SUP-AES-035/2001

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

NÚMERO 37/2001 Y SUS ACUMULADAS

38/2001, 39/2001 Y 40/2001 CONVERGENCIA POR LA DEMOCRACIA, PARTIDO POLÍTICO NACIONAL, DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA LVIII LEGISLATURA DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES, PARTIDO DEL TRABAJO Y PARTIDO ALIANZA SOCIAL

Opinión que emite la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en respuesta a la consulta formulada por el Señor Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Mariano Azuela Güitrón.

Previamente a dar respuesta a la opinión solicitada, se estima conveniente puntualizar que el objeto de la opinión a que se refiere el artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria del artículo 105 Constitucional, es proporcionar al más Alto Tribunal del país, la posibilidad de allegarse y tener presentes, como elementos auxiliares para el examen de las cuestiones relacionadas con la materia electoral, en las acciones de inconstitucionalidad que le son plateadas, los puntos de vista de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en su calidad de órgano constitucional especializado en la materia. Consecuentemente, las opiniones que al respecto se emiten, han de concretarse sólo a los tópicos específicos o propios de tal especialización, es decir, a tratar de esclarecer el alcance y comprensión de los conceptos o instituciones que pertenecen al ámbito particular del derecho electoral y no a los que éste comparte con los del campo general del derecho, o aquellos que, no obstante corresponder a toda la ciencia jurídica, adquieran ciertas particularidades o matices especiales en la materia electoral.

Definido lo anterior, esta opinión habrá de ocuparse únicamente de los conceptos de invalidez en los que se hacen valer planteamientos con las características apuntadas.

A efecto de puntualizar la materia sobre la que versará la presente opinión, resulta pertinente precisar los motivos de invalidez que hacen valer los promoventes de las acciones de inconstitucionalidad identificadas al rubro.

Los partidos políticos Convergencia por la Democracia y Alianza Social, hacen valer idénticos conceptos de invalidez, los que en lo substancial, se hacen consistir en lo siguiente:

1. La reforma al artículo 17, párrafo primero, de la Constitución Política de Aguascalientes, por virtud de la cual se incrementa el número de diputados electos según el principio de votación de mayoría relativa de dieciocho a veintitrés, reduciendo el número de diputados electos según el principio de representación proporcional de nueve a cuatro, atenta contra el principio de representatividad a que hace referencia el artículo 40 de la Constitución Federal, así como al principio de representación proporcional inserto en los artículos 54 y 116, también de la Ley Fundamental, al permitir que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobre-representación, atento a las siguientes razones:

a) La reforma de que se trata, pugna con la democracia representativa que como forma de gobierno establece el artículo 40 constitucional, pues es precisamente a través de los partidos políticos que tal representación puede darse, y si bien presupone el gobierno de las mayorías, al igual reconoce los derechos de todas las minorías, los que se ven vulnerados al reducir el número de curules de representación proporcional, pues con ello se reducen también al mínimo las posibilidades de acceder a una representación ante los órganos de gobierno, como lo es el Poder Legislativo del Estado de Aguascalientes, haciendo prácticamente inaccesible la participación de las ideas vertidas por el pluralismo conformado por las minorías, propiciando con ello una sobre-representación de los partidos dominantes.

b) La reforma en comento, atenta contra el espíritu del legislador federal, cuyo propósito es establecer y fortalecer un verdadero sistema de partidos políticos, que puedan contender en condiciones de equidad y sin barreras adicionales, como se desprende de la exposición de motivos de las reformas a la Constitución Federal en el año de mil novecientos setenta y siete, en que se introduce el principio de representación proporcional.

Así, en tanto que la Constitución General, en su artículo 53, establece para la Cámara Federal una proporción de sesenta-cuarenta entre los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, la reforma que se impugna, modifica esta proporción de manera irracional a un ochenta y cinco punto diecinueve por ciento de mayoría relativa y catorce punto ochenta y uno por ciento de representación proporcional, contra un anterior sesenta y seis punto sesenta y siete por ciento y treinta y tres punto treinta y tres, respectivamente, en violación al criterio contenido en el mandato constitucional señalado.

c) Al reducir el número de curules de representación proporcional y aumentar las de mayoría relativa, el legislador local está favoreciendo a que el partido más votado obtenga una sobre-representación, en virtud de que la Constitución local no contempla ninguna cláusula que lo impida, como es el caso de la Ley Fundamental, en la fracción quinta del artículo 54.

d) El legislador local incurre en una contradicción, pues por una parte, en la fracción II del dispositivo de que se trata, ordena que se otorgue una curul a todo aquel partido político que obtenga el dos punto cinco por ciento de la votación emitida, mientras que en los párrafos primero y tercero, establece que el Congreso local se integrará hasta por cuatro diputados electos según el principio de representación proporcional, de donde se presupone que la ley debe garantizar al menos una curul para cada uno de los partidos contendientes, lo que en las circunstancias actuales en la entidad no sería dable, pues siendo ocho los partidos que contendieron en las pasadas elecciones, cinco alcanzaron el umbral del dos punto cinco por ciento de la votación para la asignación de curules de representación proporcional. De ahí que la norma impugnada resulte violatoria de los artículos 14, 16, 17, 40, 41, 54 fracción II, 105 fracción II y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2. El Poder Legislativo del Estado de Aguascalientes incumplió la sentencia que la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió el día doce de febrero del presente año, en que se declaró la invalidez del artículo 208 del Código Electoral de la entidad, y se le ordenó emitir en su lugar la disposición que previera el número máximo de diputados por el principio de representación proporcional, con base en los lineamientos que en la misma le fueron señalados. Así, lejos de acatar a cabalidad tal resolución, decide reformar el artículo 17 de la Constitución local, para, a posteriori, redistritar lo inherente al Municipio de Aguascalientes, aumentando de ocho distritos uninominales que tenía antes de la reforma, a trece, de tal suerte que el número de distritos uninominales en la entidad se incrementó de dieciocho a veintitrés, disminuyendo el número de escaños por el principio de representación proporcional de nueve a cuatro, pretendiendo dar con ello cumplimiento a la resolución de mérito, incluso fuera del plazo que le fue otorgado.

3. La reforma a los artículos 17, 27, 29, 51 y 54 de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, también constituye una flagrante violación al artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, pues siendo de carácter electoral, se realizó transcurriendo el proceso electoral, en su etapa de resultados y declaración de validez de las elecciones, misma que a la fecha no concluye. Y si bien no entró en vigor, a modo de tener efectos sobre dicho proceso, lo cierto es que el mandato constitucional consagrado en la norma constitucional citada, es categórico por cuanto a que durante el desarrollo de un proceso electoral no podrá haber modificaciones legales fundamentales a las leyes electorales locales.

En este sentido, los demandantes sotienen que el legislador local, al redactar el Artículo Primero Transitorio, pretendió salvar la violación al invocado artículo 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Federal, señalando el inicio de la vigencia de la norma reformada hasta sesenta días después de su publicación, sin considerar que existen dos momentos jurídicos derivados de la aludida reforma, una en que se aprueba, que en sí es la parte que contraviene el dispositivo constitucional, y otra, el inicio de su vigencia, resultando claro que la reforma se dio dentro del proceso electoral.

4. La Legislatura local de Aguascalientes transgrede el principio de legalidad jurídica, pues omite fundamentar y motivar el dictamen de reformas y adiciones a la Constitución Política de Aguascalientes.

