CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS

EXPEDIENTE: SUP-CDC-9/2017

DENUNCIANTE: SALA REGIONAL DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CORRESPONDIENTE A LA CUARTA CIRCUNSCRIPCIÓN PLURINOMINAL, CON SEDE EN LA CIUDAD DE MÉXICO.

SUSTENTANTES: SALA SUPERIOR Y SALA REGIONAL CORRESPONDIENTE A LA CUARTA CIRCUNSCRIPCIÓN PLURINOMINAL, CON SEDE EN CIUDAD DE MÉXICO, AMBAS DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

MAGISTRADO PONENTE: INDALFER INFANTE GONZALES

SECRETARIO: ADÁN JERÓNIMO NAVARRETE GARCÍA.

Ciudad de México, a veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dicta SENTENCIA en la contradicción de criterios al rubro indicada, en el sentido de DECLARAR LA EXISTENCIA DE CONTRADICCIÓN y ESTABLECER CON CARÁCTER DE JURISPRUDENCIA EL CRITERIO PREVALECIENTE, con base en los antecedentes y consideraciones siguientes:

ANTECEDENTES

1. Denuncia. Mediante escrito de siete de noviembre del presente año, el Magistrado Presidente de la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Cuarta Circunscripción Plurinominal, con sede en la Ciudad de México, denunció la posible contradicción de criterios, entre los sustentados por esa Sala Regional en la resolución del recurso de apelación SDF-RAP-9/2017; con lo sustentado por la Sala Superior al resolver el expediente del diverso recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-20/2017.

2. Trámite y sustanciación. Recibidas las constancias atinentes, la Magistrada Presidenta de la Sala Superior de este Tribunal Electoral acordó integrar el expediente SUP-CDC-9/2017 y turnarlo al Magistrado Indalfer Infante Gonzales, para los efectos legales conducentes.

En su oportunidad, el mencionado Magistrado electoral ordenó la elaboración del correspondiente proyecto de resolución a fin de someterlo a consideración del Pleno de esta Sala Superior.

CONSIDERACIONES

PRIMERO. Competencia. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver la contradicción de criterios radicada en el expediente en que se actúa, toda vez que se trata de determinar si existe tal contradicción y en su caso, si las aportaciones voluntarias provenientes de los simpatizantes de los partidos políticos se realizan dentro de una temporalidad específica, o en cualquier tiempo, a partir de los criterios sostenidos por esta Sala Superior en el expediente identificado con la clave SUP-RAP-20/2017 y el criterio sustentado en la resolución emitida por la Sala Regional de este Tribunal Electoral, correspondiente a la Cuarta Circunscripción Plurinominal, con sede en la Ciudad de México, en el expediente identificado con la clave SDF-RAP-9/2017.

Consecuentemente, si la conclusión es en el sentido de declarar la existencia de la contradicción de criterios, al resolver la misma este órgano jurisdiccional deberá determinar lo que ha de prevalecer.

Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 99, párrafos primero, cuarto, fracción X y octavo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1°, fracción II, 184, 186, fracciones IV y X, 189, fracción IV, y 232, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 119 y 120 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; así como en los artículos 15, 16, fracción III, 17, 18, 19 y 20 del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación número 9/2017, de diecisiete de octubre de dos mil diecisiete, relativo al procedimiento para el integración, elaboración, notificación y publicación de la jurisprudencia y tesis que emitan sus Salas, en vigor a partir del día siguiente de su aprobación.

SEGUNDO. Legitimación. En términos de lo previsto en los artículos 232, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 119, párrafo primero, fracción I, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la denuncia proviene de parte legitimada, toda vez que la formula el Magistrado Presidente de la Sala Regional de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Cuarta Circunscripción Plurinominal, con sede en Ciudad de México.

TERCERO. ESTUDIO DE FONDO.

a.     Planteamiento de contradicción.

Desde la perspectiva del denunciante, la contradicción de criterios radica en que, por una parte, la Sala Superior al realizar un control ex officio de constitucionalidad, determinó la inaplicación de los artículos 56, párrafo 1, inciso c), de la Ley General de Partidos Políticos y 95, párrafo 2, inciso c), fracción I, del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, por considerar que contravienen lo dispuesto por el artículo 41, párrafo segundo, Base II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación al financiamiento privado derivado de la participación política de los partidos políticos y sus simpatizantes.

No obstante, en concepto de la Sala Regional Ciudad de México, las referidas porciones normativas son constitucionales, al ser emitidas bajo la reserva de ley prevista en el artículo 41, párrafo segundo, Base II, de la propia Constitución Federal; porque el párrafo tercero de la misma Base faculta al legislador para establecer los montos máximos de las aportaciones de militantes y simpatizantes, regulando lo concerniente al financiamiento privado.

b.    Criterios en controversia.

b.1. Criterio de la Sala Superior al resolver el recurso de apelación SUP-RAP-20/2017.

