, ya que para apreciar y determinar si los actos o hechos denunciados, consistentes en el trato indigno, ofensas, humillaciones, insultos y violencia psicológica y verbal, supuestamente cometidos por la actora en perjuicio de la denunciante durante el tiempo en que ésta laboró como analista en el instituto local electoral de Guerrero, podían subsumirse en alguna de las causas graves de remoción, era necesario contar con mayores elementos o datos probatorios y que se realizara la valoración correspondiente mediante un estudio de fondo.
Es decir, se requería una mayor cantidad de elementos demostrativos, apreciados a la óptica de lo alegado por las partes involucradas, para poder apreciar si alguna de las conductas denunciadas encuadraba o no en las causas previstas en la normatividad administrativa sancionadora, resultando insuficiente atender a la simple denominación o descripción de actos y hechos contenidos en la queja.
Corrobora lo anterior, el hecho de que la autoridad sustanciadora, previo a la admisión de la queja, previno a la denunciante para que especificara las conductas atribuidas a la denunciante y precisara las circunstancias de tiempo, modo y lugar[16] y, por otra parte, requirió a la presidencia del instituto local electoral de Guerrero para que precisara las circunstancias siguientes:
“a) Informara si inició un procedimiento administrativo en contra de la denunciada, en términos de la recomendación emitida por la CDHG en el expediente 2VG/060/2017-III.
b) De ser afirmativo, proporcionara el número de expediente asignado al procedimiento, el área del IEPCG que lo estuviera sustanciando, y el estado procesal que guardaba;
c) De ser negativa la respuesta al inciso “a)” informara el motivo o razón, y
d) Remitiera copia certificada de la comunicación realizada con la CDHG a fin de informar la aceptación o no de la propuesta emitida en el expediente 2VG/060/2017-III”[17].
Asimismo, debe considerarse que esta Sala Superior, al resolver el expediente SUP-JDC-544/2017, sostuvo que las siete causales previstas en el artículo 102, párrafo 2, de la LGIPE, son lo suficientemente amplias para que en ellas se subsuman una variedad de conductas a ser sancionadas con la remoción, siempre que se confirme una violación grave a algún principio constitucional importante, como lo son la independencia e imparcialidad en la función electoral a que se refiere la primera causal del artículo 102 (inciso a) o los principios rectores de la elección a que alude la última causal (inciso g).
Por lo tanto, es evidente que, para estar en condiciones de emitir una determinación válida respecto a si las conductas denunciadas actualizaban o no alguna de las causas graves de remoción, la autoridad responsable requería realizar un estudio más exhaustivo que excedía de los alcances de un auto de desechamiento, pues para determinar si las hechos narrados en la denuncia y en su escrito aclaratorio encuadraban en alguna de las causas graves de remoción, era necesario contar con más elementos de convicción de los que obraban en el escrito de denuncia, precisamente porque era indispensable contar con las pruebas ofrecidas e, inclusive, con las recabadas durante la sustanciación[18].
En la lógica apuntada, lo infundado de los agravios en estudio radica en que la actora parte de una premisa inexacta al considerar que, atendiendo al análisis preliminar de su denuncia, de inicio la autoridad sustanciadora estaba obligada a desechar la queja, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40, apartado 1, fracción IV del Reglamento.
En tanto que, de forma correcta ante la falta de elementos derivados de la denuncia para proceder en tales términos, se pronunció por integrar debidamente el expediente del procedimiento de remoción, motivo por el cual formuló diversos requerimientos a la denunciante, así como al Instituto Electoral Local, entre otros.
Así, lo infundado del planteamiento de la actora deriva de considerar que, de la denuncia era procedente advertir de forma preliminar que la conducta motivo de la queja: acoso laboral o mobbing por sí misma no se ubicaba en algunas de las hipótesis previstas como causales de remoción en el artículo 102, párrafo 2 de la LGIPE, sin allegarse de mayores elementos de convicción, para arribar a tal conclusión.