5. En el caso, la Comisión Legislativa y de Puntos Constitucionales, no fundó ni motivó el aumento de distritos uninominales del Municipio de Aguascalientes, así como tampoco el que los diez municipios que conforman la geografía electoral de la entidad no se redistritaban bajo los criterios numéricos que establece el segundo párrafo del artículo 17 reformado, violando lo establecido en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, puesto que rompe con los principios de certeza y legalidad que deben imperar en cualquier acto de autoridad. En consecuencia, la citada redistritación, atenta también contra los artículos 40, 41, 53 párrafo primero y 116, fracción II, párrafo primero, de la misma Ley Fundamental, porque impide no sólo que el sistema de representación proporcional sea plural, como lo plasma el espíritu del constituyente en la reforma electoral de mil novecientos noventa y seis, al cerrar la posibilidad a los partidos menos votados para estar representados en el seno del Legislativo local.

El Partido del Trabajo, por su parte, aduce como motivos de invalidez, lo siguiente:

1. La reforma al artículo 17, párrafos primero, segundo y tercero, fracciones I y III, de la Constitución del Estado de Aguascalientes, contraviene lo dispuesto en los artículos 40, 41 fracción 1 párrafos primero y segundo, 54 fracción II, 116 último párrafo y 133 de la Ley Fundamental, en tanto que el decreto de reformas que se tacha de inconstitucional, no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 54 de la Constitución Federal, cuyo espíritu tiende a hacer efectiva la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, permitiendo el acceso de los candidatos de los partidos minoritarios,  y evitando la sobre-representación de los partidos dominantes. Y si bien, las legislaturas de los Estados no se encuentran constreñidas a prever la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, en los términos de la Constitución Federal, lo cierto es que el artículo 54 contiene bases fundamentales que se estiman indispensables en la observancia de dicho principio, a fin de evitar la sobre-representación de los partidos dominantes, de donde resulta necesario que las legislaciones locales prevean la misma relación de porcentaje entre diputados de mayoría relativa y de representación proporcional, que dicho precepto constitucional establece.

2. Las reformas al mencionado dispositivo legal, contravienen lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto las modificaciones que plantea tienen el carácter de fundamentales, al referirse a la forma e integración del Poder Legislativo local, que se dieron dentro del proceso electoral para la elección de diputados de mayoría relativa y de ayuntamientos que se verificó en el presente año en esa entidad. Además, apunta, dicha reforma resulta inadmisible, pues de anularse la elección en algún distrito electoral, procediendo la celebración de elecciones extraordinarias, habría lugar a la aplicación de reglas diferentes, pues tal reforma plantea una nueva redistritación.

3. La LVII Legislatura del Estado de Aguascalientes, incurre en violación al artículo 94, fracción I, de la Constitución local,  toda vez que manda publicar las reformas al citado artículo 17 del mismo cuerpo legal, sin estar aprobadas por la mayoría de los ayuntamientos de la entidad.

Los diputados integrantes de la LVIII Legislatura del Congreso del Estado de Aguascalientes que comparecen a ejercitar la acción de inconstitucional, señalan como conceptos de anulación, lo siguiente:

1. La Legislatura del Congreso del Estado de Aguascalientes, al aprobar la reforma que se tacha de inconstitucional, violó de manera flagrante el procedimiento de reforma que establece el artículo 94 de la Constitución local y, por consecuencia, los artículos 3, 27 fracción XXVI, 30 y 31 de la misma, contraviniendo así lo dispuesto por los artículos 16 y 41 de la Constitución Federal.

2. La reforma de que se trata, contraviene lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución Federal, en tanto se dio dentro del proceso electoral que transcurre en la entidad, y además adolece de las características de generalidad, abstracción e impersonalidad propias de una norma general, pues pretende beneficiar de manera directa al Partido Acción Nacional.

Reseñados los conceptos de invalidez formulados por los actores en las señaladas acciones de inconstitucionalidad, esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación procede a emitir la opinión solicitada, constriñéndose, en los términos apuntados, a aportar los elementos técnico-electorales, relacionados con la materia electoral, a la luz de los conceptos de invalidez planteados, absteniéndose de formular pronunciamiento alguno, respecto de los motivos de anulación expuestos por los partidos Convergencia por la Democracia y Alianza Social, y que se identifican con los numerales 2 y 4, en tanto que es de la exclusiva competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pronunciarse sobre el debido cumplimiento de las ejecutorias que emite en las acciones de inconstitucionalidad; así como respecto de la violación al procedimiento legislativo y la falta de fundamentación y motivación del decreto de reformas cuya inconstitucionalidad se alega, cuestiones que no se estiman dentro del ámbito particular del derecho electoral.

En igual forma y bajo la consideración antes apuntada, este tribunal se exime de emitir opinión en relación con los conceptos de invalidez que hacen valer tanto el Partido del Trabajo, como los diputados integrantes de la LVIII del Estado de Aguascalientes, precisados en los numerales 3 y 1, respectivamente, toda vez que a través de los mismos se cuestiona la invalidez de las reformas a la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, por vicios en el procedimiento legislativo.

En este orden de ideas, la presente opinión se limitará a lo resumido en los numerales 1, 3 y 5, por cuanto a los planteamientos que exponen los referidos partidos Convergencia por la Democracia y Alianza Social, así como los identificados como 1 y 2, del Partido del Trabajo, y 2 de la señalada legislatura actora.

De los motivos de invalidez hechos valer, se desprende que los aspectos medulares de las acciones de inconstitucionalidad interpuestas, versan sobre tres tópicos diversos a considerar.

a) De una parte, las apreciaciones de que el texto del artículo 17 de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, reformado mediante Decreto Número 193 de la LVII Legislatura de esa entidad federativa, publicado en el Periódico Oficial, Tomo LXIV, número 44, de veintinueve de octubre de dos mil uno, transgrede los postulados contenidos en los artículos 40, 41, 54 fracción II, 105 fracción II, 116 y 133, de la Constitución Política Federal, al modificar la integración del Congreso Local, aumentando de dieciocho a veintitrés el número de diputados por el principio de mayoría relativa, y reduciendo de hasta nueve diputados de representación proporcional, que antes conformaban dicho órgano, al número de hasta cuatro;

b) En otro orden, la modificación a la geografía electoral de la entidad, bajo la consideración de que la redistritación que se plantea, resulta atentatoria de los artículos 40, 41, 53 párrafo primero y 116, fracción II, párrafo primero, todos de la Ley Fundamental; y

c) La aprobación de la reforma cuya invalidez se pretende, transcurriendo un proceso electoral en la entidad, y respecto de cuestiones de carácter fundamental en la materia electoral.

En el orden antes expuesto, es que se procederá a emitir la opinión sobre de cada uno de los temas apuntados.

Previo a ello, se estima conveniente transcribir los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativos a las acciones de inconstitucionalidad, y en torno a los cuales se formulan planteamientos por los accionantes.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

“ARTÍCULO 40

Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental.

ARTÍCULO 41

El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.

Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos;

...

ARTÍCULO 53

La demarcación territorial de los 300 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados. La distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de un Estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría.

...

ARTÍCULO 54

La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley:

...

II. Todo partido político que alcance por lo menos el dos por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional;

...

ARTÍCULO 105

La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

...

II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma por:

...

f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro.

La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.

Las Leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

...

ARTÍCULO 116

El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

...

II. El número de representantes en las legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.

Los diputados a las legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el período inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes.

Las legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes;

...

ARTÍCULO 133

Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados. “

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES

“ARTÍCULO 17

El Congreso del Estado estará integrado por veintitrés diputados electos según el principio de votación de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, de los que corresponderán trece al municipio de Aguascalientes y al menos uno a cada uno de los municipios restantes, y hasta por cuatro Diputados electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal cuya demarcación es el Estado.

El Instituto Estatal Electoral fijará el ámbito territorial de los distritos electorales uninominales basado en un criterio poblacional. Se tomarán en cuenta los principios de contigüidad de fronteras, conectividad, compacidad y respeto a la división seccional; se propiciará la unidad geográfica de los distritos electorales. El número de habitantes que contendrá cada distrito no podrá diferir en veinte por ciento, mas o menos, del cociente resultante. La revisión o adecuación se realizará después de cada Censo General de Población.