El veintitrés de mayo de dos mil diecisiete, la Sala Superior resolvió el recurso de apelación en el sentido de modificar la resolución impugnada y declarar la inaplicación de los artículos 56, numeral 1 inciso c), de la Ley General de Partidos Políticos y 95, numeral 2 inciso c), fracción I, del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, en las porciones normativas que establecen que las aportaciones voluntarias y personales de los simpatizantes a favor de los partidos políticos únicamente se pueden realizar durante los procesos electorales federales y locales.

Lo anterior, porque limita injustificadamente un medio de acceso de los simpatizantes a la participación política y al derecho de asociación en sentido amplio.

En efecto, la Sala Superior sostuvo que, del análisis de las porciones normativas cuestionadas, se desprende que se encuentra en juego el derecho de participación política respecto de la figura del simpatizante, por esa razón, el análisis sobre la constitucionalidad de los artículos impugnados, giró principalmente en torno al referido

derecho.

Precisó, que aun cuando la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no prevé el derecho de participación política expresamente, el tratado internacional firmado por México, en el particular, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 23, inciso a)[1], contempla el derecho a participar en la dirección de asuntos públicos, el cual, por disposición constitucional, ingresa directamente al sistema jurídico como parte de un bloque de derechos.

En esa tesitura, la Sala Superior analizó la interpretación realizada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos de dicha disposición, de la que advirtió que, el derecho de participación política no se agota con el ejercicio del voto, sino que implica para los ciudadanos, una oportunidad para que, de manera constante, puedan incidir en la dirección de los asuntos públicos, como sucede a través de los partidos políticos.

Esto último, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 41, párrafo segundo, Base I, de la Constitución Federal, en relación a que los institutos políticos son entidades de interés público, que tienen entre otros fines, el fomento de la vida democrática.

Bajo ese contexto, cualquier ciudadano de acuerdo a la opción política que mejor represente sus convicciones e ideología, podría participar de distintas maneras para apoyar e impulsar la materialización de los fines constitucionales de un partido político determinado, como podría ser a través de las aportaciones que los ciudadanos realicen a los partidos políticos, desde las que hagan los propios militantes y afiliados, hasta las realizadas por los simpatizantes.

Por todo lo anterior, la Sala Superior determinó, en principio, que, desde un punto de vista formal, la Ley General de Partidos Políticos por sí misma no es contraria a la Constitución, porque la norma siguió un procedimiento establecido en la propia ley fundamental que hace presumir su adecuación al principio de supremacía constitucional.

Sin embargo, es a nivel sustantivo donde se produce una vulneración a los principios constitucionales, tomando en cuenta que el artículo 41, en su párrafo I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que los partidos políticos son entidades de interés público cuyo fin primordial es promover la participación del pueblo en la vida democrática; y, en su párrafo segundo, base II, dispone, entre otras cuestiones que, la ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

Es decir, advertía que dicha norma constitucional establece el principio de reserva legal para regular el financiamiento que deben tener los partidos políticos y sus campañas electorales; sin embargo, si bien el legislador secundario puede desarrollar los contenidos previstos en la Constitución, lo cierto es que el criterio de temporalidad fijada en la norma impugnada debía encontrarse plenamente justificado, con la finalidad de optimizar la consecución de otros derechos o bien de los fines de los partidos políticos.

Por tanto, la Sala Superior señaló que, al caso concreto debían inaplicarse los siguientes artículos: 56, párrafo 1, inciso c), de la Ley General de Partidos Políticos, y el diverso 95, numeral 2, inciso c), fracción I, del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, al no justificarse la necesidad del criterio temporal referido, para recibir aportaciones por parte de los simpatizantes sólo durante los procesos electorales federales y locales.

b.2. Criterio adoptado por la Sala Regional Ciudad de México, al resolver el recurso de apelación SDF-RAP-9/2017.

El siete de abril de dos mil diecisiete, la Sala Regional con sede en la Ciudad de México, al resolver el referido recurso de apelación, sostuvo que tanto el artículo 95, párrafo 2, inciso c), fracción I, del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, como el artículo 56, párrafo 1, inciso c), de la Ley General de Partidos Políticos, son constitucionales.

Lo anterior, porque, en opinión de esa Sala Regional, el precepto legal fue emitido con base en la reserva de ley establecida en la Constitución, en la cual se facultó al legislador, para regular lo concerniente al financiamiento privado.