Por tanto, considerar que la autoridad responsable desechara la queja, conforme a lo dispuesto por el artículo 40, párrafo 1, fracción IV[19] del Reglamento, implicaría exigir un análisis de fondo prima facie a la autoridad responsable, en perjuicio de iniciar un mecanismo que puede considerarse, garantiza el acceso a la justicia y el recurso judicial efectivo previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, considerando que los hechos denunciados (acoso laboral) generan daños y afectaciones en el trabajador acosado[20], de ahí que la Primera Sala de la SCJN[21] la reconozca como una causa grave frente a la cual, la persona que sufre los daños cuenta con diversas vías para reestablecer sus derechos.
Por lo tanto, esta Sala Superior considera que, preliminarmente a partir de la denuncia, la autoridad responsable no estaba en condiciones de determinar el desechamiento con base en el artículo 40, párrafo 1, fracción IV del Reglamento de la materia y, por el contrario, era necesario recabar mayores elementos de convicción para efecto de integrar debidamente el expediente, con la finalidad de que, en un análisis de fondo determinara si se actualizaba alguna de las causas graves de remoción, previstas en el artículo 102, párrafo 2 de la LGIPE.
En suma, no se está frente a un caso en el que los hechos denunciados pudieran calificarse como notoria y manifiestamente improcedentes[22] para actualizar alguna de las causales de remoción de consejeros, que obligara a la autoridad responsable a desechar la queja[23], no obstante lo dispuesto por el Reglamento respectivo (40, párrafo 1, fracción IV), pues en todo caso dicha disposición, debe ser interpretada de manera sistemática y funcional con los artículos 1 y 17 de la Constitución Federal, a fin de hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia.
De ahí que, como se adelantó deviene infundado el motivo de inconformidad bajo análisis.
2. Incorrecto análisis de fondo, al considerar actualizada una infracción diversa a las previstas en el artículo 102, párrafo 2, de la LGIPE.
A. Agravios.
La parte actora aduce, en esencia, que la autoridad responsable realizó un indebido estudio de fondo, porque si en el análisis de fondo determinó que las conductas denunciadas no actualizaban alguna de las causas graves, previstas en el artículo 102, párrafo 2 de la LGIPE, entonces no debió tener por actualizada una hipótesis diversa, al carecer de competencia para ello y, por consecuencia, resultaba innecesaria la vista dada al órgano interno de control del Instituto Electoral Local para que impusiera la sanción respectiva (Agravio 5).
B. Decisión.
Esta Sala Superior considera sustancialmente fundado el motivo de inconformidad y suficiente para revocar la resolución impugnada, por lo siguiente.
En el estudio de fondo, la autoridad responsable reconoció que los hechos que fueron materia de la denuncia –acoso laboral o mobbing– no están tipificados como una causa grave de responsabilidad que amerite la remoción de la consejera estatal denunciada; además de que con las pruebas desahogadas no advirtió la existencia de alguna irregularidad que justificara la remoción de la citada Consejera, lo cual impedía que el Consejo General del INE tuviera por acreditada una infracción distinta, a las previstas en el artículo 102, párrafo 2 de la LGIPE y a su competencia.
Es importante destacar que, el INE es la autoridad competente para tramitar y resolver los procedimientos de remoción de las consejeras y consejeros electorales locales. Sin embargo, ese procedimiento, competencia de la autoridad electoral nacional, procede solamente por ciertas causas graves previstas en la propia ley (replicadas en el Reglamento de remoción).
El artículo 102, párrafo 2, de la LGIPE dispone lo siguiente:
“Artículo 102.
1. Los Consejeros Electorales de los Organismos Públicos Locales estarán sujetos al régimen de responsabilidades de los servidores públicos previsto en el Título Cuarto de la Constitución.
