juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano

EXPEDIENTE: SUP-jdc-1163/2017

actor: ENRIQUE CÁRDENAS SÁNCHEZ

AUTORIDAD responsable: TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE PUEBLA

MAGISTRADO PONENTE: felipe alfredo fuentes barrera

SECRETARIo: pedro bautista martíneZ

COLABORÓ: alejandro hernández onofre

Ciudad de México. Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la sesión de tres enero de dos mil dieciocho.

VISTOS para resolver, los autos del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano cuyos datos de identificación se citan al rubro.

resultando:

1. Promoción del juicio. El veintitrés de diciembre de dos mil diecisiete, el actor, por su propio derecho, promovió juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, a fin de controvertir la sentencia dictada en el recurso de apelación identificado como TEE-A-644-2017, por el Tribunal Electoral del Estado de Puebla.

2. Turno. Mediante proveído de veintiséis de diciembre de dos mil diecisiete, la Magistrada Presidenta de este órgano jurisdiccional acordó integrar el expediente SUP-JDC-1163/2017, ordenando el turno a la Ponencia del Magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

3. Recepción, admisión y cierre. En su oportunidad, el Magistrado Instructor radicó, admitió y ordenó el cierre de instrucción del expediente.

CONSIDERANDO

PRIMERO. Competencia. Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el juicio al rubro indicado, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso c) y 189, fracción I, inciso e), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 83 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, en el que el ciudadano actor aduce la presunta vulneración a su derecho a ser votado en el contexto del proceso electoral de Gobernador de Puebla.

SEGUNDO. Procedencia. Se tienen por cumplidos los requisitos de procedencia previstos en los artículos 8, 9, apartado 1, 79, apartado 2, y 80, apartado 1, inciso f), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en los términos siguientes:

1. Forma. El juicio ciudadano reúne los requisitos previstos en los artículos pues la demanda fue presentada por escrito ante la autoridad señalada como responsable. En la demanda consta el nombre y la firma del actor. Asimismo, se identifica el acto impugnado, se mencionan hechos y agravios, además de los artículos supuestamente violados.

2. Oportunidad. El juicio ciudadano se interpuso dentro del plazo legal de cuatro días, previsto en el artículo 8, en relación con el numerar 7, apartado 2, de la ley general procesal electoral, como se aprecia en seguida:

Lo anterior, considerando que en la entidad está en curso el proceso electoral por lo que todos los días son hábiles, incluyendo sábados y domingos.

3. Legitimación

Se cumple con los requisitos, porque el ciudadano que suscribe el presente juicio, ejerce la acción por propio derecho, alegando la violación a sus derechos político electorales de ser votado.

4. Interés

También se cumple con el requisito de referencia, en virtud que, acude ante esta instancia federal, por su propio derecho, señalando actos que considera le impiden participar como candidato independiente, específicamente la sentencia dictada por el Tribunal local en el que tuvo el carácter de actor y le fue negada su pretensión.

En efecto, el Tribunal responsable, mediante el dictado de una sentencia de fondo, reconoció interés jurídico al actor quien manifestó su aspiración por ser registrado candidato independiente a la Gubernatura de Puebla, sentencia que aduce, en esta instancia, es contraria a Derecho, por lo que, sin prejuzgar sobre el fondo de la controversia, el actor tiene interés jurídico para impugnar la sentencia del Tribunal local.

De igual forma, es un hecho notorio para esta Sala Superior, que en la página electrónica del Instituto Nacional Electoral[1], en el apartado de consulta de afiliados de los partidos políticos, específicamente MORENA, el ciudadano actor aparece registrado como militante del citado instituto político, razón por la cual, toda vez que uno de los motivos de inconformidad es la supuesta inconstitucionalidad del requisito relativo a separarse de la militancia con doce meses de antelación al día de la jornada electoral, el actor cuenta con interés jurídico para cuestionar dicho requisito, que aduce vulnera su derecho a ser votado, con independencia que en el fondo le asista o no razón al actor. 

Sin que pase desapercibido que esta Sala Superior ha considerado que la sola consulta del padrón de militantes en el portal del Instituto Nacional Electoral no es suficiente para comprobar la afiliación[2], empero, en el particular no se trata de una determinación del fondo del asunto, sino solamente de la procedencia del juicio ciudadano.

Esto es, no se está determinando la acreditación de militancia sino la presunción de que el actor cuenta con el carácter de afiliado, ello, sólo para efectos de la admisión del juicio, es decir, que el actor tiene interés jurídico para cuestionar, justamente, el requisito relativo a la separación de militancia, a filiación o equivalente, con doce meses de anticipación a la jornada electoral, para ser registrado candidato independiente.

5. Definitividad.

Se cumple con este requisito, porque para impugnar la determinación adoptada no procede, de manera previa, medio de defensa alguno para anularla, revocarla o modificarla, a fin de, en su caso, reparar las violaciones alegadas por el actor a sus derechos fundamentales.

TERCERO. Hechos relevantes. Los hechos que dieron origen a la sentencia impugnada, consisten medularmente en los siguientes:

1. Proceso electoral en Puebla. El tres de noviembre de dos mil diecisiete, dio inicio el proceso electoral local en Puebla, para renovar, entre otros cargos, la Gubernatura de esa entidad federativa.

2. Lineamientos del Instituto Electoral local. El uno de diciembre siguiente, el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Puebla, emitió el Acuerdo por el que se aprueban los lineamientos para las y los aspirantes a las candidaturas independientes para el proceso electoral estatal ordinario 2017-2018 y se ordena la emisión de la convocatoria respectiva.

3. Convocatoria. En esa misma fecha, el Presidente y Secretaria Ejecutiva del Instituto Electoral de Puebla, expidieron la Convocatoria dirigida a la ciudadanía interesada en postularse como candidatas y candidatos independientes para renovar a los cargos de la Gubernatura del Estado, Diputaciones al Congreso Local y Ayuntamientos.

