JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DE LA CIUDADANIA
EXPEDIENTE: SUP-JDC-111/2023
PARTE ACTORA: FAVIO CASTELLANOS POLANCO
AUTORIDADES RESPONSABLES: MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS[1] DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.
MAGISTRADA PONENTE: MÓNICA ARALÍ SOTO FREGOSO
SECRETARIADO: ERNESTO SANTANA BRACAMONTES, FRANCISCO ALEJANDRO CROKER PÉREZ Y LUIS OSBALDO JAIME GARCÍA
Ciudad de México, a tres de mayo de dos mil veintitrés.
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dicta resolución mediante la cual determina revocar la determinación del Secretario Técnico de la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones por la que se negó la solicitud de reincorporación de la parte actora en el cargo como diputado federal.
I. ANTECEDENTES
1. Expedición de constancia de diputación federal por el principio de representación proporcional. El veintitrés de agosto de dos mil veintiuno, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, según manifiesta la parte actora, le asignó once diputaciones de representación proporcional al partido MORENA respeto de la segunda circunscripción; la posición octava correspondió a la fórmula que integraron Emmanuel Reyes Carmona (propietario) y el ahora actor como suplente.
En atención a que la candidatura propietaria también resultó electa en la diputación federal por el principio de mayoría relativa por el distrito electoral 13 en el Estado de Guanajuato a la parte actora le correspondió la asignación de la diputación de representación proporcional, al ser suplente en la fórmula.
2. Solicitud de licencia. El veintiocho de septiembre siguiente, la parte actora mediante escrito dirigido al Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones, solicitó licencia al ejercicio del cargo por tiempo indefinido y a partir del primero de octubre, para ejercer funciones directivas en el partido MORENA.
3. Aprobación licencia. Mediante acuerdo de esa fecha, el Pleno de la Cámara Diputaciones concedió licencia a Favio Castellanos Polanco por tiempo indefinido, para separarse del cargo de diputado federal por el principio de representación proporcional[2].
4. Escrito de reincorporación en el cargo. La parte actora manifiesta que el catorce de diciembre de dos mil veintidós solicitó al Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones, su reincorporación al cargo con efectos a partir del dieciséis siguiente.
5. Acto impugnado. El veintidós de febrero de dos mil veintitrés, mediante oficio del Secretario Técnico de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones, se determinó no resolver favorablemente la solicitud de reincorporación al cargo al haberse declarado vacante y asignado a la fórmula siguiente de la lista.
6. Juicio ciudadano federal. Inconforme con lo anterior, el veintisiete de febrero, la parte actora promovió directamente ante la Oficialía de Partes de Sala Superior el presente medio de impugnación, a fin de controvertir, la negativa de reincorporación al cargo de diputado federal.
7. Integración del expediente, turno y requerimiento. En la misma fecha, el Magistrado Presidente de esta Sala Superior ordenó la integración del juicio ciudadano SUP-JDC-111/2023, así como turnarlo a la Ponencia de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso. De igual forma, al haberse promovido la demanda directamente ante la Oficialía de Partes de este órgano jurisdiccional, ordenó a la responsable a que llevaran a cabo el trámite previsto en los artículos 17 y 18, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
8. Recepción de constancias de trámite. El siete de febrero, se recibieron en la Oficialía de Partes, las constancias relativas al trámite de ley.
9. Tercero interesado. El diecinueve de abril, Mauricio Cantú Gonzalez compareció como tercero interesado ante el Tribunal Local.
10. Radicación, admisión y cierre. En su oportunidad, la Magistrada Instructora acordó radicar y admitir el juicio al rubro citado y al no existir diligencia pendiente por desahogar, la Magistrada Instructora declaró cerrada la instrucción dejando los autos en estado de resolución.
II. C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Cuestión previa. El dos de marzo se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General de Partidos Políticos, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y se expide la Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral”, el cual entró en vigor al día siguiente, en términos de lo dispuesto por su artículo primero transitorio.
No obstante, este medio de impugnación se resolverá conforme a la normatividad vigente al momento de su presentación, de conformidad con lo previsto en el artículo sexto transitorio del propio Decreto, el cual señala que los medios de impugnación que se encuentren en trámite a la entrada en vigor del Decreto serán resueltos conforme a las disposiciones vigentes al momento de su inicio.
Cabe mencionar que el referido Decreto fue impugnado por el Instituto Nacional Electoral ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación[3], por lo que, el veinticuatro de marzo posterior, el Ministro Instructor admitió a trámite la controversia constitucional y determinó otorgar la suspensión solicitada sobre la totalidad del Decreto impugnado.
Derivado de ello, el treinta y uno de marzo de dos mil veintitrés, esta Sala Superior emitió el Acuerdo General 1/2023[4], con la finalidad de que las personas justiciables tuvieran pleno conocimiento de cuáles serían las reglas procesales aplicables para la sustanciación y resolución de los medios de impugnación. En tal sentido, se advierten los cuatro supuestos siguientes:
i. Los asuntos promovidos con antelación a la entrada en vigor del Decreto referido serán resueltos en términos de la ley procesal electoral publicada en mil novecientos noventa y seis, con todas sus reformas.
ii. A los asuntos presentados del tres al veintisiete de marzo del año en curso, que no guarden relación con los procesos electorales de los estados de Coahuila y México, les será aplicable la ley adjetiva electoral publicada el dos de marzo del año que transcurre.
iii. Aquellos asuntos presentados del tres al veintisiete de marzo del presente año, vinculados con los procesos electorales de los estados de Coahuila y México, en términos del artículo cuarto transitorio del Decreto, se sustanciarán conforme la ley procesal electoral publicada en mil novecientos noventa y seis, con todas sus reformas.
iv. Los asuntos presentados del veintiocho de marzo de dos mil veintitrés en adelante serán tramitados, sustanciados y resueltos con base en la ley procesal electoral publicada en mil novecientos noventa y seis, con todas sus reformas, debido a la concesión de la suspensión en la controversia constitucional 261/2023.
En ese sentido, si la parte actora presentó su demanda el veintisiete de febrero de dos mil veintitrés, esto es, previo a la entrada en vigor del Decreto, es evidente que nos encontramos en el primer supuesto, razón por la cual lo procedente es resolver en términos de la ley procesal electoral publicada en mil novecientos noventa y seis, con todas sus reformas.
SEGUNDO. Competencia. Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el medio de impugnación radicado en el expediente señalado al rubro, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1°, 41, párrafo tercero, base VI y 99, párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 164; 166, fracción III, inciso c), y 169, fracción I, inciso e), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 3, párrafo 2, inciso c), 79, párrafo 1, 80, párrafos 1, inciso f) y 83, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral[5], toda vez que se trata de un juicio para la protección de los derechos político-electorales de la ciudadanía, promovido por una persona que se ostenta como diputado federal, con el objeto de controvertir la negativa a reincorporarlo en sus funciones, lo que en su concepto se traduce en la vulneración a su derecho de ser votado, en la vertiente de acceso y ejercicio del cargo.
Asimismo, se trata de un acto de carácter jurídico y no político perteneciente al derecho parlamentario susceptible de ser revisable por esta Sala Superior.