2. Los Consejeros Electorales de los Organismos Públicos Locales podrán ser removidos por el Consejo General, por incurrir en alguna de las siguientes causas graves:
a) Realizar conductas que atenten contra la independencia e imparcialidad de la función electoral, o cualquier acción que genere o implique subordinación respecto de terceros;
b) Tener notoria negligencia, ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones o labores que deban realizar;
c) Conocer de algún asunto o participar en algún acto para el cual se encuentren impedidos;
d) Realizar nombramientos, promociones o ratificaciones infringiendo las disposiciones generales correspondientes;
e) Emitir opinión pública que implique prejuzgar sobre un asunto de su conocimiento y no haberse excusado del mismo;
f) Dejar de desempeñar injustificadamente las funciones o las labores que tenga a su cargo, y
g) Violar de manera grave o reiterada las reglas, lineamientos, criterios y formatos que emita el Instituto en términos de la Base V, Apartado B), inciso a), numeral 5 del artículo 41 de la Constitución. Para los efectos de este inciso se considera violación grave, aquélla que dañe los principios rectores de la elección de que se trate”.
Del referido precepto legal, se advierte que el procedimiento de remoción procede por actos, hechos u omisiones que encuadren en alguno de los siete supuestos previstos como “causas graves” en el artículo 102, párrafo 2 de la LGIPE, como presupuesto jurídico necesario para que el Consejo General del INE pueda sancionar la infracción con la remoción de la o del funcionario denunciado.
En el caso, la denunciante Ma. Amparo León Carbajal presentó escrito de queja en contra de la consejera electoral actora, a quien acusó de actos o conductas que calificó como trato indigno, ofensas, humillaciones, insultos y violencia psicológica y verbal, que dijo haber sufrido durante el tiempo en que laboró como analista en el Instituto Electoral Local.
Ahora bien, la autoridad responsable consideró que los hechos denunciados por la actora y probados en autos son constitutivos de acoso laboral o mobbing, pero precisó que éstos no encuadraban en alguna de las faltas previstas en el artículo 102 de la LGIPE, tal como se advierte a continuación.
“Conforme a lo expuesto, así como de las circunstancias en que se desarrolló la conducta denunciada –evidenciadas en el apartado correspondiente-, esta autoridad administrativa electoral federal concluye que la misma no tiene una incidencia directa en el desarrollo de las actividades que el IEPCG tiene encomendadas en la función electoral, por lo que no actualiza alguna de las siete hipótesis graves establecidas por el legislador ordinario para tal efecto.
[…]”
No obstante que el Consejo General del INE llegó a la conclusión de que la conducta denunciada y probada no encuadraba en alguna de las causas graves de responsabilidad que justifican la remoción, en términos del artículo 102, párrafo 2 de la LGIPE, procedió a dar vista al órgano interno de control del organismo electoral local para que, conforme a sus atribuciones, sancionara la conducta (que tuvo por acreditada).
Así, la autoridad responsable determinó lo siguiente:
“Este Consejo General del INE concluye que el procedimiento de remoción de Consejeros Electorales de los OPLE es INFUNDADO, en virtud que, si bien es cierto que se acredita la comisión de conductas constitutivas de acoso laboral o mobbing, consistente en dirigirse de forma no profesional y ética a la denunciante durante el tiempo que duró la relación laboral, lo cierto es que las conducta no es de la entidad suficiente para ordenar su remoción, por lo que atendiendo al principio de proporcionalidad, así como a la finalidad de que dichas conductas no queden impunes, en estricta observancia del criterio mandatado por la Sala Superior al resolver el diverso SUP-JDC-544/2017, lo procedente es remitir copia digital certificada del expediente al Órgano Interno de Control del IEPCG, para que, dentro del ámbito de sus atribuciones, imponga una sanción inhibitoria y acorde con base en la conducta trascendente y reprochable acreditada en la sustanciación del procedimiento.
…
… esta autoridad electoral federal concluye que la conducta acreditada incide de forma indirecta en la función del IEPCG, esto es se trató de una conducta trascendente y reprochable al interior de la estructura del OPLE, al haberse acreditado el trato poco profesional y palabras inapropiadas que la Consejera denunciada ejecutó hacía la denunciante, en calidad de Analista adscrita a su oficina, derivado del desempeño de las actividades inherentes al cargo, sin que ésta sea de la entidad suficiente para ordenar la remoción de la Consejera denunciada; sin embargo, la misma no puede ni debe quedar impune.