La asignación de los cuatro Diputados según el principio de representación proporcional, se sujetará a las siguientes bases y a lo que en particular disponga el Código Estatal Electoral:

I. El partido político deberá acreditar que tiene su registro nacional e inscribir candidatos  a Diputados por mayoría relativa, en por los menos quince de los veintitrés distritos uninominales;

II. Las diputaciones por el principio de representación proporcional se otorgarán a todo partido político que obtenga por lo menos el dos punto cinco por ciento de la votación emitida;

III. El Código Estatal Electoral determinará la fórmula y el procedimiento que se observará en dicha asignación; y

IV.- Los Diputados por mayoría relativa y de representación proporcional, tendrán la misma jerarquía e igualdad de derechos y obligaciones.

...

Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación estatal, y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios y plataformas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible.

...”

Por cuanto al primero de los temas a tratar en la presente opinión, debe tenerse que la Constitución Federal es un todo armónico y coherente, en donde los preceptos que la integran se complementan unos con otros, para dar vigencia a los principios rectores del Estado Mexicano. Así vemos que si en los artículos 40 y 41 de la Ley Fundamental, se establece la forma de gobierno como una República representativa, democrática y federal, compuesta de Estados libres y soberanos en lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación, en la que el pueblo ejerce su soberanía por conducto de los Poderes de la Unión y por los de los Estados, cada uno en el ámbito de su competencia, en las restantes disposiciones que se siguen y conforman la parte orgánica de la Carta Magna, tienden a desarrollar cada uno de estos principios, a modo de hacerlos efectivos. En estos términos, se establecen los Poderes de la Unión, precisando su división, integración y competencia, así como las bases para su renovación, lo mismo que se dan las bases para la organización y renovación de los poderes estatales, y un sistema residual y concurrente de competencias.

Esta unidad conduce a establecer que, al trastocarse cualesquiera de las bases que dan sustento y actualizan los principios del Estado Mexicano, estos mismos se ven vulnerados.

Con relación al tema que nos ocupa, la Constitución Federal dispone la integración tanto del Poder Legislativo Federal como el propio de las entidades federativas, prescribiendo, para el primero, su conformación por diputados de mayoría relativa y de representación proporcional, por cuanto hace a la Cámara de Diputados, así como también, en el artículo 116, fracción II, último párrafo, prevé similar conformación para las legislaturas locales, disponiendo que habrán de integrarse con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes.

Esto es, en la conformación de los Poderes Legislativo Federal y locales, se acoge tanto el sistema de mayoría relativa, como el de representación proporcional.

El principio de mayoría relativa, consiste en asignar cada una de las curules al candidato que haya obtenido la mayor cantidad de votos, en cada una de las secciones territoriales electorales en que se divide un país; por tanto, se caracteriza, primordialmente, porque en virtud de la simple diferencia aritmética superior de votos, a favor de un candidato, éste resulta elegido.

Por su parte, la representación proporcional constituye el principio de asignación de curules, por medio del cual se atribuye a cada partido o coalición un número de escaños proporcional al número de votos emitidos en su favor.

Sobre la representación proporcional, la doctrina identifica a su vez tres subsistemas, a los que denominan: a) Representación proporcional pura, bajo el cual la proporción de votos logrados por un partido político y la proporción de curules asignadas, encuentran la mayor aproximación, sin la presencia de barreras legales directas o indirectas que alteren el efecto proporcional; b) Representación impura o imperfecta, donde por medio de barreras indirectas, como la división del territorio en gran cantidad de circunscripciones o distritos pequeños o medianos, se impide un efecto proporcional aritmético inmediato, en el que se empate el porcentaje de escaños y el de votos; y c) Representación proporcional con barrera legal, donde se limita el número de partidos a los que se concede la posibilidad de acceder a la representación parlamentaria, mediante una barrera inicial.

La representación pura es difícil de darse, pues la mayor parte de los sistemas que utilizan este tipo, lo hacen en forma aproximada y combinándolo con el sistema de mayoría.

La introducción del principio de proporcionalidad, obedece a la necesidad de dar una representación más adecuada a todas las corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad, así como para garantizar, en una forma más efectiva, el derecho de participación política de la minoría y, finalmente, para evitar los efectos extremos de distorsión de la voluntad popular, que se pueden producir en un sistema de mayoría simple.

Los sistemas mixtos o segmentados, son aquellos que aplican los principios de mayoría y de representación proporcional, de distintas formas y en diversas proporciones. El sistema puede ser dominante mayoritario o proporcional, dependiendo de cuál de los dos principios se utilice con mayor extensión y relevancia.

Las barreras legales tienen una importancia especial en la conversión de votos en escaños, pues como función primordial, tienen la de excluir a los partidos políticos que no alcancen un grado de arraigo y de cierta representación importante en la sociedad, de la distribución de diputados de representación proporcional y, a la par, ejercer un efecto concentrador sobre el sistema de partidos.

Una de las características fundamentales del sistema de representación proporcional, en oposición al de mayoría relativa, es el de permitir a los partidos minoritarios tener acceso a los puestos de elección popular, y de esta manera se escuche la voz de quienes al votar no alcanzaron esa mayoría; sin embargo, tiene asimismo, la finalidad de limitar la proliferación de partidos con mínimo grado de influencia en la sociedad, permitiendo sólo el acceso de aquellos que sean beneficiados con el porcentaje de votación, igual o mayor al límite establecido para acceder.

En el caso particular de nuestro país, se advierte que con la reforma constitucional del año de mil novecientos setenta y siete, se acoge un sistema mixto con dominante mayoritario, en los términos en que lo propuso la Iniciativa de reformas presentada por el Ejecutivo Federal, y en la que entonces se expuso:

“... Se han considerado los frutos y las experiencias que resultaron de la reforma de 1963, que incorporó al sistema electoral mexicano el régimen de los diputados de partido en la composición de la Cámara de Diputados y que a lo largo de cinco procesos electorales permitió el acceso de las minorías a la representación nacional, pero que, sin embargo, ha agotado sus posibilidades para atender los requerimientos de nuestra cada vez más dinámica y compleja realidad política y social. Por ello creemos que es necesario implementar, dentro del concepto de mayoría, nuevos instrumentos que nos lleven a satisfacer la exigencia de una representación adecuada a las diversas fuerzas políticas que conforman la sociedad mexicana. De ahí que en la iniciativa se contenga la propuesta para adoptar un sistema mixto con dominante mayoritario en el que se incluye el principio de la representación proporcional, de modo tal, que en la Cámara de Diputados esté presente el mosaico ideológico de la República. Creemos que, sin debilitar el gobierno de las mayorías, el sistema mixto que se propone ampliará la representación nacional, haciendo posible que el modo de pensar de las minorías esté presente en las decisiones de las mayorías. En este orden de ideas, se determina que 300 diputados serán electos según el principio de votación mayoritaria simple en el mismo número de distritos electorales uninominales, y hasta 100 diputados según el principio de la representación proporcional, votados en listas regionales que formulen los partidos políticos, para cada una de las circunscripciones plurinominales en que se divide el país. El aumento de diputados de mayoría a un número de 300, además de hacer viable el sistema que se contiene en esta Iniciativa, mejorará la representación de los habitantes de la República. Está fuera de duda que la relación entre el diputado y su distrito ha sido valioso elemento en la vida política del país, por ello al reducir la dimensión geográfica de los distritos vigoriza la relación entre representantes y representados, se estrecha el contacto entre ellos en beneficio de una mejor atención a los problemas y aspiraciones de las comunidades... La Iniciativa dispone que se elijan, además de los 300 diputados de mayoría, hasta 100 por el sistema de representación proporcional. Mediante este último se garantiza que a la cantidad de votos obtenidos por los partidos corresponda en equitativa proporción el número de curules a que tengan derecho. Con esta fórmula se hace más adecuado el acceso de las minorías a la Cámara de Diputados y es, sin duda, más justa, objetiva y realista que el actual sistema de diputados de partidos... Con el sistema electoral mixto que se propone se impide que la proporcionalidad, en esencia justa, se traduzca en inestabilidad. Las minorías pueden convertirse en mayorías y así gobernar; en tanto sean minorías tienen derecho a que sus opiniones sean sopesadas en la Cámara de Diputados...”