4. Primer juicio ciudadano federal. El cinco de diciembre el año en curso, el actor promovió, per saltum, juicio ciudadano ante esta Sala Superior, con el fin de controvertir la convocatoria mencionada, medio de impugnación que se radicó en el expediente identificado como SUP-JDC-1136/2017.

5. Reencauzamiento. El catorce de diciembre siguiente, esta Sala Superior reencauzó el medio de impugnación al Tribunal Electoral del Estado de Puebla.

6. Recurso de apelación local. El medio de impugnación, fue radicado en el órgano jurisdiccional electoral local como recurso de apelación e identificado con la clave de expediente TEEP-A-644/2017.

El veintidós de diciembre del año que transcurre, el Tribunal Electoral local dictó sentencia en el recurso de apelación en el sentido de confirmar, en la parte impugnada, la convocatoria expedida por el Consejo General del Instituto Electoral de Puebla.

7. Segundo juicio ciudadano federal. Disconforme con la sentencia citada, el inmediato veintitrés de diciembre, el actor promovió el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano que ahora se resuelve.

CUARTO. Consideraciones que sustentan la sentencia impugnada. Para una mejor comprensión de la controversia a dilucidar, es pertinente apuntar las razones expuestas por el Tribunal local responsable en la sentencia controvertida.

        El planteamiento del actor se centró en la impugnación de la convocatoria para el registro de candidaturas independientes, entre otras, a Gobernador, porque desde su perspectiva son inconstitucionales y procede la inaplicación de los requisitos consistentes en:

o      No ser o haber sido militante, afiliado o su equivalente, de un partido político, en los doce meses anteriores al día de la elección del proceso electivo en el que pretendan postularse (Previsto en la Base Tercera, Inciso d), Sub inciso a), de la Convocatoria, que reproduce lo establecido en el artículo 201 Bis, Fracción I, del Código Electoral del Estado de Puebla).

o      Los respaldos que presenten los aspirantes a candidatos independientes a Gobernador, deberán contener cuando menos la firma de una cantidad de ciudadanos equivalente al 3% del listado nominal correspondiente a todo el Estado, y estar integrada por electores de por lo menos las dos terceras partes de los municipios que componen la entidad. En ningún caso la relación de los ciudadanos por municipio podrá ser menor al dos por ciento del listado que le corresponda (Previsto en la Base Quinta, Inciso c), fracción I, de la Convocatoria, que reproduce lo establecido en el artículo 201 Quater, fracción I, inciso a), del Código Electoral del Estado de Puebla, así como el numeral 15, inciso c), fracción i), de los Lineamientos emitidos por el Consejo General del Instituto Electoral local).

        Con relación al requisito consistente en la separación de un militante, afiliado o su equivalente, de un partido político, en los doce meses anteriores al día de la elección, el Tribunal responsable consideró ineficaz el argumento del actor, puesto que este tópico ya sido materia de estudio por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 88/2015 y sus acumuladas, en las que declaró la validez del requisito contenido en el artículo 201 Bis, fracción I, del Código Electoral de Puebla, al considerar que dicha disposición fue emitida en uso de la libertad de configuración legislativa que existe en el Derecho Electoral.

En este sentido, el Máximo Tribunal consideró que ese requisito era la medida menos restrictiva, por ser la menos invasiva al derecho de ser votado, pues con ella se evita que el instituto político al que haya pertenecido el aspirante, le brinde apoyo durante el proceso comicial.

        En cuanto al requisito de recabar la firma de una cantidad de ciudadanos equivalente al 3% del listado nominal correspondiente a todo el Estado, y estar integrada por electores de por lo menos las dos terceras partes de los municipios que componen la entidad. En ningún caso la relación de los ciudadanos por municipio podrá ser menor al dos por ciento del listado que le corresponda el Tribunal responsable lo consideró constitucional a partir de la aplicación del test de proporcionalidad.

o       Consideró el requisito idóneo, en tanto garantiza que la candidatura cuente con una base social, en la entidad que lo presente, como una auténtica posibilidad de contender frente a los candidatos postulados por partidos políticos, evitando con ello la proliferación de candidaturas que no tengan viabilidad de competir.

o       El requisito es necesario, sin que exista una medida alternativa menos gravosa, permitiendo la viabilidad de la intervención de los mismos en un procedimiento electoral determinado, evitando la dispersión de los votos de los ciudadanos, y con ello perder la posibilidad de lograr las mayorías necesarias para obtener el triunfo en la elección respectiva.

o       El requisito es proporcional en sentido estricto, acorde al principio de equidad que debe regir en los procesos electorales, además de ser acorde o muy similar la normativa electoral de otros estados como Chihuahua, Durango, Hidalgo, Tamaulipas y Veracruz.

        El hecho que en la sentencia dictada por la Sala Superior en el juicio SUP-JDC-705/2016, se hubiere determinado la inaplicación de la norma en cuestión para el caso concreto, esto no quiere decir que se deba inaplicar una norma que se encuentra trazada como válida y actualmente vigente dentro de la legislación local en la materia, pues dicha disposición fue estudiada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las acciones de inconstitucionalidad 88/2015, misma que se desestimó al no alcanzar la votación de la mayoría de ocho votos de los Ministros.

QUINTO. Fijación de la litis. La pretensión del actor es que se revoque la sentencia impugnada y, en consecuencia, se dejen sin efectos los requisitos previstos en la Convocatoria atinente, para ser registrado como candidato independiente a Gobernador de Puebla, consistentes en:

o       No ser o haber sido militante, afiliado o su equivalente, de un partido político, en los doce meses anteriores al día de la elección del proceso electivo en el que pretendan postularse.

o       Los respaldos que presenten los aspirantes a candidatos independientes a Gobernador, deberán contener cuando menos la firma de una cantidad de ciudadanos equivalente al 3% del listado nominal correspondiente a todo el Estado, y estar integrada por electores de por lo menos las dos terceras partes de los municipios que componen la entidad. En ningún caso la relación de los ciudadanos por municipio podrá ser menor al dos por ciento del listado que le corresponda. 

