Toluca de Lerdo, Estado de México, a nueve de octubre de dos mil diecinueve

VISTOS, para resolver, los autos del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, promovido por el ciudadano Manuel Morales Bautista, por su propio derecho, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo, el dos de julio de dos mil diecinueve, en el expediente TEEH-JDC-021/2019 y su acumulado TEEH-JDC-023/2019.

R E S U L T A N D O

I. Antecedentes. De lo manifestado por la parte promovente en su demanda y de las constancias que obran en el expediente listado al rubro se advierte lo siguiente:

1. Solicitud al ayuntamiento de garantizar la representación indígena. El dos de mayo de dos mil diecinueve, diversos ciudadanos que se autoadscribieron como indígenas del Valle de Tulancingo, Hidalgo, concretamente, de las comunidades del municipio de Tulancingo de Bravo, identificadas como Colonia Guadalupe 1era Sección, Laguna del Cerrito, Ojo de Agua, San Nicolás Cebolletas, San Rafael El Jagüey, San Rafael Loma Bonita, Santa Ana Hueytlalpan y Sta. María Asunción, entre otras, así como integrantes de un movimiento denominado Movimiento por la Autonomía Indígena, presentaron, ante la oficialía de partes del ayuntamiento de dicho municipio, una solicitud para que dicho ente de gobierno implementara las medidas administrativas, políticas, gubernamentales, reglamentarias y demás necesarias para garantizar el pleno ejercicio de los derechos político-electorales de los integrantes de las comunidades indígenas pertenecientes al municipio para acceder y contar con representación indígena ante el ayuntamiento.[1]

2. Respuesta a la solicitud por parte de la Síndica Procuradora del ayuntamiento y notificación a los solicitantes (oficio 032/2019/SPJ). El catorce de mayo de dos mil diecinueve, mediante el oficio 032/2019/SPJ,[2] la síndica procuradora del ayuntamiento de Tulancingo de Bravo, Hidalgo, emitió la respuesta a la solicitud referida en el párrafo que antecede, en el que señaló, entre otras cosas, esencialmente, lo siguiente:

[…]

Al efecto se debe señalar que, en efecto, el artículo 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece dentro del apartado A, la autonomía de los pueblos y de las comunidades indígenas para:

“VII.- Elegir en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos.

Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.”

En el mismo sentido tenemos que el artículo 5° de la Constitución Política del Estado de Hidalgo, reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la libre determinación y en consecuencia autonomía para:

“VII. Elegir, en los municipios con población indígena, representantes antes los ayuntamientos.

La Ley establecerá las funciones que tendrá dicha representación, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas…”

La lectura del texto constitucional federal y estatal antes referido, nos llevan a entender que:

1.- En los municipios con población indígena, estos tienen derecho constitucional de tener representantes ante el Ayuntamiento.

2.- Que el mismo texto constitucional (sic), se establece que las constituciones y las leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios.

En ese contexto, tenemos que tanto la Constitución Federal de nuestro país, como la Constitución Política del Estado de Hidalgo, deben contar con una ley reglamentaria que regule todos los aspectos concernientes a la figura de “los representantes ante los ayuntamientos”, lo que no puede hacer el Ayuntamiento. Por lo que es en todo caso procedente, que su petición se dirija al Congreso del Estado de Hidalgo, para que en el ejercicio de su facultad legislativa realicen las reformas o adiciones a las leyes vigentes que permitan en los municipios que cuenten con población indígena, contar con la figura de los “representantes ante los ayuntamientos”; estableciendo en tales disposiciones, las concernientes a la forma de elección, periodo de gestión, vigencia de la representación, atribuciones de los representantes y en general, todas las disposiciones legales que reglamenten a los representantes ante los ayuntamientos.

Lo antes expuesto es necesario en razón de que, en nuestro estado (sic), la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Hidalgo vigente no se cuenta (sic) con disposiciones legales que reglamenten la forma de elección, periodo de gestión, vigencia de la representación, atribuciones de los representantes y en general, no contiene disposiciones que reglamenten el derecho constitucional antes aludido. En el mismo tenor tenemos que la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo, tampoco regula la figura de los representantes ante los ayuntamientos.