Lo anterior, porque se trata de una impugnación vinculada con el derecho político electoral de ser votado, en la modalidad de acceso y permanencia en el cargo y, en especial, el ejercicio de los derechos inherentes al cargo.
Es decir, no se está controvirtiendo un acto parlamentario de la Cámara de Diputaciones como son los concernientes a la integración, organización y funcionamiento internos de sus órganos y comisiones legislativas (ámbito administrativo), sino un acto en el que se aduce una restricción o limitación del derecho del actor a ser votado, en su vertiente de acceso y desempeño del cargo.
En efecto, la Sala Superior de este Tribunal Electoral ha concebido como una vertiente de la evolución de su interpretación, la necesidad de distinguir entre los actos meramente políticos y de organización interna de un órgano legislativo, de aquellos otros actos jurídicos de naturaleza electoral que inciden en los derechos político-electorales.
Para arribar a esa consideración la Sala Superior ha partido de la premisa generada por las diversas jurisprudencias 19/2010, y 20/2010 intituladas: “COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA SALA SUPERIOR CONOCER DEL JUICIO POR VIOLACIONES AL DERECHO DE SER VOTADO. EN SU VERTIENTE DE ACCESO Y DESEMPEÑO DEL CARGO DE ELECCIÓN POPULAR” y “DERECHO POLÌTICO ELECTORAL A SER VOTADO. INCLUYE EL DERECHO A OCUPAR Y DESEMPEÑAR EL CARGO”[6], las cuales han señalado las posibilidades previstas legalmente para la procedencia del juicio de la ciudadanía a partir de concebir el derecho a ser votado como de índole fundamental, concretamente respecto de lo dispuesto por los artículos 79, párrafo 1, y 80, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
En ese tenor, el derecho a postular una candidatura a un cargo de elección popular incluye o comprende el derecho a ejercer las funciones inherentes durante el periodo del encargo y a su reincorporación en el mismo en caso de la solicitud de una licencia temporal.
Por tanto, la materia de controversia que es planteada ante esta instancia se encuentra intrincada en la médula del derecho a ser votado o votada, de modo particular en la vertiente más sustantiva que es la de acceso al cargo y que conlleva el derecho a desempeñarlo; así como el derecho al voto de la ciudadanía, cuyo sentido fue manifestado en el momento electivo, por lo que se incide directamente en el núcleo esencial de los derechos humanos, de carácter político-electorales de candidatas, candidatos y votantes.
Lo anterior se reconoce por el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones en la reunión de trabajo de ocho de febrero del presente año[7], al señalar la posibilidad de que a quien se le había negado la reincorporación podía acudir a los Tribunales para cuestionar la decisión, esto es, quedaban a salvo sus derechos para que los ejerciera ante este tribunal, si así lo estimaba pertinente.
Ello, es acorde con el derecho fundamental a la impartición de justicia electoral completa y efectiva, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 17, párrafo segundo, y 116, párrafo segundo, fracción IV, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
TERCERO. Comparecencia de tercero interesado.
La publicación del medio de impugnación en los estrados de la Cámara de Diputaciones, a efecto de que en el plazo de tres días pudieran comparecer terceros interesados, se realizó a las diez horas del primero de marzo, en los Estrados de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, como en la Oficialía de Partes del señalado órgano legislativo. Por lo tanto, la conclusión del plazo ocurrió a la misma hora del seis de marzo.[8]
Por su parte, el escrito de tercero interesado se presentó hasta el diecinueve de abril del presente año, esto es, superando el plazo legal para su presentación.
Lo anterior, es coincidente con la razón de retiro de estrados y el informe circunstanciado en el que se hace contar que, al término del plazo de los tres días, se cercioró que no se había presentado escrito de tercero interesado alguno.
Por lo tanto, si el escrito de Mauricio Cantú González se presentó fuera del plazo, su comparecencia en carácter de tercero interesado resulta inatendible.
No es óbice a lo anterior que el actor manifieste haber tenido conocimiento del acto a partir de que se le notificó el acuerdo por el que se le puso la vista el expediente, en tanto, ello derivó exclusivamente como respuesta a su derecho de petición en el que solicitó acceso al escrito de demanda.
En cuanto a las manifestaciones realizadas en escrito previo a su comparecencia como tercero interesado, en las que sostiene que se debió realizar la notificación del medio de impugnación de forma directa y no por estrados, al resultar insuficientes para tener conocimiento pleno de la controversia, se estima inatendible en tanto la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, prevé como mecanismo para la publicitación de los medios de impugnación los estrados de la autoridad responsable y no así un sistema de notificaciones personales a las partes, máxime que es criterio jurisprudencial de esta Sala Superior que es innecesario el llamamiento a juicio de los terceros interesados de forma personal o que se realice mediante notificación en un domicilio específico, dado que su intervención no puede variar la integración de la litis, pues tiene como finalidad que prevalezca el acto o resolución reclamada, por lo que es válido y razonable considerar adecuada la publicitación a través de estrados como lo establece la legislación procesal[9].
En ese contexto, se estima improcedente el escrito de comparecencia.
CUARTO. Requisitos de procedencia. El juicio de la ciudadanía que se examina cumple con los requisitos de procedencia previstos en los artículos 8, 9, párrafo 1, y 13 de la Ley de Medios, de conformidad con lo siguiente:
a. Forma. El medio de impugnación se presentó por escrito, donde se hace constar el nombre y la firma autógrafa de quien lo promueve, se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos y los agravios, así como los preceptos supuestamente vulnerados.
b. Oportunidad. Por lo que hace este requisito, se considera que se cumple con el requisito de mérito.
En principio, cabe señalar que la parte actora solicitó licencia al cargo el veintitrés de septiembre de dos mil veintiuno y el siguiente veintiocho se le otorgó formalmente por el Pleno de la Cámara de Diputaciones.
Por otra parte, la declaración de vacancia de la diputación data del doce de octubre siguiente, esto es, cuando el actor ya no ejercía el cargo respectivo al habérsele otorgado la licencia.
En tal sentido, a partir del veintiocho de septiembre no se encontraba vinculado con alguna notificación mediante la Gaceta Parlamentaria porque ya no se encontraba en funciones, máxime que en autos no obra oficio o documento fehaciente por el que se le haya comunicado dicha determinación.
Efectivamente, en el informe circunstanciado se acompañan supuestas constancias sobre la notificación a la parte actora del presente medio de impugnación del acuerdo de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones por el que se declaró vacante la fórmula correspondiente a la octava posición de la lista de la Segunda Circunscripción Plurinominal asignada al partido político mencionado.
De tal documento, es posible advertir que carece totalmente de la identificación de la persona que supuestamente recibió, dado que se asienta únicamente el nombre de “CARLOS”, seguido de la fecha de la supuesta recepción, sin contar con firma alguna, ni algún otro dato para corroborar que esa persona se encuentra autorizada por la parte actora para recibir notificaciones, así como tampoco razón o cédula de notificación en que se especifique como se llevó a cabo y el nombre completo de la persona que recibió; además de la falta de certeza que genera que el documento dirigido a la parte actora, se recibiera por una persona que no corresponde al actor.