La causa de pedir la sustenta en que tales requisitos son inconstitucionales y vulneran su derecho a ser votado, por lo que el Tribunal responsable debió hacer una interpretación progresiva y en beneficio para la defensa de los derechos humanos. En tanto que esta Sala Superior, al resolver el diverso juicio SUP-JDC-705/2016, ya desestimó tales requisitos.

SEXTO. Tesis de la decisión. Esta Sala Superior considera que procede la inaplicación de las porciones normativas que establecen los requisitos para ser registrado candidato independiente a Gobernador en Puebla consistentes en que no podrán ser candidatos independientes las personas que sean o hayan sido militantes, afiliados o equivalentes, de un partido político, en los doce meses anteriores al día de la elección; así como la relativa a que  la firma con el porcentaje de apoyos ciudadanos deberá estar integrada por electores de por lo menos las dos terceras partes de los municipios que componen la entidad y la que dispone que en ningún caso la relación de los ciudadanos por municipio podrá ser menor al dos por ciento del listado que le corresponda.

Ello, porque, como lo determinó este órgano jurisdiccional el dos de marzo de dos mil dieciséis, al resolver el diverso juicio ciudadano SUP-JDC-705/2016, en el que inaplicó las mismas disposiciones normativas, a saber, el artículo 201 Bis, Fracción I y 201 Quater, fracción I, inciso a), del Código Electoral del Estado de Puebla; se considera que tales requisitos resultan desproporcionales a partir de un análisis de constitucionalidad, según se explica enseguida.

SÉPTIMO. Estudio de la controversia.

Cuestión preliminar

Se debe precisar que las disposiciones del Código de Instituciones y Procesos Electorales de Puebla que controvierte el actor fueron impugnadas en las acciones de inconstitucionalidad 88/2015 y acumuladas. Las disposiciones son al tenor siguiente:

Artículo 201 bis

[…]

No podrán ser candidatos independientes las personas que:

I.- Sean o hayan sido, presidente del comité ejecutivo nacional, estatal, municipal, dirigente, militante, afiliado o su equivalente, de un partido político, en los doce meses anteriores al día de la elección del proceso electivo en el que pretendan postularse; […]

Artículo 201 Quater.- Los ciudadanos que de manera independiente pretendan ser candidatos, deberán acompañar, a la solicitud de su registro ante el organismo electoral respectivo:

I.- Una relación que contenga el nombre, domicilio, clave de elector y firma autógrafa de cada uno de los ciudadanos que, contando con credencial para votar vigente, respalden dicha candidatura en la demarcación correspondiente. De acuerdo con lo siguiente:

a) Para Gobernador del Estado, dicha relación deberá contener cuando menos la firma de una cantidad de ciudadanos equivalente al 3% del listado nominal correspondiente a todo el Estado, y estar integrada por electores de por lo menos las dos terceras partes de los municipios que componen la entidad. En ningún caso la relación de los ciudadanos por municipio podrá ser menor al dos por ciento del listado que le corresponda. La fecha de corte del listado nominal será al quince de diciembre del año anterior a la elección.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante sentencia dictada el veinticuatro de noviembre de dos mil quince, determinó, entre otros aspectos:

a. En cuanto al artículo 201 bis, fracción I, reconocer la validez de la porción normativa que establece que no podrá ser candidato independiente la persona que sea o haya sido presidente del comité ejecutivo nacional, estatal, municipal, o dirigente de un partido político en los doce meses anteriores al día de la elección del proceso electivo en el que pretendan postularse.

Por otra parte, respecto a ese mismo numeral y fracción, pero en la diversa porción normativa "militante”, se desestimó la acción de inconstitucionalidad, en virtud de que la propuesta que proponía su validez, tuvo una votación de cinco votos a favor y cinco votos en contra, con una ausencia.

En cuanto a la porción normativa “afiliado o su equivalente", se desestimó la acción de inconstitucionalidad en virtud de que se expresó una mayoría de seis votos por su invalidez.

b. Por lo que hace al artículo 201 quater, fracción I, inciso a), el proyecto proponía la validez de la disposición en cuanto se refiere al porcentaje de apoyo ciudadano para quienes pretendan ser candidatos independientes, concretamente el porcentaje del tres por ciento que fue combatido; empero, en la votación respectiva se expresó una mayoría de seis votos en contra de la propuesta y por la invalidez de ese supuesto normativo.

Ahora bien, estas mismas disposiciones fueron cuestionadas en un caso concreto ante esta Sala Superior, por una ciudadana con interés en ser candidata independiente a Gobernadora de Puebla en el pasado proceso electoral 2015-2016.

Motivo por el cual, esta Sala Superior integró el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-705/2016.

Mediante sentencia de dos de marzo de dos mil dieciséis, esta Sala Superior determinó esencialmente:

Inaplicar del artículo 201 bis, fracción I, del Código de Instituciones y Procesos Electorales de Puebla, la porción que señala que no podrán ser candidatos independientes las personas que sean o hayan sido militantes de un partido político, en los doce meses anteriores al día de la elección.

Inaplicar del artículo 201 quater, fracción I, inciso a), del Código de Instituciones y Procesos Electorales de Puebla, las porciones normativas que establecen que la firma con el porcentaje de apoyos ciudadanos deberá estar integrada por electores de por lo menos las dos terceras partes de los municipios que componen la entidad y la que dispone que en ningún caso la relación de los ciudadanos por municipio podrá ser menor al dos por ciento del listado que le corresponda.

Análisis del fondo de la controversia

Como se precisó, las disposiciones cuestionadas, fueron materia de impugnación, en el año dos mil quince, de las acciones de inconstitucionalidad promovidas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, empero, las mismas fueron desestimadas por no alcanzar la votación calificada de cuando menos ocho votos de los Ministros, en términos del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Empero, en el año dos mil dieciséis, con motivo del proceso electoral en esa entidad federativa 2015-2016, esta Sala Superior, determinó la inaplicación de tales porciones normativas, al considerar que imponen restricciones desproporcionadas al derecho a ser votado, al resolver el diverso juicio SUP-JDC-705/2016.

