JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO.
EXPEDIENTES: SUP-JDC-67/2008 Y ACUMULADOS.
ACTORES: ENRIQUE GUEVARA MONTIEL Y OTROS.
AUTORIDAD RESPONSABLE: CONGRESO DEL ESTADO DE PUEBLA.
TERCEROS INTERESADOS: IRMA RAMOS GALINDO Y OTROS.
MAGISTRADO: JOSÉ ALEJANDRO LUNA RAMOS.
SECRETARIO: JORGE ENRIQUE MATA GÓMEZ.
México, Distrito Federal, a veinte de febrero de dos mil ocho.
VISTOS, para resolver, los autos de los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-67/2008, SUP-JDC-68/2008, SUP-JDC-69/2008, SUP-JDC-70/2008, SUP-JDC-71/2008, SUP-JDC-72/2008, SUP-JDC-73/2008 y SUP-JDC-74/2008, promovidos por Enrique Guevara Montiel, Raúl Erasmo Álvarez Marín, Andrés Ricardo Macip Monterrosas, Luana Armida Amador Vallejo, Eduardo Rivera Pérez, María Leonor Apolonia Popocatl Gutiérrez, Angélica Patricia Hidalgo Elguea y José Manuel Janeiro Fernández, respectivamente, por propio derecho, contra el acuerdo aprobado en la sesión pública ordinaria de veinticuatro de enero del presente año, emitido por el Pleno del Congreso del Estado de Puebla, mediante el cual se eligieron las Comisiones y Comités de la Quincuagésima Séptima Legislatura; y,
R E S U L T A N D O
I. Antecedentes. De lo narrado por los actores en sus demandas y de las constancias de autos, se desprenden los siguientes antecedentes:
a). El veintidós de enero de dos mil ocho, el Secretario General del Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla emitió el acuerdo 073, a través del cual convocó a sesión a la Gran Comisión del aludido congreso.
b). El veintitrés de enero siguiente, tuvo verificativo la mencionada sesión en la que, entre otras cosas, se integraron las 18 Comisiones Generales y 6 Comités.
c). El veinticuatro siguiente, la Quincuagésima Séptima Legislatura del Congreso de la referida entidad federativa llevó a cabo la tercera sesión pública ordinaria, en la cual se eligieron, por mayoría de votos, a las multicitadas comisiones generales y comités del mencionado órgano legislativo.
II. Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. Disconformes con lo anterior, el treinta siguiente los ciudadanos Enrique Guevara Montiel, Raúl Erasmo Álvarez Marín, Andrés Ricardo Macip Monterrosas, Luana Armida Amador Vallejo, Eduardo Rivera Pérez, María Leonor Apolonia Popocatl Gutiérrez, Angélica Patricia Hidalgo Elguea y José Manuel Janeiro Fernández, presentaron sendas demandas de Juicio para la Protección de los Derechos Político Electorales del Ciudadano.
III. Remisión. Mediante los correspondientes oficios signados por el Presidente de la Gran Comisión del Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, así como por el Secretario General de dicho órgano legislativo, se remitieron a esta Sala Superior, previa tramitación, las demandas y sus anexos, junto con el informe circunstanciado y las constancias de publicitación.
IV. Terceros interesados. Durante la tramitación atinente, comparecieron Irma Ramos Galindo, José Enrique Marín Torres, Manuel Fernández García, Carlos Martínez Amador, Eugenio Edgardo González Escamilla, María Angélica Hernández Hernández, Pablo Fernández del Campo Espinosa, Carolina O’farril Tapia, Malinalli Aurora García Ruíz, Jorge Alfonso Ruiz Romero, Raúl Mario Méndez Reyes, Joel Jaime Hernández Ruiz, Luis Alberto Arriaga Lila, Avelino Toxqui Toxqui, Carlos González de la Calleja, María del Rocío García Olmedo, Humberto Eloy Aguilar Viveros, Carmen Erika Suck Mendieta, Josefina García Hernández, Juan Antonio González Hernández, Javier Aquino Limón y Bárbara Michele Ganime Bornne, como terceros interesados en todos los juicios, formulando los alegatos que estimaron convenientes.
V. Turno. Por autos de siete de febrero del presente año, la Magistrada Presidenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, integró los expedientes en que se actúa y, conforme a las reglas de turno, ordenó remitir los autos a la ponencia del Magistrado José Alejandro Luna Ramos, para los efectos establecidos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; turno que se cumplimentó mediante los respectivos oficios suscritos por el Secretario General de Acuerdos.
VI. Admisión y cierre de instrucción. Por acuerdos de veinte de febrero del dos mil ocho, se admitieron las demandas y se declaró cerrada la instrucción, por lo cual los asuntos quedaron en estado de dictar sentencia; y,
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y la Sala Superior tiene competencia, para conocer y resolver los presentes juicios, con fundamento en los artículos 99, párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso c) y 189, fracción I, inciso f), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y 83 apartado, 1 inciso b) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de ocho juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano promovidos por igual numero de ciudadanos por propio derecho, de manera individual, en los cuales plantean la violación del derecho a ser votados, en las variantes de acceso y ejercicio del cargo, así como de participación en la vida política del Estado.
SEGUNDO. Acumulación. Del examen de los escritos de demanda relativos a los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano contenidos en los expedientes del SUP-JDC-67/2008 al SUP-JDC-74/2008, esta Sala Superior advierte la conexidad en la causa, dado que existe identidad en los actos reclamados, pues en todos se impugna el acuerdo aprobado en la sesión pública ordinaria de veinticuatro de enero del presente año, emitido por el Pleno del Congreso del Estado de Puebla, en particular, la elección de las Comisiones y Comités de la Quincuagésima Séptima Legislatura de la citada entidad federativa.
En esas condiciones, con fundamento en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 31 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, 73, fracciones VI y IX, y 74 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, lo conducente es decretar la acumulación de los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano identificados con las claves SUP-JDC-68/2008, SUP-JDC-69/2008, SUP-JDC-70/2008, SUP-JDC-71/2008, SUP-JDC-72/2008, SUP-JDC-73/2008, SUP-JDC-74/2008, al diverso juicio SUP-JDC-67/2008, por ser éste el más antiguo, y para facilitar su pronta y expedita resolución conjunta.
En consecuencia, deberá glosarse copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia a los autos de los juicios acumulados.
TERCERO. Causas de improcedencia. Por ser su examen preferente y de orden público de acuerdo con lo previsto en los artículos 1 y 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se analiza la causa de improcedencia hecha valer, por la autoridad responsable, así como por los terceros interesados en sus respectivos escritos.
Se aduce esencialmente, que los juicios son improcedentes porque el nombramiento de los integrantes de la Comisiones Generales y Comités del Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, es una facultad parlamentaria que se prevé y fundamenta en la Ley Orgánica del Poder Legislativo y en el Reglamento Interior del aludido órgano parlamentario, por lo cual, la integración de las comisiones y comités referidos, no pueden generar una afectación a los derechos político-electorales de los ciudadanos.
Lo anterior, aduce, en virtud de que la integración de mérito no se realiza a través del sistema de elección mediante voto emitido de manera popular, secreta y directa, con lo cual, el acto que se combate no es propiamente electoral sino materialmente administrativo y formalmente legislativo.
En ese tenor, debe señalarse que la citada afirmación no puede servir de base para determinar la improcedencia del juicio, toda vez que, precisamente la cuestión sujeta a debate tiene que ver con establecer la naturaleza jurídica de tal acto y determinar si produce o no la violación a los derechos político-electorales de los promoventes.
En efecto, las demandas de juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano se enderezan contra el acuerdo aprobado en la sesión pública ordinaria de veinticuatro de enero del presente año, emitido por el Pleno del Congreso del Estado de Puebla, mediante el cual se eligieron las Comisiones y Comités de la Quincuagésima Séptima Legislatura de la referida entidad federativa.
Al respecto, los demandantes señalan, que la determinación reclamada es contraria a derecho, porque violenta en su perjuicio, el derecho a desempeñar las funciones inherentes al cargo de diputado del Congreso del Estado de Puebla, lo anterior, manifiestan, en razón de la determinación impugnada priva a los diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en su conjunto y, a los promoventes en particular, de ejercer un cargo dentro de la organización parlamentaria; restringe el acceso a formar parte de las comisiones y, cercena el tratamiento plural y abierto de las distintas cuestiones que habrán de resolverse en la asamblea legislativa.
Del análisis del escrito impugnativo se advierte que la causa de pedir consiste, según los demandantes, en que de conformidad al principio de proporcionalidad, así como por el hecho de que el Partido Acción Nacional cuenta con ocho diputados en el Congreso del Estado, le corresponde designar a dos de los presidentes de las comisiones que integran el mencionado órgano legislativo.
Ahora bien, resulta cierto que en esta clase de juicios, es una condición inexcusable que el acto reclamado afecte de manera directa e inmediata alguno de los derechos político-electorales del ciudadano; empero, en el caso, el análisis de esta circunstancia involucra necesariamente la cuestión de fondo planteada, pues a través de ese estudio tendría que concluirse, si el acto reclamado incide o no en el derecho político-electoral de ser votado, en las modalidades de acceso y ejercicio de los cargos públicos, o en el de participación en los asuntos políticos del Estado, para tal efecto, habría que establecer cuál es el alcance de aquellos derechos político-electorales, lo anterior, para estar en condiciones de conocer si es parte de él o no la integración de las comisiones de ese órgano parlamentario.
En consecuencia, no es legalmente factible decidir esta cuestión para efectos de determinar la procedencia o improcedencia del juicio, porque ello implicaría prejuzgar sobre la cuestión sujeta a debate, que sólo debe ser resuelta en la sentencia definitiva que al efecto emita la Sala Superior.
Considerar lo contrario, es decir, argumentar en el sentido de que el juicio pudiera ser improcedente porque el acto no afecta tales derechos, conlleva utilizar la postulación de lo mismo que se quiere demostrar en el fondo, pero para justificar la improcedencia y decretar el desechamiento de la demanda, y además se sostendría como causa de esto último, una proposición que decidiría, en cuanto al fondo, la pretensión de los actores. Por tanto, la causa de improcedencia y el fondo del litigio se implicarían mutuamente.
Con tal forma de resolver se incurriría en un vicio lógico de petición de principio de la argumentación, porque declarar la improcedencia de un medio de impugnación significa, que ante la falta de satisfacción de un requisito de procedibilidad, el juzgador no se encuentra en la posibilidad jurídica de analizar el fondo de la controversia, pero se estaría decidiendo la improcedencia con el fondo de la cuestión planteada.
Por todo ello, la causa de improcedencia alegada se desestima, al involucrar como fundamento la causa relacionada con la cuestión controvertida, que debe ser materia de análisis en la sentencia de fondo que al efecto se emita.
Lo anterior no implica que cualquier manifestación artificialmente creada, para aparentar que un acto parlamentario afecta derechos político-electorales del ciudadano, pueda generar la procedencia de este medio impugnativo, pues siempre existe y debe valorarse la condición indispensable para dar entrada al juicio, que el acto impugnado, al menos en la apreciación aparente, afecte esta clase de derechos, de otra suerte, cuando la inexistencia de la afectación sea evidente, la improcedencia del medio impugnativo sería notoria y conducirá a su desechamiento o al sobreseimiento, según sea el caso.
Expuesto lo anterior, y toda vez que esta Sala Superior no advierte que se actualice alguna causa de improcedencia, procede a realizar el estudio de fondo de los presentes juicios.