En los términos que se apuntó y acogió la propuesta del Ejecutivo, quedó delineada la conformación del Legislativo Federal, reconociendo, aunque limitando también, tanto a las mayorías como a las minorías, dando acceso a estas últimas, a través de la representación proporcional, actualizando, con mayor amplitud, el principio de representatividad en este órgano de gobierno.

Por cuanto a los Estados de la República, se ha dicho ya que nuestro país, conforme al sistema federal, se integra por los Poderes Federales y los Locales, correspondiendo a la Constitución General la creación de esos dos órdenes, así como la regulación de su organización y funcionamiento. La misma Constitución, con el apoyo del principio de supremacía constitucional, hace referencia a Estados libres y soberanos, y encarga a los Poderes Federales la función de intervenir, bajo determinados supuestos, en la vida institucional de las entidades, además de establecer algunas prohibiciones, atribuciones y obligaciones. Así, la constitución de cada una de las entidades federativas, debe acoger en algunos aspectos a la Constitución Federal, pues los Estados están sometidas a ella y a los principios fundamentales que les impone.

De conformidad con el artículo 40 de la Constitución Federal, es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo relativo a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de la Ley Fundamental.

En el artículo 41, primer párrafo, del mismo ordenamiento, se dispone que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la Constitución Federal y las particulares de las entidades federativas, las que en ningún caso podrán contravenir las disposiciones del Pacto Federal.

La soberanía, en relación con los Estados de la Federación, se manifiesta básicamente en dos órdenes: la capacidad de elegir a sus gobernantes y la de darse sus propias leyes en las materias sobre las que no legisla la Federación. La facultad de otorgarse sus propias leyes, obedece a que precisamente la Constitución Federal así lo dispone, sin que ello implique que deban contener disposiciones idénticas o similares a las previstas en la Carta Magna, toda vez que en su elaboración, tienen un margen dentro del cual pueden desarrollarlas y adaptarlas a sus necesidades específicas para hacerlas funcionales.

En la materia de que se trata, para que las legislaturas estatales cumplan con la norma constitucional, basta con que adopten el principio de representación proporcional dentro de su sistema electoral local, en tanto que se encuentran facultadas para reglamentar los porcentajes de votación requerida y fórmulas de asignación de diputados por el mismo principio, tal como se desprende del artículo 116, fracción II, párrafo tercero, de la Constitución Federal.

La reforma al dispositivo constitucional citado, publicada el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis en el Diario Oficial de la Federación, concretamente al párrafo tercero de la fracción II, tiene como propósito el constreñir a los Estados para que sus legislaturas se integren con diputados elegidos por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, haciendo extensivo el sistema de representación mixta establecido para la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

No obstante, existe plena libertad para los Estados, de precisar la forma de combinar los sistemas de elección de mayoría relativa y de representación proporcional, por lo que en cada uno de ellos, la legislatura local habrá de ponderar sus necesidades propias y circunstancias políticas, a fin de establecer el número de diputados de mayoría relativa y de representación proporcional que la integren, así como el número de distritos electorales en que se divida la entidad federativa, la fórmula electoral a aplicarse para la asignación de diputados de representación proporcional y las circunscripciones plurinominales en que habrá de dividirse su territorio.

Conforme a lo anterior, es claro que atento a los principios rectores fundamentales, las legislaturas de los Estados están obligadas a introducir el principio de representación proporcional en su sistema electoral, sin que exista la imposición de reglas específicas para efectos de su reglamentación, lo que así se advierte, al establecerse que se hará en los términos que señalen sus leyes respectivas, y de donde se desprende la facultad que les es conferida para que conformen su sistema electoral, a través de cualquiera de las formas conocidas del género de representación proporcional, o incluso, para que construyan alguno, siempre y cuando incluyan los elementos necesarios para que los órganos electos, estén integrados por representantes surgidos de la aplicación de una fórmula, que contenga la correlación de los sufragios obtenidos por los partidos y los representantes asignados o reconocidos a éstos.

En conclusión, la facultad de reglamentar dicho principio, se encuentra consignada a favor de los Poderes Legislativos de los Estados, bastando con incorporar en sus sistemas ambos principios de elección, sin que se prevea disposición adicional al respecto; por ende, los aspectos específicos por cuanto al número de diputados por cada principio, porcentajes de votación requerida, barrera legal para acceder a ese tipo de asignaciones y fórmulas de asignación, queda a su arbitrio legislativo determinarlos.

Es pertinente señalar, que si bien el aumento o disminución de diputados por cualquiera de los principios de representación, mayoría relativa o proporcional, así como el umbral mínimo de votación para acceder a la asignación de diputados por el segundo de los principios, eventualmente puede trascender y afectar a algún partido político en lo particular, ello es una cuestión que por sí misma no implica contravención a lo dispuesto por el artículo 116 constitucional, en la medida en que el principio se acoja de una manera real y efectiva, y no sujeto a distorsiones.

La reforma al artículo 17 de la Constitución Política de Aguascalientes, por lo que hace a la integración del Congreso Local, sin duda alguna satisface la obligación de acoger ambos principios de representación, en tanto concurren al mismo diputados de mayoría relativa y de representación proporcional, con la modalidad de barrera legal, por cuanto al umbral que impone para acceder a la asignación proporcional, cuestión sobre la que ya se ha pronunciado ese Máximo Tribunal en la acción de inconstitucionalidad 35/2000 y sus acumulados; empero, bajo la apreciación de esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tal reforma no cumple de manera real y efectiva con los propósitos que inspiran la naturaleza de la representación.

En efecto, si el principio de representación proporcional garantiza el pluralismo político, con los objetivos primordiales de dar participación a los partidos políticos con cierta representatividad en la integración de los órganos legislativos, así como que cada partido alcance una representación aproximada al porcentaje de su votación total y evitar un alto grado de sobre-representación, esto es, dar cabida a las minorías en la conformación, tanto del Legislativo Federal como de las legislaturas estatales, de manera que tengan un conducto real de expresión, y que a la vez, se superen los inconvenientes de la representación mayoritaria, la que si bien tiene preeminencia, no puede en modo alguno hacer nugatoria la proporcional, cabe concluir que no ha de concebirse como cabalmente cumplido el mandato del artículo 116, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal, si bajo un número limitado de diputaciones de representación proporcional, contrario a la tendencia que se ha seguido en el orden federal, se reducen las posibilidades de acceso a las minorías en el seno del Congreso local y, en oposición, se incrementa el número de curules a ocupar por la mayoría, propiciando los inconvenientes que tal sistema genera, básicamente el de la sobre-representación de los partidos dominantes, los que en el caso, asegurarían poco más del ochenta y cinco por ciento de escaños, haciendo prácticamente imperceptible la presencia de los partidos minoritarios que pudieran alcanzar el porcentaje restante, con un predominio en la toma de decisiones, incluso para aquellas en que se requiere de la concurrencia de una mayoría calificada.

De otra parte, debe tenerse presente, que también a partir de mil novecientos setenta y siete, fue prioridad del Constituyente Permanente fortalecer el sistema de partidos en nuestro sistema político, elevando a rango constitucional su regulación, conceptualizándolos como entidades cuyo fin consiste en promover la participación del pueblo y en hacer posible, mediante el sufragio universal, libre, directo y secreto, el acceso de los ciudadanos a la representación popular, de acuerdo con los programas y principios que postulan, en esencia, reconociéndolos como factores determinantes en el ejercicio de la soberanía popular y en la existencia del gobierno representativo.

