SUP-AES-001/98.

A C C I O N D E INCONSTITUCIONALIDAD 2/98.

PARTIDO ACCION NACIONAL.

Opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en respuesta a la consulta formulada por el Señor Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Don Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, con apoyo en el artículo 68, párrafo segundo de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En la presente opinión, la Sala emitente no se ocupará de exteriorizar manifestaciones relacionadas con la procedencia de la acción de constitucionalidad intentada en el asunto a que se refiere dicha opinión, toda vez que, ello es facultad reservada exclusivamente por el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al dirimir la acción de que se trata, en tanto que, por ser esta Sala Superior un órgano jurisdiccional especializado en materia electoral, debe entenderse, dicha opinión únicamente puede circunscribirse a las cuestiones propias de tal materia inmersas en el problema jurídico planteado a través de la aludida acción, en concreto, sólo versará sobre si la redistritación electoral que se contiene en el decreto cuya constitucionalidad se cuestiona, puede considerarse como constitutiva de una modificación fundamental.

Con objeto de evidenciar el sentido de la opinión de mérito, se estima necesario establecer previamente un marco jurídico de referencia, con los artículos de la Constitución Local que retoma los principios básicos formulados por el Constituyente Federal, así como del Código Electoral del Estado de Zacatecas.

Así se tiene que, vinculados con la materia propia del decreto aludido, de la Constitución Política del Estado de Zacatecas, destacan los siguientes preceptos:

"Artículo 25.

El Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, se deposita en una asamblea que se denominará "Legislatura del Estado"."

"Artículo 26.

La Legislatura del Estado se compone de representantes del pueblo, electos en su totalidad cada tres años, por ciudadanos zacatecanos".

"Artículo 27.

La Legislatura del Estado se compondrá de dieciocho diputados electos por el principio de votación de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y por doce diputados electos según el principio de representación proporcional, conforme al sistema de listas plurinominales votadas en una sola circunscripción electoral.

Las elecciones de diputados por ambos sistemas se sujetarán a las bases establecidas en esta Constitución y a las disposiciones de la Ley electoral. Los diputados de mayoría relativa y los de representación proporcional tendrán los mismos derechos y obligaciones.

..."

"Artículo 28.

La demarcación territorial de los 18 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir, la población total del Estado, entre los distritos señalados, tomando en cuenta su extensión territorial, las características geográficas, las vías de comunicación existentes y la distribución demográfica según el censo de población más reciente. La ley determinará la forma de establecer la demarcación."

Por lo que ve al Código Electoral Local, conviene citar en lo conducente, los siguientes dispositivos legales:

"Artículo 13.

1. Los miembros de la Legislatura del Estado serán 18 Diputados de mayoría relativa, electos en distritos uninominales, y 12 diputados de representación proporcional electos en una sola circunscripción electoral. En ambos casos, por cada diputado propietario se elegirá a un suplente."

"Artículo 15.

1. Cuando a juicio del Consejo General del Instituto, hayan cambiado las condiciones de la fracción II de este artículo, el procedimiento para establecer la demarcación territorial de los 18 distritos electorales uninominales se sujetará a lo siguiente:

...

VII. Durante el mes de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral, la Legislatura del Estado deberá expedir el decreto en que se apruebe la distritación."

De lo anterior se desprende que para la elección de los diputados de mayoría relativa se requiere dividir el territorio de la entidad federativa, en los distritos uninominales en los que se disputará la elección de un sólo diputado de mayoría relativa; la demarcación territorial de los dieciocho distritos electorales uninominales conforme a lo previsto en el artículo 28 de la Constitución Estatal, será la que resulte de dividir la población total del Estado, entre los distritos señalados, tomando en cuenta la actual división municipal, la concentración y dispersión demográfica, de conformidad con el último censo general de población y vivienda; accidentes geográficos y vías de comunicación, procurándose obtener mayor compacidad, obteniéndose, asimismo, que el ordenamiento jurídico del Estado de Zacatecas, recoge puntualmente uno de los elementos que conforman el sistema electoral mexicano, en cuanto establece que el territorio del estado se dividirá en dieciocho distritos uninominales, que constituyen cada uno de ellos, una unidad y en cuyo ámbito se ubica un determinado número de electores que habrán de elegir a sus representantes mediante el ejercicio del derecho político del sufragio. De ahí que uno de los objetivos fundamentales de la distritación o en su defecto la redistritación, consiste en distribuir en forma proporcionada a un determinado número de habitantes dentro de cada territorio "distrito", para que quien cuenta con capacidad de voto pueda elegir a sus representantes en su respectiva jurisdicción. En ese sentido, podemos decir que la redistritación es una actividad que permite readecuar y actualizar las unidades geo-electorales, ante los efectos generados por la dinámica poblacional, los constantes movimientos migratorios, así como por los cambios en la geografía económica generados durante un tiempo determinado; esto es, la redistritación se lleva a cabo con el fin de mantener la proporcionalidad de población en esos ámbitos, y así redefinir y delimitar la base territorial donde se asienta un determinado número de electores.