El contexto antes descrito (sic), y en vista de la carencia de normas que reglamentan el derecho constitucional relativo a que, en que en (sic) los municipios con población indígena, esta cuente con representantes ante el ayuntamiento, el Órgano de Gobierno que representamos, se encuentra impedido jurídicamente para contar con dichos representantes.

[…]

En todo caso, corresponde al Congreso del Estado de Hidalgo, aprobar las disposiciones normativas necesarias para reglamentar la disposición constitucional que se cita.

Tampoco se puede afirmar que el Ayuntamiento que integramos este (sic) incurriendo en alguna responsabilidad administrativa ya que la forma, modificación o adición a las leyes es una función que corresponde a los órganos legislativos, no a los Ayuntamientos. Lo que si (sic) sería motivo de responsabilidad administrativa sería incumplir con las normas jurídicas que regulan el funcionamiento de los Ayuntamientos, lo que desde luego no ocurre.

[…]

…El ayuntamiento ha actuado y ha desempeñado las atribuciones que le confieren las disposiciones legales que lo rigen. Estas leyes no pueden ser modificadas o alteradas por los Ayuntamientos y si deben ser cumplidas atendiendo a los principios de constitucionalidad y legalidad.

[…]

El Ayuntamiento de Tulancingo de Bravo, Hidalgo, está obligado a cumplir con lo que se establece en los artículos 1° y 2° y en general con todos los artículos de la Constitución Federal como lo viene haciendo en su actividad cotidiana, sin embargo, no es sujeto obligado a desobedecer las disposiciones que son aplicables en la integración y actuación de los Ayuntamientos. Corresponde al órgano legislativo del estado (sic) de Hidalgo, hacer las reformas, modificaciones y adiciones a las leyes para que se incluya de manera textual el motivo de su escrito.

[…]

Dicho oficio les fue notificado a los solicitantes, vía correo electrónico, el veintidós de mayo del presente año.[3]

3. Respuesta a la solicitud por parte de los integrantes del ayuntamiento (oficio H.A.T.B.H./007/2019). El mismo catorce de mayo, mediante el oficio H.A.T.B.H./007/2019,[4] los integrantes del ayuntamiento de Tulancingo de Bravo, Hidalgo, emitieron la respuesta a la solicitud referida en el numeral 1 que antecede, esencialmente, en los mismos términos contenidos en el diverso oficio 032/2019/SPJ, suscrito por la síndica procuradora de dicho ayuntamiento.

4. Solicitud de copia de los oficios 032/2019/SPJ y H.A.T.B.H./007/2019 por parte del promovente. Según afirma el ayuntamiento, el veinticuatro de ese mismo mes, el ciudadano Manuel Morales Bautista, parte actora de este juicio, se presentó ante el ayuntamiento referido para solicitar la copia de los oficios en mención.[5]  La parte actora afirmó haber sido notificada en esa fecha, solamente, del oficio 032/2019/SPJ.[6]

5. Primer juicio ciudadano local (TEEH-JDC-021/2019). El treinta de mayo de dos mil diecinueve, Manuel Morales Bautista, por propio derecho, autoadscribiéndose como indígena Nhanhu (Otomí), habitante de la comunidad indígena de Santa Ana Hueytlalpan del municipio de Tulancingo de Bravo, Hidalgo, promovió demanda de juicio ciudadano ante la oficialía de partes del ayuntamiento del referido municipio,[7] así como ante la oficialía de partes del Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo,[8] señalando como acto impugnado la omisión del ayuntamiento de garantizar la representación indígena ante dicho ente de gobierno, en referencia al contenido del oficio 032/2019/SPJ.

El medio de impugnación de referencia fue registrado en el índice del tribunal electoral local en mención con la clave de expediente TEEH-JDC-021/2019.