Razón por la cual, la decisión en el presente asunto tiene como premisa de estudio la decisión adoptada por esta Sala Superior en el precedente citado.

1. Estudio de constitucionalidad del requisito para ser candidato independiente, relativo a no ser militante, afiliado o su equivalente de un partido político en los doce meses anteriores al día de la elección.

Norma concretamente cuestionada.

Artículo 201 bis

[…]

No podrán ser candidatos independientes las personas que:

I.- Sean o hayan sido, presidente del comité ejecutivo nacional, estatal, municipal, dirigente, militante, afiliado o su equivalente, de un partido político, en los doce meses anteriores al día de la elección del proceso electivo en el que pretendan postularse; […]

De la normativa transcrita se advierte que las personas que se inscriben o afilian a un partido político y participan solo como asociados al mismo, sin ocupar formal o materialmente una posición de dirigente, tienen restringida la posibilidad de postularse como candidatos independientes, a no ser que se separen del partido un año antes de la jornada electoral.

Análisis de Constitucionalidad del requisito.

En las acciones de inconstitucionalidad 42/2014 y sus acumuladas 55/2014, 61/2014, 71/2014; así como 88/2015 la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció ciertos lineamientos para el análisis de la constitucionalidad de los requisitos previstos para el registro de las candidaturas independientes, de los cuales cabe resaltar los siguientes:

1.                  El Constituyente Permanente en los artículos 35, fracción II; 41 y 116, fracción IV, de la Norma Fundamental, así como segundo transitorio del Decreto que la reformó, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, precisó ciertos lineamientos a los cuales debían sujetarse las candidaturas independientes, sin profundizar respecto de los requisitos y condiciones necesarios para su ejercicio; por lo que ello quedó dentro de la libertad de configuración legislativa que tienen los congresos locales para regular a las candidaturas independientes

2.                  Las candidaturas independientes tienen como finalidad abrir cauces a la participación ciudadana, sin condicionarla a la pertenencia a un partido político, es decir, como su nombre lo indica, se trata de personas ajenas a los partidos políticos, pues lo que se busca con ellas es evitar la participación o influencia de éstos en aquellos ciudadanos que aspiren a un puesto de elección popular por la vía independiente.

3.                  Resulta constitucional la restricción a la candidatura independiente a aquéllos que sean o hayan sido presidente de comité ejecutivo nacional, estatal, municipal y dirigente de un partido político, de donde se entiende que su objetivo es que los interesados que se ubiquen en ese supuesto, no se sirvan de su participación e influencia al interior de los partidos para lograr apoyos en favor de la candidatura.

En ese sentido, para orientar el análisis de constitucionalidad del precepto en cuestión, se tiene presente que, si bien la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado legítimo y proporcional el requisito de que, los dirigentes partidistas que busquen ser candidatos independientes se separen incluso doce meses previos a la jornada electoral.

Ello, ha sido para evitar que los dirigentes de los partidos aprovechen su liderazgo, representatividad y estructura partidista, para impulsar su candidatura independiente.

Ahora bien, en el caso de los militantes que desean separarse de un partido político para postularse como candidatos independientes, evidentemente, no resultaría proporcional exigir el mismo plazo que se exige para los dirigentes partidistas, para el caso de buscar una candidatura independiente.

Esto, precisamente, porque en el caso de los ciudadanos que sólo tienen la calidad de militantes, afiliados o equivalentes (no dirigentes) en un partido político y que deciden separarse del mismo para contender como candidatos independientes, no existe la presunción de la fuerza de decisión con que cuenta un dirigente partidista, derivada de su calidad de líder, su representatividad, y por la estructura misma del partido.

Esto es, la norma en cuestión implica una limitante considerable al derecho fundamental de ser votado como candidato independiente para aquellas personas que, sin tener la calidad y posición de ventaja de un dirigente partidista, simplemente se asociaron o afiliaron a un partido politico.

Por tanto, se considera que dicha dispocion constituye una restricción desproporcionada para el fin que legitimamente protegen este tipo de normas, que es evitar que las personas que presumiblemente gozan de fuerza partidista por su dirigencia, representación o disposicion de la estructura partidista, pueden trasladar a la vía independiente y defraudar con ello una institución que tiene la finalidad de constituirse en la vía ciudadana para el acceso al poder publico.

De modo que, las partes correspondientes de las disposiciones normativas que regulan el requisito cuestionado por cuanto se refiere a los militantes, afiliaodos o equivalentes, resultan contrarias al derecho humano a ser votado y por tanto se apartan del marco de regulación legal y reglamentaria admisible por el sistema constitucional mexicano.

En consecuencia, esta Sala Superior considera que, en el caso de la legilación de Puebla, las normas locales y reglamentarias que exijan a los militantes su separación en un plazo de doce meses antes de la jornada electoral como se les es exige a los dirigentes partidistas, resultan excesivas y, por tanto, inconstitucionales.

En efecto, la pertenencia a un partido entendida como compromiso o relación que se tiene con el mismo, varía según la posición que se ocupe dentro del partido político y la actualidad o no de la posición.

Así, es posible suponer que el nivel de adhesión que tiene el presidente de un comité ejecutivo o el dirigente de un partido en funciones es mucho más fuerte que el que tiene un militante, afiliado o su equivalente.

De hecho, las posiciones de presidente o dirigente son desempeñadas por personas que han hecho una carrera dentro de un partido político y han mostrado en un período más o menos largo su compromiso con este.

Además, si bien el militante, afiliado o equivalente tienen una relación formal con el partido político, no debe olvidarse que constitucionalmente los partidos políticos son solo uno de los medios para el acceso al poder público.

Por tanto, es constitucionalmente legítimo que el militante, afiliado o equivalente opte por militar o afiliarse a un partido político con el fin de ser registrado como candidato a un cargo de elección popular o lo haga como candidato independiente.