CUARTO. Acto impugnado. En el acta de la sesión, donde se encuentran las consideraciones que funda el acuerdo impugnado, se establece que:
“Acta de la 3a sesión de la Gran Comisión celebrada el día 23 de enero de 2008
En la heroica Ciudad De Puebla De Zaragoza, a los veintitrés días del mes de enero de dos mil ocho, siendo las once horas con cinco minutos, y reunidos en la sala número tres del Honorable Congreso Del Estado, los ciudadanos diputados José Othón Bailleres Carriles, Gabriel Gustavo Espinosa Vázquez, Pablo Fernández Del Campo Espinosa, María Del Roció García Olmedo, Carlos González De La Calleja, Enrique Guevara Montiel, Eduardo Rivera Pérez, Y Avelino Toxqui Toxqui, presidente y vocales, respectivamente, de la gran comisión, así como la diputada Carolina O'farril Tapia, coordinadora del grupo parlamentario del partido convergencia, asimismo, se hace notar la asistencia de los diputados Manuel Fernández García, José Manuel Benigno Pérez Vega, Irma Ramos Galindo Y Melitón Lozano Pérez. Se abrió la sesión y se procedió al desahogo del orden del día. En el punto uno se dio lectura al acta de la segunda sesión de fecha veintidós de enero del año en curso, en uso de la palabra el diputado José Manuel Benigno Pérez Vega, solicitó que en el acta que se acaba de leer, se asiente lo manifestado por él y por el diputado Manuel Fernández García. El diputado Gabriel Gustavo Espinosa Vázquez, pidió que se numeren las sesiones de la gran comisión y que se asiente en el orden del día y en las actas que están a consideración de los ciudadanos diputados, para su aprobación y en su caso modificación, que él solicitó la relación del personal especificando su función. Y en el acta no se dice nada de ello, señala que el acta no refleja lo sucedido en la sesión. El diputado Eduardo Rivera Pérez, solicitó que se asiente que el abogado del congreso, trabajará las modificaciones a la ley y al reglamento, en los temas acordados por los coordinadores parlamentarios, referentes a la mesa directiva y a la gran comisión, así como de otros temas y sugiere que la secretaría general levante únicamente los acuerdos para evitad el acta y se anexe la versión estenográfica, que falta que les entreguen las actas anteriores, a las que se les hicieron correcciones, que repite la secretaría general, sólo atienda los acuerdos, e instruir para la compra del material necesario, para tener la versión estenográfica. La diputada maría del rocío garcía olmedo, expresó que la actualización es importante, que llevar la versión estenográfica es hacer más ágil las sesiones y evitaría corrección a las minutas. El diputado Melitón Lozano Pérez, expresó que con respecto al acta que se leyó, él dijo que su propuesta fue que se fijara fecha específica para tratar lo referente a la minuta de la reunión de coordinadores. El diputado Gabriel Gustavo Espinosa Vázquez, pidió apoyar a la secretaría general, que se necesita tecnología, que hay equipos para facilitar el trabajo, es necesario ver que tecnología se necesita. El diputado Melitón Lozano Pérez dijo que es necesario ver ese tema en próximas sesiones. El diputado Gabriel Gustavo Espinosa Vázquez, dijo que el área técnica obtenga propuestas, que no cree que exista mala fe en el secretario general para redactar las minutas. El diputado José Othón Bailleres Carriles, expuso que se incluirá ese tema, que mientras tanto se recaben propuestas. El diputado Eduardo Rivera Pérez, dijo que en la próxima minuta sólo se asienten los acuerdos y se contrate un estenógrafo, para agregar la versión. Se consulta sobre la propuesta del diputado Eduardo Rivera Pérez y se aprueba, se consulta sobre el acta y se aprueba por unanimidad, con las y modificaciones solicitadas. En el punto dos del orden del día, referente a la integración de las comisiones generales y comités, hizo uso de la palabra el diputado Gabriel Gustavo Espinosa Vázquez, quién solicitó que la distribución de colisiones sea lo más plural e hizo entrega de un documento que contiene el análisis de la votación obtenida en las elecciones de noviembre y la propuesta de su grupo parlamentario para la asignación de comisiones y comités, solicitando que dicho documento sea agregado a esta acta y no se descalifique sin el análisis correspondiente. El diputado Melitón Lozano Pérez, se sumó a la propuesta y señala que la ley orgánica habla de composición plural, que a su fracción sólo le falta constituirse, para lo que pide esperar un poco. La diputada Carolina O'farril Tapia manifestó que es necesario conocer las otras propuestas. El diputado Avelino Toxqui Toxqui dijo que la propuesta del pri debe considerarse en base a las veinticinco diputaciones de mayoría que se ganaron. El diputado Eduardo Rivera Pérez hizo entrega de su propuesta mediante un documento que denominó criterios para la distribución de comisiones, solicitando sea agregado al acta. El diputado José Othón Bailleres carriles dijo que en primer término se elegirán los presidentes de las comisiones y de los comités, agregando que será una presidencia para cada partido. A continuación los secretarios y al final los vocales. Puestas a consideración las propuestas se procedió a la votación de la propuesta realizada por el partido nueva alianza, dando como resultado un voto a favor, a continuación se realizó la votación de la propuesta presentada por el partido acción nacional, resultando con dos votos a favor, por último se realizó la votación de la propuesta presentada por el diputado Fernández Del Campo, dando como resultado cinco votos a favor, por lo que dicha propuesta resultó aprobada. Acto seguido se procedió a la elección de los presidentes de las comisiones, resultando designados los diputados: Pablo Fernández Del Campo, en gobernación, justicia y puntos constitucionales, con cinco votos a favor, dos votos para otra propuesta y un voto para otra propuesta; Humberto Eloy Afilar viveros, en hacienda pública y patrimonio estatal y municipal, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y un voto a favor de otra propuesta; Enrique Guevara Montiel, en desarrollo rural, con cinco votos a favor, uno para otra propuesta y dos abstenciones; Irma Ramos Galindo, en desarrollo social, con seis votos a favor y dos para otra propuesta; Avelino Toxqui Toxqui, en comunicaciones y transportes, con cinco votos a favor, uno a favor de otra propuesta y una abstención; Raúl Mario Méndez Reyes, en salud y grupos con capacidad diferenciada, con cinco votos a favor y tres para otra propuesta; Eugenio Edgardo González Escamilla, en educación, cultura y deporte, con cinco votos a favor y tres para otra propuesta; Manuel Fernández García, en trabajo, competitividad y previsión social, con seis votos a favor y dos para otra propuesta; Carolina O'farril Tapia, en derechos humanos, con seis votos a favor y dos abstenciones; Bárbara Michele Ganime Bornne, en equidad y género, con cinco votos a favor, uno para otra propuesta y dos abstenciones; Josefina García Hernández, en asuntos indígenas, con cinco votos a favor y tres para otra propuesta; María Del Rocío García Olmedo, en inspectora del órgano de fiscalización superior, con cinco votos a favor y tres abstenciones; Carlos González De La Calleja, en instructora, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y uno por otra propuesta más; Gabriel Gustavo Espinosa Vázquez, en seguridad pública y protección civil, con seis votos a favor y dos paría otra propuesta; Carmen Erika Suck Mendieta, en desarrollo económico y turismo, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y una abstención; Javier Aquino Limón, en desarrollo urbano y medio ambiente, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y una abstención; José Enrique Marín Torres, en migración y asuntos internacionales, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y una abstención; Carlos Martínez Amador, en asuntos municipales, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y uno para otra propuesta más; Jorge Alfonso Ruíz Romero, en transparencia y acceso a la información pública, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y una abstención; así mismo en los diferentes comités se designó como presidentes a los diputados: Malinalli Aurora Garica Ruíz, en administración del patrimonio y de los recursos materiales, técnicos y humanos, con seis votos a favor y dos para otra propuesta; Joel Jaime Hernández Ruíz, en archivo y biblioteca, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y uno por otra propuesta más; Luana Armida Amador Vallejo, en asuntos editoriales y crónica parlamentaria, con cinco votos a favor y tres abstenciones; María Angélica Hernández Hernández, en gestoría y quejas, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y uno para otra propuesta más; Juan Antonio González Hernández, en informática, con cinco votos a favor y tres abstenciones; y Luis Alberto Arriaga Lila, en comunicación social, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y una abstención. A continuación se procedió a la designación de los secretarios de las comisiones, cargos que recayeron en los diputados: Humberto Eloy Aguilar Viveros, en gobernación, justicia y puntos constitucionales, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y una abstención; Jorge Alfonso Ruíz Romero, en hacienda pública y patrimonio estatal y municipal, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y una abstención; Héctor Mauricio Hidalgo González, en desarrollo rural, con cinco votos a favor y tres para otra propuesta; Gudelia Tapia Vargas, en desarrollo social, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y una abstención; Manuel Fernández García, en comunicaciones y transportes, con seis votos a favor y dos para otra propuesta; Luis Alberto Arriaga Lila, en salud y grupos con capacidad diferenciada, con cuatro votos a favor, uno para otra propuesta y una abstención; Gabriel Gustavo Espinosa Vázquez, en educación, cultura y deporte, con seis votos a favor y dos abstenciones; Bárbara Michele Ganime Bornne, en trabajo competitividad y previsión social, con cinco votos a favor y tres para otra propuesta; María Angélica Hernández Hernández, en derechos humanos, con cinco votos a favor y tres para otra propuesta; Carlos González De La Calleja, en equidad y género, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y uno por otra propuesta más; José Lorenzo Rivera Sosa, en asuntos indígenas, con seis votos a favor y dos para otra propuesta; José Enrique Marín Torres, en inspectora del órgano de fiscalización superior, con cinco votos a favor, uno para otra propuesta y dos abstenciones; Carlos Martínez Amador, en instructora, con seis votos a favor y dos para otra propuesta; Carlos Barragán Amador, en seguridad pública y protección civil, con cinco votos a favor y tres para otra propuesta; Janet Graciela González Tostado, en desarrollo económico y turismo, con cuatro votos a favor, tres para otra propuesta y una abstención; Víctor Huerta Morales, en desarrollo urbano y medio ambiente, con cuatro votos a favor, tres para otra propuesta y uno por otra propuesta mas; Carolina O'farril Tapia, en migración y asuntos internacionales, con cuatro votos a favor, tres para otra propuesta y una abstención; Melitón Lozano Pérez, en asuntos municipales, con cinco votos a favor y tres abstenciones; José Manuel Janeiro Fernández, en transparencia y acceso a la información pública, con cinco votos a favor y tres abstenciones; así mismo en los comités fungirán como secretarios los diputados: Andrés Ricardo Macip Monterrosas, en administración del patrimonio, de los recursos materiales, técnicos y humanos, con cinco votos a favor y tres abstenciones; Carmen Erika Suck Mendieta, en archivo y biblioteca, con cinco votos a favor y dos para otra propuesta y una abstención; maría del rocío garcía olmedo, en asuntos editoriales y crónica parlamentaria, con cinco votos a favor y dos para otra propuesta y una abstención; Víctor Huerta Morales, en gestoría y quejas, con cinco votos a favor y tres abstenciones; Rogerio Pablo Contreras Castillo, en informática, con cuatro votos a favor, tres para otra propuesta y una abstención; Malinalli Aurora García Ruíz, en comunicación social, con cinco votos a favor y tres para otra propuesta. Finalmente se acordó que los vocales de las diferentes comisiones, se integrarían de la siguiente manera: dos diputados del PRI, dos del PAN y uno del PRD, con cinco votos a favor, dos para otra propuesta y una abstención, designándose a los diputados Luis Alberto Arriaga Lila, María Del Rocío García Olmedo, Eduardo Rivera Pérez, María Leonor Apolonia Popocatl Gutiérrez E Irma Ramos Galindo, en gobernación, justicia y puntos constitucionales; dos diputados del PRI, dos del PAN, uno del PANAL, con seis votos a favor y tres abstenciones, designándose a los diputados Janet Graciela González Tostado, José Lorenzo Rivera Sosa, Andrés Ricardo Macíp Monterrosas, José Manuel Janeiro Fernández Y Rogelio Pablo Contreras Castillo, en hacienda pública y patrimonio estatal y municipal; tres diputados del PRI, uno del PAN y uno del PANAL, con cinco votos a favor y tres abstenciones, designándose a los diputados Janet Graciela González Tostado, Carlos Barragán Amador, Josefina García Hernández, Raúl Erasmo Álvarez Marín Y Rogerio Pablo Contreras Castillo, en desarrollo rural; tres diputados del PRI, uno del PAN y uno del PANAL, con cinco votos a favor y tres abstenciones; designándose a los diputados Luis Alberto Arriaga Lila, Héctor Mauricio Hidalgo González, Raúl Mario Méndez Reyes, Angélica Patricia Hidalgo Elguea Y Gabriel Gustavo Espinosa Vázquez, en desarrollo social; tres diputados del PRI, uno del PAN y uno del PT, con cinco votos a favor y tres abstenciones, designándose a los diputados Javier Aquino Limón, José Lorenzo Rivera Sosa, Carlos Martínez Amador, María Leonor Apolonia Popocatl Gutiérrez Y José Manuel Benigno Pérez Vega, en comunicaciones y transportes; dos diputados del PRI, uno del PAN, uno de Convergencia y uno del PRD, con seis votos a favor y dos abstenciones; designándose a los diputados Malinalli Aurora García Ruíz, Carmen Erika Suck Mendieta, Luana Armida Amador Vallejo, Irma Ramos Galindo Y Carolina O'farril Tapia, en salud y grupos con capacidad diferenciada; tres diputados del PRI, uno del PAN y uno del PRD, con seis votos a favor y dos abstenciones, designándose a los diputados María Angélica Hernández Hernández, Juan Antonio González Hernández, José Lorenzo Rivera Sosa, Luana Armida Amador Vallejo y Melitón Lozano Pérez, en educación, cultura y deporte; tres diputados del PRI, uno del PAN y uno del PANAL, con seis votos a favor y dos abstenciones, designándose a los diputados José Lorenzo Rivera Sosa, Carlos Barragán Amador, Javier Aquino Limón, Angélica Patricia Hidalgo Elguea Y Gabriel Gustavo Espinosa Vázquez, en trabajo, competitividad y previsión social; tres diputados del PRI, uno del PAN y uno del PT, con seis votos a favor y dos abstenciones, designándose a los diputados Bárbara Michele Ganime Bornne, María Del Rocío García Olmedo, Gudelia Tapia Vargas, José Manuel Janeiro Fernández Y José Manuel Benigno Pérez Vega, en derechos humanos; dos diputados del PRI, uno del PAN, uno del PRD y uno de Convergencia, con seis votos a favor y dos abstenciones; designándose a los diputados Janet Graciela González Tostado, José Enrique Marín Torres, Angélica Patricia Hidalgo Elguea, Irma Ramos Galindo Y Carolina O'farril Tapia, en equidad y género; dos diputados del PRI, uno del PAN, uno del PRD y uno del PT, con seis votos a favor y dos abstenciones; designándose a los Diputados Raúl Mario Méndez Reyes, Juan Antonio González Hernández, Raúl Erasmo Álvarez Marín, José Manuel Benigno Pérez Vega Y Melitón Lozano Pérez, en asuntos indígenas; dos diputados del PRI, dos del PAN y uno del PANAL, con cinco votos a favor y tres abstenciones, designándose a los diputados Javier Aquino Limón, Eugenio Edgardo González Escamilla, María Leonor Apolonia Popocatl Gutiérrez, Andrés Ricardo Macip Monterrosas Y Gabriel Gustavo Espinosa Vázquez, en inspectora del órgano de fiscalización superior; dos diputados del PRI, uno del PAN, uno del PANAL y uno de Convergencia, con seis votos a favor y dos abstenciones, designándose a los diputados Joel Jaime Hernández Ruíz, Humberto Eloy Aguilar Viveros, Eduardo Rivera Pérez, Rogerio Pablo Contreras Castillo Y Carolina O'farril Tapia, en instructora; tres diputados del PRI, uno del PAN y uno del PT, con seis votos a favor y dos abstenciones, designándose a los diputados Víctor Huerta Morales, Raúl Mario Méndez Reyes, Gudelia Tapia Vargas, Enrique Guevara Montiel Y Manuel Fernández García, en seguridad pública y protección civil; dos diputados del PRI, uno del PAN, uno del PT y uno del PANAL, con seis votos a favor y dos abstenciones, designándose a los diputados Bárbara Michele Ganime Bornne, Jorge Alfonso Ruíz Romero, Luana Armida Amador Vallejo, José Manuel Benigno Pérez Vega Y Rogerio Pablo Contreras Castillo, en desarrollo económico y turismo; dos diputados del PRI, uno del PAN, uno del PRD y uno del PT, con seis votos a favor y dos abstenciones, designándose a los diputados Carlos Martínez Amador, Héctor Mauricio Hidalgo, González, José Manuel Janeiro Fernández, Manuel Fernández García Y Melitón Lozano Pérez, en desarrollo urbano y medio ambiente; tres diputados del PRI, uno del PAN y uno del PT, con seis votos a favor y dos abstenciones, designándose a los diputados Joel Jaime Hernández Ruíz, Carmen Erika Suck Mendieta, Eugenio Edgardo González Escamilla, Angélica Patricia Hidalgo Elguea Y Manuel Fernández García, en migración y asuntos internacionales; tres diputados del PRI, uno del PAN y uno del PANAL, con seis votos a favor y dos abstenciones, designándose a los diputados Juan Antonio González Hernández, Héctor Mauricio Hidalgo González, Javier Aquino Limón, Raúl Erasmo Álvarez Marín Y Rogerio Pablo Contreras Castillo, en asuntos municipales; tres diputados del PRI, uno del PAN y uno del PRD, con seis votos a favor y dos abstenciones, designándose a los diputados Avelino Toxqui Toxquí, Josefina García Hernández, Humberto Eloy Aguilar Viveros:, Andrés Ricardo Macip Monterrosas Y Melitón Lozano Pérez, en transparencia y acceso a la información pública; en el caso de los comités, tres diputados del PRI, uno de Convergencia y uno del PT, con cuatro votos a favor y cuatro por otra propuesta, con voto de calidad del presidente, se designó a los Diputados Janet Graciela González Tostado, José Enrique Marín Torres, Pablo Fernández Del Campo Espinosa, Manuel Fernández García Y Carolina O'farril Tapia, en administración del patrimonio y de los recursos materiales técnicos y humanos; dos diputados del PRI, uno del PANAL, uno de Convergencia y uno del PT, con seis votos a favor y dos abstenciones, se designó a los diputados Eugenio Edgardo González Escamilla, Gudelia Tapia Vargas, Rogerio Pablo Contreras Castillo, Carolina O'farril Tapia Y Manuel Fernández García, en archivo y biblioteca; tres diputados del PRI, uno del PAN y uno de Convergencia, con seis votos a favor y dos abstenciones, se designó a los diputados Humberto Eloy Aguilar Viveros, Josefina García Hernández, Carlos González De La Calleja, Enrique Guevara Montiel Y Carolina O'farril Tapia, en asuntos editoriales y crónica parlamentaria; y tres diputados del PRI, uno del PAN y uno del PRD, con seis votos a favor y dos abstenciones, se designó a los diputados Joel Jaime Hernández Ruíz, Avelino Toxqui Toxqui, José Lorenzo Rivera Sosa, Raúl Erasmo Álvarez Marín, e Irma Ramos Galindo, en gestoría y quejas; tres diputados del PRI, uno del PRD y uno del PT, con cinco votos a favor y tres abstenciones, se designó a los diputados Jorge Alfonso Ruíz Romero, Javier Aquino Limón, José Lorenzo Rivera Sosa, Melitón Lozano Pérez Y Manuel Fernández García, en informática; por último dos diputados del PRI, uno de Convergencia, uno del PAN y uno del PANAL, con seis votos a favor y dos abstenciones, se designó a los diputados Héctor Mauricio Hidalgo González, Carlos Barragán Amador, María Leonor Apolonia Popócatl Gutiérrez, Gabriel Gustavo Espinosa Vázquez Y Carolina O'farril Tapia, en comunicación social; aclarando que los coordinadores de los grupos parlamentarios entregarán en la secretaría general, el nombre del diputado que ocupará cada cartera. No habiendo más asuntos que tratar, se levantó la sesión a las veintiún horas del mismo día.”