6. Notificación a los solicitantes del oficio H.A.T.B.H./007/2019. Según lo asevera el ayuntamiento, el treinta y uno de mayo del año en curso, le fue notificado a los solicitantes, vía correo electrónico, el contenido del oficio en mención.[9]

7. Notificación a la parte actora del contenido del oficio H.A.T.B.H./007/2019. La parte promovente asevera haber sido notificada del oficio de referencia el cinco de junio del año en curso.[10]

8. Segundo juicio ciudadano local (TEEH-JDC-023/2019). El once de junio del presente año, el ciudadano Manuel Morales Bautista presentó, de nueva cuenta, ante el Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo, una segunda demanda de juicio ciudadano,[11] en contra de la reiterada omisión del ayuntamiento de garantizar la representación indígena, aludiendo a la respuesta dada por el ayuntamiento en el oficio H.A.T.B.H./007/2019, respecto de la cual alegó haber sido notificado el cinco de junio del mismo año.[12]

9. Acumulación. Mediante acuerdo de doce de junio del año en curso, la magistrada instructora en la instancia local ordenó, entre otras cosas, acumular los juicios ciudadanos, al advertir que existía conexidad en la causa, debido a que el actor se inconformó, en ambos casos, de la misma autoridad responsable, por las mismas razones.[13]

10. Sentencia impugnada. El dos de julio de dos mil diecinueve, el pleno del Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo dictó la sentencia en los juicios ciudadanos TEEH-JDC-021/2019 y TEEH-JDC-023/2019, acumulados, en el sentido de declarar, parcialmente, fundado, pero inoperante, el agravio hecho valer por la parte actora. Asimismo, ordenó dar vista al Congreso local para que, en caso de ser pertinente, tomara en consideración las manifestaciones de la parte actora.

II. Juicio para la protección de los derechos político- electorales del ciudadano. En contra de la sentencia referida en el numeral anterior, el nueve de julio de dos mil diecinueve, el ciudadano Manuel Morales Bautista promovió, ante el tribunal responsable, demanda de juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.

III. Recepción del expediente en la Sala Regional. El doce de julio de la presente anualidad, se recibió, en la oficialía de partes de este órgano jurisdiccional, las constancias que integran el expediente citado al rubro.

IV. Integración del expediente y turno a ponencia. El mismo doce de julio, la Magistrada Presidenta de esta Sala Regional acordó integrar el expediente ST-JDC-118/2019 y turnarlo a la ponencia del magistrado ponente, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Dicho acuerdo fue cumplido en la misma fecha por el Secretario General de Acuerdos de este órgano jurisdiccional, mediante el oficio TEPJF-ST-SGA-478/19.

V. Radicación y admisión. Mediante proveído de veintidós de julio de este año, el magistrado instructor radicó en la ponencia a su cargo el expediente que se resuelve y admitió a trámite la demanda.

VI. Cierre de instrucción. Al no existir trámite pendiente por realizar, ni diligencia que desahogar, el veintitrés de septiembre del año en curso, se declaró cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de resolución.

VII. Propuesta del proyecto al pleno. En la misma fecha, el Magistrado Juan Carlos Silva Adaya presentó al Pleno de esta Sala Regional, el proyecto de sentencia, el cual fue rechazado por la mayoría de éste, dejando insubsistente la instrucción del juicio.

VIII. Returno y propuesta de proyecto. El mismo día, debido al rechazo de la consulta, la Magistrada Presidenta de esta Sala Regional acordó returnar el expediente a la ponencia del Magistrado Alejandro David Avante Juárez quien, en la misma fecha, radicó el asunto y presentó el proyecto de acuerdo de sala.

IX. Acuerdo de Sala. El mismo veintitrés de septiembre, este órgano jurisdiccional se declaró incompetente para resolver el presente juicio y ordenó la remisión inmediata del expediente a la Sala Superior de este Tribunal, para que, a su consideración, determinara lo que en derecho procediera.