De ahí que lo dispuesto en la norma local que se tilda de inconstitucional, tampoco cumpla con el objetivo de fortalecer el sistema de partidos que establece la Constitución Federal, y que en los mismos términos se reproduce en el propio artículo 17 de la Constitución de Aguascalientes, toda vez que limita la posibilidad de los partidos minoritarios de convertirse en canales efectivos para dar acceso a los ciudadanos al ejercicio del poder público, al igual que menoscaba el derecho que constitucionalmente se les confiere, para contribuir a la integración de la representación popular, siendo por demás inconcuso que bajo ninguna óptica, podría estimarse que la reducción de diputaciones de representación proporcional, se torne en un medio para fortalecer el sistema de partidos políticos, antes bien, redunda en su detrimento, dando paso, de nueva cuenta, al surgimiento de partidos hegemónicos en el ejercicio del poder, al garantizar su presencia mayoritaria y el consecuente imperio en la toma de decisiones, haciendo irrelevante la presencia y actuación de los diputados electos por el principio de representación proporcional; máxime, cuando de la lectura del precepto que se examina no se advierte limitación alguna en el número de diputaciones a las que puede acceder un solo partido político.

Así pues, se reitera, no debe estimarse apegada a la Carta Magna, una disposición local que pugna en una tendencia contraria a la que aquélla ha establecido, tanto por lo que hace al incremento de diputaciones a asignar por el principio de representación proporcional, como por cuanto al fortalecimiento de un sistema de partidos, con la consecuente contravención de los principios rectores del Estado Mexicano a los que da sustento.

Para efectos ilustrativos, se presenta el siguiente cuadro, en el que se establecen, conforme a las respectivas Constituciones locales, la integración de las legislaturas en cada uno de los Estados de la Federación, por cuanto a diputados de mayoría relativa y de representación proporcional, en que resalta la disparidad en la proporción establecida por el artículo 17 de la Ley Fundamental de Aguascalientes.

Como se puede apreciar, en una buena parte, las constituciones locales acogen una proporción similar a la que establece la Constitución Federal para la integración de la Cámara de Diputados, que si bien no es imperativo atender, si resulta orientador.

Con relación al segundo de los tópicos que son materia de la opinión de este órgano jurisdiccional, caben las siguientes consideraciones.

Los accionantes sostienen que la redistritación en el Estado de Aguascalientes, prevista en el artículo 17 de la Constitución de esa entidad federativa, contraviene los artículos 40, 41, 53 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque el órgano legislativo no fundó ni motivó la razón por la que se aumentó el número de distritos electorales uninominales del Municipio de Aguascalientes, ni explica por qué los restantes diez municipios que conforman la entidad, no se redistritaron atendiendo a los criterios numéricos que establece el segundo párrafo de la disposición invocada, todo lo cual impide la pluralidad en la conformación del Congreso Local, por imposibilitar que los partidos políticos minoritarios accedan a representación en el órgano legislativo.

A efecto de dilucidar si la reforma al primer párrafo del artículo 17 de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad el veintinueve de octubre de dos mil uno, se sustenta en un criterio poblacional, se estima oportuno traer a colación los conceptos fundamentales que se vinculan con el de geografía electoral, obtenidos de la definición que se puede consultar en las páginas de la 647 a la 661, del Tomo II de la Segunda Edición del Diccionario Electoral, editado en julio de dos mil, por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, en el que básicamente se señala que:

La disciplina geográfica comprende dos grandes segmentos cognitivos; el físico o natural y el humano o social.

Electoralmente, el espacio social es un movimiento continuo, cuya dinámica es el principio de su transformación.

En la generalidad de los países latinoamericanos es el Poder Legislativo la única autoridad con competencia para modificar la división territorial de cada república.

El sistema electoral adquiere competencia territorial al aproximarse a valorar la igualdad y proporción de las unidades territoriales.

En el Estado nacional es la división política administrativa la norma fundamental que determina el número y distribución electoral y, por tanto, es a partir de dicha estructura territorial que se establece la circunscripción, cuya delimitación en base a la población genera el número de escaños parlamentarios o nuevos miembros de juntas municipales.

La población es el conjunto de personas establecidas en los límites de un territorio determinado y que se encuentra jurídicamente sometida al poder del Estado. Así, en el margen de este enfoque, la demografía geográfica electoral sería el estudio de la población a efecto de organizar un proceso electoral, al expresarse como la suma de ciudadanos en una determinada unidad geográfica en el momento de realizar una elección.

Las cifras estadísticas son proporcionadas por los censos y el padrón electoral; los primeros, expresan el estado de la población en un momento dado y los padrones constituyen un registro actualizado, particularmente identificando todo traslado domiciliario. De esta manera,  la asignación de mesas electorales y asientos electorales dependerá en cada elección de la distribución de un determinado número de ciudadanos, por la dinámica poblacional que comprende la dispersión o la concentración demográfica.

En el sistema de elección de representantes uninominales, la circunscripción es fijada fundamentalmente de acuerdo al número de ciudadanos, por lo que el concepto geográfico adquiere importancia, toda vez que una circunscripción puede agrupar a poblaciones dispersas o puede provocar la división artificial de una ciudad.

También se considera pertinente precisar, que históricamente, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, han existido dos grandes sistemas para la determinación del número de distritos electorales:

a) Aquél que condiciona el número de distritos electorales a cierto número de población. Por lo mismo si asciende o disminuye la misma, en ese mismo sentido variarán los distritos, e igualmente el número de componentes en la Cámara de Diputados.

b) El que determina previamente el número de distritos electorales, y sólo deja a la geografía electoral la distribución técnica de la población dentro del número de distritos que correspondan. En este caso, cualquier variación de la población, permite que los límites de los diversos distritos se modifiquen, pero no hace variar el número de integrantes de la cámara respectiva.

Desde mil novecientos diecisiete y hasta el año de mil novecientos setenta y siete, fue adoptado y seguido, en la Constitución Federal, el primero de los sistemas en cuestión.

El artículo 52 citado, en su original redacción, señalaba:

“Artículo 52. Se elegirá un diputado propietario por cada sesenta mil habitantes o por una fracción que pase de veinte mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada Estado y Territorio. La población del Estado o Territorio que fuese menor que la fijada en este artículo, elegirán, sin embargo, un diputado propietario.”

Por reforma publicada en el Diario Oficial de veinte de agosto de mil novecientos veintiocho, tal disposición se modificó, quedando en los términos siguientes:

“Artículo 52. Se elegirá un diputado propietario por cada cien habitantes, o por una fracción que pase de cincuenta mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada Estado y Territorio; pero en ningún caso la representación de un Estado será menor de dos diputados, y la de un Territorio; cuya población fuese menor de la fijada en este artículo, será de un diputado propietario”.

Reformas semejantes se llevaron a cabo en los años de mil novecientos cuarenta y dos, mil novecientos cincuenta y dos y mil novecientos sesenta y cuatro, cuando se aumentó el número de habitantes por distritos de ciento cincuenta mil ó fracción que excediera de setenta y cinco mil; ciento setenta mil ó fracción que excediera de ochenta mil; y doscientos mil ó fracción que excediera de cien mil, respectivamente.

El segundo de los sistemas en comento, fue adoptado por nuestra Constitución General de la República, por reforma constitucional del primero de diciembre de mil novecientos setenta y siete, permaneciendo hasta la fecha.