QUINTO. Hechos y Agravios. Las demandas son sustancialmente idénticas, salvo pequeñas diferencias en la redacción, y los agravios contenidos en ellas son:
“III. Hechos:
Que con fecha Veintitrés de enero del año dos mil ocho, la Gran Comisión del Honorable Congreso del Estado de Puebla sesionó con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 41 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla, el cual norma las funciones de la Gran Comisión y que en su fracción I a la letra dice: ‘Proponer a los miembros que integrarán a las Comisiones Generales y las Especiales, así como los Comités, para su aprobación por el Pleno. La elección correspondiente se efectuará en la tercera Sesión del Primer Periodo de Sesiones del primer año de su ejercicio’.
Que el artículo 40 de esta Ley Orgánica menciona que la Gran Comisión es el órgano colegiado de gobierno, encargado de dirigir y optimizar el ejercicio de las funciones legislativas, políticas y administrativas que tiene el Congreso del Estado. Que su integración la conforman 5 diputados del Grupo Parlamentario Mayoritario, 2 diputados de la primera minoría y 1 de la segunda minoría, además de los coordinadores de los demás grupos parlamentarios quienes participarán con voz pero sin voto. El Presidente será un diputado del Grupo Parlamentario Mayoritario quien tendrá voto de calidad. En el Congreso Local la Gran Comisión se integra por 5 diputados del Partido Revolucionario Institucional, 2 del Partido Acción Nacional, 1 del Partido Nueva Alianza.
Que el artículo 44 de la citada Ley, establece lo siguiente: ‘Las Comisiones Genera/es estarán integradas por siete Diputados, de los cuales uno fungirá como Presidente, otro como Secretario y los cinco restantes como Vocales. La elección de las Comisiones Generales se hará por planilla a propuesta de la Gran Comisión, por mayoría de votos y en votación secreta, y en su integración estarán representados los Grupos Parlamentarios, de acuerdo a su importancia cuantitativa’.
Que el artículo 45 de la misma legislación establece que el Congreso del Estado se organizará con el número de Comisiones Generales y Comités que requiera para el cumplimiento de sus funciones. En este mismo artículo se enlistan 18 comisiones generales en total.
Que el artículo 47 de esta Ley Orgánica hace mención de que el Congreso del Estado, para su funcionamiento administrativo, tendrá 6 Comités.
Que el artículo 48 del mismo ordenamiento señala: ‘Los Comités estarán integrados por siete Diputados, de los cuales uno fungirá como Presidente, otro como Secretario, y los cinco restantes como Vocales. Se elegirán por planilla a propuesta de la Gran Comisión; su elección se hará en votación secreta y por mayoría de votos. En su integración estarán representados los Grupos Parlamentarios de acuerdo a su importancia cuantitativa’.
Que los Artículos antes citados norman que en la integración de Comisiones y Comités estarán representados los Grupos Parlamentarios de acuerdo a su importancia cuantitativa. Para lo cual menciono que la LVII Legislatura del Honorable Congreso del Estado de Puebla se conforma por 41 diputados, de los cuales 26 son emanados del Partido Revolucionario Institucional lo que representa el 63.41 % del total de la integración del Congreso; 8 diputados pertenecen al Partido Acción Nacional lo que representa el 19.51 %; 2 del Partido Nueva Alianza que representa el 4.88 %; 2 del Partido del Trabajo que representa el 4.88 %; 2 del Partido de la Revolución Democrática que representa el 4.88 %; y 1 del Partido Convergencia, que representa el 2.44 %. Por lo que en razón al porcentaje que cada Partido político ocupa en el Congreso del Estado, deberían ser ocupados los espacios en las Comisiones Generales y Comités del mismo.
Para tal efecto, los dos Diputados del Grupo Parlamentario de Acción Nacional que formamos parte de la Gran Comisión en nuestro carácter de vocales solicitamos al Presidente de la misma, Diputado José Othón Bailleres Carriles, del Partido Revolucionario Institucional presentara una propuesta de un mecanismo para la asignación de Comisiones y Comités que reflejara una representatividad cuantitativa de cada grupo parlamentario, sin embargo no obtuvimos respuesta alguna.
En tal razón el Ciudadano Diputado Gabriel Gustavo Espinosa Vázquez del Partido Nueva Alianza, en su carácter de vocal de la Gran Comisión, presentó una propuesta por escrito que reflejaba un mecanismo de distribución de Presidencias, Secretarías y vocalías para cada uno de los Partidos Políticos que integramos la legislatura, apegándose al principio de cuantitatividad, siendo esta la única propuesta formalmente presentada.
Posteriormente el Diputado Avelino Toxqui Toxqui, del Partido Revolucionario Institucional y vocal de la Gran Comisión propuso de manera verbal que de las 18 comisiones generales y 6 comités, 17 presidencias fuesen para el Partido Revolucionario Institucional y el resto de las mismas fueran para los grupos parlamentarios de oposición. En seguida el diputado Pablo Fernández del Campo, del Partido Revolucionario Institucional y vocal de esta comisión propuso que se asignarán del total de presidencias de Comisiones y Comités 17 para el Revolucionario Institucional y las restantes para la oposición.
A continuación, el diputado José Othón Bailleres Carriles propuso que para la asignación de Presidencias de las Comisiones, cualquier diputado de la Gran Comisión fuera mencionando nombres de diputados a efecto de que pudiesen ser votados para ocupar las Presidencias de las Comisiones.
Los diputados de Acción Nacional vocales de la Gran Comisión presentamos en voz del diputado Enrique Guevara Montiel, una propuesta que entregamos por escrito al Presidente de la misma, en función a la representación de cada partido Político en el Congreso del Estado, con el siguiente mecanismo:
1. El porcentaje de representación en el Congreso por cada Grupo Parlamentario por el número total de comisiones entre cien.
2. El Resultado que nos da se asigna en una primera parte a los números enteros.
3. La siguiente Comisión se asignará a las Fracciones Parlamentarias que tengan el resto mayor mas alto conforme a número decimales
4. La segunda asignación en caso de números iguales por representación parlamentaria de número de diputados se asignara al grupo parlamentario que tiene mayor votación en la elección constitucional con relación a los diputados de mayoría relativa.
5. Con respecto a la asignación de comisiones se propone: que el Grupo Parlamentario Mayoritario elegirá 2 comisiones de su preferencia. El Grupo Parlamentario que tiene el segundo lugar en número de diputados elegirá una Comisión. Una vez terminada la primera ronda de reparto se repetirá el mecanismo antes mencionado hasta agotar el número de comités.
Adjuntamos al presente recurso el cuadro con la propuesta matemática dependiendo la representatividad de acuerdo a los resultados obtenidos en los pasados comicios.
Posteriormente, se votaron las propuestas para saber bajo que mecanismo se llevaría a cabo la asignación de comisiones. Por lo que hizo uso de la palabra el diputado Avelino Toxqui Toxqui declinando su participación, existiendo en la mesa tres propuestas: la del Partido Nueva Alianza, que propuso el diputado Gabriel Gustavo Espinosa Vázquez, la del Partido Revolucionario Institucional que propuso el diputado Pablo Fernández del Campo, la del Partido Acción Nacional que propuso el diputado Enrique Guevara Montiel.
El resultado de la votación dio como resultado 5 votos a favor de la propuesta del Partido Revolucionario Institucional, 2 votos para la propuesta del Partido Acción Nacional y 1 voto para la del Partido Nueva Alianza.
En tal virtud, se llevó a cabo la asignación de Presidencias de las Comisiones Generales, obteniendo trece el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, una el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, una el Grupo Parlamentario del Partido Nueva Alianza, una el Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, una del Partido Convergencia y una el Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática; dando un total de 18; en todas estas votaciones los resultados se obtuvieron por mayoría de votos y no por unanimidad.
Posteriormente se eligieron a los secretarios de las comisiones, quedando de la siguiente manera: 14 secretarías para el Partido Revolucionario Institucional, ninguna el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, una el Grupo Parlamentario del Partido Nueva Alianza, una el Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, una del Partido Convergencia y una el Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, dando un total de 18.
Con lo que se refiere a las vocalías quedaron de la siguiente manera: el Partido Revolucionario Institucional tiene 45 vocales, el Partido Acción Nacional 22, el Partido Nueva Alianza 8, el Partido de la Revolución Democrática 6, Partido del Trabajo 6, Convergencia 3, para un total de 90. Estas asignaciones dan como resultado ocupar 126 espacios.
Con respecto a los Comités, el Partido Revolucionario Institucional tiene 5 Presidencias, 4 secretarías y 16 vocalías, el Partido Acción Nacional tiene 1 presidencia, 1 secretaría y 3 vocalías, el Partido Nueva Alianza 1 secretaría y 2 vocalías, el Partido de la Revolución Democrática 2 vocalías, el Partido del Trabajo 3 vocalías y Convergencia 4 vocalías.
En resumen, en cuanto a la asignación de espacios totales en Comisiones y Comités, existen 168 lugares, de los cuales 27 espacios se asignaron a Acción Nacional, lo que significa el 16.07 % de representación en el Congreso Local, siendo que debieron ser asignados 32 espacios, ya que esta fuerza política representa el 19.51 % cuantitativamente.
Con estas asignaciones se suscribió el acta de la Gran Comisión que contenía las propuestas de las planillas para la integración de las comisiones generales y comités. Al presente recurso adjuntamos la versión estenográfica de dicha sesión.
Con fecha Veinticuatro de enero del año dos mil ocho, se llevó a cabo Sesión Pública Ordinaria del Honorable Congreso del Estado, la cual contenía seis puntos en el orden del día, de los cuales el cuarto punto fue referente a la elección de las Comisiones Generales y Comités del Honorable Congreso del Estado que se constituirán con carácter definitivo, a propuesta de la Gran Comisión, en términos de lo dispuesto por los artículos 41 fracción I, 43, 44, 45, 47 y 48 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, así como los artículos 20, 24 y 26 del Reglamento Interior del H. Congreso del Estado.
En el referenciado cuarto punto del orden del día, los diputados que integramos el Grupo Parlamentario de Acción Nacional, dirigimos oficio a la Presidenta de la Mesa Directiva con la finalidad de que con fundamento en lo establecido por el artículo 96 y 97 fracción IV se enlistaran a los ciudadanos diputados Enrique Guevara Montiel, Ma. Leonor Popocalt Gutiérrez, José Manuel Janeiro Fernández y Eduardo Rivera Pérez como oradores en contra del dictamen presentado por la Gran Comisión que contenía las planillas para la integración de Comisiones Generales.
Posteriormente se inscribieron mas de 4 oradores para hablar a favor del dictamen por lo que le solicitamos a la Presidenta de la Mesa directiva un receso para establecer los 4 oradores que hablarían en pro y los 4 que hablarían en contra, no accediendo a nuestra petición, por lo que de manera impositiva solicitó a los oradores de Acción Nacional hicieran uso de la Tribuna para hablar en contra, sin tomar en cuenta lo establecido en el artículo 97 del Reglamento Interior del Congreso del Estado, en el cual primero hablan los oradores en pro y posteriormente los oradores en otra con la finalidad de realizar un debate.
Terminadas las intervenciones de los oradores se procedió a la votación, quedando de la siguiente manera:
COMISIONES
• Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales, 31 votos a favor, 9 en contra y 1 abstención.
• Hacienda Pública y Patrimonio Estatal y Municipal; 31 votos a favor, 10 en contra y 1 abstención.
• Desarrollo Rural; 31 votos a favor, 10 en contra y 1 abstención.
• Desarrollo Social; 31 votos a favor, 9 en contra y 1 abstención.
• Comunicaciones y Transportes, 31 votos a favor, 9 en contra y 1 abstención.
• Salud y Grupos con Capacidad Diferenciada; 31 votos a favor, 9 en contra y 1 abstención.
• Educación, Cultura y Deporte; 30 votos a favor, 10 en contra y 1 abstención.
• Trabajo, Competitividad y Previsión Social; 30 votos a favor, 10 en contra y 1 abstención
• Derechos Humanos; 31 votos a favor, 9 en contra y 1 abstención
• Equidad y Género; 31 votos a favor, 9 en contra y 1 abstención
• Asuntos Indígenas; 31 votos a favor, 9 en contra y 1 abstención
• Inspectora del Órgano de Fiscalización Superior; 30 votos a favor, 10 en contra y 1 abstención.
• Seguridad Pública y Protección Civil; 30 votos a favor, 9 en contra y 2 abstenciones.
• Desarrollo Económico y Turismo; 30 votos a favor, 9 en contra y 2 abstenciones.
• Desarrollo Urbano y Medio Ambiente; 29 votos a favor, 10 en contra y 1 abstención.
• Migración y Asuntos Internacionales; 30 votos a favor, 10 en contra y 1 abstención
• Asuntos Municipales; 31 votos a favor, 9 en contra y 1 abstención.
• Instructora, 30 votos a favor, 10 en contra y 1 abstención.
COMITÉS
• Administración del Patrimonio y de los Recursos Materiales, Técnicos y Humanos; 31 votos a favor, 9 en contra y 1 abstención.
• Archivo y Biblioteca; 31 votos a favor, 9 en contra y 1 abstención.
• Asuntos Editoriales y Crónica Parlamentaria; 30 votos a favor, 10 en contra y 1 abstención.
• Gestoría y Quejas; 31 votos a favor, 9 en contra y 1 abstención.
• Informática; 31 votos a favor, 9 en contra y 1 abstención.
• Comunicación Social. 31 votos a favor, 9 en contra y 2 abstenciones.
IV. Interés jurídico:
La causa de pedir que motiva la presente acción jurídica consiste en la nulidad del Acuerdo del Acuerdo del Pleno del Honorable Congreso del Estado aprobado en la Sesión Publica Ordinaria del pasado 24 de Enero de 2008 referente a la elección de Comisiones y comités del Honorable Congreso del Estado.
y, por tanto, la restitución en el goce de un derecho político, en razón de que, por una parte, tal determinación resulta contraria al artículos 44 y 48 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Honorable Congreso del Estado de Puebla, dispositivo que establece el principio de proporcionalidad en la asignación de las presidencias de las comisiones parlamentarias y, por otro parte, en virtud de que resulta lesiva del derecho fundamental a ejercer plenamente el cargo de diputados a la legislatura del Estado de Puebla.