X. Acuerdo de la Sala Superior. El dos de octubre de la presente anualidad, en el juicio ciudadano SUP-JDC-1240/2019, el Pleno de la Sala Superior de este órgano jurisdiccional acordó que la Sala Regional Toluca es competente para conocer y resolver del presente medio de impugnación.

XI. Returno. El cuatro de octubre del mismo año, se turnó, de nueva cuenta, el expediente al Magistrado Juan Carlos Silva Adaya, para su sustanciación.

XII. Auto de admisión y cierre de instrucción. El siete de octubre del año que discurre, el magistrado instructor, de nueva cuenta, radicó el expediente en su ponencia, admitió a trámite la demanda y declaró cerrada la instrucción, quedando el asunto en estado de resolución.

C O N S I D E R A N D O S

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, ejerce jurisdicción y resulta competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2°, párrafos primero a cuarto, apartado A, fracciones VII y VIII; 41, párrafo tercero, base VI, primer párrafo; 94, párrafo primero, y 99, párrafos primero, segundo y cuarto, fracciones V y X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1°, fracción II; 184; 185; 186, fracciones III, inciso c), y X; 195, fracciones IV, inciso c), y XIV de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 3°, párrafos 1 y 2, inciso c); 4°; 79, párrafo 1; 80, párrafo 1, inciso f), y 83, párrafo 1, inciso b), fracción III, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, así como lo acordado por la Sala Superior de este Tribunal en el juicio ciudadano SUP-JDC-1240/2019.

Lo anterior, toda vez que se trata de un medio de impugnación promovido por un ciudadano, por su propio derecho, que se autoadscribe como indígena, en el que impugna una sentencia dictada por un tribunal electoral local, relativa a la representación indígena ante un ayuntamiento (Tulancingo de Bravo), que forma parte de una entidad federativa (Estado de Hidalgo) que corresponde a la circunscripción plurinominal donde esta Sala Regional ejerce jurisdicción.

SEGUNDO. Deberes de las autoridades jurisdiccionales en la resolución de asuntos indígenas en materia electoral. Es criterio de este órgano jurisdiccional,[14] que las autoridades, especialmente, las jurisdiccionales, al resolver conflictos electorales relacionados con los pueblos y comunidades indígenas, así como comunidades equiparables, realicen un análisis integral de los casos que le son planteados, a efecto de que lo resuelto garantice, en la medida más amplia posible, la forma en que dichos pueblos y comunidades perciben sus derechos a la participación política y a la autodeterminación.

Ello, para que las resoluciones contribuyan al desarrollo y la paz social del pueblo, comunidad o grupo indígena de que se trate, mediante la protección de sus intereses legítimos, y evitar que se agrave la problemática que precede a los asuntos o se desencadenen nuevos conflictos al interior de los pueblos y comunidades (justicia participativa).

Es decir, las autoridades competentes para pronunciarse en relación con dichos casos deben hacerse cargo del contexto social que afecta al pueblo, comunidad o grupo indígena, inclusive, de ser el caso, a la propia persona indígena considerada como individuo, con base en una perspectiva intercultural[15] que les permite garantizar la efectividad de las resoluciones que se emitan en cada caso en particular.

Por tanto, las autoridades que resuelven tienen el deber de tomar las medidas idóneas, necesarias y proporcionales (por ejemplo, notificaciones, requerimientos, vistas, peritajes, solicitud de informes, por mencionar algunos) que garanticen de la mejor manera los derechos que se buscan proteger, con base en las circunstancias específicas en cada caso, apoyándose de los elementos que obren en el expediente, así como en la colaboración y apoyo de las autoridades comunitarias, municipales, estatales y federales que correspondan.

Sobre todo, cuando el pueblo, comunidad o grupo indígena, o bien, el sujeto perteneciente a alguna de ellas, se encuentra en una situación de desigualdad material (altos índices de pobreza, escasos medios de transporte y comunicación, analfabetismo, entre otros), la cual puede verse agravada por el desconocimiento, en algunos casos, del lenguaje español y, principalmente, de la normativa aplicable, motivo por el cual, las autoridades que intervengan en la tramitación, sustanciación y resolución de asuntos en los que se encuentren de por medio derechos indígenas, están obligadas a proporcionarles la ayuda y el asesoramiento pertinentes para el adecuado desarrollo de alguna diligencia o acto procesal, sin perjuicio de la debida observancia al principio de imparcialidad.