En el texto actual de los artículos 52 y 53 de nuestra Carta Fundamental, se ha determinado que el país se encuentra dividido en trescientos distritos electorales que resultan de dividir la población del mismo entre el total de los distritos predeterminados. Además, se contempla que la distribución de los distritos electorales entre las entidades federativas, se hará teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso, la representación de un Estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría relativa, es decir, garantiza el mínimo de diputaciones que por el principio señalado deben contar las entidades federativas, así como una distribución de los distritos electorales con base en un criterio poblacional, no estableciéndose un número predeterminado y definitivo de distritos electorales de cada Estado.

La conformación de la geografía electoral con base en trescientos distritos electorales fijos, presupone que la actividad técnica del Instituto Federal Electoral, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 41 de la Constitución Federal, ha establecido los límites y características espaciales de cada distrito, de acuerdo a la población en comento.

Así, la indicación previa y fija del número de distritos electorales en que debe dividirse el territorio nacional, para efectos de realizar la elección de diputados por el principio de mayoría relativa, debe ser acorde a un criterio demográfico, a efecto de que el órgano especializado sea el que distribuya la población entre el número determinado de distritos.

El artículo 17 de la de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, antes de la reforma, textualmente establecía:

“ARTÍCULO 17

El Congreso del Estado estará integrado por dieciocho Diputados electos según el principio de votación de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, de los que corresponderán ocho al Municipio de Aguascalientes y uno por cada uno de los Municipios restantes; y hasta nueve Diputados electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal cuya demarcación es el Estado.

El Instituto Estatal Electoral fijará el ámbito territorial de los distritos electorales uninominales y sus cabeceras, debiendo revisarse la misma después de cada Censo Nacional de Población.

...”.

Dicho dispositivo, a partir de la reforma publicada en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes el veintinueve de octubre del año en curso, en lo que importa, establece:

“ARTÍCULO 17

El Congreso del Estado estará integrado por veintitrés Diputados electos según el principio de votación de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, de los que corresponderán trece al Municipio de Aguascalientes y al menos uno a cada uno de los municipios restantes, y hasta por cuatro Diputados electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal cuya demarcación es el Estado.

El Instituto Estatal Electoral fijará el ámbito territorial de los distritos electorales uninominales basado en un criterio poblacional. Se tomarán en cuenta los principios de contigüidad de fronteras, conectividad, compacidad y respeto a la división seccional; se propiciará la unidad geográfica de los distritos electorales. El número de habitantes que contendrá cada distrito no podrá diferir en veinte por ciento, más o menos, del cociente resultante. La revisión o adecuación se realizará después de cada Censo General de Población.

...”.

Una vez precisado el marco jurídico necesario para dilucidar la cuestión debatida, debe aclararse que en la especie, no resulta aplicable lo que establece el artículo 53 de la Constitución Federal, sino lo que ordena el 116 de la propia Ley Fundamental; empero, los razonamientos que se harán en torno al primer precepto, sólo servirán como mera referencia y para ejemplificar la forma en que se realiza la distribución de los distritos electorales uninominales en el ámbito federal.

De las disposiciones constitucionales referidas con antelación, en lo que interesa, se desprenden los siguientes puntos de análisis.

I. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que:

a) Las constituciones de cada uno de los Estados de la Republica, no pueden contravenir lo establecido en ella.

b) A efecto de elegir diputados a la Cámara Federal correspondiente, el país se deberá dividir en trescientos distritos electorales uninominales, en los que tendrá que estar repartida la población del país conforme el último censo general nacional de población. Todos los Estados deberán contar cuando menos con dos diputados de mayoría relativa.

Es de puntualizarse que no se establece un número predeterminado de distritos electorales que deben pertenecer, en forma definitiva, a cada entidad federativa.

c) El número de representantes de las legislaturas estatales, será proporcional al de los habitantes del mismo y sus topes mínimos son siete, nueve y once, dependiendo de su conformación poblacional.

II. El artículo 17 de la Constitución del Estado de Aguascalientes, cuya inconstitucionalidad alegan los accionantes, establece:

a) El Congreso de dicha entidad estará integrado por veintitrés diputados electos según el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y hasta por cuatro diputados que serán asignados según el principio de representación proporcional.

b) De los diputados electos por mayoría relativa, trece corresponden al Municipio de Aguascalientes y al menos uno a cada uno de los municipios restantes.

c) El ámbito territorial de los veintitrés distritos electorales uninominales, se fijará con base en un criterio poblacional y atendiendo a otros principios que propician la unidad geográfica de los distritos.

d) El número de habitantes que contendrá cada distrito, no podrá diferir en veinte por ciento, más o menos, del cociente resultante.

e) La revisión o adecuación de los ámbitos territoriales de los distritos electorales uninominales, se realizará después de cada Censo General de Población.

De lo anterior, se advierte la existencia de una contradicción entre los postulados contenidos en el artículo 17 de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, al establecer que al Municipio de Aguascalientes le corresponden trece diputaciones de mayoría relativa, lo que implica que en el mismo deben existir, necesariamente, el mismo número de distritos electorales uninominales, precisión que no se encuentra sustentada en el criterio poblacional, que el propio dispositivo prevé en su segundo párrafo.

Lo anterior, también se aparta de los postulados contenidos en los artículos 53 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que si bien, el criterio poblacional previsto en la primera disposición invocada, en lo que atañe a la división territorial de los distritos federales uninominales, basada en una equitativa distribución poblacional, se encuentra reflejado en el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución Local, al establecerse que el órgano electoral administrativo, fijará el ámbito territorial de estos distritos atendiendo a un criterio poblacional, precisando que el número de habitantes que contendrá cada distrito, no podrá diferir en veinte por ciento, más o menos, del cociente resultante, y que la revisión o adecuación se realizará después de cada Censo General de Población, por lo que, para establecer el ámbito territorial necesariamente debe dividirse la población total del Estado de Aguascalientes, entre el número de distritos electorales uninominales fijado por la propia Constitución Estatal, lo cierto es que al determinar, a priori, el número de distritos electorales uninominales que debe abarcar el Municipio de Aguascalientes, implica que no necesariamente se esté tomando en cuenta el criterio poblacional, ni el proporcional que se establece en la fracción II del artículo 116 de la Ley Fundamental.

Es de resaltarse, que en el supuesto de que el Municipio de Aguascalientes contara con un número menor de habitantes al cociente o cifra que se obtenga de dividir la población total del Estado entre el número de distritos electorales en que se secciona la entidad federativa, que son veintitrés, cantidad que se requiere para la demarcación de cada uno de los distritos uninominales, y que al referido municipio no le correspondieran los trece distritos que establece el párrafo primero del artículo 17 de la Constitución Local, esa circunstancia resultaría trascendente, porque las diputaciones no guardarían relación alguna con la población, sino que se otorgarían a ese municipio, por así establecerse de manera fija en la disposición referida, vulnerándose con ello el principio de proporcionalidad que debe existir entre el número de representantes de las legislaturas estatales y los habitantes del mismo, acorde a lo contemplado en el artículo 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que no se hace referencia únicamente al número de representantes que deben integrar los Congresos Locales, sino que abarca la relación que necesariamente tiene que buscarse entre la población y el número de representantes a elegir.

La proporcionalidad, en el caso en que se emite esta opinión, sólo se alcanzaría si se aplicara la fórmula contemplada en el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución Local, fijando la demarcación territorial de los veintitrés distritos electorales uninominales de acuerdo con el resultado que se obtenga de dividir la población total del Estado de Aguascalientes, entre los distritos señalados y distribuyendo éstos entre los municipios del Estado, conforme el último censo general de población.