En ese sentido, esta Sala Superior debe advertir que la resolución impugnada cercena de manera ilegal los derechos y facultades que constituyen el estatuto de los legisladores al Congreso del Estado de Puebla, toda vez que excluye a los diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en su conjunto, y al enjuiciante en lo particular, del derecho de presidir las comisiones previstas en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Honorable Congreso del Estado de Puebla, a pesar de que existe norma expresa que ordena que dicha asignación responda estrictamente al criterio de proporcionalidad en la composición de la asamblea. Así las cosas, al haberse restringido una de las facultades esenciales de los parlamentarios, vinculada estrictamente con la función legislativa y de control atribuida al Poder Legislativo del Estado, se ha vulnerado el núcleo esencial del derecho político a ejercer, de acuerdo con las cualidades que establezca la ley, cargos, empleos o comisiones de carácter público, es decir, el derecho político a ser votado.
De lo anteriormente expuesto se desprende con claridad que el presente juicio tiene por objeto plantear la infracción de un derecho político y, en esa medida, se hace ver que la intervención de esta Sala Superior es necesaria y útil para lograr la restitución de los derechos violados, a través de una sentencia que revoque la determinación del Congreso del Estado, por el que se asignan las presidencias de las comisiones en franca contravención a la regla de proporcionalidad prevista en el artículo 44 y 48 de la Ley Orgánica de Congreso del Estado.
Al respecto, resulta aplicable la tesis de jurisprudencia que se cita a continuación:
INTERÉS JURÍDICO DIRECTO PARA PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIÓN. REQUISITOS PARA SU SURTIMIENTO.- (Se transcribe).
V. Conceptos de agravio
El Acuerdo del Pleno del Honorable Congreso del Estado aprobado en la Sesión Publica Ordinaria del pasado 24 de Enero de 2008 referente a la elección de Comisiones y comités del Honorable Congreso del Estado, perturba, en mi directo perjuicio, el derecho a desempeñar las funciones inherentes al cargo de diputado al Congreso del Estado de Puebla, faceta del ius in officium encuadrada en el ámbito protegido por el derecho de acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad y según las cualidades previstas en la ley, previsto en el artículo 35, fracción II de la Constitución Estados Unidos Mexicanos.
Asimismo, y dada la condición de representante político de los ciudadanos que ostento, se ha vulnerado el derecho de los ciudadanos a participar mediante sus representantes en los asuntos públicos, derecho que deriva inexorablemente de la naturaleza de la función legislativa.
Lo anterior, en razón de que i) la determinación impugnada priva a los diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en su conjunto, y al promovente en lo particular, de ejercer un cargo dentro de la organización parlamentaria, específicamente de presidir las comisiones reguladas por la ley de la materia; ii) restringe, en forma ilegal y en perjuicio de los integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, el acceso a una de las más importantes formas de participación en la Cámara parlamentaria al servicio de la función representativa; iii) otorga al grupo parlamentario mayoritario la capacidad de condicionar los trabajos parlamentarios de las comisiones, en el medida en que las presidencias de esos órganos parlamentarios cuentan con atribuciones exclusivas y excluyentes para determinar la agenda de las reuniones y de conducir las deliberaciones, y iv) cercena el tratamiento plural y abierto de las distintas cuestiones que habrán de resolverse en la asamblea legislativa, finalidad garantista perseguida, justamente, por la regla de proporcionalidad en la asignación de las presidencias de esos órganos auxiliares del pleno.
Según los artículos 39 y 40 de la Constitución General de la República, la soberanía nacional se ejerce a través de los poderes instituidos y según los cauces establecidos en la propia norma fundamental.
Por su parte, los derechos fundamentales garantizados en el artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos encarnan el derecho de participación política en el sistema democrático, y constituyen la forma esencial del ejercicio de la soberanía por el conjunto de los ciudadanos.
Entre los distintos derechos de participación política existe una íntima imbricación, al menos en lo que a los derechos de votar (artículo 35, fracción I) y de acceso a los cargos públicos (artículo 35, fracción II) se refiere, de manera que puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos.
Por ese motivo, y con el propósito de asegurar la efectiva realización del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de sus representantes, la garantía de acceso en condiciones de igualdad al cargo público se extiende a la permanencia en el mismo, así como al ejercicio de todas y cada una de las facultades o prerrogativas que le son inherentes, en los términos que establecen las leyes o, en su caso, los cuerpos normativos parlamentarios.
Si bien se trata, en esencia, de derechos fundamentales de configuración legal, dichos derechos se encuentran sujetos a un conjunto de estándares constitucionales, y de modo muy particular, al principio de igualdad de todos en su ejercicio, así como al principio de no interferencia en su adecuado desempeño.
Según ambos principios -de igualdad y de no interferencia-- es contrario a la Constitución todo acto o norma que perturbe o imponga obstáculos al ejercicio del cargo público, es decir, que coloque a unos representantes en condiciones de inferioridad respecto de otros. En ese sentido, la privación o perturbación a los representantes populares de la práctica de su cargo no sólo menoscaba su derecho de acceso, sino simultáneamente el derecho correlativo de los ciudadanos de participar en los asuntos públicos, el cual resultaría vacío si no se respetase el primero.
Compete a la ley y, en determinadas circunstancias a los reglamentos parlamentarios, fijar y ordenar los derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos y funciones públicas. Una vez creados, quedan integrados en el estatuto propio de cada cargo, con la consecuencia obvia de que sus titulares quedan habilitados para defender ante la jurisdicción garante de los derechos político-electorales, el ius in offícium que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integren los titulares del cargo. Lo contrario sería equivalente a aceptar que la Constitución General de la República no protege un componente normativo fundamental, específicamente los derechos políticos al sufragio pasivo, circunstancia que en modo alguno puede predicarse de la ley fundamental, so pena de debilitar su posición de jerarquía en el sistema normativo.
De lo antes expuesto, es posible colegir que la violación a una función o prerrogativa asociado al cargo, implica la vulneración del derecho de acceso al cargo público y, consecuentemente, al núcleo esencial de la representación, en particular al derecho de los ciudadanos de participar en los asuntos públicos a través de su representante.
Desde esta perspectiva, los derechos de votar y ser votados, en tanto expresiones concretas del derecho de participación política, quedarían vacíos de contenido o serían ineficaces, si el representante político se viese privado o perturbado en las condiciones mínimas para su ejercicio.
Ahora bien, la necesidad de salvaguardar el núcleo esencial de la representación y la igualdad entre representantes exige, en primer lugar, que los órganos parlamentarios interpreten de forma restrictiva todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos, prerrogativas o facultades que integran el estatus constitucionalmente relevante del representante popular, e impone, de igual manera, la exigencia de motivar exhaustivamente las razones de su aplicación.
En segundo lugar, y dada la posición de jerarquía de la Constitución General de la República, la necesidad de salvaguardar los principios de igualdad en el acceso a los cargos públicos y el principio de no interferencia, habilita a la jurisdicción garante de los derechos político-electorales del ciudadano a conocer de la actuación de esos órganos parlamentario, máxime cuando la normativa parlamentaria no prevé instancias internas dirigidas a enjuiciar la corrección legal de un acto parlamentario que restringe, limita u obstaculiza el ejercicio efectivo de facultades inherentes a la función legislativa y de control encomendada a los legisladores.
Puesto que la participación en el ejercicio de la función legislativa y de control y, en consecuencia, el desempeño de los derechos y facultades que la acompañan -entre los que indudablemente debe contarse con el derecho a concurrir a las comisiones y, en su caso, de presidirlas- constituyen una manifestación constitucionalmente relevante del ius in officium del representante, toda decisión de la Asamblea que establezca un criterio de asignación de presidencias de comisiones parlamentarias entre los grupos parlamentarios distinto al previsto en la ley, afecta mi derecho al libre e igual ejercicio del cargo público.
Lo anterior, toda vez que, en los hechos, la decisión que se impugna vedó la posibilidad de que, en tanto integrante de un grupo parlamentario y de acuerdo con las reglas y principios de auto-organización de mi bancada, pueda ocupar el cargo de presidente de comisión y, desde ahí, concurrir a la función jurídico-técnica de ordenar y racionalizar las tareas legislativas, o más aún, a suscitar o alimentar, en cumplimiento del mandato representativo, el debate parlamentario sobre una materia determinada desde las respectivas comisiones.
En tal virtud, la exclusión del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la asignación de comisiones se traduce en un trato diferenciado, injustificado e ilegal, entre los miembros de la legislatura, es decir, sitúa a los legisladores de la bancada del Partido Acción Nacional en una posición de inferioridad con respecto a sus pares de la bancada mayoritaria, debido a que éstos últimos tendrán acceso de manera preferente a las presidencias de las comisiones de la Cámara. En mejores términos, el acuerdo aprobado por el Pleno de la Cámara de Diputados del Estado de Puebla, claramente violatorio de los artículos 44 y 48 de la Ley Orgánica del Honorable congreso del Estado de Puebla concede a los legisladores del grupo parlamentario mayoritario una expectativa de derecho más intensa en relación con el resto de los legisladores, pues otorga a dicha los Diputados del Partido Revolucionario Institucional la mayoría de las presidencias susceptibles de ser distribuidas entre las distintas fuerzas parlamentarias y, en consecuencia, entre los diputados que, desde distintas formaciones ideológicas, integran la legislatura.
Esta Sala Superior debe reparar en el hecho de que, con independencia de sus claros efectos restrictivos de los derechos políticos consagrados en el artículo 35 constitucional, la decisión de la Cámara de Diputados del Estado de Puebla carece de cobertura legal.
En efecto, de conformidad con el artículo 44 y 48 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, el Congreso del Estado estaba obligado a asignar de manera proporcional el universo de presidencias de las comisiones.
Si bien es cierto que dicha distribución tiene un alto componente político y, por tanto, la decisión se encuentra en el ámbito de la libre configuración de la mayoría legislativa, también es cierto que la regla en comento tiene como finalidad establecer un límite a la decisión mayoritaria sobre el particular, es decir, fija una condición material al ejercicio de la facultad de integrar las comisiones y nombrar a sus integrantes. Se trata, pues, de una facultad reglada en su ámbito material de validez, específicamente en los alcances objetivos de la asignación de estos cargos internos. La regla, en suma, impide que una mayoría se apropie del conjunto de instrumentos jurídico-técnicos con los que cuenta una asamblea para llevar a cabo sus actividades, precisamente con el propósito de garantizar la pluralidad política interna, así como de conservar el equilibrio entre fuerzas políticas resultante de la elección que dio vida al órgano legislativo.
Con base en lo anteriormente expuesto, esta Sala Superior debe revocar la determinación.”
SEXTO. Estudio de fondo. Antes de entrar al estudio de fondo del asunto que nos ocupa, es pertinente realizar una precisión respecto del acto impugnado.
Los actores, en sus respectivos escritos de demanda citan como acto impugnado el “Acuerdo del Pleno del Honorable Congreso del Estado de Puebla, aprobado en la sesión Pública Ordinaria del 24 de enero del presente año, relativo a la elección de Comisiones y Comités del aludido Congreso Estatal”.
No obstante, del análisis de las constancias que obran en los expedientes no se localizó físicamente el acuerdo a que hacen alusión los promoventes, sin embargo obra agregada copia certificada del documento intitulado “Acta de la 3ª Sesión de la Gran Comisión celebrada el día 23 de enero de 2008” del que se desprende la integración de las comisiones y comités del Congreso del Estado de Puebla.
Igualmente, obra en autos copia certificada del documento denominado “Sesión pública ordinaria versión estenográfica jueves 24 de enero de 2008” de la que se desprende la discusión y aprobación de la integración de las comisiones y comités del Congreso del Estado de Puebla, de acuerdo con los documentos aprobados por la Gran Comisión en la sesión celebrada el veintitrés de enero anterior.
En tales circunstancias, es fundamental precisar que el acto impugnado es, precisamente, el acuerdo emitido por la Gran Comisión en sesión celebrada el veintitrés de enero de dos mil ocho, aprobado por el Pleno del Congreso del Estado de Puebla al día siguiente, es decir en sesión celebrada el veinticuatro de enero del presente año, por virtud del cual se determinó la integración de las comisiones y comités que conforman el citado órgano legislativo.
Ahora bien, los demandantes sostienen, medularmente, que dicho acuerdo los excluye del derecho a presidir las comisiones previstas en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Puebla, a pesar de que existe norma expresa que ordena que dicha asignación responda estrictamente al criterio de proporcionalidad en la composición de la asamblea, por lo que, en su concepto, se restringen sus facultades esenciales como parlamentarios vinculadas con la función legislativa y de control atribuidas al Poder Legislativo del Estado, vulnerándose en consecuencia el núcleo esencial del derecho político a ejercer, de acuerdo con las cualidades que establece la ley, cargos, empleos o comisiones de carácter público, es decir, su derecho a ser votados.
Por lo anterior, los actores consideran que la aprobación del acuerdo de referencia, en la parte relativa a la asignación de las presidencias de las comisiones del Congreso del Estado de Puebla, se efectuó en contravención a la regla de proporcionalidad prevista en los artículos 44 y 48 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Puebla.
Los motivos de inconformidad planteados son infundados.
El Acuerdo reclamado incide propiamente en el ámbito del derecho parlamentario administrativo, pues se trata de una actuación del Congreso del Estado de Puebla respecto de la organización y división de trabajo interna, cuyo objeto es la realización de los estudios preliminares relacionados con los temas de su competencia, que serán sometidos al Pleno del Congreso para la toma de decisión correspondiente, sin que tales actos formen parte de los derechos político-electorales de los demandantes, como se evidencia en las consideraciones siguientes.
El derecho parlamentario administrativo comprende el conjunto de normas que regulan las actividades internas de los órganos legislativos, respecto a la organización, funcionamiento, división de trabajo, desahogo de tareas, ejercicio de las atribuciones, deberes, privilegios de los integrantes, así como a las relaciones entre los grupos políticos parlamentarios.
En ese ámbito administrativo se instala y participa de la naturaleza orgánica interna del Congreso del Estado de Puebla, el Acuerdo por el cual se crean sus comisiones y comités, toda vez que en los artículos 43, 44, 46, 47 y 48 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Puebla, así como de los diversos 31 y 47 del Reglamento Interior de dicho órgano legislativo, se establece que la integración de las comisiones y de los comités, tiene como propósito el desahogar las funciones del Congreso del Estado, a través de una división del trabajo parlamentario; que para tal efecto, se asigna un determinado número de diputados a cada una de las comisiones ordinarias o especiales, o bien a los diversos comités, según la materia propia de su denominación, las cuales tienen como funciones realizar los estudios, análisis, dictámenes, minutas y resoluciones respectivas, sobre los puntos que les correspondan de acuerdo a esa división interna; que los trabajos preparatorios son posteriormente sometidos a la consideración y, en su caso, aprobación del Pleno de dicho órgano.
La integración de las comisiones y comités no trasciende más allá de la organización interna del Congreso del Estado de Puebla, por ende, no afecta ni puede afectar de manera directa e inmediata los derechos político-electorales a ser votado, en las modalidades de acceso y ejercicio inherente del cargo o de participación en la vida política del Estado, como pretenden hacerlo ver los promoventes.
La interpretación de los artículos 35, fracción II; 39; 41, primero y segundo párrafos; 116, párrafo primero, fracción I, y 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos lleva a establecer, que el objeto del derecho a ser votado, implica para el ciudadano tanto la posibilidad de contender como candidato a un cargo público de elección popular, como ser proclamado electo conforme con la votación emitida, lo mismo que acceder al cargo.
Los anteriores aspectos constituyen el objeto del derecho de ser votado, entendido como el bien protegido o tutelado jurídicamente por el ordenamiento.