En la inteligencia, que la restricción temporal de los dirigentes o militantes partidistas para ser registrados como candidatos independientes busca mantener el acceso a las candidaturas independientes como una prerrogativa de los ciudadanos, por lo tanto, sus finalidades son constitucionalmente legítimas, pues están encaminadas a que el acceso de los ciudadanos independientes al ejercicio del poder público se dé en condiciones de igualdad, preservando esa vía de acceso a los cargos públicos como una verdadera opción ciudadana y como una alternativa al sistema de partidos.

De tal froma, es claro que una de las características de las candidaturas independientes es la desvinculación de los partidos políticos, de otra manera existiría la posibilidad de incorporar un fraude a la ley o la Constitución Federal pues podría desvirtuarse la figura de la candidatura independientes, ya que los propios partidos políticos, además de registrar a sus candidatos de partido podrían abarcar el espacio que le corresponde a los candidatos independientes con personas que pertenecen al propio partido.

La medida pretende evitar que atendiendo a circunstancias políticas, un partido político en contubernio con uno o más de sus miembros, tenga dos candidatos en el mismo lugar, o que un miembro molesto con el partido político opte por la vía de la candidatura independiente.             

De ahí que, esta Sala Supeiror concluye que resulta justificado el requisito relativo a no ser militante, afiliado o equivalente de partido político frente al registro de una candidatura indepndiente, empero, el plazo no puede ser el de doce meses exigible para dirigentes partidistas.

En este sentido, en la jurisprudencia mexicana, las conculcaciones al principio de igualdad suelen analizarse, básicamente, a la luz de un test de razonabilidad,  el cual se centra fundamentalmente en determinar si la diferencia de trato está justificada en parámetros que puedan calificarse como objetivos y racionales.

Sin embargo, el juicio de igualdad referido con anterioridad, supone establecer, no sólo si la distinción resulta racional, sino además, si es idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto. 

En ese sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que las legislaturas estatales tienen libertad para definir, dentro de los márgenes que establece la propia Constitución Federal, la reglamentación al derecho a ser votado, sin embargo, también ha dejado en claro que esa libertad no se puede desnaturalizar o contravenir las bases generales salvaguardadas por la Ley Suprema.

Dado el margen de libertad que tiene reconocido el legislador para definir, las bases generales para reglamentar el derecho a ser votado, el nivel de escrutinio que debe aplicarse en el test de proporcionalidad de las restricciones a este derecho fundamental, debe ser extenso.

Consecuentemente, bastará que la diferencia en el trato legal responda a una finalidad u objeto legítimo–que la finalidad sea razonable–, que no resulte contraria a las disposiciones de orden público, y que el trato distinto sea adecuado para la consecución del objeto pretendido.

Una finalidad legítima o razonable es aquella que responde a un objetivo constitucionalmente admisible. 

Los artículos 34 y 35, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen que son ciudadanos de la República las personas que, teniendo la calidad de mexicanas, hayan cumplido dieciocho años y tengan un modo honesto de vivir, por lo que si cumplen con las calidades que establezca la ley, gozarán de la prerrogativa de ser votados en las elecciones populares; siempre que cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación.

En ese sentido, tales requisitos siempre deben ser acordes con la propia Constitución y su desarrollo legislativo debe cumplir básicamente tres condiciones de validez: a) Ajustarse a la Constitución Federal, en su contenido orgánico, como respecto de los derechos humanos y los derechos políticos; b) Guardar razonabilidad constitucional en cuanto a los fines que persiguen, y c) Deben ser acordes con los Tratados Internacionales.

Respecto a la primera de las prerrogativas a que aluden los preceptos constitucionales invocados, resulta relevante analizarla desde la perspectiva constitucional y de derechos humanos, referida a los ciudadanos que desean efectiva y activamente postularse y competir por los cargos públicos; aspectos conforme a los que se deben entender las calidades que se establezcan en la ley para alcanzar ese propósito, y por tanto, entendidas como necesarias para que una persona en la condición de gobernado que aspira a ser gobernante pueda ejercer el derecho a ser votado a un cargo de elección popular.

De lo anterior se puede establecer, que el Estado puede establecer ciertas exigencias para regular el ejercicio de los derechos políticos referidos a los requisitos que las personas titulares deben cumplir para poder ejercerlos, debiendo diseñar los referidos a aquéllos que debe acreditar para poder ser elegido, pero siempre dentro del marco constitucional establecido para ese efecto, de ahí que la reglamentación relativa debe cumplir con una finalidad legítima, necesaria y proporcional; esto es, ser razonable de acuerdo a los principios de la democracia representativa.

Por tanto, en el aspecto a que alude la norma constitucional respecto a los requisitos de elegibilidad, se debe entender referido a las calidades que le son propias y esenciales al ciudadano para estar en aptitud de participar en la vida política del país y ejercer su derecho a ser votado, esto es, referidas a características idóneas a tal finalidad, por ser propias del individuo como ciudadano para que pueda ejercer sus derechos.

Por otra parte, el diverso artículo 41 Constitucional, en el Apartado D, fracción IV, dispone que la ley establecerá los requisitos y las formas de realización de los procesos de selección y postulación de candidatos a cargos de elección popular.

De esta manera, conforme a la norma fundamental, en las leyes ordinarias electorales se deben prever los requisitos de elegibilidad para que los ciudadanos estén en posibilidad de contender por un cargo de elección popular, los que como se anticipó serán entendidas como inherentes a la persona específica que pretenda participar en la elección correspondiente.

En otras palabras, los requisitos de elegibilidad deben ser razonables para no vulnerar en el contenido esencial del derecho a ser votado, reconocido en el artículo 35, fracción II, constitucional, ni tampoco otros derechos fundamentales, ya que en una democracia todos los ciudadanos deben ser elegibles para participar en las elecciones, lo que significa que los requisitos para poder ejercer esa prerrogativa deben ser lo suficientemente amplios para que todos los que cuenten con la ciudadanía se puedan registrar para ser votados.