… para que el Consejo General del INE imponga la sanción de remoción conforme a cualquiera de las causales previstas en la LGIPE, se debe acreditar la violación grave a algún principio constitucional, en términos de lo establecido en su numeral 102, párrafo 2; situación que en este asunto no aconteció, por lo que lo procedente es dar vista al Órgano Interno de Control del IEPCG para que imponga la sanción correspondiente. Similar criterio sostuvo este Consejo General del INE al emitir las Resoluciones INE/CG627/2017145 e INE/CG375/2018, respectivamente.
Sin que sea obstáculo, que la normativa vigente sobre responsabilidad en la materia no prevea expresamente la figura de acoso laboral, pues como se evidenció, medularmente se traduce en el incumplimiento de los deberes impuestos a los integrantes del Consejo General del IEPCG, cuya consecuencia jurídica impacta en el ámbito interno del OPLE.
SEXTO. VISTA AL ÓRGANO INTERNO DE CONTROL DEL IEPCG. En virtud de lo expuesto en el Considerando “QUINTO”, si bien se acreditó una conducta irregular por parte de la Consejera denunciada, este Consejo General del INE considera que no es de la entidad suficiente para ordenar su remoción, por lo que, atendiendo al principio de proporcionalidad, así como a la finalidad que dichas conductas no queden impunes, y en estricta observancia a lo mandatado por la Sala Superior, lso procedente es remitir copia certificada del expediente al Órgano Interno de Control del IEPCG, a fin de que, dentro del ámbito de sus atribuciones, sancione la conducta irregular acreditada en la sustanciación del procedimiento.
De lo anterior, esta Sala Superior considera que la forma en la cual procedió la autoridad responsable no se encuentra apegada a Derecho, pues si en el correspondiente estudio de fondo determinó expresamente que, conforme a lo probado en autos, las conductas denunciadas no encuadran en alguna de las siete “causas graves” previstas en el artículo 102, párrafo 2, de la LGIPE, entonces el Consejo General del INE estaba impedido para tener por acreditada una infracción distinta a aquellas que le compete analizar y determinar la responsabilidad de la consejera electoral denunciada.
Así, en todo caso, el Consejo General del INE pudo actuar conforme a lo dispuesto en el artículo 36, párrafo 3, del reglamento de remoción[24], esto es, dar vista al órgano interno de control del instituto electoral local con los hechos denunciados y acreditados, para el exclusivo efecto de que la autoridad local, en términos del Título Cuarto de la Constitución Federal y dentro de su ámbito competencial, libremente se pronunciara sobre la posibilidad de iniciar un procedimiento de responsabilidades administrativas de las y los servidores públicos y, en su oportunidad, resolviera lo procedente conforme a Derecho.
En tal orden de ideas, resultan sustancialmente fundados los agravios, porque si el Consejo General del INE en el estudio de fondo llegó a la conclusión de que las conductas denunciadas no encuadran en los supuestos de procedencia del procedimiento de remoción, debió abstenerse de tener por acreditada una infracción distinta a las que justifican la remoción y la responsabilidad de la consejera electoral, de las previstas en el artículo 102, párrafo de la LGIPE, ni podía ordenar dar vista al Órgano Interno de Control para que imponga la sanción que corresponda.
Es decir, si bien resultaba válido que la autoridad responsable iniciara un procedimiento de remoción contra la consejera electoral denunciada, lo cierto es que el correspondiente estudio de fondo necesariamente tenía que circunscribirse a determinar si se colmaba alguna de las causales previstas en el artículo 102, párrafo 2 de la LGIPE, de ahí que, el Consejo General del INE no estaba facultado para pronunciarse en el procedimiento de remoción, por la actualización de una infracción distinta, a las previstas en las hipótesis referidas.