De ahí que se considere que el actor no tuvo conocimiento de la declaratoria de vacancia de su curul.
Así, tomando en consideración que las notificaciones constituyen actos procesales de carácter formal, cuyo fin es transmitir o comunicar las órdenes y decisiones de los órganos administrativos y jurisdiccional a las partes, terceros y autoridades de un proceso determinado, por lo que constituyen actos procesales de relevancia, en tanto que, si no se llevan a cabo mediante un mínimo de formalidades como la identificación de la persona que recibe, el domicilio en que se practicó la comunicación y los datos de identificación de la persona notificada, existe una trasgresión al derecho fundamental de defensa reconocido en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución federal.
En el particular, se estima que tales comunicaciones carecen de los elementos mínimos para considerar se hizo de conocimiento del ahora actor la decisión del Pleno de la Cámara de Diputaciones para declarar la vacancia antes precisada, por lo que de forma alguna puede estimarse que con ello se vinculó a la parte actora a ese acto jurídico.
En ese sentido, el único acto que le genera directamente perjuicio es el oficio por el cual se le hace del conocimiento la negativa a su reincorporación a la diputación y por el cual se le dan a conocer los motivos de dicha determinación, el cual le fue notificado el veintidós de febrero de dos mil veintitrés.
Por tanto, si el medio de impugnación se presentó el veintisiete siguiente, es incuestionable que se hizo dentro del plazo de cuatro días establecido en el artículo 8 de la Ley de Medios.
Ello sin tomar en cuenta los días sábado veinticinco y domingo veintiséis por ser inhábiles.
En tal sentido, este órgano jurisdiccional concluye que se cumple con el requisito de la presentación oportuna de la demanda, máxime que el acto controvertido en el presente juicio es la negativa a su reincorporación y no así la vacancia declarada por el Pleno de la Cámara de Diputaciones.
Al respecto, no pasa desapercibido que el actor mediante escrito presentado el treinta de marzo, realizó manifestaciones relacionadas con la determinación de vacancia, como es la objeción a su notificación, sin embargo como se estableció en párrafos precedentes esta Sala Superior consideró que los elementos probatorios sobre este aspecto resultan insuficientes para estimar se le hizo del conocimiento el acto, por lo que resulta innecesario pronunciarse sobre tales planteamientos; además, porque se precisó que el acto impugnado lo constituye la negativa de reincorporación al cargo y no la declaración de la vacante, por lo que el análisis de los conceptos de agravios se llevará a cabo bajo esos parámetros.
c. Interés jurídico. La parte actora tiene interés jurídico para impugnar, en virtud de que se queja de la negativa de reincorporación en el cargo de diputado federal, por lo que, aduce, le afecta en su esfera de derechos.
d. Definitividad. El acto impugnado es definitivo y firme, dado que no existe algún medio de impugnación previsto en la ley pendiente de agotar.
QUINTO. Estudio de fondo.
a. Caso concreto.
La parte actora aduce una afectación al derecho político-electoral de ser votado en su vertiente del ejercicio del cargo por la negativa de reincorporación como diputado federal con motivo de la solicitud de licencia realizada con anterioridad, lo que considera trasgrede su derecho político-electoral de integrar el órgano de representación de la ciudadanía, en su vertiente de ejercicio del cargo.
A partir de lo manifestado por la parte actora, esta Sala Superior considera que su pretensión consiste en revocar la determinación impugnada con la finalidad de que se ordene al órgano responsable la reincorporación en el cargo de diputado federal al concluir la licencia solicitada para ocupar un cargo partidista.
La causa de pedir radica en que, a su juicio, el oficio controvertido es ilegal y se encuentra indebidamente fundado y motivado, de ahí que considere que la autoridad responsable vulneró en su perjuicio el derecho político-electoral a ser votado, en su vertiente de ejercicio del cargo, al interpretar de manera indebida el mecanismo de vacancia previsto en la normativa aplicable.
Por ende, la litis en el presente juicio consiste en determinar si el oficio impugnado se encuentra ajustado a Derecho, o bien, si como lo sostiene la parte actora, se actualizan las violaciones que alega del acto impugnado y, consecuentemente, sus derechos político-electorales en la vertiente de ejercicio del cargo por el que fue electo.
En ese sentido, el estudio de los agravios del actor se realizará atendiendo al principio de mayor beneficio conforme a lo señalado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las tesis de jurisprudencia 2a./J. 16/2021 (11a.)[10] y P./J. 3/2005[11].
b. Síntesis de agravios.
I. Indebida fundamentación y motivación del acto reclamado.
El recurrente aduce una indebida fundamentación y motivación del acto impugnado, toda vez que, se negó su reincorporación al cargo como Diputado Federal, sin existir previsión normativa o reglamentaria que autoriza a la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones a deliberar, discutir o resolver una solicitud de reincorporación por parte de una persona legisladora al que le fue concedida una licencia temporal por tiempo indefinido.
En relación con lo anterior, destaca que la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones, así como ningún otro órgano parlamentario de ella, cuenta con la facultad para deliberar o resolver la procedencia o improcedencia de una solicitud de reincorporación y por lo cual, el acto que se reclama fue emitido por una autoridad incompetente, además que, la misma no funda ni motiva con base en qué artículo o disposición reglamentaria sustenta esa atribución, señalando únicamente los artículos 52 de la Constitución Federal, relacionado con la integración de la Cámara de Diputaciones y; el artículo 20 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, relacionado con un conjunto de facultades y obligaciones de la Mesa Directiva.
II. Vulneración al derecho político-electoral a ser votado, en su vertiente del ejercicio del cargo.
El actor alude que se le vulnera su derecho político-electoral a ser votado, en su vertiente de ejercicio del cargo, derivado de la negativa por parte de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones, para reincorporarse como Diputado Federal, tras haber concluido la encomienda que justificó su solicitud de licencia, misma que fue concedida por el pleno de la Cámara de Diputaciones.
Refiere que, si bien lo ordinario sería la revocación del acto impugnado, derivado de la incompetencia de la autoridad que lo emitió; considera que esta Sala Superior debe girar instrucciones para que la autoridad responsable acate las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, a fin de que dé el trámite correspondiente a su solicitud de reincorporación y se le restituya en el cargo.
Destaca que, se le debe respetar su derecho a solicitar licencia en los términos del reglamento aplicable, ya que, desde su perspectiva, la autoridad responsable decidió unilateralmente y sin contar con facultades para ello privarlo, el cual tiene derecho derivado de que accedió a la diputación de representación proporcional de modo directo por habérsele asignado desde el acuerdo INE/CG1443/2021, emitido por el INE.
Expresa que, contrario a lo que resolvió la autoridad responsable, dentro del Reglamento de la Cámara de Diputaciones, en su artículo 16, sí existe un procedimiento específico a seguir para las personas Legisladoras que hayan obtenido una licencia temporal de su encargo para que puedan reincorporarse al mismo. Además de que considera que cumplió con todos y cada uno de los requisitos reglamentarios para solicitar su reincorporación al cargo que se ausentó temporalmente.
