EXPEDIENTE: SUP-CDC-4/2020

ENCARGADO DEL ENGROSE: MAGISTRADO FELIPE DE LA MATA PIZAÑA[1]

Ciudad de México, a veinticinco de noviembre de dos mil veinte.

SENTENCIA que declara que no hay contradicción de criterios entre los sustentados por la Sala Monterrey[2] y la Sala Toluca[3] de este Tribunal Electoral, dado que las sentencias denunciadas por la Presidenta Municipal del Ayuntamiento de Ocoyoacac, Estado de México derivaron de supuestos jurídicos distintos, lo cual impide que se genere la contradicción.

GLOSARIO

ANTECEDENTES

1. Sentencia de Sala Monterrey[4]. El veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve, la Sala Monterrey revocó la sentencia del Tribunal de Querétaro que había ordenado al ayuntamiento de Corregidora pagar la remuneración correspondiente a la delegada municipal de Candiles, al considerar que no era tutelable en la vía electoral.

2. Sentencia Sala Toluca[5]. El diecinueve de mayo de dos mil veinte[6], la Sala Toluca revocó la sentencia del Tribunal del Estado de México, porque consideró que se debía reconocer como servidor público al delegado municipal electo, ya que era un representante popular conforme a lo previsto en la Ley Municipal del Estado de México y, por tanto, tenía derecho a percibir una remuneración.  

3. Recurso de reconsideración (SUP-REC-79/2020). El veinticinco de mayo, la denunciante impugnó la sentencia de la Sala Toluca y el dos de septiembre, la Sala Superior desechó la demanda al no cumplirse el requisito especial de procedencia del recurso de reconsideración.

En la demanda de reconsideración se denunció la contradicción de criterios, entre lo sostenido por las Salas Monterrey y Toluca y, por tanto, la Sala Superior ordenó integrar el expediente respectivo.

4. Turno y requerimiento. El mismo dos, el Magistrado Presidente de la Sala Superior, en cumplimiento a lo ordenado en la sentencia emitida en el recurso SUP-REC-79/2020, ordenó integrar el expediente SUP-CDC-4/2020 y turnarlo a la ponencia de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis.

5. Sustanciación. El nueve de septiembre, la Magistrada instructora radicó el expediente en la ponencia a su cargo.

6. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, se admitió a trámite la denuncia sobre la posible contradicción de criterios y se ordenó la elaboración del correspondiente proyecto de resolución, para proponerlo al Pleno de la Sala Superior.

7. Sesión pública y engrose. En la sesión pública de la presente fecha, por mayoría de votos se rechazó el proyecto formulado por la Magistrada Janine M. Otálora Malassis y se encargó al Magistrado Felipe de la Mata Pizaña el engrose correspondiente.

COMPETENCIA

La Sala Superior es competente para conocer del presente asunto, por tratarse de la denuncia de una supuesta contradicción de criterios entre lo sostenido por la Sala Monterrey y la Sala Toluca de este Tribunal Electoral, el cual corresponde a esta autoridad jurisdiccional su facultad para resolverlo. [7]

JUSTIFICACIÓN PARA RESOLVER EN SESIÓN NO PRESENCIAL

Esta Sala Superior mediante acuerdo 8/2020[8], reestableció la resolución de todos los medios de impugnación en sesión no presencial, a fin de garantizar los derechos a la salud, a un recurso efectivo y al acceso a la justicia. De ahí que, se justifica la resolución del presente asunto en sesión no presencial.

CONDICIONES PROCESALES

Se satisfacen los requisitos de procedencia para el estudio de la contradicción de criterios en los términos que se señalan a continuación:

1. Legitimación. En la especie se satisface el requisito porque las partes[9] en un medio de impugnación están facultadas para denunciar la posible contradicción entre los criterios sustentados por las Salas de este órgano jurisdiccional.

En el caso, la denunciante fue parte de la cadena impugnativa que derivó en la sentencia de la Sala Toluca y en la resolución al recurso de reconsideración SUP-REC-79/2020.

Ello, porque legitimar a las partes de la cadenada impugnativa que derivó en la sentencia que contiene el criterio que se estima contradictorio, tiene la finalidad de otorgar la oportunidad a aquellos sujetos o personas que hayan intervenido en alguna fase de la impugnación, de contribuir a la integración del sistema, pues esto revela su interés en el criterio que sirve de base para la resolución[10].

Además, la jurisprudencia otorga certeza a las actuaciones de las autoridades electorales federales y locales; asimismo, la ciudadanía, los partidos políticos y demás actores políticos requieren de criterios uniformes y coherentes.

2. Requisitos de forma. Se cumplen los requisitos previstos en el artículo 17, fracciones II y IV del Acuerdo General,[11] porque consta el nombre y las Salas contendientes, así como el criterio contradictorio.[12]

ESTUDIO DE FONDO

I. Problemática

La denunciante afirma que existe contradicción entre los criterios aprobados por las Salas Monterrey y Toluca, porque considera que resolvieron de manera distinta el tema de la competencia electoral respecto al pago de remuneraciones a los delegados municipales en los ayuntamientos.

II. Decisión

No hay contradicción entre la Sala Monterrey y la Sala Toluca, toda vez que las criterios denunciados emanaron de sentencias que se basaron en ordenamientos que atribuyen una naturaleza jurídica distinta a los delegados (as) de los ayuntamientos, y no convergen en una misma problemática jurídica, de ahí que, debe declararse la inexistencia de contradicción de criterios entre las salas de este Tribunal Electoral.