Precisó que, si el legislador determinó limitar la recepción de recursos provenientes de los simpatizantes durante los procedimientos electorales federales y locales, ello es acorde a la Constitución, porque ese tipo de ingresos, tiene como finalidad costear los gastos adicionales provocados por las precampañas y campañas, además de que el financiamiento público ya garantiza la correcta realización de las diferentes actividades de los partidos políticos, las ordinarias, las tendentes a la obtención del voto y las específicas.

En concepto de la Sala Regional, la reserva de ley prevista en el artículo 41, párrafo segundo, Base II, de la Constitución Federal, garantiza a los partidos políticos el financiamiento público, cuyo propósito será el mantenimiento de esas tres actividades.

En ese sentido, el Poder Revisor Permanente de la Constitución fue claro al establecer cuál es la finalidad de los recursos públicos y facultó al legislador regular todo lo relacionado con los mismos.

Por otro lado, señaló que similar reserva de ley está prevista para el financiamiento privado, de conformidad con el párrafo tercero de la misma Base que faculta al legislador para establecer los montos máximos de las aportaciones de militantes y simpatizantes; y que en cumplimiento a esa reserva, el legislador federal emitió la Ley de Partidos cuyo Título Quinto Capítulo I, regula lo relacionado al financiamiento público, reiterando el derecho a recibir recursos públicos para el sostenimiento de sus actividades y el principio de prevalencia de ese financiamiento sobre cualquier otro tipo.

En cuanto al financiamiento privado, provenientes de militantes, simpatizantes, autofinanciamiento, así como por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos, entre las modalidades que se reconocen se advertían:

1.                El legislador había sido omiso en señalar un fin específico del financiamiento privado proveniente de los militantes; en consecuencia, podría ser destinado para todas las actividades de los partidos políticos, como son las ordinarias, las relativas a la obtención del voto, así como las específicas; por lo que estos recursos constituyen un complemento total del ingreso público proporcionado por el Estado.

2.                Para el caso de las aportaciones de precandidatos y candidatos, así como de simpatizantes, el legislador sí señaló un propósito en especial para los recursos, porque respecto a los ingresos provenientes de quienes aspiran a un cargo de elección popular, el uso deber ser exclusivamente para precampañas y campañas. En consecuencia, a diferencia del financiamiento público y de las aportaciones de militantes, en modo alguno se pueden utilizar para sostener las actividades ordinarias y específicas.

3.                Situación similar acontece con los ingresos aportados por los simpatizantes, porque en la norma, el legislador estableció una temporalidad para aportarlos, a saber, durante los procedimientos electorales federales y locales.

Abundó que, durante los procedimientos electorales, los partidos políticos necesitan más recursos y la manera de obtenerlos es mediante el financiamiento privado, que tendrá como propósito costear los gastos adicionales de las precampañas y campañas de los diversos precandidatos y candidatos.

La razón para la Sala Regional, es porque con el capital público proporcionado por el Estado, garantiza la realización de las actividades ordinarias y específicas, motivo por el cual, es innecesario obtener ingresos adicionales para cubrir estos rubros; sin embargo, en los procedimientos electorales, a fin de permitir una mayor equidad en la contienda, se autoriza a los partidos políticos recibir recursos privados de militantes, precandidatos, candidatos y simpatizantes, ello con el propósito de sufragar los gastos adicionales provocados, principalmente, por las precampañas y campañas.

Por tanto, la finalidad especifica del capital privado consiste en ayudar a los precandidatos y candidatos con los costos implicados en sus actos, a fin de ser favorecidos por el voto de la militancia o de la ciudadanía.

En este contexto, a decir de la Sala Regional, de conformidad con el principio de reserva de ley constitucional, cuando el legislador señaló en el artículo 56, párrafo 1, inciso c), de la Ley de Partidos, una temporalidad (los procedimientos electorales federales y locales) en la cual los simpatizantes pueden hacer aportaciones a los partidos políticos, fue con la finalidad de permitir a éstos obtener financiamiento privado, para usarlo en las precampañas y campañas electorales; porque ese tipo de recursos en modo alguno tienen la intención de sufragar las actividades ordinarias ni específicas, ya garantizadas con el capital público otorgado por el Estado.

c.     Determinación sobre existencia de contradicción.

Marco normativo para definir la existencia o no de la contradicción.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en los artículos 99, párrafo séptimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece, en lo conducente, el principio de superación de las contradicciones de criterios en materia electoral, y para la organización del sistema de control entre los tribunales constitucionales que pueden conocer de la materia electoral, precisa la regla básica para solventar la diferencia de criterios entre las salas del Tribunal Electoral y la Suprema Corte de Justicia de la Nación.[2]

En ese sentido, en el ámbito interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en el artículo 186, fracción IV, en relación con el 232, fracción III, establece que las diferencias de criterios entre las Salas de dicho Tribunal, deberán ser resueltas por la Sala Superior, y para ello se establece que tiene competencia para resolver la contradicción de criterios y podrá ser planteada en cualquier momento por una Sala, por un magistrado electoral de cualquier Sala o por las partes, y el criterio que prevalezca será obligatorio a partir de que se haga la declaración respectiva, sin que puedan modificarse los efectos de las sentencias dictadas con anterioridad.[3]

Asimismo, el Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el artículo 119 establece, entre otros aspectos fundamentales, que en la contradicción de criterios, en primer término, debe determinarse la existencia o inexistencia de la contradicción.

Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido las jurisprudencias que a continuación se invocan que resultan ilustrativas para definir cuándo se actualiza una contradicción de criterios, identificadas con las claves P./J.93/2006, P.XLVI/2009 y P.XLVII/2009[4] de rubros:

-          CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES (INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 26/2001, DE RUBRO: "CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA[5].

-         CONTRADICCIÓN DE TESIS. PUEDE CONFIGURARSE AUNQUE UNO DE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEA IMPLÍCITO, SIEMPRE QUE SU SENTIDO PUEDA DEDUCIRSE INDUBITABLEMENTE DE LAS CIRCUNSTANCIAS PARTICULARES DEL CASO[6].

- CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS.

Con base en los criterios señalados, la existencia de una contradicción de tesis se actualiza cuando entre lo sostenido por dos o más órganos jurisdiccionales existen discrepancia u oposición en la solución de las controversias o interpretaciones de una misma norma, en las que exista identidad en la cuestión jurídica que debe regir en una situación particular, a pesar de que los asuntos puedan ser diferentes en sus circunstancias fácticas.

A partir de lo anterior, en concepto de esta Sala Superior, existe contradicción entre el criterio sustentado por la Sala Superior y el de la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Cuarta Circunscripción Plurinominal, con sede en la Ciudad de México, en los expedientes que han quedado precisados.

Esto, porque si bien los agravios de los actores que se analizaron en cada uno de los asuntos, son disímiles, esta Sala Superior advierte que existen pronunciamientos confrontados en cuando a lo decidido por cada uno de los referidos órganos jurisdiccionales.

Cierto, el Magistrado Presidente de la Sala Regional con sede en la Ciudad de México centró su planteamiento en que existe contradicción de criterios entre lo resuelto por la Sala Superior y el órgano jurisdiccional que preside, en concreto respecto al siguiente aspecto:

        Si la modalidad de aportaciones voluntarias a los partidos políticos, provenientes de simpatizantes, dentro del criterio temporal que establece el párrafo 1, inciso c), del artículo 56, de la Ley General de Partidos Políticos y el diverso artículo 95, párrafo 2, inciso c), fracción I, del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, es acorde a lo establecido en la Base II, párrafo segundo, del artículo 41, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La Sala Superior de este tribunal electoral consideró, a partir de un control ex officio de constitucionalidad de los artículos 56, párrafo 1, inciso c), de la Ley General de los Partidos Políticos y 95, párrafo 2, inciso c), fracción I, del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, declarar su inaplicación por considerar que contraviene lo dispuesto por el artículo 41, párrafo segundo, Base II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; al no justificarse la necesidad del criterio temporal para recibir aportaciones por parte de los simpatizantes de los partidos políticos solamente durante los procesos electorales federales y locales.

Es decir, para la Sala Superior:

1)    La porción normativa impugnada, genera una limitante a la posibilidad de los simpatizantes de determinado partido político, para concretar una de las formas de participación política y de su derecho de asociación política, lo cual se traduce como un componente de accesibilidad del derecho para involucrarse en el escenario democrático.

3)    Por tanto, debían inaplicarse los artículos impugnados, al no justificarse la necesidad del criterio temporal que mencionan, para recibir aportaciones por parte de los simpatizantes sólo durante los procesos electorales federales y locales.

En cambio, la Sala Regional con sede en la Ciudad de México al resolver el medio de impugnación, sostuvo que los recursos públicos entregados a los partidos políticos pueden ser empleados para los tres tipos de actividades señalados en la ley, las ordinarias, las tendentes a la obtención del voto y las específicas.

Sin embargo, el financiamiento privado proveniente de las aportaciones de precandidatos y candidatos, así como de simpatizantes, señala un propósito en especial para el uso exclusivo en precampañas y campañas; razón por la cual, no se puede utilizar para sostener las actividades ordinarias y específicas de los partidos políticos.

Los ingresos aportados por los simpatizantes tienen una temporalidad para aportarlos, lo que implica una finalidad especifica del capital privado consiste en ayudar a los precandidatos y candidatos con los costos implicados en sus actos, durante los procedimientos electorales.