De esta forma, los requisitos de elegibilidad deben acreditarse al momento en que se realice el registro de la candidatura para contender en un proceso electoral o al en que se realice el cómputo final, antes de proceder a realizar la declaración de validez y otorgamiento de constancia de mayoría y validez de los candidatos triunfadores en la contienda, para garantizar que se cumplen esos requisitos a efecto de que los ciudadanos que obtuvieron el mayor número de votos puedan desempeñar los cargos para los que fueron postulados.

De esta manera, tratándose de la elegibilidad de los candidatos a cargos de elección popular, generalmente se exigen requisitos de carácter positivo y otros enunciados en sentido negativo; siendo que los primeros se deben acreditar por los propios candidatos o partidos políticos que los postulen, mediante pruebas atinentes; en cambio, los de índole negativa se deben presumir satisfechos, puesto que es contrario a la lógica jurídica probar hechos de esa naturaleza, de ahí que corresponderá a quien afirme que no se satisfacen aportar medios de convicción suficientes para demostrar esa circunstancia.

Así, en el caso particular, esta Sala Superior, tomando en cuenta que la elegibilidad de los candidatos se revisa en el momento del registro de candidatura, se considera razonable y proporcional que los militantes, afiliados o equivalentes, se desafilien o separen de su partido político, al menos un día antes de la presentación del escrito de manifestación de intención para ser registrado candidato indepeniente, ante el órgano administrativo electoral, en tanto que, con ello se garantiza la postulación de candidaturas independientes y permite razonablmente una separación material y cierta, de manera que, de ser el caso, al momento del registro de candidatura el aspirante respectivo pueda contar con el apoyo ciudadano requrido y cumpla el requisito negativo consistente en la separación partidista apuntada, con lo cual se maximiza el ejercicio efectivo del derecho fundamental de ser votado.

2. Requisito consistente en el apoyo ciudadano.

Como se apuntó, el actor cuestiona el requisito consistente en que los respaldos que presenten los aspirantes a candidatos independientes a Gobernador, deberán contener cuando menos la firma de una cantidad de ciudadanos equivalente al 3% del listado nominal correspondiente a todo el Estado, y estar integrada por electores de por lo menos las dos terceras partes de los municipios que componen la entidad, así como que, en ningún caso la relación de los ciudadanos por municipio podrá ser menor al dos por ciento del listado que le corresponda. 

Disposición cuestionada

Artículo 201 Quater.- Los ciudadanos que de manera independiente pretendan ser candidatos, deberán acompañar, a la solicitud de su registro ante el organismo electoral respectivo:

I.- Una relación que contenga el nombre, domicilio, clave de elector y firma autógrafa de cada uno de los ciudadanos que contando con credencial para votar vigente, respalden dicha candidatura en la demarcación correspondiente. De acuerdo con lo siguiente:

a) Para Gobernador del Estado, dicha relación deberá contener cuando menos la firma de una cantidad de ciudadanos equivalente al 3% del listado nominal correspondiente a todo el Estado, y estar integrada por electores de por lo menos las dos terceras partes de los municipios que componen la entidad. En ningún caso la relación de los ciudadanos por municipio podrá ser menor al dos por ciento del listado que le corresponda. La fecha de corte del listado nominal será al quince de diciembre del año anterior a la elección.

Esta Sala Superior considera que si bien es cierto que la Constitución otorga a los legisladores locales un amplio margen discrecional para regular o establecer la instrumentación para otorgar la posibilidad de ejercer el derecho a ser candidato independiente, la norma impugnada resulta inconstitucional al exigir a un aspirante a candidato independiente a Gobernador, que el respaldo o apoyo ciudadano de cuando menos el 3% del listado nominal, se integre por electores de por lo menos las dos terceras partes de los municipios que componen la entidad, y que, además, “en ningún caso, la relación de ciudadanos por municipio podrá ser menor al dos por ciento del listado que le corresponda”.

En efecto, este Tribunal ha reconocido que el legislador de cada entidad federativa goza de la potestad de instrumentar el ejercicio del derecho de los ciudadanos a ser postulado como candidato independiente en su demarcación.

Sin embargo, dicha libertad de configuración legal de un derecho fundamental, como en todos los casos, no es absoluta e ilimitada, porque estos sólo pueden ser objeto de restricciones que obedezcan a un fin constitucionalmente legítimo, y conforme al principio de proporcionalidad.

En ese sentido, en relación al requisito relativo a la acreditación de un número o porcentaje determinado de manifestaciones de respaldo ciudadano, efectivamente, se ha considerado que tiene por objeto cumplir con el fin legítimo de acreditar que el aspirante a candidato independiente a Gobernador cuenta con una base significativa de ciudadanos, que lo consideran como una opción viable para el ejercicio y desempeño del cargo público respectivo, lo que además implica que ese respaldo tiene la entidad suficiente para presentarlo ante el electorado como una alternativa real y competitiva, que legitima su participación en los comicios.

En este sentido, la proporcionalidad y racionalidad de la medida, reside en que el número de firmas que se solicite se traduce en un elemento de comprobación o verificación de dicha finalidad, por lo que, en sentido contrario, la gradualidad de su exigencia debe ser acorde a las circunstancias concretas de cada entidad, para garantizar en alguna medida importante el respaldo que debe tener finalmente cada candidato independiente, en cuanto opción real, pero no debe afectar al núcleo esencial del derecho.

Esto es, los apoyos y las exigencias para su obtención, no deben constituir un obstáculo que haga nugatorio el ejercicio del derecho de acceso a un cargo público mediante una candidatura independiente, a través de cargas, requisitos o formalidades desmedidas.

Por tal razón, la norma que establezca la forma de obtener los respaldos ciudadanos para una candidatura independiente, al regular un derecho fundamental, debe encontrar una justificación racional en el fin legítimo para el que se instrumenta –acreditar representatividad ciudadana–, pues en caso de ser excesivo, irracional o desproporcionado, será inconstitucional.