El objeto del derecho de ser votado y de los demás derechos derivados de éste, tiene como fundamento la situación jurídica de igualdad en los distintos aspectos o particularidades que lo conforman, es decir, la igualdad para:
a) competir en un proceso electoral;
b) ser proclamado electo, y
c) ocupar materialmente y ejercer el cargo (acceder), por el ciudadano que haya sido electo.
La situación de igualdad implica, en las dos primeras particularidades de este derecho: competir en un proceso electoral y ser proclamado electo, que todos los ciudadanos deben gozar de iguales posibilidades sin discriminación o, si se quiere, en la misma situación jurídica ante y en aplicación de la ley, que les permita contender en un proceso comicial conforme a idénticas bases; esas condiciones se traducen en los requisitos de elegibilidad que fija el legislador para acceder a un cargo público, los cuales deben excluir cualquier circunstancia que tenga carácter discriminatorio, de tal manera que garantice la situación de los ciudadanos para que puedan ser igualmente elegibles y, en caso de obtener la mayoría de la votación emitida, ser declarado funcionario electo. Estas vertientes del derecho a ser votado comprenden a su vez, el establecimiento en la ley y su efectiva aplicación por el órgano encargado de organizar y realizar las elecciones, de los elementos materiales necesarios que generen para los ciudadanos postulados como candidatos, una contienda equitativa, con respeto a la condición de igualdad de referencia.
En la última particularidad: ocupar materialmente el cargo, la igualdad implica garantizar o asegurar al candidato que los electores (en quienes reside la soberanía popular) hayan elegido como su representante, sea proclamado funcionario electo y tome posesión de dicho cargo; por ende, las condiciones previstas en la ley como supuestos de incompatibilidad para desempeñar el cargo, tampoco deben ser discriminatorias, ni deben establecerse medidas que obstaculicen o impidan el acceso al cargo, restrinjan, priven o suspendan el ejercicio natural de las funciones públicas, si es que tales medidas no derivan de la propia expresión de soberanía popular manifestada en los sufragios.
Empero, el derecho al acceso al cargo se agota, precisamente, en el establecimiento y garantía de esas condiciones de igualdad para ocupar el cargo y para el ejercicio de la función pública correspondiente. Este derecho no comprende otros aspectos que no sean connaturales al cargo para el cual fue proclamado, ni se refiere a situaciones jurídicas derivadas o indirectas de las funciones materiales desempeñadas por el servidor público.
Lo anterior se traduce, en que la última particularidad del derecho tutela el acceso al cargo, sobre la base de la garantía de no ser removido de él, ni privado de las funciones a las que se accedió mediante el voto, sino por las causas y de acuerdo con los procedimientos legalmente previstos, aptos para impedir, suspender o separar al funcionario en el ejercicio de la encomienda conferida (por ejemplo la dimisión al cargo, la responsabilidad penal, civil o administrativa, la inhabilitación o suspensión de los derechos, etcétera); pero no respecto de cualquier otro acto parlamentario ni cualquier otra función del legislador, porque estos aspectos de la actuación ordinaria del funcionario quedan en el ámbito de la actividad interna y administrativa de los órganos legislativos, que es ajena tanto al ejercicio de la función inherente y natural del cargo, como a la participación en la vida política del Estado; o sea, el derecho de acceso y ejercicio del cargo se refiere sólo a las funciones propias del cargo asumido, no a las actividades individuales y particulares que pueda desarrollar cada legislador.
Por lo mismo, únicamente el aspecto precisado del derecho a ser votado, en la variante de acceso es objeto de tutela jurisdiccional, a través del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, porque con ello se posibilita de manera efectiva el mandato popular de representación concedido al funcionario y expresado a través de los sufragios conforme a los cuales resultó electo.
De este amplio espectro del derecho político de ser votado quedan excluidos, por tanto, los actos políticos correspondientes al derecho parlamentario administrativo, como los concernientes a la actuación y organización interna del Congreso del Estado de Puebla, bien sea en la actividad individual de los legisladores, o bien en la que desarrollan en conjunto con los diputados de la misma extracción partidaria, en fracciones parlamentarias o en comisiones con otros diputados o de cualquier otra forma en la cual se organicen internamente, para realizar los trabajos preparatorios de las determinaciones que de manera definitiva y vinculante deba adoptar el mencionado órgano parlamentario, porque tales actos están esencial y materialmente desvinculados de los elementos o componentes del objeto del derecho fundamental a estudio.
Se sostiene que el Acuerdo por virtud del cual se conformaron las comisiones los comités en el Congreso del Estado de Puebla, así como la designación de sus respectivos presidentes es una determinación interna, que corresponde al derecho parlamentario administrativo, porque sólo repercute en la división interna del trabajo de dicho órgano legislativo.
Los artículos 43 a 48 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Puebla, en relación con los numerales 27 a 31 y 60 del Reglamento Interior de dicho órgano legislativo regulan la creación, nominación y actuación de las comisiones del Congreso de la citada entidad federativa, al establecer que:
a) El Congreso del Estado se organizará con el número de comisiones generales y comités que requiera para el cumplimiento de sus funciones;
b) La competencia de las comisiones se deriva de su propia denominación, en correspondencia a las respectivas áreas de la administración estatal y municipal (Gobernación, Justicia y Puntos Constitucionales; Hacienda Pública y Patrimonio Estatal y Municipal; Desarrollo Rural; Desarrollo Social; Comunicaciones y Transportes; etcétera);
c) El Congreso de Estado de Puebla podrá nombrar comisiones especiales, las cuales atenderán exclusivamente los asuntos que les encomiende;
d) Las comisiones y los comités tomarán sus decisiones por mayoría simple de votos, salvo las excepciones que establezca la ley orgánica;
e) Los integrantes de las comisiones generales y, en su caso, de las comisiones especiales, serán designados por el Pleno durante la tercera sesión del Primer Periodo Ordinario de Sesiones del primer año de su ejercicio constitucional, y estarán integradas por siete Diputados, de los cuales uno fungirá como Presidente, otro como Secretario y los cinco restantes como Vocales;
f) La elección de las comisiones generales se hará por planilla a propuesta de la Gran Comisión, por mayoría de votos y en votación secreta, y en su integración estarán representados los grupos parlamentarios, de acuerdo a su importancia cuantitativa;
g) Las comisiones y los comités se constituirán de manera definitiva y funcionarán durante toda la Legislatura, debiéndose reunir cuando menos una vez al mes.
Como puede advertirse, las comisiones y los comités representan, exclusivamente, la manera en la cual el Congreso del Estado de Puebla organiza a sus integrantes para el cumplimiento de sus funciones, al crear grupos de trabajo divididos por materia, a efecto de realizar el análisis y dictamen de las iniciativas de leyes o decretos.
Incluso, las comisiones no son órganos de decisión, pues sólo realizan actividades preliminares, que se reflejan en los proyectos, dictámenes, opiniones informes y minutas, que luego son sometidos al Pleno del Congreso para su decisión plenaria.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado, igualmente, en el sentido de que los normas relativas a la integración, facultades y funcionamiento de las comisiones de un órgano parlamentario, corresponden sólo a su organización interna, según puede verse en la parte conducente de la jurisprudencia P./J. 66/2001, localizable en la página 626 del Tomo XIII, Mayo 2001, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo texto es:
“COMISIONES INTERNAS DE LOS CONGRESOS LOCALES. SU INTEGRACIÓN, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO NO ESTÁN REGULADOS POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, POR LO QUE SU NORMATIVIDAD COMPETE A LOS CONGRESOS LOCALES (ARTÍCULOS 37, 38, INCISO G) Y 41 DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE MORELOS, REFORMADOS POR DECRETOS PUBLICADOS EL PRIMERO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL). Las reformas citadas de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos establecen, en el artículo 37, que los acuerdos y resoluciones de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política se tomarán por mayoría de votos, en vez de como decía anteriormente: "por mayoría absoluta, considerando como base el voto ponderado de cada uno de sus integrantes"; en el artículo 38, inciso g), que dicha comisión designará al tesorero, contador mayor de Hacienda y oficial mayor, todos de dicho Congreso, a propuesta específica de los grupos parlamentarios, en vez de como decía antes que dicha comisión sólo propusiera al Pleno la designación de tales funcionarios, y en el artículo 41, que las diferentes comisiones se integrarán con tres diputados de los diferentes grupos parlamentarios, además de que las presidencias de cada una de esas comisiones serán a propuesta del grupo parlamentario que corresponda según el número de diputados que tenga, mientras que conforme al artículo anterior, dichas comisiones, con el mismo número de integrantes eran electos por el Pleno del Congreso a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. Todas estas reformas sobre la integración, facultades y funcionamiento de las comisiones del Congreso del Estado de Morelos se refieren a la organización interna de dicho colegio legislativo, facultades que, en principio, les compete ejercer al Poder Reformador Local y al propio Congreso, pues al no establecerse al respecto ninguna base obligatoria en el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni en ningún otro precepto, no hay apoyo para que, desconociendo al sistema federal, se declaren inconstitucionales dichas reformas.”
De esta suerte, como la integración de las comisiones y comités de referencia no involucra aspectos relacionados directa e inmediatamente con el derecho político electoral de ser votado de los actores, toda vez que no incide en los aspectos concernientes a la elección, proclamación o acceso al cargo de diputado, entonces no genera violación alguna a tales derechos.
En esa virtud, como la designación de los miembros de las comisiones y comités de referencia, así como la de sus respectivos presidentes son actos que inciden exclusivamente en el ámbito parlamentario administrativo, por estar relacionados con el funcionamiento y desahogo de las actividades internas y preparatorias de las decisiones del Congreso del Estado, que en modo alguno repercute en los derechos político-electorales de los actores, deviene inconcuso que el acuerdo de veinticuatro de enero del año en curso, por virtud del cual el Pleno del Congreso del Estado de Puebla determinó la integración de sus comisiones y comités, no viola tales derechos en las modalidades de acceso y ejercicio efectivo del cargo.
En virtud de lo anterior se concluye que no existe agravio alguno que reparar.
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento, en los artículos 1, fracción II, 184; 185; 186, párrafo primero, fracción III, inciso c); 187; 189, fracción I, inciso f), y 199 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 1, 2, 3, párrafos uno inciso a), y dos inciso c); 4, 6, párrafos uno y tres, 19, y 79 a 85 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se:
R E S U E L V E:
PRIMERO. Se acumulan los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-68/2008, SUP-JDC-69/2008, SUP-JDC-70/2008, SUP-JDC-71/2008, SUP-JDC-72/2008, SUP-JDC-73/2008, SUP-JDC-74/2008, al diverso juicio SUP-JDC-67/2008. Se ordena glosar copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia a los autos de los juicios acumulados.
SEGUNDO. Ante lo infundado de los agravios y por cuanto hace a la impugnación materia de este juicio, queda firme el acuerdo aprobado en la sesión pública ordinaria de veinticuatro de enero del presente año, emitido por el Pleno del Congreso del Estado de Puebla, mediante el cual se eligieron las Comisiones y Comités de la Quincuagésima Séptima Legislatura de la referida entidad federativa.
NOTIFÍQUESE, por correo certificado, a los actores, en el domicilio señalado en autos, personalmente, a los terceros interesados, por oficio, a la responsable, con copia certificada de la presente sentencia y, por estrados, a los demás interesados. Lo anterior con apoyo en lo que disponen los artículos 26, párrafo 3, 27, 28, 29 y 84, apartado 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. En su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por unanimidad de votos, respecto del primer punto resolutivo, respecto del segundo punto por mayoría de cuatro votos de los Magistrados María del Carmen Alanis Figueroa, Constancio Carrasco Daza, José Alejandro Luna Ramos y Salvador Olimpo Nava Gomar, con el voto en contra de los Magistrados Flavio Galván Rivera y Manuel González Oropeza, respectivamente, quienes emitieron voto particular en los términos que se precisan mas adelante. Ausente el Magistrado Pedro Esteban Penagos López. El Secretario General de Acuerdos, autoriza y da fe.
MAGISTRADA PRESIDENTA
MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA
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MAGISTRADO
CONSTANCIO CARRASCO DAZA
| MAGISTRADO
FLAVIO GALVÁN RIVERA
|
MAGISTRADO
MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA
| MAGISTRADO
JOSÉ ALEJANDRO LUNA RAMOS
|
MAGISTRADO
SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR
| |
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
MARCO ANTONIO ZAVALA ARREDONDO | |
VOTO PARTICULAR QUE, CON FUNDAMENTO EN EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 187 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EMITE EL MAGISTRADO FLAVIO GALVÁN RIVERA, RESPECTO DE LA SENTENCIA DICTADA EN LOS JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO- ELECTORALES DEL CIUDADANO SUP-JDC-67/2008 Y ACUMULADOS.
Al no compartir el sentido de la ejecutoria aprobada por la mayoría de los magistrados integrantes de esta Sala Superior, he llegado a la conclusión de que los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano identificados con las claves SUP-JDC-67/2008, SUP-JDC-68/2008, SUP-JDC-69/2008, SUP-JDC-70/2008, SUP-JDC-71/2008, SUP-JDC-72/2008, SUP-JDC-73/2008 y SUP-JDC-74/2008 acumulados, son notoriamente improcedentes y que, por ende, se debe sobreseer en esos juicios promovidos por Enrique Guevara Montiel, Raúl Erasmo Álvarez Marín, Andrés Ricardo Macip Monterrosas, Luana Armida Amador Vallejo, Eduardo Rivera Pérez, María Leonor Apolonia Popocatl Gutiérrez, Angélica Patricia Hidalgo Elguea y José Manuel Janiero Fernández, respectivamente.
En consecuencia, con el respeto debido, me permito formular VOTO PARTICULAR, en los términos siguientes:
1. Pretensión de restitución en el ámbito del Derecho Administrativo-Parlamentario.
Desde mi punto de vista, la causal de improcedencia hecha valer por el Congreso del Estado de Puebla, relativa a que en el caso no se hacen valer conculcaciones a los derechos político-electorales de los demandantes, sino a normas inmersas en el ámbito del Derecho Administrativo-Parlamentario, es sustancialmente fundada.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción V, así como la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en los artículos 186, fracción III, inciso c), y 189, fracción I, inciso f), establecen que, para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales se establecerá un sistema de medios de impugnación, que dará definitividad a las distintas etapas de los procedimientos electorales y garantizará la protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar y ser votado, de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país y de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos. Asimismo, se establece que los medios de impugnación deben ser resueltos en forma definitiva e inatacable por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en los términos que establecen la propia Constitución y las leyes.
Por lo que hace a la procedibilidad del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral reitera esencialmente, en su artículo 79, párrafo 1, que sólo procederá cuando el ciudadano, por sí mismo y en forma individual, haga valer presuntas violaciones a sus derechos de votar y ser votado en las elecciones populares; de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país, y de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos.
Por su parte, el artículo 80, párrafo 1, de la citada Ley General prevé distintas hipótesis, derivadas del precepto anterior, estableciendo que el juicio en cita podrá ser promovido por el ciudadano, entre otros supuestos, cuando considere que un acto o resolución de la autoridad es violatorio de cualquier otro derecho político-electoral, de los previstos en el citado artículo 79.
Por otro lado, la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en sus artículos 9, párrafo 3, y 19, párrafo 1, inciso b), establece que cuando la notoria improcedencia de un medio de impugnación derive de las disposiciones del mismo ordenamiento, se desechará de plano la demanda correspondiente, precisando que, al actualizarse alguna de las causales de improcedencia, previstas en los artículos citados, así como en el numeral 10, de la aludida Ley procesal, el magistrado electoral propondrá a la Sala el proyecto de sentencia, por el cual se deseche de plano la demanda, origen del medio de impugnación.