En este contexto, cuando el legislador señaló en el artículo 56, párrafo 1, inciso c), de la Ley de Partidos, una temporalidad (los procedimientos electorales federales y locales) en la cual los simpatizantes pueden hacer aportaciones a los partidos políticos, es acorde a la Constitución, porque el precepto legal fue emitido con base en la reserva de ley establecida en la Constitución Federal, y porque fue con la finalidad de permitir a éstos obtener financiamiento privado, para usarlo en las precampañas y campañas electorales, además de que el financiamiento público ya garantiza la correcta realización de las tres diferentes actividades de los partidos políticos.

Misma interpretación que merecía el artículo 95, párrafo 2, inciso c), fracción I, del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, al ser de contenido similar con el diverso 56, párrafo 1, inciso c), de la Ley General de Partidos Políticos.

Como se observa, aun cuando el análisis de los artículos impugnados fue realizado por la Sala Regional, con base en la reserva de ley establecida en la Constitución, y por la Sala Superior, a la luz del derecho de participación política respecto de la figura del simpatizante, ambas Salas analizaron el mismo problema jurídico en cuanto a si las aportaciones realizadas por simpatizantes de los partidos políticos debían realizarse únicamente en los procesos electorales locales o federales, o bien, sin ningún límite temporal; empero arribaron a conclusiones divergentes, por lo que surge la necesidad de que esta Sala Superior unifique el criterio en torno a los temas en cuestión, para la decisión de asuntos similares por las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

d. Criterio que debe prevalecer.

Establecido lo anterior, este órgano jurisdiccional electoral federal considera que el criterio que debe privar en la presente contradicción de criterios, es el que sostuvo esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al resolver el expediente del recurso de apelación SUP-RAP-20/2017.

En efecto, los artículos que se analizaron en los criterios en contradicción, y de los cuales se controvierte su constitucionalidad, son el artículo 95, párrafo 2, inciso c), del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, y el diverso artículo 56, párrafo 1, inciso c), de la Ley General de Partidos Políticos, los cuales son de contenidos similares, como se evidencia con la siguiente gráfica:

En consecuencia, si se analiza el contenido de la porción normativa impugnada de la Ley General de Partidos Políticos, y ésta no resulta conforme a la Constitución General, la disposición legal prevista en el Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, tampoco lo sería, en virtud de que son éstos apartados los que regulan la prohibición de que los partidos políticos puedan recibir aportaciones de sus simpatizantes solamente en etapas de precampaña y/o de campaña.

Ahora, el artículo 41, párrafos segundo y tercero, Base II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el principio de reserva de ley para regular el financiamiento, tanto público como privado, que deben tener los partidos políticos y sus campañas electorales y en cumplimiento a la reserva mencionada, el legislador federal emitió la Ley General de Partidos Políticos, cuyo Título Quinto regula lo relacionado a su financiamiento; y que, dentro de esa reserva, el legislador estableció una temporalidad para las aportaciones de los simpatizantes, las cuales se realizarían durante los procedimientos electorales federales y locales.

Efectivamente, se advierte que la norma constitucional establece el principio de reserva legal para regular el financiamiento que deben tener los partidos políticos y sus campañas electorales; sin embargo, si bien el legislador secundario puede desarrollar los contenidos previstos en la Constitución Federal, lo cierto es que el criterio de temporalidad fijada en la norma impugnada debe encontrarse plenamente justificado, con la finalidad de optimizar la consecución de otros derechos o bien de los fines de los partidos políticos.

Esto es, con base en el principio de presunción de constitucionalidad de la ley, existe un posible choque de la temporalidad para realizar aportaciones de simpatizantes a los partidos políticos establecida en el artículo 56, de la Ley General de Partidos Políticos, con lo señalado por el artículo 41, Base II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En efecto, la norma Constitucional señalada establece en su Base I, que los partidos políticos son entidades de interés público cuyo fin es promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan, así como a través del sufragio universal, libre, secreto y directo, y de las reglas para garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales.

Así, en su párrafo segundo, base II, se dispone, entre otras cuestiones que la ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

Por su parte, el artículo 56, de la Ley General de Partidos Políticos, establece:

Artículo 56.

1. El financiamiento que no provenga del erario público tendrá las siguientes modalidades:

a) Las aportaciones o cuotas individuales y obligatorias, ordinarias y extraordinarias, en dinero o en especie, que realicen los militantes de los partidos políticos;

b) Las aportaciones voluntarias y personales, en dinero o en especie, que los precandidatos y candidatos aporten exclusivamente para sus precampañas y campañas, y

c) Las aportaciones voluntarias y personales que realicen los simpatizantes durante los procesos electorales federales y locales, y estará conformado por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por las personas físicas mexicanas con residencia en el país.