Por lo tanto, en el caso concreto, es de advertirse que la autoridad responsable en el estudio de fondo realizó el análisis de los hechos denunciados, bajo la óptica del marco jurídico aplicable y del acervo probatorio que obra en los autos del procedimiento de remoción, para la cual efectuó una valoración individual e integral del mismo, a efecto de concluir que estaba acreditada la conducta consistente en el acoso laboral o mobbing.
Sin embargo, para la autoridad responsable si bien la conducta irregular objeto de acreditación incidió de forma indirecta en la función del Instituto Electoral Local, al tratarse de una conducta trascendente y reprochable, con motivo de la acreditación del trato poco profesional y palabras inapropiadas de la denunciada a quien presentó la queja, lo cierto es que no era de la entidad suficiente para ordenar la remoción del cargo como Consejera Electoral, lo cual no era óbice para que atendiendo al principio de proporcionalidad, la misma no quedara impune.
De ahí que, con fundamento en los argumentos de la sentencia dictada en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-544/2017, el Consejo General del INE determinó dar vista al Órgano Interno de Control del Instituto Electoral Local para que sancionara la conducta acreditada en el procedimiento.
Asimismo, la autoridad responsable precisó que, al tratarse de una falta trascendente y reprochable, el acoso laboral o mobbing, entonces ameritaba imponer una sanción proporcional que cumpla como prevención general y particular, en el sentido de que, otros funcionarios electorales no incurran en ella y, que sirva de ejemplo a la Consejera denunciada, respectivamente.
En tal orden de ideas, el proceder de la autoridad responsable no se encuentra ajustado a Derecho, en tanto que, debió abstenerse de propiamente tener por actualizada una infracción diversa a las previstas en el artículo 102, párrafo 2 de la LGIPE y, por consecuencia, de dar vista al Órgano Interno de Control del Instituto Electoral Local, para que, en el ámbito de sus atribuciones impusiera la sanción correspondiente con motivo de la infracción que se tuvo por acreditada.
En todo caso, el Consejo General del INE debió limitarse a remitir las constancias atinentes para que, el aludido Órgano Interno de Control de considerarlo procedente instaurara un procedimiento de responsabilidades administrativas y determinara lo conducente, pero no así limitarse sólo a sancionar por una infracción que tuvo por acreditada la autoridad responsable.
Ahora bien, no pasa inadvertido que el Consejo General del INE invocó un precedente de la Sala Superior (SUP-JDC-544/2017) para proceder en los términos en que lo hizo.
Sin embargo, sobre ese aspecto, también le asiste razón a la impugnante al afirmar que la autoridad responsable interpretó incorrectamente el criterio contenido en la ejecutoria dictada por la Sala Superior al resolver el expediente SUP-JDC-544/2017, respecto a los efectos y alcances de la vista que debe darse al órgano interno de control de un instituto local electoral cuando el Consejo General del INE determina que no procede sancionar con la remoción a un consejero electoral local.
En efecto, al resolver el expediente SUP-JDC-544/2017, los integrantes de la Sala Superior, por decisión mayoritaria, determinaron, entre otras cuestiones, lo siguiente:
“De no acreditarse alguna de las causales descritas en el citado precepto legal, no es posible graduar la falta por el Consejo General del INE pues en la Constitución General y en la LEGIPE no se contempla un catálogo de sanciones a ser impuestas por dicha autoridad. Sin embargo, ello no excluye la posibilidad de que remita a la autoridad competente para que, en uso de sus atribuciones, imponga otro tipo de sanciones conforme a las leyes aplicables en el supuesto de que la irregularidad acreditada por la autoridad sustanciadora no sea de tal entidad que implique la imposición de la sanción de remoción.
En suma, dentro del procedimiento de remoción de consejeros de los OPL no se advierte que la norma otorgue la facultad discrecional al Consejo General del INE para la imposición de una sanción distinta a la remoción, ya que la propia naturaleza del procedimiento radica en determinar si se actualiza o no alguna de las causales graves que ameriten dicha sanción.