Considerar lo contrario implicaría establecer un parámetro que, lejos de garantizar el efectivo ejercicio del derecho fundamental en equilibrio con la protección del fin buscado, atenta contra el núcleo esencial del derecho, en tanto, impone una limitación traducida en una barrera insuperable y ajena a cualquier posibilidad real y objetiva de satisfacer la exigencia legislativa.

De ahí que, la proporción exigida deba ser objetiva y racional, atendiendo a las limitaciones naturales y condiciones particulares ordinarias en que se encuentran las y los ciudadanos ajenos a los partidos políticos.

De otra manera, por ejemplo, si el respaldo exigido a los candidatos independientes fuera mayor que el pedido para constituir un partido político, resultaría válido presumir, en principio, que se está una restricción ilegitima o incluso una categoría sospechosa de restricción del derecho fundamental a ser votado como candidato independiente.

Análisis concreto de constitucionalidad de la norma

La norma en cuestión, como se anticipó, resulta contraria a la Constitución, porque si bien atiende a un fin legítimo, no supera el test de proporcionalidad que debe observar por tratarse de una norma que regula, instrumenta o establece condiciones de operatividad del derecho fundamental a ser votado como candidato independiente.

En efecto, este Tribunal ha sustentado que cuando se plantea la constitucionalidad de una norma jurídica, lo primero es analizar si admite una interpretación conforme en sentido amplio, después en sentido estricto, y únicamente cuando su lectura más favorable no es opuesta a la Constitución, pero sigue condicionando o delimitando el ejercicio de un postulado o derecho humano, debe someterse a un análisis de proporcionalidad.

En primer lugar, una lectura amplia del derecho a ser candidato independiente, ciertamente, en el sistema jurídico mexicano otorga al legislador la posibilidad de instrumentar su ejercicio y, por tanto, en principio dicha actividad está en un marco de licitud o no contravención abierta con la Constitución.

En segundo término, la norma en cuestión tampoco es abiertamente opuesta a la Constitución, porque sólo establece requisitos que buscan que sólo participen como candidatos independientes los que tienen cierto respaldo y alguna posibilidad real de ganar, lo cual se considera una instrumentación que atiende a un fin legítimo.

Esto es, se considera que la norma tiene un fin legítimo, pues el requisito de acreditar un porcentaje determinado de manifestaciones de respaldo que contengan las firmas de los ciudadanos como expresión de la voluntad de apoyo a un aspirante a candidato a Gobernador resulta idóneo para garantizar que todos los contendientes de los procesos electorales acrediten que cuentan con el respaldo de una base social que los presenta como una auténtica posibilidad de contender con los ciudadanos postulados por entidades de interés público, y con ella se evita la proliferación de candidaturas que no tengan viabilidad de competir en una contienda electoral y obtener el apoyo de la ciudadanía.

De ahí que, la exigencia del porcentaje de firmas del documento cumple con tal imperativo, toda vez que evidencia la viabilidad del apoyo ciudadano que en determinado momento se puede lograr para tener los sufragios de la ciudadanía en un proceso electoral, evita la dispersión de la votación entre una multiplicidad de candidaturas, que lejos de fortalecer esa forma de participación de los ciudadanos, se traduce en un obstáculo para cumplir el propósito que se buscó al incorporar tal figura en la normativa electoral mexicana, a virtud de que, con ello, se podría llegar al extremo de que esa votación se diluyera entre diversos candidatos sin permitir a alguno alcanzar la mayoría suficiente para llegar al cargo.

Sin embargo, dicha disposición no supera la evaluación de proporcionalidad, en la parte que establece que cada relación de las manifestaciones de apoyo deberá estar integrada por electores de por lo menos las dos terceras partes de los municipios que componen la entidad y en un porcentaje mínimo determinado.

Ello es así, porque lo suficientemente significativo para presentarse como una auténtica opción para obtener mayoría de votos son los respaldos ciudadanos, con independencia de su distribución territorial en la entidad, de manera que carece de justificación exigir que los apoyos ciudadanos provengan de dos terceras partes de los municipios, pues en un absurdo sería tanto como requerir que los votos de mayoría sólo pudieran darle a un candidato partidista el triunfo electoral cuando tuvieran origen en todos esos municipios, sin resultar válido cuando se concentren en algunos municipios o distritos.

Máxime que si bien podría ser racional exigir que los apoyos ciudadanos tuvieran origen en distintas demarcaciones de la entidad, para garantizar cierta pluralidad en la legitimidad del aspirante a candidato ciudadano, al exigirse en dos terceras partes de una entidad que tiene doscientos diecisiete municipios, en los que no todos tiene una relativa facilidad para alcanzarse, ello se traduce en una carga que puede considerarse excesiva, pues en dicho contexto el plazo para la obtención de las firmas también cobraría relevancia, de manera que evidentemente la obtención en dos terceras partes de los municipios o distritos, en el ejercicio de ponderación del caso, se traduce en un requisito indebido.

De ahí que la exigencia impugnada pierda todo equilibrio, traduciéndose en un requisito desproporcionado que lejos de maximizar el derecho y permitir su ejercicio equitativo de los ciudadanos que buscan ser candidatos independientes, implica una barrera que no alcanza justificación alguna.

Incluso, tales exigencias evidentemente no resultan idóneas, porque existen otras alternativas para justificar que se cuenta con una genuina representatividad en el Estado que se pretende gobernar, como es la primera parte de la porción normativa que válidamente exige un porcentaje.

Por tanto, las porciones normativas que exigen que las manifestaciones de apoyo a los candidatos independientes deben ser de afiliados en dos terceras partes de los municipios de la entidad federativa y en un porcentaje mínimo determinado, constituyen condiciones que restringen de manera innecesaria el derecho político electoral de participación política de quienes aspiren a obtener una candidatura sin partido, para el cargo de Gobernador.

En consecuencia, lo procedente es declarar la inaplicación, de la porción normativa que establece que la firma con el porcentaje de apoyos ciudadanos deberá “estar integrada por electores de por lo menos las dos terceras partes de los municipios que componen la entidad” y la que dispone que “en ningún caso la relación de los ciudadanos por municipio podrá ser menor al dos por ciento del listado que le corresponda”.