El artículo transcrito establece las modalidades del financiamiento privado de los partidos políticos, del que se destaca el inciso c), impugnado, que se refiere a las aportaciones voluntarias y personales de simpatizantes durante los procesos electorales federales y locales, conformadas por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, hechas en forma libre y voluntaria.

Se entiende por simpatizante a la persona física mexicana con residencia en el país, que se adhiere espontáneamente a un partido, por afinidad con las ideas que éste postula, aunque sin llegar a vincularse a él por el acto formal de la afiliación.

Por tanto, al no existir la afiliación del simpatizante al partido político, su nivel de intensidad en las actividades partidistas, es menor al del militante o afiliado, sin que ello signifique que el vínculo con el partido político desaparezca, porque la identificación con la ideología que representa subsiste.

Así, las aportaciones que autoriza el artículo 56, párrafo 1, inciso c), deben interpretarse como uno de los medios al alcance de la ciudadanía para hacer extensiva la participación política por conducto de las entidades de interés público (partidos políticos), lo cual se traduce como un componente de accesibilidad del derecho para involucrarse en el escenario democrático.

Entonces, los simpatizantes, en razón de esa identificación ideológica con un instituto político, pueden apoyar a la consecución de fines partidistas en cualquier momento, en razón del fomento de la vida democrática, el cual rebasa cualquier límite temporal.

Por ello, fijar una temporalidad específica para realizar las aportaciones de los simpatizantes, resulta incompatible a la Constitución Federal, precisamente, porque las aportaciones operan como uno de los medios que permiten la materialización del derecho de participación política.

Es decir, el derecho de los simpatizantes para realizar aportaciones puede ser ejecutado en cualquier momento, por ser una acción propia, sin que ello signifique que sea ilimitable, pero al tratare de hacer efectivos los fines constitucionales de los partidos políticos, desde el punto de vista del simpatizante, la limitación de aportar durante los procesos electorales federales y locales, debe estar justificada.

Por esa razón, este órgano jurisdiccional advierte que el criterio de temporalidad cuestionado, en efecto, no logra adecuarse al propósito del artículo 41 constitucional y el diverso 23, inciso a), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, como se menciona en la ejecutoria emitida en el SUP-RAP-20/2017, pues no se encuentra justificado de conformidad con los fines que los partidos políticos como entidades de interés público deben desarrollar.

Por ello, derivado del contraste entre normas permitido por el control de convencionalidad – constitucionalidad ex officio, la porción normativa impugnada no es conforme a la Constitución porque limita injustificadamente un medio de acceso de los simpatizantes a la participación política y al derecho de asociación en sentido amplio, en la medida que la accesibilidad a la misma tiene que interpretarse en función de que tal atribución impulsa a que los institutos políticos puedan desarrollar sus fines constitucionales, los cuales no se encuentran reducidos exclusivamente a los procesos electorales, sino que se extienden al fomento constante de la vida democrática.

El hecho de que esto suceda, tiene como fundamento que en tanto los partidos políticos abonen a ese desarrollo que se edifica en el modelo del Estado Democrático, la ciudadanía en general al verse identificada con el posicionamiento, ideología y propuesta de un partido político determinado, no debe encontrarse limitada a respaldar mediante sus aportaciones, a los fines constitucionales de los institutos políticos, los cuales se insiste, rebasan el ámbito temporal del proceso electoral.

Por otro lado, como se señaló en el SUP-RAP-20/2017, en el abrogado Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, no se establecía la limitación analizada, cuestión que ahora sí prevé la Ley General de Partidos Políticos, sin que el legislador haya justificado tal requisito, lo que implica una falta de sustento de su decisión.

La falta existe, porque del contenido de la Ley General de Partidos Políticos, no se advierte normativamente, que el legislador haya justificado la confección del límite impuesto a los simpatizantes para poder ejercer su derecho de participación política a través de las aportaciones que hagan a los partidos políticos con quienes se identifiquen.

Aunado a lo expuesto, lo inconstitucional de la norma legal y reglamentaria que limita la recepción de aportaciones de simpatizantes al proceso electoral, deriva de la falta de idoneidad de dicha medida.

Lo anterior, porque la prohibición para recibir aportaciones fuera del proceso electoral es una medida que puede ser sustituida por otras menos restrictivas y que finalmente contribuyen a la protección del fin constitucional legítimo de garantizar, en general, la prevalencia del financiamiento público sobre el privado, así como de evitar individualmente que algunas personas realicen aportaciones trascendentales que puedan generar compromisos partidistas, e incluso, para evitar aportaciones simuladas de personas prohibidas.

En efecto, el valor protegido por el artículo 41, Base II de la Constitución, en relación al origen del financiamiento partidista, es garantizar la prevalencia de los recursos públicos sobre los de origen privado.