Se estima lo anterior, en la medida de que el párrafo primero del multicitado artículo 17 de la Constitución del Estado de Aguascalientes, al establecer que el Municipio de Aguascalientes contará con trece diputados de mayoría relativa, electos en igual número de distritos electorales uninominales, deja sin efectos la segunda parte del texto del referido numeral, que, a su vez, establece que la demarcación territorial de los distritos electorales uninominales se fijará con base en un criterio poblacional, atendiendo a los principios de contigüidad de fronteras, conectividad, compacidad y respeto a la división sección, buscando que se propicie la unidad geográfica de los distritos uninominales y que el número de habitantes de cada distrito no difiera en veinte por ciento, más o menos, del cociente resultante, cuya literalidad es la de que, en todo caso, debe regir para los efectos de la demarcación distrital, y por tanto, la que estatuye la base constitucional para la elaboración del mapa geográfico electoral correspondiente; que en esa tesitura, acoge el principio poblacional para la delimitación de los distritos electorales, ya que, la demarcación de los aludidos distritos, queda supeditada al resultado de dividir la población total del Estado conforme el último censo general de población, entre los veintitrés distritos electorales uninominales que prevé el propio precepto, para así distribuirlos entre los once municipios del Estado, supuesto que no se ve respetado por la primera parte del artículo en examen.

Las anteriores consideraciones evidencian que el contenido del artículo 17, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, no es acorde con los conceptos de geografía electoral,  representación electoral y los objetivos que estos persiguen, al no existir una relación entre la delimitación del ámbito territorial en distritos uninominales y la distribución de los ciudadanos que habrán de participar en las elecciones de diputados por el principio de mayoría relativa, en la medida de que debido a los fenómenos migratorios, la movilidad poblacional y los cambios en la geografía económica, la distribución territorial debe actualizarse en forma periódica, ya que el aumento o disminución de la población en determinado territorio puede traer efectos desfavorables, como distorsiones o desajustes, en el equilibrio que debe existir en una contienda electoral y la representación de la población.

Así, para evitar estos efectos nocivos, la distribución territorial debe perseguir fundamentalmente cuatro propósitos, a saber:

a) El valor idéntico de cada voto, es decir, lograr el objetivo de ‘un ciudadano uno voto’. Este propósito consiste en vincular una parte de la población ciudadana asentada en una porción del territorio con un cierto número de representantes a elegir, de tal forma que, cada cargo represente, en la medida de lo posible, la misma cantidad de habitantes. De esta manera, se busca que cada voto emitido tenga el mismo valor, por servir siempre para elegir un número similar de representantes, lo cual constituye una forma de concretar el principio democrático de la igualdad del voto.

b) El segundo objetivo, es evitar que la distribución tenga sesgos partidarios, es decir, que en la delimitación de los distritos prevalezcan motivos políticos que beneficien a un partido en especial. Esta maniobra es conocida por la doctrina como ‘Creación sesgada de distritos electorales’, o por el término en inglés ‘Gerrymandering’, que consiste en la creación de distritos ad hoc, esto es, trazar fronteras distritales de tal forma, que se determine intencionalmente el grupo que ganará la elección.

c) Un tercer propósito es facilitar a los ciudadanos la emisión del sufragio, de tal forma que les sea asequible el traslado al lugar donde habrán de sufragar y la autoridad no encuentre dificultades para recibir los expedientes de casilla y realizar los cómputos respectivos.

d) Finalmente, un cuarto objetivo es la homogeneidad de la población, que busca preservar, en la medida de lo posible, la división geográfica preestablecida de barrios, colonias, delegaciones, municipios y la integridad de comunidades rurales e indígenas.

Para el logro de estos objetivos primordiales, la distribución geográfica debe sustentarse en estudios y actividades que tienen un alto grado de complejidad técnica, pues no sólo implican el conocimiento de varias disciplinas, como son, entre otras, las de carácter electoral, demográfico, estadístico, de viabilidad, topográficos, etcétera; sino que, además, debe seguirse un orden metodológico determinado y para efectos de transparencia del proceso, debe darse participación a los partidos políticos en la vigilancia de las actividades que lo integran.

De esta manera, para alcanzar los dos primeros objetivos, la distribución territorial debe realizarse en forma proporcionada y equilibrada a un determinado número de habitantes dentro de cada distrito electoral, para que aquellos con capacidad de ejercer su derecho al sufragio, puedan elegir a quienes los representen en dicha jurisdicción de una manera más equitativa. Esto implica la realización de complejos estudios demográficos y estadísticos sobre fenómenos migratorios, movilidad poblacional, etcétera.

De igual forma, para satisfacer el segundo y el tercer propósito, deben realizarse estudios sobre vías de comunicación, infraestructura urbana, tiempos de traslado, accidentes geográficos, étnicos y sociológicos, así como investigaciones de campo y encuestas.

Con base en lo anterior, esta Sala considera que si del contenido literal del párrafo primero del artículo 17 de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, se desprende que trece de los veintitrés diputados que se eligen por el principio de mayoría relativa, corresponderán necesariamente al Municipio de Aguascalientes, se obtiene que tal disposición no acata puntualmente uno de los elementos que conforman el sistema electoral mexicano, relativo a la relación que debe existir entre la población y el número de sus representantes en la Legislatura Local, para lo cual, es indispensable que el territorio del Estado se divida en veintitrés distritos uninominales, que constituyen cada uno de ellos una unidad, y en cuyo ámbito se ubica un determinado número de ciudadanos, entre los cuales se cuentan los electores que habrán de elegir a sus representantes, mediante el ejercicio del derecho político del sufragio.

De ahí que, la disposición en examen, al no acatar el criterio poblacional que rige la fijación de los distritos electorales, genera una distribución que no guarda proporción de los distritos electorales uninominales con la población que los conforma, haciendo nugatorio la posibilidad de readecuar y actualizar las unidades geo-electorales, ante los efectos generados por la dinámica poblacional, los constantes movimientos migratorios, así como por los cambios en la geografía económica generados durante un tiempo determinado, ello con el fin de mantener la proporcionalidad de población en esos ámbitos, y así redefinir y delimitar la base territorial donde se asienta un determinado número de electores.

Sentado lo anterior, se estima que la distribución territorial que contempla el artículo 17, párrafo primero, de la Constitución del Estado de Aguascalientes, no atiende al fenómeno demográfico, a fin de lograr una proporcionalidad y relación entre la población existente en el territorio de la entidad federativa en un momento determinado, para conformar cada uno de los distritos electorales uninominales en los que se elegirá un diputado por el principio de mayoría relativa, por lo que la referida disposición no propicia una representación igual entre la población del estado, al no contemplar la posibilidad de que la entidad federativa se divida, para efectos electorales, en distritos electorales atendiendo a la población, lo que provoca desigualdad de oportunidades para los contendientes a ocupar los cargos de la legislatura estatal, y una desproporción de representación, tanto demográfica como política territorial.

Visto lo anterior, esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, estima que la distribución de la totalidad de los distritos electorales uninominales del Estado de Aguascalientes, debió llevarse a cabo tomando como base el criterio poblacional contemplado en el párrafo segundo del artículo 17 de la Constitución Política de dicho Estado, dividiendo la totalidad de la población estatal entre el número de distritos, lo cual tiene un alcance que justifica la igualdad en la competencia electoral para acceder a cargos legislativos, esto es, la igualdad de condiciones materiales, que en el caso de los legisladores del Estado de Aguascalientes, implicaría la conformación de veintitrés distritos, integrados cada uno de ellos con similar número de habitantes, independientemente de su extensión territorial o pertenencia a determinado municipio.

Tal criterio de distritación, conforme a la densidad demográfica territorial, desde el punto de vista de esta Sala, no se ve satisfecho con la reforma, en lo conducente, al artículo 17 de la Constitución del Estado de Aguascalientes, considerándose que la misma constituye un obstáculo para que tenga aplicación ese criterio, al establecer que trece de los veintitrés diputados por el principio de mayoría relativa, que deben ser electos mediante el sistema de distritos electorales uninominales, corresponderán al Municipio de Aguascalientes, siendo que la distribución de los distritos electorales en que debe dividirse la entidad federativa, debe fijarse con base en un criterio poblacional, para lo cual se debe dividir el número total de la población del Estado entre el número de distritos electorales, y así determinar la cantidad de distritos que abarquen el municipio de referencia, atendiendo a lo establecido en el segundo párrafo del artículo en cuestión.