De los preceptos legales señalados con antelación se establece lo siguiente:
a) A efecto de garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones en materia electoral se instauró, en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en sus ordenamientos reglamentarios, un sistema de medios de impugnación, el cual incluye el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
b) El juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano procede cuando un ciudadano impugna un acto o resolución que pueda actualizar alguna afectación a sus derechos de votar, de ser votado, de asociarse para tomar parte pacíficamente en los asuntos políticos del país, y de afiliarse individual y libremente a los partidos políticos, o incluso que sea susceptible de vulnerar algún otro derecho fundamental, íntimamente vinculado con los anteriores derechos político-electorales, cuyo eventual desconocimiento haría nugatorio su ejercicio.
c) La identificación de los derechos político-electorales del ciudadano, tutelados por el medio de impugnación que se analiza, es reiterada por el legislador, al precisar la competencia de las Salas de este órgano jurisdiccional electoral, en el artículo 83 de la citada Ley General.
d) El artículo 80 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral prevé diferentes hipótesis, en las cuales se puede actualizar alguna violación a los derechos político-electorales del ciudadano de votar, ser votado, asociarse o afiliarse, pero en manera alguna establece la posibilidad de incluir, como supuestos de procedibilidad del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, la violación de derechos o prerrogativas distintos a los mencionados.
En el caso particular, resulta claro que los supuestos de procedibilidad del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, no se satisfacen de manera alguna, por las razones que enseguida se sostienen:
De la lectura integral del escrito inicial de demanda, presentado por los promoventes, se advierte que impugnan el acuerdo del Pleno del Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla, aprobado el veinticuatro de enero de dos mil ocho, mediante el cual se aprobó la integración de las Comisiones y Comités de ese órgano legislativo.
Esa aprobación de la conformación de las Comisiones y Comités, por parte de la LVII Legislatura del Congreso Estatal, está prevista en los artículos 57, fracción XXIV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, así como en los numerales 1º, 17, fracción II, 41, fracción I, 43, 44, 46 y 48, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la citada Entidad Federativa, que a la letra dicen:
Constitución Estatal.
Artículo 57.- Son facultades del Congreso:
[…]
XXIV.- Expedir y modificar la ley que regule su estructura y funcionamiento internos. Esta Ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Estatal para tener vigencia.
[…]
Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Puebla.
Artículo 1o.- La presente Ley tiene por objeto regular la organización y funcionamiento del Poder Legislativo del Estado de Puebla, cuyo ejercicio se deposita en una asamblea de Diputados que se denomina “CONGRESO DEL ESTADO”.
Artículo 17.- Son obligaciones y atribuciones de los Diputados:
[…]
II.- Formar parte de las Comisiones y Comités para los cuales hayan sido nombrados.
Artículo 41.- Son funciones de la Gran Comisión:
I.- Proponer a los miembros que integrarán a las Comisiones Generales y las Especiales, así como los Comités, para su aprobación por el Pleno. La elección correspondiente se efectuará en la tercera Sesión del Primer Periodo de Sesiones del primer año de su ejercicio…
Artículo 43.- El Congreso del Estado se organizará con el número de Comisiones Generales y Comités que requiera para el cumplimiento de sus funciones.
Las Comisiones del Congreso son Órganos Colegiados que se integran por Diputados, cuyas funciones son las de analizar y discutir las Iniciativas de Ley o de Decretos, proyectos de Acuerdos y demás asuntos que le sean turnados por el Pleno o la Comisión Permanente, según corresponda, para elaborar en su caso, los Dictámenes con Minuta o resoluciones que correspondan.
La competencia de las Comisiones Generales se deriva de su propia denominación, en correspondencia a las respectivas áreas de la administración estatal y municipal, y serán: […]
Artículo 44.- Las Comisiones Generales estarán integradas por siete Diputados, de los cuales uno fungirá como Presidente, otro como Secretario y los cinco restantes como Vocales.
La elección de las Comisiones Generales se hará por planilla a propuesta de la Gran Comisión, por mayoría de votos y en votación secreta, y en su integración estarán representados los Grupos Parlamentarios, de acuerdo a su importancia cuantitativa.
Artículo 46.- Las Comisiones Especiales serán nombradas por el Congreso a propuesta de la Gran Comisión, la que fijará el número de sus componentes y atenderán exclusivamente los asuntos que les encomiende. En su integración se procurará reflejar la composición plural del Congreso.
Artículo 48.- Los Comités estarán integrados por siete Diputados, de los cuales uno fungirá como Presidente, otro como Secretario, y los cinco restantes como Vocales. Se elegirán por planilla a propuesta de la Gran Comisión; su elección se hará en votación secreta y por mayoría de votos. En su integración estarán representados los Grupos Parlamentarios de acuerdo a su importancia cuantitativa.
Respecto de este tema, en la acción de inconstitucionalidad 13/2000, promovida por Diputados integrantes de la Cuadragésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que la integración, facultades y funcionamiento de las comisiones del Congreso del Estado de Morelos se refieren a la organización interna de dicho colegio legislativo, facultades que, en principio, le compete ejercer al propio Congreso.
El anterior razonamiento fue recogido en la tesis de jurisprudencia P./J.66/2001, cuyo rubro es: “COMISIONES INTERNAS DE LOS CONGRESOS LOCALES. SU INTEGRACIÓN, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO NO ESTÁN REGULADOS POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, POR LO QUE SU NORMATIVIDAD COMPETE A LOS CONGRESOS LOCALES (ARTÍCULOS 37, 38, INCISO G) Y 41 DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE MORELOS, REFORMADOS POR DECRETOS PUBLICADOS EL PRIMERO”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XIII, mayo de dos mil uno, página seiscientas veintiséis.
Esto es evidente en el caso del Congreso del Estado de Puebla, porque la manera de integrar las Comisiones y Comités de ese cuerpo legislativo, así como las atribuciones legalmente conferidas, se circunscriben en el contexto de la organización y funcionamiento internos de ese órgano depositario de la función legislativa estatal.
Así, la Ley Orgánica correspondiente establece claramente que son funciones de las Comisiones y Comités analizar y discutir: iniciativas de ley o de decretos, proyectos de acuerdos y otros asuntos que les sean turnados por el Pleno o la Comisión Permanente, así como elaborar los dictámenes o resoluciones que en Derecho correspondan.
De acuerdo con lo anterior, resulta evidente que los actos de autoridad, relativos a la integración de las Comisiones y Comités del Congreso del Estado de Puebla, no son susceptibles de afectar los derechos político-electorales del ciudadano, toda vez que no involucran el derecho a votar o ser votado, ni tienen relación con el derecho de los ciudadanos de asociarse para su participación pacífica en la vida política del país, mucho menos con la libre afiliación partidista, sino que se relacionan con el análisis jurídico de los actos mediante los cuales un congreso local aprueba la integración de sus órganos internos, lo cual no constituye una hipótesis de procedibilidad para el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
En efecto, las actuaciones en cuestión, por mandato constitucional y legal, forman parte de las funciones necesarias para la organización interna del órgano legislativo y, por tanto, no quedan sometidas al control jurisdiccional en materia electoral, en términos de lo previsto en el citado artículo 99, párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Lo razonado lleva a considerar que, respecto del acto controvertido en los medios de impugnación que se resuelven, el Pleno del Congreso del Estado Libre y Soberano de Puebla llevó a cabo actos formalmente legislativos y materialmente administrativos, por los cuales se ejerce una atribución prevista en la Constitución y en la Ley Orgánica que lo rige, para integrar las Comisiones y Comités que permiten el desarrollo del trabajo parlamentario, sin que tal actuaciones se pueda controvertir mediante los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, ahora resueltos.
En este sentido, es claro que de conformidad con lo previsto en los artículos antes transcritos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla y de Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, que la conformación de las Comisiones y Comités deben ser regulados por la normas que rigen al Congreso del Estado, con los procedimientos ahí establecidos, mas no por el Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla.
Al respecto, cabe hacer notar que las normas y procedimientos relativos a la integración de Comisiones y Comités de los Congresos Estatales, están en el ámbito del Derecho Administrativo-Parlamentario, sin que formal ni materialmente tengan naturaleza electoral y, por tanto, no son materia de control por este órgano jurisdiccional, a través del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
Esta línea argumentativa me lleva a la convicción de que las cuestiones relativas a la proposición, discusión y, en su caso, aprobación de la integración de las Comisiones y Comités del Congreso del Estado de Puebla, así como sus consecuencias, no se encuentran vinculadas con una elección popular, sustentada en el voto libre, universal, secreto y directo de los ciudadanos, ni con la renovación de los órganos legislativo o ejecutivo, y tampoco con los derechos de asociación o afiliación, sino que se identifica con las normas y procedimientos que regulan las actividades, organización y relaciones del Congreso del Estado, lo cual no se ubica en las hipótesis de procedibilidad del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en las Leyes invocadas al inicio de esta argumentación.
2. Promoción de los juicios ciudadanos en defensa de derechos pertenecientes a Grupos Parlamentarios.
El artículo 9, párrafo 3, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, dispone que un medio de impugnación, en materia electoral, resulta improcedente cuando así se deduzca de las disposiciones contenidas en esa Ley.
El artículo 10, párrafo 1, inciso c), de la Ley de Medios de Impugnación dispone que los juicios y recursos son improcedentes cuando el promovente carece de legitimación, en términos del propio ordenamiento legal.
Asimismo, el numeral 11, párrafo 1, inciso c), establece que procede el sobreseimiento del juicio o recurso cuando, habiendo sido admitido, aparezca o sobrevenga alguna causal de improcedencia.
Por su parte, el numeral 13, párrafo 1, inciso b), contenido en el Libro Primero, Título Segundo, Capítulo Sexto, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, intitulado “De la legitimación y de la personería”, establece que la promoción de los medios de impugnación en materia electoral corresponde a “los ciudadanos… por su propio derecho, sin que sea admisible representación alguna…”.
En especial, respecto del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, el párrafo 1, del artículo 79 de la Ley de Impugnación Electoral establece que:
El juicio para la protección de los derechos político-electorales, sólo procederá cuando el ciudadano por sí mismo y en forma individual, haga valer presuntas violaciones a sus derechos de votar y ser votado en las elecciones populares, de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos. En el supuesto previsto en el inciso e) del párrafo 1 del siguiente artículo, la demanda deberá presentarse por conducto de quien ostente la representación legítima de la organización o agrupación política agraviada.
Del precepto transcrito cabe destacar la expresión “cuando el ciudadano por sí mismo y en forma individual…”.
“Por sí mismo” se entiende como la comparecencia a juicio en forma personalísima, razón por la cual, en términos del mencionado artículo 13, párrafo 1, inciso b), de la citada Ley, resulta inadmisible cualquier tipo de representación; en tanto que la frase “en forma individual” significa que, sin excluir la posibilidad de la acumulación de pretensiones individuales, al promover el juicio dos o más personas en el mismo documento, cada una debe hacer valer su específica, individual y personal pretensión de ser restituida, de manera singular, en su particular derecho infringido.
Así lo ha considerado la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al resolver diversos juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, razón por la cual emitió la tesis de jurisprudencia identificada con la clave S3ELJ 04/2005, consultable en las páginas 158 y 159 de la Compilación Oficial intitulada Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, volumen Jurisprudencia, cuyo rubro es al tenor siguiente: “JUICIO PARA LA PROTECCIÒN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES PROCEDENTE CUANDO DIVERSOS ACTORES RECLAMEN SENDAS PRETENSIONES EN UNA MISMA DEMANDA”.
Del escrito de demanda que dio origen al expediente SUP-JDC-67/2008, por ser similar en su redacción, a las demandas que originaron los restantes juicios ciudadanos al rubro identificados, se destacan los párrafos siguientes:
Enrique Guevara Montiel, en mi carácter de diputado al LVII Congreso del Estado de Puebla, cargo que acredito con copia certificada de la constancia de asignación, que obra en la Secretaria General del Honorable Congreso del Estado de Puebla…
…vengo a interponer juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, en contra de la determinación del Pleno de la Cámara de Diputados del Estado de Puebla, con respecto a la elección de los integrantes de las Comisiones Generales y Comités aprobado en sesión pública ordinaria del pasado 24 de enero de 2008 en el punto cuarto del orden del día…
[…]
…los artículos antes citados norman que en la integración de Comisiones y Comités estarán representados los Grupos Parlamentarios de acuerdo a su importancia cuantitativa…
[…]
Para tal efecto, los dos Diputados del Grupo Parlamentario de Acción Nacional que formamos parte de la Gran Comisión, en nuestro carácter de vocales solicitamos al Presidente de la misma… presentara una propuesta de una mecanismo para la asignación de Comisiones y Comités que reflejara una representatividad cuantitativa de cada grupo parlamentario, sin embargo, no obtuvimos respuesta alguna.
[…]
Los diputados de Acción Nacional vocales de la Gran Comisión presentamos en voz del diputado… una propuesta que entregamos por escrito al Presidente de la misma, en función a la representación de cada partido político en el Congreso del Estado, con el siguiente mecanismo: …
[…]
En resumen, en cuanto a la asignación de espacios totales en Comisiones y Comités, existen 168 lugares, de los cuales 27 espacios se asignaron a Acción Nacional, lo que significa el 16.07% de representación en el Congreso Local, siendo que debieron ser asignados 32 espacios, ya que esta fuerza política representa el 19.51% cuantitativamente.
[…]
…tal determinación resulta contraria al (sic) artículos 44 y 48 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Honorable Congreso del Estado de Puebla, dispositivo que establece el principio de proporcionalidad en la asignación de las presidencias de las comisiones parlamentarias y, por otra parte, en virtud de que resulta lesiva del derecho fundamental a ejercer plenamente el cargo de diputados a la legislatura del Estado de Puebla.
En ese sentido, esta Sala Superior debe advertir que la resolución impugnada cercena de manera ilegal los derechos y facultades que constituyen el estatuto de los legisladores al Congreso del Estado de Puebla, toda vez que excluye a los diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en su conjunto, y al enjuiciante en lo particular, del derecho de presidir las comisiones previstas en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Honorable Congreso del Estado de Puebla… Así las cosas, al haberse restringido una de las facultades esenciales de los parlamentarios, vinculada estrictamente con la función legislativa y de control atribuida al Poder Legislativo del Estado, se ha vulnerado el núcleo esencial del derecho político a ejercer, de acuerdo con las cualidades que establezca la ley, cargos, empleos o comisiones de carácter público, es decir, el derecho político a ser votado.
[…]
Asimismo, y dada la condición de representante político de los ciudadanos que ostento, se ha vulnerado el derecho de los ciudadanos a participar mediante sus representantes en los asuntos públicos, derecho que deriva inexorablemente de la naturaleza de la función legislativa.
Lo anterior, en razón de que i) la determinación impugnada priva a los diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en su conjunto, y al promovente en lo particular, de ejercer un cargo dentro de la organización parlamentaria, específicamente de presidir las comisiones reguladas por la ley de la materia; ii) restringe en forma ilegal y en perjuicio de los integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, el acceso a una de las más importantes formas de participación en la cámara parlamentaria al servicio de la función representativa…
En tal virtud, la exclusión del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la asignación de comisiones se traduce en un trato diferenciado, injustificado e ilegal, entre los miembros de la legislatura, es decir, sitúa a los legisladores de la bancada del Partido Acción Nacional en una posición de inferioridad con respecto a sus partes de la bancada mayoritaria, debido a que éstos últimos tendrán acceso de manera preferente a las presidencias de las comisiones de la Cámara…
De lo antes transcrito cabe hacer los siguientes comentarios:
1) Los demandantes actúan en su carácter de diputados integrantes del Congreso del Estado de Puebla e integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional.