Considera que, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones violentó el resto del procedimiento reglamentario correspondiente, toda vez que, fue omisa en comunicar su reincorporación al cargo de Diputado suplente en funciones, ni tampoco comunicó su reincorporación al Pleno de la Cámara en su siguiente sesión ordinaria; negando su derecho a reincorporarse, bajo el argumento de que ya se le había despojado del cargo y el mismo se había entregado a diversa persona.
III. Indebida aplicación del mecanismo de vacancia.
El actor expresa que, el mecanismo de vacancia que se aplicó al caso en concreto fue tan solo un procedimiento que se instrumentó para suplir la ausencia temporal del actor en el ejercicio de su cargo, a efecto de no afectar el buen funcionamiento de la cámara, pero el mismo no podía entenderse como un acto dirigido a privarlo de su cargo de manera definitiva, derivado de que obtuvo una licencia temporal para poder ejercer un cargo directivo partidista.
Estima que, la interpretación que la responsable da al mecanismo de vacancia es tergiversado a fin de privarlo de sus derechos político-electorales, por lo que solicita que esta Sala Superior, lleve a cabo un análisis de la complementariedad y sentido al mecanismo de vacancia que se implementa en los casos que se suple provisionalmente a una Diputada o Diputado que ejerce su derecho a solicitar licencia temporal en el cargo.
Desde su perspectiva estima que, en el precedente SUP-JDC-265/2018, esta Sala Superior fijó un criterio en el que determinó que la ausencia derivada de la solicitud de licencia temporal concedida a un cargo de elección popular no genera vacante alguna. Además, señala que dicha interpretación también fue recogida por la Sala Regional Monterrey en el expediente SM-JDC-428/2021.
c. Contestación a los agravios.
Por cuestión de método, se analizarán en primer lugar los motivos de inconformidad relativos a la indebida fundamentación y motivación del acto reclamado al estar relacionados con la competencia del órgano responsable para emitir el oficio controvertido y, posteriormente, se estudiarán de manera conjunta los agravios relacionados con la vulneración al derecho político-electoral a ser votado, en su vertiente de ejercicio del cargo, así como la indebida aplicación del mecanismo de vacancia al estar vinculados con la negativa de reincorporación al cargo de una diputación federal tras la conclusión de la licencia por tiempo indefinido que le había sido concedida al ahora actor, sin que ello genere perjuicio alguno pues lo trascendente es que sean estudiados, en términos de la jurisprudencia 4/2000, de rubro: “AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN”.
I. Indebida fundamentación y motivación del acto reclamado.
Al respecto, el actor sostiene que la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones carece de facultades para deliberar, discutir o resolver una solicitud de reincorporación por parte de un legislador al que le fue concedida una licencia temporal por tiempo indefinido, por lo que el acto motivo de controversia carece de motivación y fundamentación.
En concepto de esta Sala Superior el planteamiento de la parte actora es infundado.
Conforme con el artículo 17, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones está integrada por un presidente, tres vicepresidentes y tres secretarios, que duran un año en el cargo y pueden ser reelectos.
La elección de sus miembros se realiza por el Pleno de la Cámara de Diputaciones, con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La selección se desarrolla a través de votación por cédula o por medio del sistema electrónico, y son los grupos parlamentarios los que postulan a los aspirantes a integrarla.
En el artículo 20 del citado ordenamiento, se destacan como sus principales atribuciones la interpretar los ordenamientos relativos a la actividad parlamentaria necesarios para el cumplimiento de sus atribuciones y de la adecuada conducción de las sesiones; formular y cumplir el orden del día; cuidar que los dictámenes, propuestas, mociones y demás documentos, cumplan con las normas que regulan su formulación y presentación; determinar las sanciones con relación con las conductas que atenten contra la disciplina parlamentaria; y designar comisiones de cortesía, así como, las demás que se le atribuyen en la ley en comento, los ordenamientos aplicables y los acuerdos de la Cámara.
Así, en el diverso numeral 16, párrafo 5, se indica como facultad y deber jurídico de la Mesa Directiva la de tomar la protesta constitucional de las diputaciones que se presenten al ejercicio del cargo, con posterioridad a la sesión constitutiva de la Cámara.
Adicionalmente, en el numeral 23, incido f), se le atribuye la facultad de dar curso a los asuntos y negocios en términos de la normatividad aplicable, así como determinar los trámites que deban recaer sobre las cuestiones con que se dé cuenta a la Cámara.
En tal sentido, conforme a lo dispuesto en los artículos 16, 20 y 23 de la citada Ley Orgánica, la Mesa Directiva de la Cámara por conducto de su Presidente tiene atribuciones que se ejercen permanentemente, como representar a la Cámara y, en específico, para tomar la protesta respectiva en los términos que han sido apuntados, así como adoptar determinaciones sobre cuestiones con que se haga del conocimiento al ente Legislativo.
En consecuencia, dado el contenido de los preceptos trasuntos, esta Sala Superior considera que se debe hacer una interpretación sistemática y funcional de los mencionado artículos, para el efecto de llegar a la conclusión de que la Mesa Directiva, al constituir un órgano de representación de la Cámara, tiene como función y deber jurídico de tomar protesta a las diputaciones, ejercicio que lleva implícita la revisión de la identidad de diputación, la existencia de la petición de la licencia y aprobación, que verse sobre una diputación correspondiente al periodo legislativo y la permanencia de los requisitos para ocupar una diputación; así como la de adoptar determinaciones sobre cuestiones sobre las que deba darse cuenta al Pleno, como es la facultad de negar la reincorporación de las diputaciones ante la existencia de causa justificada que fundamente el impedimento.
Ello, porque si bien existe la obligación en general, de que se privilegie la conformación plena y permanente del órgano legislativo, el pretender que se realice de forma automática como lo propone el actor, llevaría al absurdo de que cualquier persona so pretexto de haber solicitado licencia estuviera en posibilidad de ocupar un cargo, sobre el que no se verificó la existencia de la separación temporal y la asistencia del derecho a acceder al cargo.
En este orden de ideas, es inconcuso que la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, contiene normas que hacen viable que la Mesa Directiva determine sobre la viabilidad de la toma de protesta de las diputaciones que pretenden reincorporarse al cargo dada la conclusión de la respectiva licencia, lo que garantiza la tutela efectiva del derecho de acceso al cargo, comprendido dentro de la protección del derecho político-electoral de votar, en su vertiente de sufragio pasivo.
Así, es claro que la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones del Congreso de la Unión, se encuentra en posibilidad plena y jurídicamente válida de analizar la pretensión de reincorporarse en el cargo ante la conclusión de la licencia, por lo que lo procedente es calificar como infundado el concepto de agravio.
En otro orden de ideas, debe señalarse que si bien resulta cierto que el oficio cuestionado, contiene una deficiente fundamentación al limitarse a señalar como soporte de la decisión el artículo 52 de la Constitución Federal, relacionado con la integración de la Cámara de Diputaciones y el 20 de la citada Ley Orgánica del Congreso, el concepto de agravio resulta insuficiente para revocar el acto controvertido, en tanto, la parte actora lo plantea como apoyo a la falta de competencia de la Mesa Directiva para conocer sobre las solicitudes de reincorporación en el cargo, cuestión que fue desestima en párrafos precedentes.