III. Justificación

A. Marco jurídico de la contradicción de criterios

La Constitución Federal en su artículo 99, párrafo séptimo, establece, en lo conducente, el principio de superación de las contradicciones de criterios en materia electoral.[13]

En el ámbito interno del Tribunal Electoral, la Ley Orgánica, en el artículo 186, fracción IV,[14] en relación con el 232, fracción III, establece que las diferencias de criterios entre las Salas de este Tribunal deberán ser resueltas por la Sala Superior.

El artículo 121 del Reglamento Interno[15] establece, que la resolución que dirima la contradicción de criterios deberá contener, entre otros aspectos, la declaración sobre la existencia o inexistencia de la contradicción y la precisión del criterio que debe prevalecer como jurisprudencia obligatoria.

Existe contradicción cuando se actualizan los siguientes elementos:

a. Que los criterios denunciados sean sobre el mismo tema o supuesto jurídico.

Para ello, es necesario que exista una misma base o tema jurídico a partir del cual se emiten determinaciones en cuestión, porque sólo ante un mismo supuesto puede analizarse si los criterios de solución son distintos.

b. Que los criterios para la solución del tema sean distintos.

Esto es, que las premisas de interpretación normativa sobre las cuales se apoya la solución, más allá de las diferencias formales de motivación o argumentación, sean sustancialmente divergentes, de manera que conduzcan a soluciones opuestas o distintas.[16]

Cabe precisar que la resolución que decide la contradicción no afecta las situaciones jurídicas concretas de los medios de impugnación en los cuales se hayan dictado las sentencias que sustentaron los criterios contradictorios.[17]

La contradicción de criterios se actualiza cuando exista discrepancia u oposición en la solución de las controversias o interpretaciones de una misma norma que dictan dos o más salas del Tribunal Electoral, y que en las mismas exista identidad en la cuestión jurídica que debe regir en una situación particular, a pesar de que los asuntos sean diferentes en sus circunstancias fácticas.

Así, la Suprema Corte[18] ha señalado que la finalidad de la contradicción radica más en la necesidad de dotar al sistema jurisdiccional de seguridad jurídica que en la de comprobar que existan cuestiones fácticas similares.

Por lo que, para determinar si existe o no una contradicción de tesis deben analizarse los procesos interpretativos involucrados a fin de identificar si en algún razonamiento de las respectivas decisiones se tomaron vías de solución distintas.

En el supuesto que exista contradicción, el criterio que prevalezca será jurisprudencia obligatoria, a partir de la declaración respectiva que realice el pleno de la Sala Superior en la sesión pública en que sea aprobada, que puede ser un tercer criterio y determinar la tesis a seguir.[19]

B. Decisión de la Sala Superior

Del análisis a las sentencias que denunciadas se advierte que no existe divergencia respecto a si es competencia electoral la remuneración de autoridades municipales auxiliares, ya que la naturaleza jurídica de estos cargos no guarda similitud en los estados involucrados.

Esto, en razón de que en el asunto que resolvió Sala Monterrey, los auxiliares municipales en Querétaro son funcionarios (as) designados por la presidencia municipal, quien es el que decide el método de su elección, y en el Estado de México la legislación los reconoce como representantes populares.   

Para demostrar lo anterior, a continuación, se expone brevemente las particularidades de los casos denunciados.

a) Criterio del expediente ST-JDC-35/2020

i. Problemática

El primer delegado de La Marquesa del municipio de Ocoyoacac, Estado de México impugnó la sentencia del Tribunal de esa entidad a fin de que se le reconociera su calidad de servidor público y se le otorgara una remuneración económica.

ii. Decisión de la Sala Toluca

La Sala Toluca revocó la sentencia del Tribunal del Estado de México y concluyó que el delegado era un servidor público con derecho a una remuneración proporcional, ya que los delegados (as) son electos a través del sufragio de la comunidad y, por tanto, al ser representantes populares debían percibir una remuneración proporcional a sus atribuciones con base en el artículo 5 de la Constitución Federal, párrafos primero, tercero y cuarto.

Así, consideró inconstitucional el artículo 38 del bando municipal de Ocoyoacac 2019 que disponía que la actuación de los delegados municipales es de carácter honorífico, sin derecho a remuneración, porque se trataba de cargos electos popularmente.

b) Criterio del expediente SM-JE-55/2019

i. Problemática

El Tribunal de Querétaro había inaplicado una norma de la convocatoria para el proceso de elección de delegados y subdelegados (as) en el municipio de Corregidora en dos mil dieciocho, que precisaba son cargos de carácter honorífico.

El ayuntamiento de Corregidora impugnó la decisión al considerar que el Tribunal local carecía de competencia, ya que la controversia no era tutelable en la vía electoral.

ii. Decisión de la Sala Monterrey

La Sala Monterrey determinó que el Tribunal local era incompetente para analizar la controversia ya que los actos relacionados con la remuneración al ejercicio del cargo de autoridades municipales auxiliares no eran tutelables en la vía electoral.

Lo anterior, aun cuando el nombramiento de los delegados (as) en el municipio de Corregidora, Querétaro para el periodo dos mil dieciocho-dos mil veintiuno, derivó de un proceso de elección popular, pero el cargo no perdía su naturaleza originaria administrativa, porque el método de elección atendía a una facultad otorgada a la presidencia municipal de la Ley Municipal de Querétaro, que establece que puede ser una designación directa o una abierta a la ciudadanía.

La Sala Monterrey explicó que la intervención de la autoridad electoral en el proceso abierto de designación no dotaba al cargo de la misma naturaleza que tienen los que originariamente son de elección popular, sino que era un ejercicio de una potestad administrativa de la presidencia municipal con intervención contingente y de colaboración de una autoridad electoral, sin que esto implicara la tutela de los derechos que surgieran del ejercicio del encargo.

c) Conclusión

Las sentencias no son contradictorias porque una de las condiciones para que exista divergencia de criterios es que las disposiciones jurídicas en que se sostiene guarden identidad.