2) La pretensión colectiva de los enjuiciantes se sustenta en el derecho que manifiestan tener, por constituir, legalmente, un grupo parlamentario, al contar el Partido Acción Nacional con ocho diputados.
3) La actuación, petición, comunicación y rechazo, narrados en la demanda, han tenido como destinatario al grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, representado por sus vocales ante la Gran Comisión del Congreso del Estado de Puebla.
4) Aducen los demandantes que la actuación del Pleno del Congreso del Estado de Puebla, para la integración de las Comisiones y Comités de ese órgano legislativo, ha sido en detrimento del derecho que asiste al grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, para integrar las Comisiones y Comités, infringiendo con ello los principios de proporcionalidad y pluralidad.
5) Los argumentos de los incoantes se sustentan en el número de las comisiones y comités existentes y el derecho que consideran tener, al constituir un grupo parlamentario, razón por la cual afirman que, como fuerza política, les asiste el derecho a integrar más presidencias en las comisiones y comités del Congreso Estatal.
De lo expuesto se concluye que los actores, en este caso, aun cuando afirman demandar de manera individual, es evidente que no hacen valer sendas pretensiones personales para ser restituidos o respetados en el ejercicio de un derecho personal, sino que demandan como “grupo parlamentario”, sustentando su pretensión en el derecho colectivo y común que dicen tener, por ser ocho diputados del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, motivo por el cual no se concreta el supuesto normativo, contenido en el artículo 79 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tanto, el juicio incoado es improcedente.
Al respecto, resulta ilustrativa la tesis de jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la Novena Época, identificada como tesis: 2ª./J. 75/97, cuyo texto es al tenor siguiente:
LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO. Por legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le conoce con el nombre de ad procesum y se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la legitimación ad causam que implica tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquel que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará, bien porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque cuente con la representación legal de dicho titular. La legitimación ad procesum es requisito para la procedencia del juicio, mientras que la ad causam, lo es para que se pronuncie sentencia favorable.
Por todos los razonamientos anteriores, desde mi perspectiva personal y con respeto al criterio de la Magistrada Presidenta y de los Magistrados que constituyen el voto mayoritario, ante la notoria y evidente pretensión de restitución de derechos que forman parte del ámbito administrativo-parlamentario y la promoción de los juicios ciudadanos para tutelar derechos de grupo, correspondientes a una fracción parlamentaria, al haber sido admitidas las demandas respectivas, a juicio del suscrito es conforme a Derecho sobreseer en los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, SUP-JDC-67/2008 y acumulados, con fundamento en los numerales 9, párrafo 3; 10, párrafo 1, inciso c); 11, párrafo 1, inciso c); 13, párrafo 1, inciso b), y 79, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
MAGISTRADO
FLAVIO GALVÁN RIVERA
VOTO QUE EMITE EL MAGISTRADO MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO SUP-JDC-67/2008 y ACUMULADOS.
Disiento con el sentido y las consideraciones de la ejecutoria que declara infundados los agravios hechos valer por los actores en el presente juicio, por considerar que el acto impugnado pertenece al derecho parlamentario administrativo y por lo tanto no vulnera derecho político alguno y no es susceptible de tutela judicial, por lo que formulo voto particular en los siguientes términos.
Los actores, en el presente juicio, se inconforman con el Acuerdo aprobado el veinticuatro de enero de dos mil ocho, por la Quincuagésima Séptima Legislatura del Congreso del Estado de Puebla, mediante el cual se eligieron las Comisiones y Comités de la respectiva Legislatura, en virtud del cual se le privó a los diputados del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de presidir Comisiones, violando con ello la norma que dispone que la asignación de dichas comisiones se hará conforme al criterio de proporcionalidad en la composición del Congreso.
La existencia de las comisiones parlamentarias en el Congreso del Estado de Puebla se encuentra prevista en el artículo 64 de la Constitución Política del Estado de Puebla, que dispone que todas las iniciativas de ley deberán tener el dictamen de la comisión antes de ser sometidas al Pleno. A su vez, el artículo 61, fracción VII, dispone que la Comisión Permanente durante los periodos de receso turnará a la comisión general que corresponda, para dictamen, los asuntos que reciba y sean de la competencia del Congreso, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones. De las disposiciones constitucionales anteriores, se desprende que la figura de la comisión parlamentaria es de carácter constitucional, por lo que los actos relativos a ésta competen al derecho constitucional.
La Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla, dispone en su artículo 17 la obligación de los diputados de formar parte de las comisiones y comités a los que fueron nombrados, participando con voz en las reuniones de dichas comisiones, y de formar parte de un grupo parlamentario.
Luego, en su artículo 41, dispone que la Gran Comisión propondrá a los miembros de las comisiones generales y de los comités, para que sean aprobados por el Pleno del Congreso. De igual manera propondrá la sustitución de sus miembros.
El artículo 43 de la Ley establece que el Congreso del Estado se organiza con el número de Comisiones generales y de Comités que requiera para el cumplimiento de sus funciones. Así mismo, define a las Comisiones como Órganos Colegiados que se integran por Diputados, cuyas funciones son las de analizar y discutir las Iniciativas de Ley o de Decretos, proyectos de Acuerdos y demás asuntos que le sean turnados por el Pleno o la Comisión Permanente, según corresponda, para elaborar en su caso, los Dictámenes con Minuta o resoluciones que correspondan.
En el mismo precepto se dispone que la competencia de las comisiones deriva de su propia denominación, estableciendo que existirán diecisiete comisiones.
De conformidad con el artículo 44, las Comisiones Generales estarán integradas por siete diputados, de los cuales uno fungirá como Presidente, otro como Secretario y los cinco restantes como Vocales. La elección de las Comisiones Generales se hará por planilla a propuesta de la Gran Comisión, por mayoría de votos y en votación secreta, y en su integración estarán representados los Grupos Parlamentarios, de acuerdo a su importancia cuantitativa.
A su vez, el artículo 46 dispone que las comisiones especiales serán integradas reflejando la composición plural del Congreso.
El artículo 47 de la Ley regula los Comités del Congreso cuyo fin es participar en el funcionamiento administrativo. Los integrantes de los Comités serán designados por el Pleno del Congreso y estarán integrados por siete Diputados, de los cuales uno fungirá como Presidente, otro como Secretario, y los cinco restantes como Vocales. Se elegirán por planilla a propuesta de la Gran Comisión; su elección se hará en votación secreta y por mayoría de votos. En su integración estarán representados los Grupos Parlamentarios de acuerdo a su importancia cuantitativa.
Respecto de los grupos parlamentarios el artículo 49 establece que éstos tienen como fin garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Legislatura, por lo que los Diputados del Congreso podrán juntarse en grupos. Estos coadyuvarán al mejor desarrollo del proceso legislativo, orientando y estimulando la formación de criterios comunes en los debates. A cada Grupo Parlamentario corresponderá a un partido político con representación en el Congreso del Estado, y se integrará con los Diputados que pertenezcan a dicho partido político y quienes no perteneciendo a él decidan integrarse a ese grupo.
De los preceptos citados, se desprende que la Gran Comisión propone la integración de las comisiones, así como de su Presidencia y secretarios, tomando en consideración la pluralidad política y el criterio de proporcionalidad representado en el Congreso. La designación de las comisiones se hace en base a planillas.
Ahora bien, de la lectura de las demandas se advierte que los actores impugnan el Acuerdo aprobado por el Pleno del Congreso del Estado de Puebla el veinticuatro de enero de dos mil ocho, relativo a la integración de las Comisiones, porque consideran que en la asignación de las presidencias y secretarías de las comisiones y comités no se respeto el principio de proporcionalidad respecto del grupo parlamentario de Acción Nacional, en virtud de que no le dieron los cargos que le correspondían en función de dicho principio.
Los actores estiman que el Acuerdo referido viola su derecho político electoral de ser votado, ya que al no respetar los principios de pluralidad y proporcionalidad que la Ley Orgánica antes mencionada prevé, se violaron sus derechos correlativos a ocupar y desempeñar cabalmente el cargo por el que han sido electos, integrando en su totalidad y, tan sólo con las restricciones que marca la proporcionalidad de la representación que ostentan, los órganos públicos cuando éstos son colegiados. El derecho al que hacen referencia los actores es un derecho político derivado de la elección que los llevo a ocupar el cargo de diputado.
El derecho a ser votado debe ser entendido, en el presente caso, en su sentido amplio, comprendiendo el derecho a ejercer el cargo. Los aquí actores fueron electos diputados en las pasadas elecciones del once de noviembre pasado y ocupan actualmente su cargo de elección popular. El haber sido votados en la citada elección les da la garantía de ejercer de manera plena el cargo de Diputado con todos los derechos que la Ley prevé y, ello, en igualdad de circunstancias que sus pares.
Como ya quedó señalado, la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Puebla contiene las disposiciones relativas a la estructura y al funcionamiento interno del Congreso. De su contenido, se advierte que el Congreso tiene para su funcionamiento interno y el desahogo de los asuntos de su competencia, diversas comisiones. De conformidad con dicho ordenamiento, compete a estas comisiones, en lo general, aprobar dictámenes, realizar sesiones de información y audiencia, examinar e instruir hasta poner en estado de resolución los negocios.
De acuerdo con el Reglamento del Congreso, los presidentes de las comisiones tienen funciones asignadas como presentar un plan anual de trabajo, elaborar el orden del día, convocar a los miembros; coordinar el trabajo de la comisión.
De lo anterior, se estima que el desempeño cabal de la función legislativa de los actores podría haber sido afectado con el Acuerdo de veinticuatro de enero pasado por el que se asignaron las presidencias de comisiones sin respetar el principio de proporcionalidad. Por ello, considero que el acto reclamado sí viola un derecho político.
Estimo aplicable, al presente caso, el principio pro homine que implica que la interpretación jurídica debe tender al mayor beneficio del hombre, por lo que debe llevarse a cabo una interpretación extensiva por tratarse de derechos protegidos, como lo prevén diversos instrumentos internacionales ratificados por México, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la jurisprudencia aprobada por esta Sala Superior, S3ELJ 29/2002, visible en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2002, páginas 72-73, cuyo rubro y texto dicen:
“DERECHOS FUNDAMENTALES DE CARÁCTER POLÍTICO-ELECTORAL. SU INTERPRETACIÓN Y CORRELATIVA APLICACIÓN NO DEBE SER RESTRICTIVA.—Interpretar en forma restrictiva los derechos subjetivos públicos fundamentales de asociación en materia política y de afiliación política electoral consagrados constitucionalmente, implicaría desconocer los valores tutelados por las normas constitucionales que los consagran, así cabe hacer una interpretación con un criterio extensivo, toda vez que no se trata de una excepción o de un privilegio, sino de derechos fundamentales consagrados constitucionalmente, los cuales deben ser ampliados, no restringidos ni mucho menos suprimidos. En efecto, los derechos fundamentales de carácter político-electoral consagrados constitucionalmente, como los derechos de votar, ser votado, de asociación y de afiliación, con todas las facultades inherentes a tales derechos, tienen como principal fundamento promover la democracia representativa, habida cuenta que, conforme con lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa y democrática. Lo anterior, en virtud de que las reglas interpretativas que rigen la determinación del sentido y alcances jurídicos de una norma no permiten que se restrinja o haga nugatorio el ejercicio de un derecho fundamental, como lo son los de asociación política y de afiliación político-electoral; por el contrario, toda interpretación y la correlativa aplicación de una norma jurídica deben ampliar sus alcances jurídicos para potenciar su ejercicio, siempre que aquélla esté relacionada con un derecho fundamental. Lo anterior, desde luego, no significa en forma alguna sostener que los derechos fundamentales de carácter político sean derechos absolutos o ilimitados. “
Sostengo la opinión de que este Tribunal tiene vocación en el ámbito de la protección de los derechos políticos. En efecto, no sólo debe intervenir en las controversias electorales sino también en las que planteen derechos políticos. Por ello, tiene plena capacidad para conocer de todos estos derechos y, de ser necesario, en aras de su protección, definir a través de la jurisprudencia, estos derechos políticos, entendidos en su acepción la más amplia. Ello, de conformidad con el artículo 99, fracción V, de la Carta Magna, que dispone que es competencia de este Tribunal resolver las impugnaciones de actos y resoluciones que violen el derecho político electoral de los ciudadanos de ser votados. Compete, por ende, a esta Sala interpretar, en cada caso, definir el alcance del derecho político de ser votado.
Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia S3ELJ 02/2000, aprobada por la Sala Superior del Tribunal Electoral, publicada en la página 166 de la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, Volumen Jurisprudencia, Año 2000, cuyo rubro y texto dicen:
“JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. REQUIDITOS PARA SU PROCEDENCIA. Los requisitos para la procedencia del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano están previstos en el artículo 79 (y no en el 80) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, pues del contenido del primero se obtiene que para la procedencia, se requiere la concurrencia de los elementos siguientes: a) que el promovente sea un ciudadano mexicano; b) que este ciudadano promueva por sí mismo y en forma individual, y c) que haga valer presuntas violaciones a cualquiera de los siguientes derechos políticos: de votar y ser votado en las elecciones populares, de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos. Los primeros dos elementos no requieren mayor explicación. Respecto al último cabe destacar que, de conformidad con el texto del precepto en comento, para tenerlo por satisfecho, es suficiente con que en la demanda se aduzca que con el acto o resolución combatido se cometieron violaciones a alguno o varios de los derechos políticos mencionados, en perjuicio del promovente, independientemente de que en el fallo que se llegue a emitir se puedan estimar fundadas o infundadas tales alegaciones; es decir, el elemento en comento es de carácter formal y tiene como objeto determinar la procedencia procesal del juicio, en atención a que la única materia de que se puede ocupar el juzgador en él consiste en dilucidar si los actos combatidos conculcan o no los derechos políticos mencionados, y si el promovente no estimara que se infringen ese tipo de prerrogativas, la demanda carecería de objeto en esta vía. En tanto que de la interpretación gramatical del vocablo cuando, contenido en el apartado 1 del artículo 80 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se aprecia que esta empleado como adverbio de tiempo y con el significado de en el tiempo, en el punto, en la ocasión en que, pues en todos los incisos que siguen a esta expresión se hace referencia, a que el juicio queda en condiciones de ser promovido, al momento o tiempo en que hayan ocurrido los hechos que se precisan en cada hipótesis, como son la no obtención oportuna del documento exigido por la ley electoral para ejercer el voto, después de haber cumplido con los requisitos y trámites correspondientes; el hecho de no aparecer incluido en la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio, luego de haber obtenido oportunamente el documento a que se refiere el inciso anterior; una vez que se considere indebidamente excluido de la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio; al momento en que estime que se violó su derecho político-electoral de ser votado con la negación de su registro como candidato a un cargo de elección popular, propuesto por un partido político; a conocer la negativa de registro como partido político o agrupación política, de la asociación a la que se hubiera integrado el ciudadano para tomar parte en forma pacífica en asuntos políticos, conforme a las leyes aplicables, se consideran indebida tal negación; y al tiempo en que, al conocer un acto o resolución de la autoridad, el ciudadano piensa que es violatorio de cualquiera otro de los derechos político-electorales no comprendidos en los incisos precedentes, pero sí en el artículo anterior. Consecuentemente, para considerar procedente este juicio es suficiente que la demanda satisfaga los requisitos del artículo 79 citado, aunque no encuadre en ninguno de los supuestos específicos contemplados en el artículo 80.”