De acuerdo con la metodología atinente a la geografía electoral, para lograr una redistritación acorde con el principio de proporcionalidad, se requiere que la autoridad administrativa de la materia, al realizar la delimitación de los distritos electorales conforme a la base demográfica estatal, en principio establezca, la distribución de cada uno de los distritos electorales en la entidad federativa y, posteriormente, determine el número que de éstos corresponde al ámbito territorial de cada uno de los municipios, incluyendo al de Aguascalientes, esto es, que en cada distrito electoral uninominal, exista un número de habitantes que sea similar a los otros distritos, así como que cada municipio abarque el número de distritos que le corresponden al aplicar ese criterio.

Por cuanto al último de los puntos de opinión, relativo a la infracción al artículo 105, fracción II, inciso f), penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en que coinciden los actores incurrió la LVII Legislatura del Estado de Aguascalientes, al emitir el Decreto de reformas a la Constitución de esa entidad que cuestionan, cabe formular las siguientes precisiones:

En la iniciativa de reformas a la Constitución Federal, de veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, en lo que atañe al caso, se señaló:

“... Conforme a la propuesta, la Corte conocerá sobre la no conformidad de la Constitución de las normas generales en materia electoral, al eliminarse la fracción II del texto vigente del artículo 105 constitucional, la prohibición existente ahora sobre este ámbito legal. Para crear el marco adecuado que dé plena certeza al desarrollo de los procesos electorales, tomando en cuenta las condiciones específicas que imponen su propia naturaleza, las modificaciones al artículo 105 de la Constitución, que contiene esta propuesta, contempla otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos, adicionalmente a los sujetos señalados en el precepto vigente, estén legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes electorales; la única vía para plantear la no conformidad de las leyes a la Constitución sea la consignada en dicho artículo y que las leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los 90 días previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad, resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso, corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos.”

Como se puede advertir, el fin perseguido en la norma constitucional, por un lado, es que las leyes electorales federales y locales no puedan promulgarse y publicarse dentro de los noventa días previos al inicio del proceso electoral y, por otro, que una vez iniciado el proceso electoral, las citadas normas no puedan sufrir modificaciones fundamentales.

Lo anterior, además, encuentra su razón de ser en coadyuvar a la observancia del principio de certeza que rige en materia electoral, pues permite que los sujetos que intervienen en una contienda electoral, tengan conocimiento, con anticipación, de las reglas que operarán en la mencionada contienda y, por el otro, que dichos sujetos tengan la seguridad de que tales reglas no serán objeto de modificación alguna en el curso de un proceso comicial.

De esta manera, la emisión de las normas electorales dentro de los plazos previstos en el artículo 105, fracción II, inciso f), penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, crea certidumbre sobre los derechos y obligaciones de cada uno de los participantes del proceso electoral y evita también, que se modifique la legislación en atención al desarrollo o al resultado del proceso, esto es, en consideración al momento político imperante.

No obstante, como lo ha sostenido ese Máximo Tribunal, la prohibición a que se refiere el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, en cualesquiera de sus dos aspectos, se refiere a las leyes que vayan a aplicarse en un determinado proceso electoral, es decir, la prohibición únicamente opera si las leyes electorales que se emitan, afectan el proceso electoral que iniciará en el plazo de noventa días o bien durante su desarrollo.

En esta virtud, si la ley de que se trate, o las reformas que se plantean, no habrán de adquirir vigencia en el proceso electoral a celebrarse dentro de la temporalidad referida, o bien en el desarrollo de un proceso comicial que ya ha dado inicio, sino que habrán de aplicarse en uno diverso, debe estimarse que la prohibición contenida en el precepto constitucional, no cobra vigencia, pues la misma alude textualmente a la normatividad que vaya a aplicarse, precisamente en el proceso a iniciar en un lapso menor a noventa días, o que se encuentre en desarrollo, mas no así, para otro diverso.

En el caso, el Decreto 193 de la LVII Legislatura del Estado de Aguascalientes, que es materia de impugnación, se publicó en el Periódico Oficial, Tomo LXIV, número 44, de veintinueve de octubre de dos mil uno, esto es, en pleno curso del proceso electoral en la entidad para la elección diputados al Congreso y miembros de los ayuntamientos, en tanto que el mismo, de conformidad con el Artículo Primero Transitorio del Código Electoral del Estado, dio inicio en el mes de marzo del presente año, sin a esta fecha haya concluido, al encontrarse pendiente de resolución, ante esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el juicio de revisión constitucional electoral SUP-JRC-304/2001, en el que se controvierten los resultados de la elección de ayuntamiento en el Municipio de Aguascalientes, siendo de resaltar que ha sido criterio de este órgano jurisdiccional electoral, que el proceso electoral de una entidad federativa concluye hasta que esta Sala Superior, en su caso, resuelve el último de los juicios de revisión constitucional electoral o para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, promovidos para impugnar los actos y resoluciones de las autoridades electorales, emitidos al final de la etapa de resultados, en virtud de que las ejecutorias que se dictan en los referidos juicios son las que proporcionan realmente la certeza de que dichos actos impugnados han adquirido definitividad.

No obstante ello, en términos del Artículo Transitorio Primero del decreto cuestionado, las reformas a los artículos 17, 27 fracciones XV y XVI, 51, 52, 54, 55, 56 y 57, fracción V, de la Constitución Política de Aguascalientes, entrarán en vigor a los sesenta días siguientes de su publicación, por lo cual, debe estimarse no serán de aplicarse en el proceso electoral que transcurre y que está próximo a concluir, dado que, en todo caso, la toma de posesión de los ayuntamientos en esa entidad, en términos del artículo 29 de la Ley Orgánica Municipal de la entidad, está dada para el próximo treinta y uno de diciembre, de modo tal que, al no incidir en el actual proceso, no opera la prohibición contenida en el invocado artículo 105 constitucional.

Ahora bien, no es óbice para lo anterior, las alegaciones que formulan los actores, por cuanto a que de haber lugar a la celebración de elecciones extraordinarias, las reglas a aplicar serían las emanadas de las reformas aprobadas por la LVII Legislatura, con las consecuentes inconsistencias que de ello se seguiría, pues conforme se desprende del artículo 21 de la ley electoral local, y según ha sido también criterio de este órgano jurisdiccional, la normatividad aplicable a un proceso electoral extraordinario, debe ser precisamente aquella que rigió los comicios ordinarios.

En este orden de ideas, aun estimando que las reformas de que se trata tienen el carácter de fundamentales, en la medida en que alteran la composición del Congreso local de Aguascalientes, reduciendo el número de diputaciones por el principio de representación proporcional, con el consecuente incremento de las diputaciones de mayoría relativa y de distritos uninominales; además de que modifican la geografía electoral de la entidad, bajo parámetros diversos de redistritación, al no incidir en el proceso electoral en curso en el Estado, es convicción de esta Sala que no implican transgresión alguna a la prohibición legal que se comenta.

Con base en lo hasta aquí expuesto, esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación arriba a las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA. El artículo 17 de la Constitución Política de Aguascalientes, en las modificaciones que han sido materia de examen en la presente opinión, trastoca dispositivos de la Constitución Federal.

SEGUNDA.- El Artículo Primero Transitorio del Decreto Número 193, de la LVII Legislatura del Estado Libre y Soberano de Aguascalientes, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad, el veintinueve de octubre de dos mil uno, no infringe el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

México, Distrito Federal, a once de diciembre de dos mil uno.