En el caso, la diferencia jurídica en el método de elección de las y los funcionarios auxiliares de los municipios en Querétaro y Estado de México condujo a que las conclusiones de las salas regionales fueran diferentes y, por tanto, no colisionen, como se observa enseguida.

Diferencia jurídica en la naturaleza de las y los delegados municipales

Entonces, en Querétaro son las presidencias municipales las que nombran a los delegados y subdelegados (as) y, por tanto, deciden el método para su nombramiento.

Por su parte, en el Estado de México los delegados y subdelegados (as) se eligen por voto popular, cuyas elecciones son convocadas por los ayuntamientos.

De modo que, no se trató del mismo problema jurídico y fue precisamente esta diferencia normativa la que llevó a Sala Monterrey a determinar que lo referente a las remuneraciones de los delegados municipales en Querétaro no era materia electoral, como lo explica en la sentencia, con independencia de que en el caso que resolvía se hubiera tratado de una elección ciudadana, dado que eso no modificaba la naturaleza jurídica de estos auxiliares.

Mientras que en la sentencia de Sala Toluca ni siquiera fue parte de la litis la competencia para conocer del asunto, dado que en el Estado de México los auxiliares municipales siempre son electos por el voto popular, acorde al ordenamiento jurídico.

Por tanto, esta diferencia normativa es determinante para que no se actualice la contradicción de criterios, porque la naturaleza jurídica de estos funcionarios (as) no guarda identidad alguna.

Esto es así, pues es lógico que las soluciones sean distintas si los cargos de auxiliares municipales tienen una naturaleza jurídica diversa en cada entidad federativa que examinaron, respectivamente, las salas regionales. 

Como se señaló, para determinar que existe contradicción de criterios se requiere que las sentencias sostengan argumentaciones jurídicas diferentes sobre un mismo punto de derecho, con independencia de las cuestiones fácticas.

En estos términos se ha pronunciado las Salas de la Suprema Corte[20] en cuanto a que, para determinar si existe o no una contradicción debe analizarse detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados, ya que será inexistente si la disparidad de criterios proviene de temas, elementos jurídicos y razonamientos diferentes, que no convergen en el mismo punto de derecho.

Destacando que será inexistente la contradicción cuando examinen el mismo problema, pero se funden e interpreten disposiciones legales distintas y no coincidentes, por lo que, debe haberse examinado un mismo dispositivo legal o diferentes preceptos, pero coincidentes en lo que establecen.

En ese sentido, no hay contradicción, dado que las salas regionales no se pronunciaron sobre el mismo problema jurídico, pues si bien en los casos examinados los cargos auxiliares fueron electos por voto popular, su naturaleza jurídica es diferente.

Por lo expuesto y fundado se

RESUELVE

ÚNICO. No hay contradicción entre los criterios denunciados.

NOTIFÍQUESE como corresponda.

Devuélvanse, en su caso, las constancias que correspondan y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así lo resolvieron por mayoría de votos, la magistrada y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto en contra de la magistrada Janine M. Otálora Malassis y los magistrados Indalfer Infante Gonzales y Reyes Rodríguez Mondragón, quienes emiten voto particular conjunto. El secretario general de acuerdos autoriza y da fe, así como de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

VOTO PARTICULAR CONJUNTO QUE FORMULAN LA MAGISTRADA JANINE M. OTÁLORA MALASSIS Y LOS MAGISTRADOS INDALFER INFANTE GONZALES Y REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN, EN LA CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 4/2020[21].

-          Introducción

Expresamos las razones por las cuales nos apartamos del criterio aprobado por la mayoría de quienes integramos el Pleno de la Sala Superior.

A nuestro parecer, sí existe contradicción entre los criterios sustentados por las Salas Regionales Monterrey y Toluca, en relación con la competencia de las autoridades jurisdiccionales electorales para conocer de aspectos relacionados con el pago de dietas de las delegaciones municipales electas por voto de la ciudadanía.

Ello, porque de una revisión tanto a lo dispuesto en la legislación del Estado de México, como en la de Querétaro, advertimos que las delegaciones municipales tienen la misma naturaleza jurídica.

Además, en ambos asuntos los cargos fueron electos como resultado de un proceso en el que participó la ciudadanía de forma directa, esto es, la elección se llevó a cabo mediante voto libre, secreto y directo, sin que se deje de advertir la diferencia entre la normatividad de cada Estado.

De esta manera, el análisis de la competencia debió realizarse y concluirse de igual forma.

Lo anterior, con independencia de que en el caso de la legislación del estado de Querétaro, exista la facultad discrecional de quien ocupa la presidencia municipal para elegir el mecanismo para su nombramiento, puesto que, al momento en que las propias autoridades municipales —en ejercicio de su facultad discrecional—, determinaron que la elección de dichos cargos se realizara a través del ejercicio democrático del sufragio de la ciudadanía, ello trascendió a la forma en que deben tutelarse los derechos propios del ejercicio del cargo.

Pudiendo ser incongruente tutelar en la vía electoral la convocatoria a elecciones, el proceso, así como el acceso y permanencia al cargo, pero no el reclamo de dietas, tal como aconteció en este caso.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene que, la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, porque permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas —seguridad jurídica— y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución[22].