En ese sentido, para garantizar ese valor, implícitamente, la legislación reglamentaria debe ser apta para proteger: a) que los particulares en general no realicen aportaciones que rebasen el financiamiento público, b) que las personas en lo individual no realicen aportaciones que constituyan un gran porcentaje del financiamiento recibido, y c) que no exista simulación sobre el origen de las aportaciones.

De manera que, en primer lugar, si de la propia normativa se advierte que la autoridad electoral ha desarrollado todo un sistema de fiscalización que tiene diversas medidas para cuidar el origen de los recursos privados que ingresan a las finanzas partidistas fuera de los procesos electorales, evidentemente, podrían implementarse disposiciones similares para proteger los mencionados valores constitucionales, sin llegar a la medida de máximo intervencionismo de prohibir la recepción de ese tipo de financiamiento.

De igual forma, el propio instituto electoral puede supervisar el origen de los recursos a través de: fichas de depósito, identificación de la persona que realiza el depósito o la fijación de un límite máximo a los mismos.

Esto es, podría definirse e instrumentarse una serie de previsiones y obligaciones partidistas, como medidas menos intervencionistas que la prohibición absoluta de recibir recursos de particulares, para garantizar la protección de los valores constitucionales, que implícitamente buscan que: a) los particulares en general no realicen aportaciones que rebasen el financiamiento público; b) que las personas en lo individual no realicen aportaciones que constituyan un gran porcentaje del financiamiento recibido; y c) que no exista simulación sobre el origen de las aportaciones. Además, para evitar la simulación en el origen de los recursos, y evitar que empresas mercantiles o gubernamentales generen aportaciones sistemáticas a favor de un partido, mediante descuentos individuales, por montos menores, los procedimientos de fiscalización estarían expeditos para tal efecto.

Por tanto, el criterio que debe prevalecer con carácter de Jurisprudencia, es el sustentado por esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, del tenor siguiente:

“APORTACIONES DE SIMPATIZANTES A PARTIDOS POLÍTICOS. ES INCONSTITUCIONAL LIMITARLAS A LOS PROCESOS ELECTORALES.- De la interpretación de los artículos 41, párrafo segundo, Base I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 23, inciso a), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se concluye que la restricción establecida en el artículo 56, numeral I, inciso c), de la Ley General de Partidos Políticos, que limita las aportaciones de simpatizantes a los partidos políticos durante el proceso electoral, restringe injustificadamente el derecho humano de participación política reconocido por el bloque de constitucionalidad, razón por la cual es inconstitucional. Para arribar a la anterior conclusión se tiene en cuenta que el derecho a la participación política no se agota con el ejercicio del voto, pues también implica, para los ciudadanos, la oportunidad de incidir de distintas maneras en la dirección de los asuntos públicos a través de los partidos políticos. Una de estas maneras es mediante las aportaciones que realizan los simpatizantes a los partidos políticos, en razón de su identificación ideológica con ellos. En este sentido, si las finalidades reconocidas constitucionalmente a los partidos políticos no se limitan al proceso electoral, pues también comprenden actividades permanentes relacionadas con el fomento de la vida democrática e incentivar la participación de la ciudadanía, la restricción temporal referida limita injustificadamente un medio de acceso de los simpatizantes a la participación política y al derecho de asociación en sentido amplio.”

En consecuencia, al prevalecer la citada jurisprudencia, lo procedente es dejar sin efectos la Tesis VI/2017, aprobada por la Sala Superior en sesión celebrada el treinta y uno de octubre de dos mil diecisiete, de rubro “APORTACIONES DE SIMPATIZANTES A PARTIDOS POLÍTICOS. ES INCONSTITUCIONAL LA RESTRICCIÓN DE REALIZARLAS FUERA DE LOS PROCESOS ELECTORALES.”.

Por lo expuesto, y fundado se

R E S U E L V E:

PRIMERO. Se actualiza contradicción de criterios en el presente expediente, en términos de lo expuesto en la parte considerativa de esta ejecutoria.

SEGUNDO. Debe prevalecer con carácter de Jurisprudencia el criterio señalado en la parte final de esta resolución, cuyo rubro es: “APORTACIONES DE SIMPATIZANTES A PARTIDOS POLÍTICOS. ES INCONSTITUCIONAL LIMITARLAS A LOS PROCESOS ELECTORALES.”.

TERCERO. Se deja sin efectos la Tesis VI/2017, aprobada por la Sala Superior en sesión celebrada el treinta y uno de octubre de dos mil diecisiete, de rubro “APORTACIONES DE SIMPATIZANTES A PARTIDOS POLÍTICOS. ES INCONSTITUCIONAL LA RESTRICCIÓN DE REALIZARLAS FUERA DE LOS PROCESOS ELECTORALES.”.