Con base en lo anteriormente dicho, podemos afirmar que la distribución territorial que nos ocupa, obedece a dos fenómenos principales: uno demográfico y otro político. El primero, evidentemente, consigna la búsqueda para atender a la población existente en el territorio de la entidad federativa en un momento determinado, y el segundo, se orienta a determinar una representación igual por cada distrito.

El criterio ideal en el que se sustenta el proceso de distritación es el de "un ciudadano un voto", es decir, se trata de que cada voto, independientemente de quien lo emita, del lugar en que lo haga o a quien favorezca, tenga el mismo peso en la definición de quien es electo en ese distrito. Para la integración de los distritos se necesitan criterios que permitan la agregación de grupos de personas con una referencia geográfica común, con el fin de garantizar, al menos, su unidad geográfica; esto es, se necesita que el criterio para integrar los distritos sea mediante la selección de grupos de personas, escogidas mediante referencias geográficas, lo que tiene la ventaja de que simultáneamente se cumplan dos criterios, el de unidad geográfica y el de población, a través del número de personas en ellas. El origen del problema para lograr el equilibrio demográfico de la distritación, es precisamente la forma como se integran los distritos, a través de conglomerados de ciudadanos que viven en un municipio o en una sección, según sea el caso, tomando en consideración, desde luego, los parámetros que como base estatuyen tanto la Constitución Local, como la legislación electoral aplicable.

En resumen, distrito es cada una de las partes en que se encuentra dividido el territorio, en este caso, el del Estado de Zacatecas, para efecto de celebrar elecciones de diputados por el principio de mayoría relativa; en tanto que, la denominación uninominal significa que cada partido político puede postular un solo candidato por cada distrito en el que participa, y el acreedor de la constancia de mayoría y validez, será el que obtenga la mayoría relativa de los votos emitidos dentro del distrito de que se trate.

De suerte tal que, si la elección conforme a ese principio, es la forma de participación política más fuertemente vinculada a la historia del desarrollo de los sistemas políticos y electorales democráticos, por tener como punto de partida, el nivel igualitario y a partir de la decisión de la mayoría, consecuentemente, es el sistema de representación más accesible para ser captado por parte del electorado y permite un mayor y mejor conocimiento de las alternativas que se ofrecen al elector, que tiende además, a definir e integrar una mayoría, lo que implica que haya una mayor eficacia en la manifestación política unificada y efectiva.

En efecto, la distritación o redistritación y la distribución territorial de los electores, se refieren a la estructura espacial del proceso electoral, habida cuenta que el ideal en términos de representatividad es que el tamaño de los distritos sea homogéneo; la presencia o carencia de tal cualidad, tiene efectos político-electorales, porque altera la representatividad efectiva del voto individual.

En materia electoral es indudable que el tamaño absoluto de los distritos electorales, crea una serie de expectativas que pueden favorecer o no a un partido político, ya que modifica la cantidad de votos necesarios para asignar las diputaciones uninominales, de manera que los votos se traducen en curules, mediante el mecanismo específico que la ley electoral establece, conforme al cual, el instituto político que obtenga más votos en un distrito gana una curul; tal distribución se ve afectada por la variación en la magnitud de los padrones distritales, toda vez que el valor en votos es mayor en un distrito con pocos electores y menor en uno con muchos electores, por lo que, en general, a un partido político le conviene ser fuerte en distritos pequeños para poder maximizar las ganancias en diputaciones obtenidas a través del total de la votación recibida.

Con base en lo anterior, puede decirse que toda redistritación tiende a que se materialice en los hechos, uno de los principales postulados democráticos, que es el que todos los votos tengan igual valor; de ahí que resulta importante, así como trascendente, la realización de una redistritación, dado que, incide de manera fundamental en el valor del sufragio popular para la elección de diputados por el principio de mayoría relativa, así como de manera destacada en el desarrollo del proceso electoral, entendiéndose por ello todos los actos que lo conforman, desde la etapa de preparación, la propia jornada electoral y sobre todo, la fase de resultados.

En mérito de lo expuesto, consideramos que la redistritación electoral constituye una modificación fundamental.

México, Distrito Federal, cuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho.

PRESIDENTE DE LA SALA SUPERIOR

MAGISTRADO

JOSE LUIS DE LA PEZA

MAGISTRADO MAGISTRADO

LEONEL CASTILLO GONZALEZ ELOY FUENTES CERDA