OCTAVO. Decisión y efectos. Conforme a lo expuesto, lo procedente es revocar la sentencia impugnada para los siguientes efectos:

1. Inaplicar del artículo 201 bis, fracción I, del Código de Instituciones y Procesos Electorales de Puebla, la porción que señala que no podrán ser candidatos independientes las personas que sean o hayan sido militantes, afiliados o equivalentes de un partido político, en los doce meses anteriores al día de la elección.

Consecuencia de lo que antecede, toda vez que la convocatoria tiene sustento en la normativa que se consideró inconstitucional, debe inaplicarse también, la porción correspondiente de la base tercera, inciso d), de la convocatoria correspondiente, impugnada en la instancia local.

2. Inaplicar, del artículo 201 quater, fracción I, inciso a), del Código de Instituciones y Procesos Electorales de Puebla, las porciones normativas que establecen que la firma con el porcentaje de apoyos ciudadanos deberá estar integrada por electores de por lo menos las dos terceras partes de los municipios que componen la entidad y la que dispone que en ningún caso la relación de los ciudadanos por municipio podrá ser menor al dos por ciento del listado que le corresponda.

Consecuencia de lo que antecede, toda vez que los lineamientos y la convocatoria correspondiente tienen sustento en la normativa que se consideró inconstitucional, también se inaplican las porciones correspondientes de las disposiciones contenidas en el numeral 15, inciso c), fracción i), de los los lineamientos para las y los aspirantes a las candidaturas independientes para el proceso electoral estatal ordinario 2017-2018 y se ordena la emisión de la convocatoria respectiva, así como la base quinta, inciso c), de la convocatoria correspondiente, impugnados en la instancia local.

3. Se vincula al Instituto Electoral y al Tribunal Electoral, ambos del Estado de Puebla para que procedan, en los mismos términos de inaplicación, respecto de aquellas personas que se encuentren en la misma situación jurídica y fáctica respecto del hecho generador de la vulneración alegada, a fin de garantizar los principios de igualdad de oportunidades y de certeza en el proceso electoral.

En efecto, cuando una resolución judicial analiza un contexto específico, como lo son las reglas para ser registrado como candidato independiente en un proceso electoral determinado; en que concurren diferentes personas que se encuentran en la misma circunstancia fáctica y en una situación jurídica común, generada por la aplicación de un determinado conjunto de normas y principios jurídicos, como lo son las personas que aspiran a registrarse como candidatos independientes, la restricción de los efectos de la decisión implicaría una vulneración al principio de igualdad, por lo que sus efectos deben ser aplicados a las personas que comparten tal circunstancia y situación, sin que ello implique darle efectos generales a una declaración de inconstitucionalidad de un precepto normativo.

En este tipo de resoluciones, sus efectos no se limitan a las partes que acudieron a juicio, sino que se hacen extensivos a las personas que tienen coincidencia con determinadas calidades jurídicas y fácticas, dado el riesgo de vulnerar sus derechos de igualdad, lo cual no implica una conculcación al principio de relatividad de las sentencias, toda vez que en el caso, los efectos son únicamente para los aspirantes a candidatos independientes en un caso en concreto, en un mismo proceso electoral, sin expulsar la norma jurídica del sistema normativo.

Dicha conclusión, no contraviene la facultad conferida por el artículo 99, párrafo sexto, de la Constitución Federal a este Tribunal Electoral, porque se trata de un asunto que juzga un caso en concreto, correspondiente a las reglas relacionadas con el registrado de aspirantes a candidatos independientes a la Gubernatura de Puebla.

Precepto que no debe interpretarse de manera aislada sino de manera funcional, a fin de propiciar que el sistema jurídico resuelva los conflictos político-electorales de forma armónica a los principios que convergen en un proceso comicial.

Ello implica, por un lado, dar coherencia al fallo en cuanto que sus efectos permiten la concretización de los principios de igualdad y certeza en el proceso y, por el otro, establecer que todos los contendientes participen en igualdad de condiciones, lo que armoniza el artículo 99 en relación con el diverso 41 de la Constitución, sin que dicha situación signifique que sea un efecto general, toda vez que ello abarca solo a esos sujetos respecto de ese proceso en particular.

Lo anterior es así, porque una interpretación distinta conllevaría a materializar un trato diferenciado a todos aquellos sujetos que se ubican en una misma posición jurídica y fáctica dentro de la contienda electoral, lo que podría implicar una ruptura al principio de igualdad y certeza jurídica.

De acuerdo a lo expuesto, el hacer extensivos los efectos de una resolución a ciudadanos ubicados en la misma situación, con iguales derechos, determina una postura garantista desde el punto de vista constitucional, habida cuenta que en la interpretación sistemática y funcional permite armonizar los principios constitucionales de igualdad y participación política.

Similar criterio se sustentó en las sentencias dictadas en los diversos medios de impugnación SUP-JDC-69/2017 y SUP-REC-43/2017.

4. En atención a lo anterior, se da vista a la Suprema Corte de Justicia de la Nación con copia certificada de la presente ejecutoria, en conformidad con lo previsto en el artículo 99, párrafo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE:

PRIMERO. Se revoca la sentencia impugnada para los efectos precisados en la parte considerativa de la presente sentencia.

SEGUNDO. Se ordena dar vista a la Suprema Corte de Justicia de la Nación con copia certificada de la presente ejecutoria, de conformidad con lo previsto en el artículo 99, párrafo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de la inaplicación de lo previsto en los artículos artículo 201 bis, fracción I, y 201 quater, fracción I, inciso a), del Código de Instituciones y Procesos Electorales de Puebla.

Notifíquese como en derecho corresponda.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias atinentes y archívese el presente asunto como definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron y firmaron la Magistrada y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso, así como de los Magistrados Felipe de la Mata Pizaña y José Luis Vargas Valdez, ante el Subsecretario General de Acuerdos que autoriza y da fe.