CUARTO. Proceda la Secretaría General de Acuerdos a realizar las medidas necesarias para la implementación de lo resuelto en esta ejecutoria, así como para la certificación, notificación y publicación de la tesis de jurisprudencia aprobada en la presente ejecutoria.

NOTIFÍQUESE; como corresponda.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron la Magistrada y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en ausencia de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso, con el voto razonado del Magistrado José Luis Vargas Valdez, ante la Secretaria General de Acuerdos que autoriza y da fe.

VOTO RAZONADO QUE EMITE EL MAGISTRADO JOSÉ LUIS VARGAS VALDEZ, RESPECTO DE LA SENTENCIA DICTADA AL RESOLVER LA CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS IDENTIFICADA CON LA CLAVE SUP-CDC-9/2017, ASI COMO DE LA TESIS DE JURISPRUDENCIA SUSTENTADA AL EFECTO.

Si bien he expresado mi conformidad con la resolución dictada en la contradicción de tesis identificada con el número de expediente SUP-CDC-9/2017, así como de la tesis de jurisprudencia cuyo rubro es “APORTACIONES DE SIMPATIZANTES A PARTIDOS POLÍTICOS. ES INCONSTITUCIONAL LIMITARLAS A LOS PROCESOS ELECTORALES.-”, emito el presente voto razonado con el propósito de explicar el sentido y las consideraciones que me llevan a acompañar el sentido propuesto.

Lo anterior en razón de que, como se señala expresamente en la resolución, este órgano jurisdiccional electoral federal ha determinado que el criterio que debe privar en la presente contradicción de criterios, es el que sostuvo esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al resolver el expediente del recurso de apelación SUP-RAP-20/2017.

En este sentido, cabe señalar que en la sesión pública celebrada el catorce de marzo del año en curso, en la que se aprobó la sentencia emitida en el expediente SUP-RAP-20/2017, emití un voto particular en el que expuse mi disenso respecto del criterio que sostuvo la mayoría de esta Sala Superior, en el sentido de determinar la inaplicación de los artículos 56, párrafo 1, incisos a) y b), de la Ley General de Partidos Políticos, así como 95, numeral 2, incisos a) y c), fracción I, del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, al considerar que tales porciones normativas no resultan acordes con lo señalado en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues limitan el derecho de los partidos políticos para recibir financiamiento proveniente de simpatizantes para el desarrollo de las actividades tendentes a la obtención del sufragio.

Sin embargo, quiero señalar que en el presente asunto, estamos frente a la emisión de un criterio jurídico orientador emitido en una sentencia que fue aprobada por la mayoría de esta Sala Superior, de tal forma que las consideraciones contenidas en la misma rigen, tanto para las partes del respectivo medio de impugnación, como para todos aquellos vinculados a su cumplimiento y plena observancia.

Por ello, es mi convicción que parte de la labor de un órgano colegiado jurisdiccional, como lo es este Tribunal Constitucional en materia electoral, es asumir que aquellas posiciones, incluso cuando uno no está del todo de acuerdo, son parte de un pronunciamiento que debe surtir completamente sus efectos y tener plena observancia por todos, ya que se trata de una determinación adoptada en forma colegiada por esta Sala Superior, de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales que rigen tanto su actuación, como la toma de decisiones que asume en cada uno de los medios de impugnación que le corresponde conocer y resolver.

Es por las consideraciones antes expuestas, que ahora emito mi voto razonado a favor de la presente decisión, con la finalidad de que no se llegue a tener una percepción errónea en el sentido de que existe una incongruencia de mi parte, en mi carácter de juzgador, al acompañar el sentido de la presente resolución, y en particular de acompañar la tesis jurisprudencial que se aprueba en la misma, la cual quiero destacar que va constituyendo este bagaje de jurisprudencia que todos nos hemos comprometido a fortalecer durante nuestro periodo como magistradas y magistrados.

Es por ello que, como lo señalé previamente, a pesar de que en el recurso de apelación 20 de la presente anualidad no compartí el criterio de la mayoría respecto de la inaplicación en comento, voto a favor de la presente resolución, así como de la tesis de jurisprudencia que se puso a consideración de este pleno, por contener un criterio que forma parte de un pronunciamiento adoptado en forma colegida por esta Sala Superior.

Todo lo anterior, en términos de los artículos 184, fracción IV; 189, fracción IV; 232 al 235, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 10, fracción II, y 119 a 123, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; así como en los artículos 2, fracción III; 15 y 19, fracción V, del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación número 9/2017, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de octubre de dos mil diecisiete, relativo al procedimiento para la integración, elaboración, notificación y publicación de la jurisprudencia y tesis que emitan sus Salas.

JOSÉ LUIS VARGAS VALDEZ

MAGISTRADO ELECTORAL