-          Decisión mayoritaria

La mayoría de quienes integramos la Sala Superior decidió que, de las sentencias denunciadas se advierte que no existe divergencia respecto a si es competencia electoral la remuneración de autoridades municipales auxiliares, ya que la naturaleza jurídica de estos cargos no guarda similitud en las entidades federativas involucradas.

Esto, debido a que en el asunto que resolvió Sala Monterrey, los auxiliares municipales en Querétaro son funcionarios (as) designados por la presidencia municipal, quien es el que decide el método de su elección, y en el Estado de México la legislación los reconoce como representantes populares.     

Por lo cual, la diferencia jurídica en el método de elección de las y los funcionarios auxiliares de los municipios en Querétaro y Estado de México condujo a que las conclusiones de las salas regionales fueran diferentes y, por tanto, no colisionen, como se observa enseguida.

-          Motivo de disenso

Ahora bien, quienes formulamos el presente voto particular conjunto expresamos el contexto del caso, la existencia de contradicción de criterios, así como nuestra conclusión.

-          Contexto del caso

1. Planteamiento de la denunciante

La denunciante afirma que existe contradicción entre los criterios aprobados por las Salas Regionales Monterrey y Toluca, al dictar las sentencias en los juicios SM-JE-55/2019 y ST-JDC-35/2020, respectivamente.

Ello, porque la Sala Regional Monterrey decidió que las cuestiones relativas al pago de remuneraciones de delegados municipales no son tutelables en la vía electoral.

Por su parte, la Sala Toluca, en su resolución determinó que la falta de remuneración a un delegado municipal afecta su derecho político electoral de ser votado.

2. Criterios de las salas sustentantes

A. Tesis sostenida en el expediente SM-JE-55/2019

La Sala Regional Monterrey en relación con el tema cuestionado —competencia de los órganos jurisdiccionales para conocer sobre remuneraciones de delegados municipales—, sostuvo que no es tutelable en la vía electoral, al tratarse de cargos de naturaleza administrativa, con independencia de que, en el caso, fueron electos por el voto de la ciudadanía.

Ello, porque no se puede perder de vista que, con base en la Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro, que el presidente municipal puede optar entre una designación directa o el método de elección abierto. Además, los ayuntamientos son competentes para crear y suprimir las delegaciones y subdelegaciones municipales necesarias para el efectivo cumplimiento de sus funciones administrativas y la provisión de servicios[23].

Con base en lo anterior, la Sala Regional Monterrey determinó que el hecho de que los delegados municipales de Corregidora, Querétaro, hubieran sido electos mediante la participación de la ciudadanía, no tenía el alcance de considerar que las controversias que se presenten con motivo de esa función, entre ellas, el pago de una remuneración, se deban decidir en la jurisdicción electoral.

Lo anterior, porque como quedó precisado, es facultad de la presidencia municipal designarlos de forma directa o mediante elección de la ciudadanía; por tanto, los delegados municipales no son cargos de elección popular y, en consecuencia, la tutela de diversos derechos relacionados con esos cargos no es tutelables mediante la jurisdicción electoral.

Además, tomando en cuenta las funciones legalmente conferidas, advirtió que son de naturaleza auxiliar y administrativa de las delegaciones municipales; de ahí que la Ley Orgánica le confiriera originariamente al Ayuntamiento y no a la ciudadanía, la facultad no sólo de designar, sino también de crearlas o suprimirlas, o bien, de remover a las personas designadas.

De esta manera, la Sala Monterrey reconoce que, el nombramiento de las delegaciones en el municipio de Corregidora, Querétaro para el periodo 2018-2021 derivó de un proceso que involucró el voto de la ciudadanía.

Sin embargo, precisa que, únicamente tiene impacto en la materia electoral cuando se reclaman actos relacionados con alguna de las etapas de dicho proceso, y a partir de ello, también las vinculadas con el acceso y permanencia del cargo de elección popular, no así para atender una pretensión derivada de éste, de carácter pecuniario, como es el pago de una retribución económica.

B. Tesis sostenida en el expediente ST-JDC-35/2020

Respecto al tema que es motivo de la denuncia, la Sala Regional Toluca determinó que era competente para resolver el juicio ciudadano, al impugnarse por el primer delegado de la Marquesa, municipio de Ocoyoacac, Estado de México, una sentencia emitida por el TEEM, entidad perteneciente a la circunscripción donde ejerce competencia.

Lo anterior, con base en lo dispuesto en los artículos 41, párrafo tercero, base VI, párrafo primero; 94, párrafo primero, y 99, párrafos primero, segundo y cuarto, fracción V, de la Constitución federal; 1, fracción II; 184; 185; 186, fracción III, inciso c); 192, y 195, párrafo primero, fracción IV, inciso d), de la Ley Orgánica; así como 3, párrafos 1 y 2, inciso c); 4; 6, párrafo 1; 79, párrafo 1; 80, párrafo 1, inciso f), y 83, párrafo 1, inciso b), de la Ley de Medios.

Asimismo, justificó la urgencia de resolver el juicio, porque la determinación que se asumiera permitiría concluir con una cadena impugnativa que tuvo su origen en un acto relativo al posible derecho del primer delegado, actor en ese juicio, a percibir una remuneración por el ejercicio de su encargo, lo cual podría transgredir su derecho político-electoral de ser votado en su vertiente del ejercicio del cargo.

-          Existencia de contradicción de criterios

1. Marco jurídico

El artículo 99, párrafo séptimo, de la Constitución federal, establece, en lo conducente, el principio de superación de las contradicciones de criterios en materia electoral. Asimismo, precisa la regla básica para solventar la diferencia de criterios entre las salas del Tribunal Electoral y la Suprema Corte de Justicia de la Nación[24].