Por tanto, el concepto de agravio es ineficaz para los efectos pretendidos.
II. Vulneración al derecho político-electoral a ser votado, en su vertiente de ejercicio del cargo e indebida aplicación del mecanismo de vacancia.
A consideración de esta Sala Superior los agravios se estiman fundados y suficientes para revocar el oficio impugnado, toda vez que la ausencia de una diputación federal suplente derivada de la solicitud de licencia temporal o tiempo indefinido no genera vacante alguna en el cargo; esto es, únicamente ante alguno de los supuestos de ausencia definitiva en el cargo, es que se concreta la vacante, a partir de lo cual se iniciaría el procedimiento previsto en el artículo 63 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Así, contrario a lo sostenido por la autoridad responsable, el hecho de que el ahora actor haya solicitado licencia en el cargo de una diputación federal suplente por tiempo indefinido, en modo alguno, actualizaba el supuesto previsto en el artículo 10, párrafo 1, fracción V, del Reglamento de la Cámara de Diputaciones, pues ello vulnera su derecho de hacer efectivas las prerrogativas inherentes al acceso y desempeño del cargo referido.
En primer término, conviene tener presente el marco legal que rige las faltas y licencias de las diputaciones federales, a efecto de determinar si el trámite realizado por la autoridad responsable es ajustado a la normatividad atinente.
- Marco normativo
El artículo 62 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos refiere que las diputaciones suplentes no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación o de las entidades federativas por los cuales se disfrute sueldo, durante el periodo de su encargo, sin licencia previa de la Cámara respectiva. Cesarán en sus funciones representativas, mientras dure la nueva ocupación. La infracción de esta disposición será castigada con la pérdida del carácter de diputada o diputado.
Por otra parte, el artículo 63 constitucional, establece –en la parte que interesa- que:
a) Las Cámaras no pueden abrir sus sesiones sin la concurrencia, en cada una de ellas, de más de la mitad del número total de sus miembros; pero los presentes de una y otra deberán reunirse el día señalado por la ley y compeler a las y los ausentes a que concurran dentro de los treinta días siguientes, con la advertencia de que si no lo hiciesen se entenderá por ese solo hecho, que no aceptan su encargo, llamándose luego a los suplentes, los que deberán presentarse en un plazo igual, y si tampoco lo hiciesen, se declarará vacante el puesto.
b) Tanto las vacantes de diputaciones y senadurías del Congreso de la Unión que se presenten al inicio de la legislatura, como las que ocurran durante su ejercicio, se cubrirán: la vacante de diputaciones y senadores del Congreso de la Unión por el principio de mayoría relativa, la Cámara respectiva convocará a elecciones extraordinarias de conformidad con lo que dispone la fracción IV del artículo 77 de esta Constitución.
c) La vacante de miembros de la Cámara de Diputaciones electos por el principio de representación proporcional será cubierta por la fórmula de candidatos del mismo partido que siga en el orden de la lista regional respectiva, después de habérsele asignado las y los diputados que le hubieren correspondido.
Por otra parte, el artículo 6, fracción XVI, del Reglamento de la Cámara de Diputaciones señala que será un derecho de las diputaciones, solicitar licencia al ejercicio de su cargo.
Por otra parte, el diverso precepto 12 del mencionado Reglamento, establece que las diputaciones sean propietarios o suplentes, tendrán derecho a solicitar licencia en el ejercicio del cargo, entre otras causas, para ocupar un cargo dentro de su partido político.
Por otra parte, los artículos 10, fracción V, y 11 del citado ordenamiento reglamentario refiere que existirá vacante en la fórmula de diputados o diputadas electos por el principio de representación proporcional, cuando ninguno de los integrantes de la fórmula pueda desempeñar el cargo, entre otras causas, por solicitud y obtención de licencia por parte del diputado o diputada suplente en funciones. En este caso, las vacantes de diputaciones electas por el citado principio se cubrirán conforme a lo dispuesto en los artículos 63, primer párrafo y 77, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Así también, el artículo 16 del citado Reglamento, señala que la diputación con licencia que comunique la reincorporación al ejercicio de su cargo presentará escrito firmado y dirigido a la Presidencia de la Mesa Directiva, quien la comunicará, de inmediato al diputado o diputada suplente en funciones y, al Pleno de manera improrrogable en la siguiente sesión.
Por último, el artículo 23, numeral 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que, en el caso de que se suscite una vacante de la fórmula completa de diputaciones electos por el principio de representación proporcional, ésta será cubierta por la fórmula de candidaturas del mismo partido que siga en el orden de la lista regional respectiva, una vez que se asignen las curules correspondientes a las candidaturas de la lista del partido.
Por tanto, de la interpretación sistemática y funcional de los artículos antes referidos, se llega a la conclusión que la licencia es la anuencia que otorga la Cámara de Diputaciones, que recae a la decisión de las diputadas y los diputados propietarias y suplentes de separarse temporalmente del ejercicio de su cargo, ejerciendo un derecho que tienen, y que, para obtener licencia, las personas legisladoras presentarán solicitud por escrito, con firma autógrafa y con señalamiento de la causa que pudiera encuadrar en las especificas previstas por el artículo 12 del Reglamento de la Cámara de Diputaciones, para que sea resuelta por en la sesión correspondiente.
En ese sentido, la ausencia de la diputación sea propietaria o suplente derivada de la solicitud de licencia temporal o por tiempo indefinido no genera vacante alguna en el cargo; esto es, únicamente ante alguno de los supuestos de ausencia definitiva en el cargo, es que se concreta la vacante, a partir de lo cual se iniciaría el procedimiento previsto en el artículo constitucional referido.
Considerar lo contrario se estaría transgrediendo el artículo 62 constitucional, e impidiendo a la diputación federal suplente en funciones, solicitar licencia por enfermedad, optar por el desempeño de una comisión o empleo de la Federación, de las Entidades Federativas y de los Municipios, tal y como lo aduce el citado precepto constitucional, postularse a otro cargo de elección popular o para ocupar un cargo partidista, así como, en el caso de las diputadas, ejercer su derecho a solicitar licencia en el ejercicio del cargo por estado de gravidez, ante el riesgo inminente de generar una vacante, afectando el derecho político-electoral a ser votada.
- Caso concreto
En el presente caso, el ahora actor presentó el veintitrés de septiembre de dos mil veintiuno, un escrito dirigido al presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones, solicitando licencia en el cargo de diputado federal por tiempo indefinido a partir del primero de octubre de esa anualidad, la cual fue concedida por el Pleno de la Cámara el veintiocho siguiente.
Ahora bien, mediante escrito recibido por la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones, el catorce de diciembre pasado, el actor solicitó su reincorporación en el cargo de diputado suplente.
Por oficio de veintidós de febrero el año en curso, suscrito por el secretario técnico de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones, le fue comunicado que dicho órgano tomó conocimiento de su solicitud, y en dicho oficio se le señaló que luego de realizar un análisis de la solicitud referida, que el doce de octubre de dos mil veintiuno, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones en términos del artículo 52 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos respecto de la integración total de esta Soberanía, había propuesto al Pleno un Acuerdo por el que se declaró vacante la fórmula de diputaciones electos a la LXV Legislatura del Congreso de la Unión por el principio de representación proporcional correspondiente a la octava posición de la lista de la Segunda Circunscripción Plurinominal, asignada al Partido Morena derivado de la licencia solicitada por el ahora actor en su calidad de diputado suplente y ante la imposibilidad de que la diputación propietaria ocupe la curul al ser electo por el principio de mayoría relativa.