De la Jurisprudencia citada se desprende que el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano procede aún cuando no encuadre en ninguno de los supuestos previstos por el artículo 80 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, pues basta que el actor estime que se violo un derecho político-electoral conforme al artículo 79 del ordenamiento referido.
El objeto del presente juicio consiste en determinar si el agravio causado por el Acuerdo de veinticuatro de enero pasado, aprobado por el Pleno del Congreso del Estado de Puebla, es un derecho político o es una cuestión que incide en el ámbito del derecho parlamentario administrativo, como se sostiene en la sentencia de la mayoría.
Estimo que se trata de un derecho político que se deriva del derecho de ser votado, ya que contrariamente a lo sostenido por la mayoría, el derecho que aquí se reclama tiene como fundamento la situación jurídica de igualdad para ejercer de manera efectiva las funciones inherentes al cargo de Diputado del Estado de Puebla.
En efecto, la realización material del derecho a ser votado se traduce, en el ámbito del desempeño de la función legislativa, en el derecho a legislar, el cual lleva implícita la forma material de organización que un Congreso prevé para el desarrollo de sus funciones, consistente en que parte importante de esta función se lleve a cabo a través de comisiones ordinarias; por ende, la integración de las comisiones y sus presidencias es un derecho político de los legisladores cuya protección es materia del presente juicio.
Una de las modalidades de la facultad de intervenir en la vida pública del país consiste en la integración de las comisiones parlamentarias, justamente porque ésta es la modalidad prevista por la Ley.
La controversia planteada abarca el derecho de quienes tienen un cargo de elección popular a participar en la forma interna de organización del órgano colegiado, prevista por la Constitución Política del Estado de Puebla y ratificada por el propio legislador al aprobar la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Puebla, la cual establece los derechos de los legisladores, siendo estos derechos políticos.
El derecho de todo legislador comprende el de voz y el de voto en las formalidades previstas por la Ley que, en este caso, comprenden esencialmente la organización del trabajo en torno a comisiones ordinarias.
El ejercicio de la función legislativa debe fundamentarse en el respeto de los principios de equidad y de proporcionalidad entre los grupos parlamentarios. Al no darse este supuesto, se rompe el principio de igualdad entre legisladores que, en un régimen democrático, es fundamental porque dicho principio lleva implícito el de la igualdad entre los electores respecto de su voto, es decir que la plena validez del sufragio se refleja en el pleno ejercicio del cargo de quienes resultaron electos en función de los votos emitidos. Se estima, además, que en este juicio el acto impugnado restringe el ejercicio del cargo de Diputado y viola las condiciones de igualdad para la ocupación y ejercicio efectivo de la función correspondiente.
Los derechos políticos consisten en toda acción que se encamine a la organización de los Poderes Públicos, a la conservación de los mismos o a la de su funcionamiento. Un acto amparado por una ley que funde el modo como se afirme uno de estos Poderes o desarrolle sus funciones debe calificarse como un derecho político. Estos conceptos provienen de tesis aprobadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visibles en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo XIII, Quinta Época, página 824, cuyo rubro y texto dicen:
“DERECHOS POLITICOS. Por ellos debe entenderse toda acción que se encamine a la organización de los poderes públicos, a la conservación de los mismos, o a la de su funcionamiento, todo acto que tienda a establecer esos poderes, impedir su funcionamiento, o destruir la existencia de los mismos, o su funcionamiento, son actos que importan derechos políticos.”
“DERECHOS POLITICOS. Todo acto de (sic) amparado por las leyes constitucionales o de derecho público, venga a fundar el modo como se afirme el poder público o se desarrolle en sus funciones, o venga a hacerlo desaparecer, debe calificarse como un derecho político.”
Así, partiendo de las diversas definiciones de los derechos políticos y, en particular, las de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podemos concluir que es un derecho político todo acto que, amparado por leyes constitucionales o de derecho público, tienda a la organización y al funcionamiento de los poderes públicos.
De ahí, que el derecho de votar y de ser votado son indudablemente derechos políticos, pues constituyen la premisa para que se integre un poder público. Y también son derechos políticos, acorde con esta definición, los actos que inciden en el funcionamiento de un poder público una vez constituido, sobre todo si estos últimos emanan de una ley.
Ahora bien, partiendo de esta definición cabe preguntarse cuáles son los sujetos que tienen derechos políticos. En obvio de razones los son todos los ciudadanos, en cuanto a los derechos de votar y ser votado, siempre y cuando cumplan con las disposiciones legales que rigen dichos derechos. Tienen también derechos políticos los ciudadanos que, al haber sido electos mediante el sufragio universal, desempeñan cargos de elección popular. En este último caso, el derecho consiste en poder desempeñar el cargo en plenitud, y es un derecho de índole política porque abarca el ejercicio de un cargo político, ya que sus funciones inciden en la organización y funcionamiento del Estado en sus diversos niveles.
En el caso que nos ocupa, los actores aducen una violación a un derecho político consistente en integrar comisiones parlamentarias acorde con el principio de proporcionalidad política. La autoridad responsable en el presente caso es el Pleno del Congreso del Estado de Puebla. El acto impugnado lo es un acuerdo aprobado por dicho Pleno en cumplimiento a lo dispuesto por la Ley Orgánica del referido Congreso que fija la forma de organización interna del Congreso en Comisiones y determina el procedimiento para designar a los integrantes de estas instancias.
Luego, una vez precisado el alcance del derecho político de todo ciudadano electo para desempeñar su cargo, cabe preguntarse si la soberanía de un Congreso, de una Cámara, presupone que se sitúe por encima de la legalidad y, por ende, si sus actos están exentos del control de legalidad.
Para determinar el alcance de la soberanía de un poder de Estado basta con precisar el origen de sus competencias y facultades. En México, éstas, tratándose del Poder Legislativo provienen esencialmente de la Constitución y de las leyes orgánicas aplicables, así como de sus reglamentos internos. Por lo tanto este Poder es un órgano constitucional y como tal queda sujeto al derecho del Estado.
Por ello, la autonomía del órgano legislativo debe entenderse únicamente respecto de la injerencia arbitraria de otros poderes políticos o económicos y abarca sólo el ámbito de su administración. Mas, en todos sus actos, sean legislativos o de organización interna, su autonomía se limita al marco que le fija la propia Constitución y la norma que regula su funcionamiento. Por ende, ningún acto que emane de una norma puede escapar al control de legalidad que rige en todo Estado de derecho.
En esto se encuentra el fundamento en nuestro país de las acciones de inconstitucionalidad y, así debe entenderse también el acceso al juicio para la protección de los derechos político-electorales por parte de los diputados democráticamente electos.
En efecto, los actos del Poder legislativo pueden clasificarse en dos tipos: los actos legislativos y los actos de administración, ambos se fundan en la ley y, por lo tanto, deben apegarse al principio de legalidad.
Entre estos últimos actos se encuentran todos aquellos que los legisladores adoptan para su organización y funcionamiento interno, de conformidad con su propia normatividad y, que en obvio de razones, trascienden en la esfera de los derechos políticos de cada uno de ellos.
Pretender que estos actos no pueden ser objeto de control jurisdiccional equivale a romper el principio fundamental de todo Estado de derecho, en virtud del cual ningún acto, cuyo origen es la ley, puede estar por encima de ella, sin posibilidad de que quien se vea perjudicado por dicho acto pueda acudir a las instancias judiciales. Ningún poder de Estado, en nombre de su soberanía, puede moverse fuera de los cauces de la legalidad y tampoco, tras el escudo de dicha soberanía, se puede violar la garantía individual consistente en el acceso a la justicia.
Para algunos autores, como el alemán Gneist, los actos parlamentarios sin valor de ley, al ser considerados como verdaderos “acta interna corporis”, se han caracterizado por estar exentos de cualquier tipo de control jurisdiccional, ya que su naturaleza eminentemente política, y su carácter interno, supone la inexistencia de efectos frente a terceros. De ahí que la autonomía parlamentaria se haya traducido en inmunidad jurisdiccional.
En el ámbito de los derechos políticos, considero que el derecho de votar, si bien se agota con la simple emisión del sufragio, sus efectos perduran hasta en tanto quien fue beneficiado con la mayoría de los votos, deja de ejercer el cargo. Por lo tanto, la tutela judicial de este derecho se extiende hasta los efectos del mismo. Es decir, que existe un vínculo indisoluble entre el ciudadano elector y el desempeño en el cargo de los funcionarios que emanan del ejercicio de ese derecho.
De igual manera, el derecho a ser votado, no se agota con el acceso al cargo, implica que el desempeño de éste sea pleno y en igualdad de condiciones que los demás ciudadanos electos.
Permitir que las minorías de cualquier órgano de Estado no puedan ejercer plenamente su función equivale a reducir el contenido y el alcance de una democracia.
Negar el acceso a la justicia tratándose de actos denominados “políticos” implica permitir la permanencia de lo arbitrario, de lo ilegal. El ejercicio del control de la legalidad por las instancias constitucionalmente facultadas para ello, no vulnera autonomía alguna, al contrario fortalece cada uno de los poderes de Estado y garantiza más aún su legitimidad.
Quisiera citar, para ahondar en nuestra reflexión, la evolución jurisprudencial que ha tenido el Tribunal Constitucional de España en el ámbito del control judicial de los actos internos del Parlamento.
El veintiuno de marzo de mil novecientos ochenta y cuatro, en el Auto 183/1984, el Tribunal determinó:
“…característica propia de los órganos constitucionales es la independencia y el aseguramiento de ésta, obliga a entender que, si bien sus decisiones, como sujetos que están a la Constitución y a las leyes, no están exentas del control jurisdiccional, sólo quedan sujetas a este control cuando afectan a relaciones externas del órgano o se concretan en la redacción de normas objetivas y generales susceptibles de ser objeto de control de inconstitucionalidad, pero ello sólo, naturalmente, a través de las vías que para ello se ofrecen.”
Con esta sentencia el Tribunal confirmo la validez de la doctrina relativa a los “acta interna corporis”, consistente en que ciertos actos son exclusivamente del ámbito competencial del Parlamento por lo que no pueden ser objeto de control judicial.
Posteriormente, en 1987, en el Auto 292/1987, el Tribunal determinó que los actos puramente internos del Parlamento, son recurribles en amparo, sólo cuando lesionen un derecho fundamental reconocido en la Constitución y no por infracción pura y simple de un precepto del Reglamento de la Cámara.
Fue en 1988, cuando el Tribunal Constitucional abandonó la doctrina relativa a los “acta interna corporis”, al emitir la sentencia en el juicio STC118/1988, en la que declaro:
“…este abandono de la doctrina de los interna corporis en su sentido propio y estricto ya está anunciando que dentro de la vida interna de la Cámara es posible que los parlamentarios puedan invocar su condición de titulares de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional en relación con el ejercicio de las facultades que reglamentariamente tienen reconocidos”.
Posteriormente, el Tribunal consideró, en su sentencia 161/1988, que:
“… el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen la leyes, garantiza, no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también que los que hayan accedido a las mismas se mantengan en ellas sin perturbaciones ilegítimas y las desempeñen de conformidad con lo que la ley establezca… cuando los representantes parlamentarios actúan en defensa del ejercicio de sus funciones, están defendiendo, al mismo tiempo, el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes libremente elegidos.”
Finalmente, el quince de febrero de mil novecientos noventa, en la STC23/1990, el Tribunal resolvió:
“…la exención jurisdiccional de aquellos actos, y con ello la no intervención de este Tribunal, sólo será posible en tanto que se respetarán los derechos de participación política de los diputados y de los grupos parlamentarios, o bien que en el ordenamiento jurídico español todos los poderes públicos están sujetos a la Constitución y a las leyes, por lo que, en principio, cualquier acto parlamentario sin valor de ley puede ser susceptible de control por el Tribunal Constitucional mediante el recurso de amparo por una presunta vulneración de derechos fundamentales.”
Esta evolución jurisprudencial en la justicia constitucional española da la pauta a una interpretación garantista del derecho político y a una visión amplia del alcance de un régimen democrático.
Estimo que nuestra función pública como Magistrados de esta Sala Superior, consiste en percibir la evolución los derechos político electorales y en esbozar, a través de la jurisprudencia, el tipo de democracia que pretendemos alcanzar al impartir justicia.
Así, en el presente juicio se estima que la integración de las comisiones del Congreso sin respetar el principio de proporcionalidad en detrimento de los diputados del grupo de Acción Nacional, al darles menos presidencias de Comisión de las que les correspondería, incide en el ejercicio de las funciones del cargo para el que fueron electos por los ciudadanos, violando un derecho político de los diputados.
Así mismo, se violaron los derechos del electorado, ya que los ciudadanos que votaron por los Diputados actores en el presente juicio, tienen ahora representantes que no se encuentran en situación de igualdad con sus pares. Por lo que los derechos electorales, en particular el derecho de votar, de los ciudadanos que dieron su sufragio a los Diputados del Partido Acción Nacional se vio vulnerado.
Cabe recordar aquí que ha sido criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, reiterado en múltiples tesis y jurisprudencias, que los derechos políticos al no ser garantías individuales no son objeto del juicio de amparo por ser concernientes al ciudadano y no al hombre.
Se estima, que en el presente caso, se está ante una violación de un derecho político, consistente en la integración de las comisiones ordinarias del Congreso del Estado de Puebla, derecho basado en los principios de igualdad y de proporcionalidad, previstos por la Ley respectiva, por lo que al no respetar estos principios se les niega a los actores el pleno acceso al desempeño del cargo por el que fueron electos.
Se considera que, en la especie, se está ante un agravio consistente en la desproporcionalidad y desigualdad con la que se integraron las comisiones ordinarias del Congreso de Puebla, lo que implica la probable privación de un derecho político de los Diputados integrantes del Grupo de Acción Nacional y la violación de la Ley Orgánica del Congreso.
Finalmente, no comparto el criterio mayoritario relativo a la aplicación por analogía de la jurisprudencia P./J. 66/2001 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues estimo que ésta es referente a las facultades soberanas de un Congreso local, como órgano legislador, de modificar disposiciones legislativas, en tanto que en el presente caso el acto impugnado reside en la probable violación por parte del Pleno del Congreso del Estado de Puebla de lo dispuesto por su Ley Orgánica, es decir, que los actores plantean en este juicio es una cuestión de legalidad.
Por lo anterior, considero no debían declararse infundados los agravios de los actores por estimar que impugnan un acto que pertenece al derecho parlamentario administrativo, que no incide más allá de la organización interna del Congreso, y por lo tanto no afecta los derechos político-electorales de los actores, en virtud de que de conformidad con lo que he expuesto anteriormente estimo que el acto impugnado sí vulnera un derecho político y, por ende, es susceptible de impugnarse por esta vía.
Los anteriores razonamientos motivan mi disenso con las consideraciones que sustentan la ejecutoria mayoritaria, por lo que esta Sala debiera entrar al fondo de los agravios hechos valer en la demanda y, en su caso, pedir a la Gran Comisión del Congreso de Puebla, proceda a integrar las comisiones y los comités de conformidad al principio de proporcionalidad establecido por su Ley Orgánica, a fin de restituir a los actores en su derecho político violado.
Magistrado Manuel González Oropeza