El artículo 186, fracción IV, en relación con el 232, fracción III, ambos de la Ley Orgánica, establece que las diferencias de criterios entre las salas de del Tribunal Electoral, deberán ser resueltas por la Sala Superior, y el criterio que prevalezca será obligatorio a partir de que se haga la declaración respectiva, sin que puedan modificarse los efectos de las sentencias dictadas con anterioridad.

El artículo 119 del Reglamento Interno establece, entre otros aspectos, que en la sentencia que resuelva la contradicción de criterios, debe determinarse, primero, la existencia o inexistencia de la contradicción.

La SCJN ha emitido las jurisprudencias siguientes:

- P./J. 72/2010, de rubro: CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.  (INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 26/2001, DE RUBRO: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA).

- P.XLVII/2009, de rubro: CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS.

- P./J.93/2006, de rubro: CONTRADICCIÓN DE TESIS. PUEDE CONFIGURARSE AUNQUE UNO DE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEA IMPLÍCITO, SIEMPRE QUE SU SENTIDO PUEDA DEDUCIRSE INDUBITABLEMENTE DE LAS CIRCUNSTANCIAS PARTICULARES DEL CASO.

De estas jurisprudencias se concluye que, la existencia de una contradicción de tesis se actualiza cuando, entre los criterios jurídicos sostenidos, por dos o más órganos jurisdiccionales, existe discrepancia; es decir, oposición en la solución de temas jurídicos sustancialmente iguales, a pesar de que los asuntos puedan ser diferentes en sus circunstancias fácticas.

En congruencia con ello, este Tribunal Electoral ha considerado que existe contradicción cuando se actualizan los elementos siguientes:

a. Que los criterios denunciados sean sobre el mismo tema o supuesto jurídico.

Para ello, es necesario que exista una misma base o tema jurídico a partir del cual se emiten las determinaciones en cuestión, porque sólo ante un mismo supuesto puede analizarse si los criterios de solución son distintos.

b. Que los criterios para la solución del tema sean distintos.

Esto es, que las premisas de interpretación normativa sobre las cuales se apoya la solución, más allá de las diferencias formales de motivación o argumentación, sean sustancialmente divergentes, de manera que conduzcan a soluciones opuestas o distintas[25].

Con base en lo expuesto, en congruencia con la finalidad establecida a nivel constitucional y legal, la resolución de la contradicción de criterios obedece a la necesidad de salvaguardar los principios de certeza y seguridad jurídica, a fin de evitar la existencia de criterios jurídicos claramente opuestos o simplemente divergentes, al resolver asuntos jurídicamente similares.

Motivo por el cual se requiere un análisis minucioso de las sentencias en posible contradicción de criterios, para evitar que se sigan resolviendo asuntos similares en forma diferente e incluso contradictoria, sin justificación alguna.

2. Análisis del caso

Quienes formulamos el presente voto particular conjunto, advertimos que, sí existe contradicción entre los criterios sustentados por las Salas Regionales Monterrey y Toluca, en relación con la competencia de las autoridades jurisdiccionales electorales para conocer de aspectos relacionados con el pago de dietas de las delegaciones municipales electas por voto de la ciudadanía.

Ello, porque tanto en la legislación del Estado de México, como en la de Querétaro, los delegados municipales tienen la misma naturaleza jurídica. Además, en ambos asuntos fueron electos como resultado de un proceso en el que participó la ciudadanía de forma directa, esto es, la elección se llevó a cabo mediante voto libre, secreto y directo. De esta manera, el análisis de la competencia debió realizarse y concluirse de igual forma.

Sin embargo, la Sala Regional Monterrey estimó que al tratarse de cargos administrativos con independencia de que, en el caso, fueron electos por el voto de la ciudadanía, la impugnación no era tutelable en la vía electoral. Por su parte, la Sala Regional Toluca asumió competencia al señalar que estaba de por medio la posible vulneración de un derecho político-electoral.

En virtud de lo anterior, estimamos que, existe la contradicción de criterios denunciada, ya que las salas sustentantes proyectan una aplicabilidad diferente en cuanto a la competencia de las autoridades jurisdiccionales electorales para conocer de las controversias relacionadas con el derecho de recibir una remuneración –dietas–, por el ejercicio del cargo de delegadas y delegados electos por voto ciudadano.

Ello, porque constatamos que la designación de las delegaciones auxiliares de los correspondientes ayuntamientos derivó, en ambos casos, de procesos que involucraron el voto de la ciudadanía y junto con ello el respecto a los principios rectores de los procesos comiciales, los cuales son tutelables por la materia electoral.

Lo anterior, con independencia de que en el caso de la legislación del estado de Querétaro, exista la facultad discrecional de quien ocupa la presidencia municipal para elegir el mecanismo para su nombramiento, puesto que, al momento en que las propias autoridades municipales —en ejercicio de su facultad discrecional—, determinaron que la elección de dichos cargos se realizara a través del ejercicio democrático del sufragio de la ciudadanía, ello trascendió a la forma en que deben tutelarse los derechos propios del ejercicio del cargo.

Al respecto, de la legislación de Querétaro es posible desprender las siguientes previsiones:

-          Los artículos 31, fracción XXV, y 52, de la Ley Orgánica Municipal confieren facultad discrecional a la presidencia municipal para la designación de las delegaciones, así como para señalar y decidir el método respectivo, el cual puede ser mediante el voto de la ciudadanía[26].

-          El artículo 59 del Reglamento Orgánico del Municipio señala que, dentro de los primeros treinta días siguientes a la instalación del Ayuntamiento, las delegaciones y subdelegaciones serán nombradas por éste a propuesta de la presidencia municipal o por elección directa, si así lo acordara el Ayuntamiento mediante la votación de mayoría simple de sus miembros[27].