Esta Sala Superior considera que le asiste la razón al actor porque la determinación antes referida por parte de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones no fue la correcta, porque la licencia otorgada al accionante fungió como una autorización que dicha Cámara otorga a sus integrantes sean propietarios o suplentes en funciones, a efecto de que, entre otras cosas, puedan ausentarse de las sesiones sin incurrir en responsabilidad.
Al respecto, la Sala Superior ha sostenido que la separación de una diputación, derivada de la solicitud de licencia temporal o por tiempo indefinido, no genera ausencia definitiva alguna en el cargo y, en ese sentido, sólo cuando se está ante alguno de los supuestos específicos es que se concreta esa separación definitiva en el cargo y, por ende, se podrá determinar el mecanismo previsto en el artículo 63 constitucional para la suplencia respectiva.
Este criterio ha sido señalado en las sentencias dictadas en los expedientes SUP-JDC-265/2018, SUP-JDC-333/2018, SUP-JDC-126/2021 y acumulado, entre otros.
Ahora bien, los términos expuestos en la solicitud de licencia presentada por el ahora actor a través de su escrito de veintitrés de septiembre de dos mil veintiuno, son claros y contundentes en cuanto a su intención de separarse, temporalmente (tiempo indefinido), del cargo de diputado federal.
De ahí que, la licencia indefinida presentada por el actor al cargo de diputado y la consecuente aprobación por parte del Pleno de la Cámara de Diputaciones, no genera ausencia definitiva alguna en el órgano legislativo, pues se trata de una separación temporal del cargo, y no definitiva o permanente.
Cabe mencionar que el propio reglamento define la licencia como un acto voluntario de las diputaciones de separarse temporalmente del ejercicio de su cargo, por ello, no resultaba dable que sus efectos se prolongaran como definitivos y, menos aún, estimar que existía una ausencia que debía cubrirse conforme a lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 63 Constitucional.
Por tanto, si bien la normativa reglamentaria de la Cámara de Diputaciones no establece un procedimiento de sustitución temporal en aquellos casos donde la diputación suplente solicite una licencia y no sea posible llamar al propietario al haber ocupado una diversa diputación por el principio de mayoría relativa o viceversa, lo cierto es que ese hecho no puede resolverse analógicamente a través de una declaración de vacancia de la curul.
Lo anterior, porque se desnaturalizarían las licencias que se otorgan a las personas integrantes de la Cámara de Diputaciones y, eventualmente impediría que éstas regresaran a ejercer el cargo para el que fueron electos, generando una afectación no solo al derecho político-electoral de ser votado en su modalidad de acceso y desempeño del cargo, sino también al de la ciudadanía que sufragó por ellas.
En efecto, la lectura sistemática de los artículos 9 ,10 y 11, del Reglamento de la Cámara de Diputados, en correlación con la figura jurídica de la licencia (cuya naturaleza temporal, deja en suspenso el ejercicio de un derecho sin desaparecerlo) se advierte que ante la ausencia temporal de un suplente, el cargo se declarará vacante únicamente para efectos de aplicar el procedimiento constitucional para cubrir el espacio, sin que de ello se desprenda que la licencia debe entenderse como definitiva o que existe una imposibilidad de la reincorporación por haberse extinguido el derecho a ello.
Así es, tales artículos únicamente tienen por objeto definir el procedimiento que debe seguirse ante la ausencia de una o las dos personas integrantes de una fórmula de diputaciones.
Ello, dado que en el artículo 9, se resuelve cual será el procedimiento para cubrir la ausencia de una de las personas integrantes.
Al respecto, se establece que resulta aplicable la suplencia, esto es, ante la ausencia (temporal o definitiva) del propietario de una fórmula el artículo se acude a la persona que previamente había sido designada para cubrirla.
En estos términos para el supuesto regulado, resulta irrelevante la temporalidad de la ausencia (temporal o definitiva) pues el objetivo a seguir es determinar cómo se cubrirá.
Por su parte los artículos 10 y 11, resuelven cuál será el procedimiento ante la ausencia de ambos integrantes de una fórmula.
En el primero de los citados, se califica de vacancia la ausencia referida, de lo que se debe desprender que analiza el supuesto en el que no existe ninguna persona previamente designada para cubrir el cargo.
El artículo 11, por su parte, señala que esa vacancia se cubrirá mediante el procedimiento establecido en la constitución.
Lo anterior implica que los artículos en cita se dirigen a resolver una problemática procedimental pero no a calificar la naturaleza permanente o no de una ausencia.
Por ello, la referencia al término vacancia no presupone un tipo de ausencia ni una temporalidad específica, sino solo la existencia o no de una persona previamente designada para cubrirla.
Por tanto, la interpretación conjunta de los mencionados preceptos conlleva a sostener que cuando se ejerce el cargo de diputación y se solicita licencia temporal sin que exista personas previamente designadas para cubrir el cargo, no se extingue su derecho a la diputación, por lo que en términos del artículo 16, párrafo 1, del Reglamento tiene expedito su derecho a la reincorporación.
Por tanto, la responsable interpretó y aplicó de manera errónea los artículos 10 y 11 del Reglamento, porque partió del supuesto que la vacancia se traducía en la ausencia definitiva ante la imposibilidad del propietario y suplente de ocupar el cargo, cuando solo actualiza el supuesto de falta de personas designadas previamente para ocupar el cargo.
En esa tesitura, es que, a pesar de no contar con un propietario cuando el actor solicitó licencia, no podía afirmarse que esa curul se encontraba vacante, ya que para ello era necesario que ambos integrantes de esa fórmula se encontraran en alguno de los supuestos del artículo 10 del Reglamento de la Cámara de Diputaciones, máxime que el artículo 5° constitucional sostiene, en cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios en los términos que establezcan las leyes respectivas, entre ellos los de elección popular directa o indirecta, sin embargo, no establece como tal una prohibición de licencia para cualquiera de los cargos.
Lo anterior es acorde con lo sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación que, al analizar la naturaleza de la licencia, señaló que su otorgamiento es de forma temporal y presupone una posible reincorporación en el ejercicio de las actividades[12].
Además, el artículo 36, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que son obligaciones de la ciudadanía de la República, desempeñar los cargos de elección popular de la Federación o de las entidades federativas, que en ningún caso serán gratuitos, pero en ninguna parte se impone una limitante a solicitar licencia.
En consecuencia, se debe revocar la comunicación de veintidós de febrero del año en curso, emitida por el Secretario Técnico de la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones por la cual informó el ahora actor que la Mesa Directiva había determinado que no daba lugar a resolver favorablemente la solicitud de reincorporación para ejercer el cargo de diputado federal, por las razones expuesta en el presente considerando.