Asimismo, en caso de que durante la investigación que realice la Unidad Técnica se detecte alguna irregularidad diferente a las previstas en el artículo 102 de la LEGIPE, pese a que el dictamen de resolución estime que no se acreditó alguna irregularidad en los términos de dicho precepto, se deberá dar vista a las autoridades locales competentes en los términos del Título Cuarto de la Constitución General.
Como se señaló, la sanción de remoción contenida en el artículo 102 de la LEGIPE sólo puede ser impuesta cuando el consejero o la consejera electoral local incurra en alguna de las irregularidades previstas en la ley, lo cual presupone siempre acreditar la violación grave a un principio constitucional importante, sin que indefectiblemente deba imponerse en todos los casos”.
De lo anterior, se advierte que en la referida ejecutoria se distinguen claramente dos supuestos y sus consecuencias:
1) El primer supuesto se actualiza cuando los actos, hechos u omisiones denunciados sí encuadran en alguno de los siete supuestos previstos como “causas graves” en el artículo 102, párrafo 2, de la LGIPE y la autoridad sustanciadora los tiene por acreditados; pero, a juicio del Consejo General del INE, la infracción acreditada no deba ser sancionada con la remoción, por no revestir la entidad suficiente para ser calificada “grave”.
La Sala Superior consideró que, de darse ese supuesto, la autoridad electoral federal debe remitir el asunto –“dar vista”– al órgano de control interno para que, en uso de sus atribuciones, imponga una sanción proporcional a la infracción cometida, conforme a las leyes aplicables.
Es decir, en este primer supuesto, encuadran los casos en los que los hechos denunciados sí justifican la procedencia del procedimiento de remoción, porque actualizan o pueden actualizar alguna de las hipótesis de causas de responsabilidad previstas en la ley como graves y, en congruencia con ello, el INE se encuentra facultado para analizar las cuestiones de fondo (acreditación de los hechos y la responsabilidad).
Sin embargo, si el Instituto Nacional Electoral concluye que la infracción no es de la gravedad suficiente para remover del cargo a la o el consejero denunciado, a efecto de que la infracción no quede impune, debe remitir el asunto a la autoridad competente para que se imponga una sanción proporcional a la falta (distinta de la remoción).
2) El segundo supuesto, se presenta cuando los actos, hechos u omisiones denunciados no pueden subsumirse en los supuestos previstos como alguna de las siete “causas graves” contenidas en el artículo 102, párrafo 2, de la LGIPE y, por tanto, se reconoce que no está acreditada una infracción en términos de la referida disposición legal.
La Sala Superior determinó que en esos casos el Consejo General del INE podrá “dar vista” a las autoridades locales competentes –órganos internos de control de los instituto locales– en los términos del Título Cuarto de la Constitución Federal, lo cual quiere decir que, a diferencia del supuesto anterior, en esta segunda hipótesis la “vista” tiene como objetivo que la autoridad local competente actúe en términos del Título Cuarto constitucional, o sea, para que libremente determine si procede el inicio del procedimiento de responsabilidades administrativas de los servidores públicos en que se respeten las formalidades esenciales del procedimiento, y llegado el caso resuelva lo que en derecho corresponda.
Sin que en manera alguna deba limitarse a aplicar una sanción por los hechos que la autoridad electoral nacional tuvo por acreditados en el procedimiento de remoción, lo cual solamente es posible, conforme al criterio mayoritario sostenido por esta Sala Superior, cuando la conducta demostrada sí encuadra o puede subsumirse en cualquiera de las siete hipótesis normativas del artículo 102, párrafo 2, de la LGIPE, pero el Consejo General del INE considera que no reviste la entidad suficiente para calificarse como grave y ser sancionada con la remoción.