-          Para el caso en que se optara por la elección directa, el artículo 21 de la Ley Electoral local prevé que el Instituto local, a solicitud de cualquier Ayuntamiento, podrá ser coadyuvante en la preparación y organización de los procesos de designación de sus delegaciones y subdelegaciones municipales, en los términos que señale la ley de la materia, los reglamentos y los acuerdos emitidos por los Ayuntamientos para tales efectos, previo convenio que celebren en apego a dicha ley, en el que se comprometan a sujetarse a los principios rectores de la función electoral. Asimismo, se prevé que, en caso de controversia, los actos y resoluciones emanados de dichos procesos serán revisados en su constitucionalidad, convencionalidad y legalidad por el Tribunal local.

De esta manera, en legislación de Querétaro, la presidencia municipal tiene la facultad de nombrar a los delegados y delegadas municipales por (i) designación directa o (ii) determinar cualquier otro método.

Así, en el caso resuelto por la Sala Monterrey, las delegaciones municipales fueron electas mediante sufragio popular, tal como se previó en la convocatoria[28], en la cual, entre otras cuestiones, se contempló el registro de candidaturas; designación de representantes ante la mesa o mesas receptoras del voto; actos de campaña, y día de la elección.

Aunado a ello, se dictaron Bases para la elección de delegaciones y subdelegaciones del municipio de Corregidora, Querétaro, en donde se dota de facultades a la Comisión especial de regidurías para la preparación, desarrollo, vigilancia y calificación de la elección; asimismo, se establen las etapas del proceso (preparación de la elección, día de la elección y posterior a la elección).

El numeral 27 de las referidas bases, se previó que la ciudadanía emitiría su sufragio en el orden en que se presentara ante las mesas receptoras del voto, siendo que solo podría votar la ciudadanía que contara con credencial de elector con fotografía, expedida por el Instituto Nacional Electoral. Para el caso de las delegaciones, podía sufragar la ciudadanía con domicilio en la sección o secciones que integran la demarcación territorial. Asimismo, para el caso de las subdelegaciones, tenía derecho a votar la ciudadanía con domicilio en la subdelegación correspondiente.

Esto es, fueron las propias autoridades municipales que, en ejercicio de su facultad discrecional, determinaron que la elección de dichos cargos fuera a través de sufragio libre, secreto y directo.

Por lo anterior, si bien, existe una discrecionalidad en el método para la designación y/o elección de los delegados y subdelegados, en el caso motivo de la presente contradicción, la autoridad municipal optó por la elección directa. Además, su actuación se sujetó a los principios rectores de la materia electoral.

Ahora bien, de la legislación del Estado de México, es posible destacar lo siguiente:

-          Los artículos 31, fracción XII, y 59, de la Ley Orgánica Municipal refiere como atribución de los ayuntamientos el convocar a elección de las delegaciones y subdelegaciones municipales, sujetándose al procedimiento establecido en la convocatoria que al efecto expida el Ayuntamiento[29].

-          El artículo 11, párrafo 14, de la Constitución local, faculta al Instituto Electoral local para la celebración de convenios con los ayuntamientos para la organización, desarrollo y vigilancia de las elecciones de autoridades auxiliares municipales[30].

-          Los artículos 171, 185 y 409, del Código Electoral del Estado de México, contemplan como atribución del Instituto local aprobar los convenios respectivos y, en su caso, coadyuvar en la organización, desarrollo y vigilancia de las elecciones de las autoridades auxiliares municipales, asimismo, se contempla la presentación del juicio ciudadano al considerarse la posible vulneración al derecho de votar y ser votado en las elecciones de las autoridades auxiliares de los ayuntamientos[31].

Asimismo, del análisis de las constancias del expediente ST-JDC-35/2020, se advierte que la elección de los delegados municipales del Ayuntamiento de Ocoyoacac, se llevó a cabo a través de la convocatoria a la ciudadanía, en las que se establecieron los requisitos para ser delegado o delegada, etapa de registro de candidaturas, periodo para la difusión de planillas, la instalación de mesas receptoras de votación para el día de la elección, etapa de resultados y toma de protesta del cargo.

Por lo expuesto, quienes formulamos el presente voto particular advertimos que, en los casos analizados por las Salas Regionales Monterrey y Toluca las designaciones de las delegaciones auxiliares de los correspondientes ayuntamientos derivaron de procesos que involucraron el voto de la ciudadanía y se llevó a cabo un proceso de naturaleza electoral (preparación de la elección, jornada electoral y resultados).

En consecuencia, a partir de las circunstancias que se han evidenciado y expuesto es que se advierte que existe la contradicción de criterios denunciada, enseguida se expondrá el criterio que consideramos debe prevalecer.

3. Criterio que debe prevalecer

En nuestro concepto, el criterio que debe prevalecer es el atinente a que los órganos jurisdiccionales electorales son competentes para conocer de los medios de impugnación relacionados con el pago de dietas de los delegados municipales electos por voto de la ciudadanía.

Competencia de los órganos jurisdiccionales electorales

Estimamos que los órganos jurisdiccionales en materia electoral son competentes para conocer del reclamo de dietas formulado por personas integrantes de los órganos auxiliares de los ayuntamientos, cuando resulten electos por el voto popular.

Siendo que, en cada caso, debe analizarse la relación que subyace y los derechos que se pretenden defender.

La Sala Superior ha sostenido la procedencia del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, ante posibles afectaciones de las autoridades auxiliares municipales, electas por el voto popular, por ser idóneo para conocer de su pretensión y planteamientos[32].