SEXTO. Efectos. Ante la revocación de la determinación impugnada lo procedente es ordenar a la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones a través de su Presidencia, a fin de que a la brevedad realice las acciones necesarias para reincorporar al actor en el cargo de la diputación federal, para lo cual se vincula a la Mesa Directiva de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, para que lleve a cabo lo ordenado en la ejecutoria, en atención al periodo de receso en que se encuentra la referida Cámara[13].
En efecto, ha sido criterio de esta Sala Superior que si la Comisión Permanente del Congreso de la Unión tiene facultades constitucionales expresas, entre otras, para conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean presentadas por las personas legisladoras (artículo 78, fracción VIII), es válidamente sostenible que la Comisión Permanente aludida tiene la atribución de conocer sobre las reincorporaciones en los cargos, cuando se encuentre en periodo de receso la Cámara de Diputaciones[14].
Finalmente, se ordena a la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados y a la Mesa Directiva de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, que informen a esta Sala Superior sobre el cumplimiento dado a esta sentencia, dentro de las veinticuatro horas siguientes a que ello ocurra.
Por los fundamentos y razones expuestas, se
R E S U E L V E
ÚNICO. Se revoca la determinación controvertida para los efectos precisados en la presente ejecutoria.
NOTIFÍQUESE conforme a Derecho.
En su oportunidad, devuélvanse las constancias que correspondan y, acto seguido, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así, por mayoría de votos, lo resolvieron las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con los votos en contra de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis y del Magistrado Felipe de la Mata Pizaña, quienes emiten voto particular, así como el voto razonado del Magistrado Felipe de la Mata Pizaña, con la ausencia del Magistrado Presidente Reyes Rodríguez Mondragón y del Magistrado Indalfer Infante Gonzales; actuando como Presidenta por Ministerio de Ley, la Magistrada Janine M. Otálora Malassis; ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.
Este documento es autorizado mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.
VOTO PARTICULAR CONJUNTO QUE EMITEN LA MAGISTRADA JANINE M. OTÁLORA MALASSIS Y EL MAGISTRADO FELIPE DE LA MATA PIZAÑA, Y VOTO RAZONADO QUE EMITE EL MAGISTRADO FELIPE DE LA MATA PIZAÑA EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DE LA CIUDADANÍA, IDENTIFICADO CON EL NÚMERO DE EXPEDIENTE SUP-JDC-111/2023[15]
Si bien coincidimos con revocar el acto impugnado, consideramos que lo procedente era ordenar a la Mesa Directiva de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, que se pronuncie respecto de la solicitud de incorporación que formuló el actor, al ser la autoridad competente para ello.
Ahora bien, para explicar los motivos de nuestro disenso, primero se expondrá el contexto en el que surge la controversia, enseguida cuál fue la decisión mayoritaria y, por último, explicaremos los motivos del disenso.
II. Contexto del caso. En el marco del proceso electoral federal 2020-2021, Emmanuel Reyes Carmona y el hoy actor fueron designados como diputados de representación proporcional, propietario y suplente, respectivamente, por la segunda circunscripción plurinominal, en la posición número ocho.
En esa misma elección, Emmanuel Reyes Carmona resultó electo como Diputado de mayoría relativa, por lo cual a la parte actora le correspondió la asignación de la diputación de representación proporcional, al ser suplente en la fórmula.
El actor refiere que protestó al cargo y, posteriormente, el veintiocho de septiembre de dos mil veintiuno solicitó licencia por tiempo indefinido a efecto de ocupar temporalmente los trabajos de conducción del Comité Ejecutivo Estatal de MORENA en Jalisco, con el carácter de Delegado; la licencia le fue concedida en esa misma fecha por el Pleno de la Cámara de Diputados.
Por otra parte, el doce de octubre de dos mil veintiuno, el Pleno de la Cámara de Diputaciones aprobó el Acuerdo por el cual declaró vacante la fórmula de diputados de la segunda circunscripción plurinominal, en la posición número ocho.
La anterior determinación fue sustentada en que el candidato propietario de dicha fórmula obtuvo también el triunfo a la diputación por el principio mayoría relativa y Favio Castellanos Polanco, candidato suplente, solicitó licencia indefinida en el ejercicio de su encargo como Diputado Federal.
Derivado de esto, el Instituto Nacional Electoral comunicó la fórmula que continuaba en el orden de la lista, siendo la posición doce conformada por Mauricio Cantú González y Arturo Bonifacio de la Garza, propietario y suplente, respectivamente[16].
Una vez realizada la renovación interna del partido político MORENA por medio de su Congreso Nacional Ordinario, el actor dejó de ocupar el cargo de Delegado Estatal, motivo por el cual el catorce de diciembre de dos mil veintidós, solicitó su reincorporación al cargo de diputado federal mediante oficio dirigido a la Presidencia de la Comisión permanente del Congreso de la Unión, esto al encontrarse en receso la Cámara de Diputaciones; dicha solicitud fue turnada a esta última.
Mediante oficio de veintidós de febrero del año en curso, el Secretario Técnico de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones, determinó no resolver favorablemente la solicitud de reincorporación al cargo al haberse declarado vacante y asignado a la fórmula siguiente de la lista.
Esta última es la determinación materia de la controversia, toda vez que el actor pretende su reincorporación al cargo de Diputado Federal.
III. Criterio mayoritario. La mayoría determinó revocar el acto impugnado y ordenar a la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones, a través de su Presidencia, que, a la brevedad, realice las acciones necesarias para reincorporar al actor en el cargo de la diputación federal, para lo cual vincularon a la Mesa Directiva de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, para que lleve a cabo lo ordenado, en atención al periodo de receso en que se encuentra la referida Cámara.
En primer término, se precisó que el acto impugnado es de carácter jurídico y no político perteneciente al derecho parlamentario, de ahí que es susceptible de ser revisado por esta Sala Superior.
Se calificó como infundado el agravio relativo a que la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones carece de facultades para deliberar, discutir o resolver una solicitud de reincorporación, por parte de un legislador al que le fue concedida una licencia temporal por tiempo indefinido.
Lo anterior, al concluir que la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones del Congreso de la Unión se encuentra en posibilidad plena y jurídicamente válida de analizar la pretensión de reincorporarse en el cargo ante la conclusión de la licencia.
Por otra parte, nuestros pares concluyeron que si bien el oficio cuestionado contiene una deficiente fundamentación, al limitarse a señalar como soporte de la decisión el artículo 52 de la Constitución, relacionado con la integración de la Cámara de Diputaciones y el artículo 20 de la Ley Orgánica del Congreso, el agravio resulta insuficiente para revocar el acto controvertido, en tanto, la parte actora lo plantea como apoyo a la falta de competencia de la Mesa Directiva para conocer sobre las solicitudes de reincorporación en el cargo.
Por otro lado, la mayoría calificó de fundados y suficientes para revocar el oficio impugnado, los planteamientos relacionados con la vulneración al derecho político-electoral a ser votado, en su vertiente de ejercicio del cargo e indebida aplicación del mecanismo de vacancia.
Lo anterior, al considerar que la ausencia de una diputación federal suplente derivada de la solicitud de licencia temporal o tiempo indefinido no genera vacante alguna en el cargo; esto es, únicamente ante alguno de los supuestos de ausencia definitiva en el cargo, es que se concreta la vacante, a partir de lo cual se iniciaría el procedimiento previsto en el artículo 63 de la Constitución.