En ese orden de ideas, de acuerdo con los lineamientos trazados por esta Sala Superior al resolver el expediente SUP-JDC-544/2017, si en el caso la autoridad responsable reconoció expresamente que las conductas acreditadas no encuadraban en los supuestos previstos como alguna de las siete “causas graves” contenidas en el artículo 102, párrafo 2, de la LGIPE, el Consejo General del INE pudo dar vista al órgano interno de control del Instituto Electoral Local, para que en términos del Título Cuarto de la Constitución Federal y dentro de su ámbito competencial, libremente se pronunciara sobre la posibilidad de iniciar un procedimiento de responsabilidades administrativas de las y los servidores públicos.
A fin de que, en su oportunidad, resolviera lo procedente conforme a derecho, pero en manera alguna estaba facultado para tener por acreditada la falta y vincular al órgano interno de control para que aplicara una sanción conforme a los hechos acreditados en el procedimiento de remoción, respecto de una causal diversa a las previstas en el indicado precepto legal.
No obstante lo anterior, dadas las circunstancias del caso concreto, se considera innecesario que el Consejo General del INE proceda a dar vista al órgano interno de control del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Guerrero, en virtud de que ese órgano ya tuvo conocimiento de los hechos denunciados y emitió la resolución respectiva.
Al efecto, en autos quedó acreditado, con la copia certificada de la resolución de diecinueve de diciembre de dos mil diecisiete, dictada por el órgano interno de control del Instituto Electoral Local, al resolver el procedimiento administrativo IEPC/CI/RSPE/02/2017 – en el que también se denunciaron las mismas conductas y hechos materia de la queja que motivó la tramitación del procedimiento de remoción del cual emana el acto impugnado– que el referido órgano ya conoció de los hechos denunciados, declaró infundada la denuncia presentada y se declaró la inexistencia de responsabilidad administrativa de la actora.
C. Efectos.
Por lo anteriormente expuesto, lo procedente conforme a Derecho es revocar la resolución impugnada, respecto del pronunciamiento atinente a la actualización de una infracción distinta a las previstas en el artículo 102, párrafo 2 de la LGIPE y dejar sin efectos la vista dada al Órgano Interno de Control del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Guerrero.
Debido a la conclusión a la que se llegó, no es dable jurídicamente analizar el resto de los motivos de inconformidad.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve lo siguiente
ÚNICO. Se revoca el acto impugnado para los efectos precisados en la parte final del último considerando de esta ejecutoria.
Notifíquese, como en Derecho corresponda.
En su oportunidad, devuélvanse los documentos que correspondan y archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así, por mayoría de votos, lo resolvieron las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto en contra de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis, quien emite voto particular y, con la ausencia de los Magistrados Felipe De la Mata Pizaña, Indalfer Infante Gonzales y Reyes Rodríguez Mondragón, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe, así como de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.
Este documento es autorizado mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA MAGISTRADA JANINE OTÁLORA MALASSIS EN LA SENTENCIA DICTADA EN EL JUICIO DE LA CIUDADANÍA 10072/2020[25]
En la sesión del veinticinco de noviembre me manifesté a favor del proyecto que presentó el Magistrado Indalfer Infante Gonzales que, al no haber obtenido la mayoría fue returnado a la ponencia de la Magistrada Soto Fregoso.
Como señalé en mi intervención en las dos sesiones públicas donde se discutió este asunto, me parece que en él se plantea la posibilidad de reflexionar el alcance de las causales de remoción previstas en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales[26] y la pertinencia de incorporar entre ellas, a partir de una interpretación evolutiva, el acoso, tanto laboral como sexual.
La organización de las elecciones, función encomendada constitucionalmente al Instituto Nacional Electoral[27] y a los organismos públicos electorales locales[28], demanda autonomía, independencia y profesionalismo[29].
Para garantizarlo, el sistema prevé una serie de controles y mecanismos enfocados a lograr elecciones libres, auténticas y periódicas[30] en las que las y los ciudadanos manifiesten su voluntad y decidan quién debe representarles dentro de los órganos de deliberación y toma de decisiones que definen el rumbo del país.