Los artículos 99, fracción V, y 116, párrafos primero y segundo, fracción IV, inciso l), de la Constitución federal establecen las bases del juicio ciudadano, y prevén como supuesto de procedencia, la impugnación de actos y resoluciones violatorios de los derechos político-electorales de la ciudadanía de votar, ser votada y de afiliación, sin establecer limitación alguna sobre el tipo de elección en la cual serán objeto de tutela, ya que se trata de derechos fundamentales, lo cual exige la búsqueda de su más amplia protección.

Estimar que no puede ser objeto de tutela constitucional para la protección de los derechos político-electorales, en beneficio de la ciudadanía que siente afectados sus derechos de votar o ser votada, por el solo hecho de que no se encuentre establecido en la Constitución federal o en la Constitución de la respectiva entidad, implicaría una restricción carente de fundamento y justificación.

En este contexto, es necesario apuntar que el proceso electoral se lleva a cabo mediante un conjunto de actos emitidos por las autoridades electorales, tanto federales, locales o municipales, a quienes se encomienda su organización, en el que participan los partidos políticos y la ciudadanía con el objeto de lograr la renovación periódica de los integrantes de los Poderes Públicos a través del sufragio universal, igual y secreto, que garanticen la libre expresión de la voluntad popular.

En los procesos electorales debe respetarse los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y definitividad, toda vez que por medio del sufragio la ciudadanía decide las autoridades que habrán de gobernarla en función de que las aprecian como la mejor opción para representar sus intereses, al igual que los del país.

Ahora bien, este Tribunal Electoral ha sostenido que los referidos principios son aplicables a todo tipo de procesos electorales que tengan como objetivo la renovación periódica de representantes populares y autoridades electas mediante el voto universal, libre, secreto y directo, dado que el ejercicio de la ciudadanía se sustenta en la soberanía nacional reconocida en el artículo 39 de la Constitución federal.

De esta manera, los principios señalados son aplicables tanto a las elecciones constitucionales federales, estatales y municipales, como a los comicios que se celebran para elegir otra clase de autoridades, como son los delegados y subdelegados municipales, en la medida en que el acceso a esos cargos es a través del voto de la ciudadanía; es decir, con base en la voluntad ciudadana que se sustenta en la soberanía nacional, lo anterior con el objeto de constituir un órgano auxiliar de una autoridad del Estado.

La circunstancia de que los procesos comiciales puedan estar o no regulados de manera expresa en un ordenamiento electoral, en modo alguno significa que se dejen de aplicar o que se desconozcan los principios que rigen los procesos electorales en general, ya que lo que otorga a una norma o un acto la naturaleza de electoral se define a partir del objeto de la materia que se regula.

Asimismo, las normas generales electorales no solo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera u otra[33].

Además, los procesos electorales celebrados para la renovación de las autoridades auxiliares municipales tienen naturaleza electoral, porque en ellos también se despliegan una serie de actos y etapas consecutivas que se van clausurando de manera sucesiva.

Al respecto, se expide, aprueba y publica una convocatoria, en la que se señalan los requisitos previstos en las propias leyes para el registro de fórmulas dentro de los plazos ahí establecidos, la autoridad ante la cual se efectuará el registro, la aprobación de candidaturas, la instalación de las mesas receptoras de votos, el día de la celebración de la jornada electoral, el proceso del cómputo de resultados, así como la definición de los resultados correspondientes, la declaratoria de validez de la elección y la fecha de entrada en funciones de las candidaturas electas[34].

Resulta ilustrativa la jurisprudencia 4/2011 de la Sala Superior, de rubro: COMPETENCIA. CORRESPONDE A LAS SALAS REGIONALES CONOCER DE LAS IMPUGNACIONES POR LA ELECCIÓN DE COORDINADORES TERRITORIALES (LEGISLACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL).

En ese  criterio se consideró que, si a las Salas Regionales del Tribunal Electoral compete conocer de las impugnaciones promovidas con motivo de elecciones de los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del entonces Distrito Federal, dicha competencia se surte también respecto de los procesos comiciales que se llevan a cabo dentro de tales demarcaciones, como ocurre con las elecciones de los coordinadores territoriales, debido a que tratándose del entonces Distrito Federal se está frente a una situación similar a la que sucede en los estados de la República, cuando se eligen servidores públicos municipales diversos a los integrantes de los ayuntamientos.

Lo anterior, sin que sea obstáculo para ello, que en la Acción de Inconstitucionalidad 3/2005, emitida por el Pleno de la SCJN, se haya señalado que la elección de Agentes y Subagentes municipales, no es “un proceso electoral propiamente dicho de los que se encuentran salvaguardados por el artículo 116 de la Constitución Federal”.

Dicha afirmación se realizó en el contexto del estudio de un agravio consistente en que “la reforma de los artículos 3°, fracción IV, y 48, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ambos ordenamientos legales del Estado de Veracruz, son violatorios del artículo 116, fracción IV, incisos b), c) y d) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque excluyen al Tribunal Superior de Justicia del Estado de la resolución de controversias que se deriven con motivo de la celebración de los comicios relativos a los Agentes y Subagentes municipales, las cuales deben ser resueltas por la vía del sistema de medios de impugnación, previsto por la Constitución local, por mandato expreso del inciso d) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Federal”.