A partir de una interpretación sistemática de los artículos 9, 10 y 11 del Reglamento de la Cámara de Diputaciones, concluyeron que cuando se ejerce el cargo de diputación bajo la figura del suplente y se solicita licencia temporal sin que exista personas previamente designadas para cubrir el cargo, no se extingue su derecho, por lo que en términos del artículo 16, párrafo 1, del Reglamento, tiene expedito su derecho a la reincorporación.
Así, concluyeron que la responsable interpretó y aplicó de manera errónea los artículos 10 y 11 del Reglamento, porque partió del supuesto que la vacancia se traducía en la ausencia definitiva ante la imposibilidad del propietario y suplente de ocupar el cargo, cuando solo actualiza el supuesto de falta de personas designadas previamente para ocupar el cargo, lo que resulta acorde con lo sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
IV. Razones por las que disentimos del criterio mayoritario. Desde nuestra perspectiva, lo incorrecto de la decisión aprobada derivó del estudio realizado al agravio de fundamentación y motivación.
Como lo señalamos al inicio del presente voto, consideramos que, supliendo la deficiencia del escrito de demanda, el referido agravio es fundado y suficiente para revocar el oficio controvertido sin necesidad de estudiar el resto de los planteamientos del actor.
Como se ha evidenciado, el veintiocho de septiembre de dos mil veintiuno, el Pleno de la Cámara de Diputados le concedió al actor la licencia solicitada. Posteriormente, el actor dirigió al Presidente de la Mesa Directiva la solicitud de reincorporación.
En respuesta, al actor se le notificó un escrito de veintidós de febrero de dos mil veintitrés, signado por el Secretario Técnico de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, en el cual le informó:
“…comento a usted que la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados en su reunión de trabajo celebrada el día 8 de febrero de 2023 conoció del mismo y por acuerdo de sus integrantes le expongo lo siguiente…Por lo expuesto y fundado y atendiendo a la instrucción de este órgano de gobierno, respecto a su solicitud, le informo que la Mesa Directiva determinó que no ha lugar a resolver favorablemente su petición…”
En ese escrito, el Secretario Técnico da cuenta de que el Pleno concedió al actor la licencia solicitada; que la Mesa Directiva propuso al Pleno el Acuerdo por el cual declaró la vacante y que, en su momento, Mauricio Cantú González rindió protesta de Ley como Diputado Federal.
Como se advierte, el Secretario Técnico refiere estar actuando por instrucciones de la Mesa Directiva e informando los acuerdos que aquella tomó.
Al respecto, obra en el expediente el acta de la reunión de trabajo de la mesa directiva celebrada el ocho de febrero de dos mil veintitrés, de la cual se advierte que se dio cuenta del oficio de solicitud de reincorporación del hoy actor. En el acta se asentó lo siguiente:
“Derivado de la solicitud de licencia del C. Castellanos Polanco, la Mesa Directiva de esta Soberanía sometió a consideración del Pleno el Acuerdo por el que se declaró la vacante de la fórmula de diputados…En ese sentido no puede revocarse el Acuerdo de la Mesa Directiva por el que se declaró la vacante…Una propuesta para atender la solicitud…es que la Secretaría Técnica le informe lo anterior por escrito, puntualizándole que se dejan a salvo sus derechos para que los haga valer ante la instancia jurisdiccional que estime pertinente….Se sometió a consideración la propuesta y fue aprobada por unanimidad. El Dip. Santiago Creel solicitó la elaboración de una tarjeta informativa con relación a este tema y enlistar el oficio del C. Castellanos en el orden del día de la sesión ordinaria que se celebrará el día de mañana”.
Retomamos lo anterior porque, desde nuestra perspectiva, al ser la Mesa Directiva la autoridad competente para analizar y pronunciarse respecto de la solicitud de reincorporación del actor, para cumplir con la debida fundamentación y motivación, como órgano colegiado, debe emitir un Acuerdo suscrito por todos sus integrantes, en el que funde y motive las razones que la lleven a la decisión que proceda, conforme a la normativa aplicable, sin que resulte suficiente lo señalado en una reunión de trabajo, en cuanto a que el Secretario Técnico comunique al actor que su solicitud no resultó procedente.
Lo anterior, permitiría que sea la Mesa Directiva la que analice y emita un criterio razonado y justificado que resuelva el caso y se pronuncie respecto del derecho de un diputado suplente a pedir licencia conforme a la normativa aplicable.
Esto es, previo a que este órgano jurisdiccional realice una interpretación de la normativa la cámara de diputados, la autoridad competente debe fundar y motivar su respuesta de forma exhaustiva.
Así, desde nuestro punto de vista, el referido agravio resulta suficiente para revocar el acto impugnado y ordenar a la Mesa Directiva de la Comisión Permanente que se pronuncie respecto a la solicitud planteada, tomando en cuenta las circunstancias del caso y la normativa aplicable.
En consecuencia, en este momento no resulta necesario analizar el resto de los agravios hechos valer por la parte actora relativos a los efectos que produce la solicitud de la licencia y si esto actualizó el supuesto de vacancia previsto en el artículo 10, párrafo 1, fracción V, del Reglamento de la Cámara de Diputaciones.
No obstante, es en este punto en el que quienes suscribirnos el presente voto tenemos opiniones distintas en cuanto la manera en que la Mesa Directiva de la Comisión Permanente habría de responder a la solicitud del actor, por lo que el magistrado Felipe de la Mata Pizaña emite el siguiente voto razonado.
VOTO RAZONADO QUE EMITE EL MAGISTRADO FELIPE DE LA MATA PIZAÑA[17]
En concepto del suscrito, la revocación del acto impugnado debe llevar aparejada la orden de que la respuesta que se emita debe ser diferente a la impugnada, es decir, se debe dar una contestación en la que se realice una interpretación amplia sobre el tipo de vacante que generó la solicitud del actor; y con base en ello, pronunciarse sobre su solicitud de reincorporación.
Lo anterior evitará repetir el mismo sentido de la respuesta que se le dio al diputado con licencia y que pretende regresar a su curul, porque no se trata de un aspecto meramente formal, sino que se debe analizar el tipo de licencia y la vacante generada.
De ahí que, considero necesario que la Mesa Directiva de la Comisión Permanente[18] de la Cámara de Diputaciones emita una respuesta en la que, de manera fundada y motivada, atienda a los distintos supuestos de vacante que generan las ausencias de las diputaciones.
En el caso, la vacante se generó por la aprobación de una licencia temporal, entendida como una autorización para que en un periodo determinado una diputación pueda separarse de sus funciones, por lo que esto no pudo generar una vacante definitiva.
En ese sentido, el que se cubra la vacante durante el periodo de licencia debe entenderse un actuar instrumental para que el Pleno pueda funcionar de la mejor manera, sin que ello signifique que, al cubrir la vacante, quien solicitó la licencia pierda su derecho a reincorporarse.
Por lo expuesto, emitimos el presente voto particular en contra de la sentencia aprobada por la mayoría.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del acuerdo general de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.