Dentro de esos controles se encuentran el régimen de responsabilidades de las y los servidores públicos, así como la posibilidad de que quienes ocupan una consejería sean removidas de sus puestos por causas graves en un proceso seguido ante el INE.
El artículo 102.2 de la LEGIPE plantea las siguientes causales consideradas graves para estar en posibilidad de remover a quien ocupa una consejería local:
Atentar contra la independencia e imparcialidad de la función electoral;
Notoria negligencia, ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones;
Participar en asuntos para los cuales se encuentren impedidos;
Realizar nombramientos o promociones infringiendo las disposiciones correspondientes;
Emitir opinión pública que implique adelantar criterio y no haberse excusado del mismo;
Dejar de desempeñar injustificadamente sus funciones, y
Violar de manera grave o reiterada las reglas que emita el INE.
Claramente todas estas causales se enfocan estrictamente en el quehacer electoral de quienes ocupan una consejería. Sin embargo, desde mi punto de vista, la causal de “notoria negligencia, ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones” abre la puerta a los casos de acoso.
Los procesos electorales no pueden verse manchados por actos de acoso de quienes tienen encomendada la organización de tales procesos. Se trata, además, de una cuestión de congruencia frente a lo que órganos jurisdiccionales y administrativos estamos obligados a velar desde nuestros ámbitos de competencia: espacios libres de violencia y de discriminación.
Este órgano jurisdiccional[31], ha señalado que el acoso laboral se traduce en una forma de discriminación que está constituida por una serie de acciones que tienen por objeto menoscabar la honra, dignidad, estabilidad emocional, e incluso integridad física de las personas a fin de aislarlas, o bien, generar una actitud propicia o complaciente para los deseos o intereses del agente hostigador o agresor.
Por tanto, señala nuestra tesis, las acciones que se presenten entre quienes integran un órgano electoral con la finalidad de incidir, de manera injustificada, en la actuación, desempeño o toma de decisiones de las y los funcionarios electorales, constituyen una transgresión a los principios de profesionalidad, independencia y autonomía que deben regir el ejercicio de la función electoral y un impedimento para el libre ejercicio del cargo.
Por su parte, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación[32] ha considerado que la persona que sufre daños o afectaciones derivadas del acoso laboral cuenta con diversas vías para ver restablecidos los derechos transgredidos a consecuencia de esa conducta denigrante. Entre ellas, la laboral, la penal, la civil y la de responsabilidades administrativas.
Estos criterios nos llevan a las siguientes conclusiones:
Desempeñar la función electoral de una consejería implica coordinar un equipo, ejercer un liderazgo y enviar un mensaje de congruencia a la ciudadanía. De ello depende en gran parte que se logre el objetivo de la organización de las elecciones.
Conductas que menoscaban la honra, dignidad, estabilidad emocional, e incluso integridad física de las personas a fin de aislarlas, o bien, generar una actitud propicia o complaciente para los deseos o intereses del agente hostigador o agresor; claramente denotan negligencia, ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones.
Por lo tanto, en casos graves, el acoso laboral y/o sexual puede encuadrar dentro de las causas que llevan a la remoción de quien ejerce el cargo de consejera o consejero de un órgano electoral local.
Esta interpretación obedece a la necesidad de integrar en la organización de los procesos electorales reglas que garanticen espacios libres de violencia y discriminación hacia quienes forman parte de los órganos electorales.
Responde a una interpretación evolutiva que, en términos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[33], implica considerar las normas como instrumentos vivos cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones de vida actuales. Esta forma de interpretación tiene como fin garantizar el efecto útil de las normas y lo que protegen.
Responde también a una interpretación sistemática[34], de acuerdo con la cual las normas deben ser analizadas como parte de un todo cuyo significado y alcance debe determinarse a partir del sistema jurídico al que pertenecen.
Así, deben tenerse en cuenta los procesos legislativos que han ido evolucionando desde el 2012 para incluir el acoso como una causa de responsabilidad con consecuencias jurídicas para quien la comete.
Por las razones expuestas emito el presente voto.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.