La SCJN consideró que para la resolución de las impugnaciones que pudieran surgir con motivo de tales comicios, se hubiera excluido a la Sala Electoral del Estado, no era violatorio de los principios contenidos en el artículo 116 de la Constitución federal; sin embargo, tal cuestión no alcanzó la mayoría de los votos para ser obligatoria, como se observa:

“…Por mayoría de seis votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Gudiño Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Valls Hernández, Silva Meza, y Presidente Azuela Güitrón, se resolvió que son constitucionales los artículos 3°, fracción IV, y 48 fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Veracruz; los señores Ministros Cossío Díaz, Díaz Romero, Góngora Pimentel y Sánchez Cordero votaron en contra. El señor Ministro Días Romero razonó el sentido de su voto…”.

Por tanto, dicho criterio no es de observancia obligatoria, pues la misma no alcanzó la mayoría calificada[35].

Posteriormente, a la resolución de esa Acción de Inconstitucionalidad, la Sala Superior reconoció que los procedimientos para elegir autoridades municipales a través del voto popular son procesos electorales[36].

Asimismo, precisó que, el derecho político-electoral a ser votado[37] no sólo comprende el derecho de la ciudadanía a ser postulada a alguna candidatura a un cargo de elección popular, sino también abarca el derecho de ocuparlo, permanecer en él y desempeñar las funciones que le son inherentes.

La violación al derecho de ser votado también atenta contra los fines primordiales de las elecciones, el derecho a ocupar el cargo para el cual fue electo, a desempeñar las funciones inherentes a este, así como a permanecer en él; derechos que deben ser objeto de tutela judicial mediante el juicio ciudadano[38].

Asimismo, la Sala Superior ha establecido que las remuneraciones que reciben los servidores públicos que desempeñan cargos de elección popular son un derecho inherente a su ejercicio y se configura como una garantía institucional para el funcionamiento efectivo e independiente de la representación, por lo que cualquier afectación indebida a la retribución vulnera el derecho de ser votado[39].

En consecuencia, si este Tribunal Electoral ha admitido que las y los delegados y subdelegados municipales son electos mediante procesos electorales, con la participación de la ciudadanía —procesos que se rigen por los principios en materia electoral—, resulta razonable estimar que corresponde a la materia electoral la tutela del ejercicio y desempeño del cargo, lo cual incluye el análisis de una posible afectación indebida a la retribución, como derivación del derecho de ser votado[40].

Al respecto, se señala que, en cada caso, debe analizarse la relación que subyace y los derechos que se pretende defender, para establecer —como en la presente cadena impugnativa—, si cuentan o no con un derecho a la remuneración, en tanto su designación radica en la recepción del voto popular.

Por lo anterior, la afectación al derecho de recibir una remuneración por el desempeño de un cargo de elección popular constituye, en principio, una afectación que trasciende al derecho político-electoral de ser votado en su vertiente de desempeño del cargo.

De esta manera, la afectación mencionada puede impugnarse a través del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano; en consecuencia, compete a las autoridades jurisdiccionales electorales pronunciarse al respecto.

De esta forma, son procedentes los medios de impugnación en materia electoral, cuando se planteé alguna posible violación al derecho a ser votado, en su vertiente de ejercicio del cargo, específicamente respecto de la omisión de recibir una remuneración, no solo tratándose de cargos que tradicionalmente se han considerado como de elección popular, sino también aquellos, como el caso, de las autoridades auxiliares de los municipios[41].

Ello, obedece a que esta Sala Superior ha considerado, que los principios constitucionales electorales son aplicables tanto a las elecciones constitucionales federales, estatales y municipales, como a los comicios que se celebran para elegir otra clase de autoridades, como son los delegados y subdelegados municipales, en la medida en que el acceso a esos cargos sea a través del voto ciudadano, esto es, con base en la voluntad ciudadana que, a su vez, se sustenta en la soberanía nacional.

De ahí que, como en el caso, si el cargo de las y los delegados municipales se realizó a través del voto de la ciudadanía, entonces, la alegación de una posible violación a algún derecho político-electoral relacionado con el proceso electoral, mediante el cual se les elige, corresponde a los órganos electorales su conocimiento.

En virtud de lo expuesto, si la controversia versa sobre una posible violación al derecho de ser votado, no se limita solo al desarrollo del proceso electoral, ya que la Sala Superior ha considerado que ese derecho tiene efectos aun después de que una persona haya sido electa, dado que incluye el ejercicio del cargo, del cual uno de sus elementos puede ser la remuneración inherente al ejercicio de la función; de manera que es evidente que se está ante una controversia de materia electoral.

Ello, porque la tutela en materia electoral no se limita a la participación en una campaña electoral y a la posterior proclamación de los electos, de acuerdo con los votos efectivamente emitidos, sino también incluye la consecuencia jurídica resultante de que la candidatura sea electa por la voluntad popular, consistente en ocupar y desempeñar el cargo encomendado por la ciudadanía y el de mantenerse en él durante el período que corresponda[42].

-          Conclusión

Con base en lo expuesto, consideramos que la tesis que debió prevalecer con el carácter de jurisprudencia es:

COMPETENCIA. CUANDO SE RECLAMAN PERCEPCIONES DE AUTORIDADES AUXILIARES MUNICIPALES ELECTAS POR LA CIUDADANÍA, CORRESPONDE CONOCER A LA JURISDICCIÓN ELECTORAL.—De la interpretación armónica de los artículos 35, fracción II; 99, fracción V; 116, párrafos primero y segundo, fracción IV, inciso l), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como 83 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se considera que las controversias que surjan con motivo del reclamo de percepciones de una autoridad auxiliar municipal electa por el voto de la ciudadanía, deben ser conocidas por los órganos jurisdiccionales electorales, al estar involucrado el derecho político-electoral de ser votado en su vertiente de acceso y desempeño del cargo.

Por tales razones, emitimos el presente voto particular conjunto.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del acuerdo general de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del poder judicial de la federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.