Un ejemplo de lo anterior se da cuando en aras de cumplir con la obligación de garantizar los derechos de acceso pleno a la jurisdicción y al debido proceso de las comunidades indígenas y sus integrantes, atendiendo a sus costumbres y especificidades culturales, económicas o sociales, en los juicios en materia indígena, la exigencia de las formalidades se analiza de una manera flexible, conforme a la sana crítica, la lógica y las máximas de la experiencia, como una forma de protección jurídica especial en su favor, acorde al criterio de progresividad.

Esto es, se debe dispensar una justicia en la que los pueblos, comunidades o grupos indígenas, en tanto colectivo o, en su defecto, sus integrantes, se puedan defender sin que se interpongan impedimentos procesales por los que, indebidamente, se prescinda de sus particulares circunstancias, ya que la efectividad de la administración de justicia electoral debe traducirse en un actuar que sustraiga al ciudadano de esas comunidades de una resolución o sentencia alejada de formalismos exagerados e innecesarios, para que, en forma completa y real, el órgano jurisdiccional decida, materialmente, en el fondo el problema planteado.

Dichos criterios se han sostenido por la Sala Superior de este Tribunal en las jurisprudencias 27/2011, 28/2011, la tesis XXXVIII/2011, así como en las jurisprudencias 7/2013 y 27/2016 de rubros:

        COMUNIDADES INDÍGENAS. EL ANÁLISIS DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO, DEBE SER FLEXIBLE;[16]

        COMUNIDADES INDÍGENAS. LAS NORMAS PROCESALES DEBEN INTERPRETARSE DE LA FORMA QUE LES RESULTE MÁS FAVORABLE; [17]

        COMUNIDADES INDÍGENAS. REGLAS PROBATORIAS APLICABLES EN LOS JUICIOS ELECTORALES (LEGISLACIÓN DE OAXACA);[18]

        PUEBLOS INDÍGENAS. SE DEBE GARANTIZAR A LOS CIUDADANOS QUE LOS CONFORMAN UN EFECTIVO ACCESO A LA JURISDICCIÓN ELECTORAL,[19] y

        COMUNIDADES INDÍGENAS. DEBEN FLEXIBILIZARSE LAS FORMALIDADES EXIGIDAS PARA LA ADMISIÓN Y VALORACIÓN DE MEDIOS DE PRUEBA.[20]

En el mismo sentido, a fin de garantizar una mayor difusión de las resoluciones y facilitar su entendimiento, pues, en tal caso, surge el deber de las autoridades de elaborar un resumen de éstas y, de ser el caso, procurar su traducción a las lenguas que correspondan, si dichas determinaciones resuelven los medios de impugnación promovidos por miembros de pueblos, comunidades y grupos indígenas.[21]

Lo anterior, con el objeto de que ambas versiones (resumen en español y en la lengua indígena que corresponda) se difundan a través de los medios de comunicación, comúnmente, utilizados por el propio pueblo, comunidad o grupo y facilitar su conocimiento, así como una notificación eficaz de la resolución dictada, sobre todo en aquellos casos en los que la lengua indígena sea la única forma de comunicarse de los integrantes de la población indígena de que se trate.

En tal sentido, los tribunales deben asumir el deber convencional que en su actuación jurisdiccional tienen, para con la protección de los valores y productos culturales de la población indígenas, lo que hace necesario procurar un modelo marco que, atendiendo las especificidades de los pueblos originarios, pueda ser útil para delinear los parámetros convencionales y constitucionales mínimos de actuación, tratándose de impartición de justicia que comporte derechos de sus integrantes.

La importancia de lo anterior descansa en el hecho de que el sistema jurídico mexicano atiende al pluralismo jurídico que constituye el derecho, formalmente, legislado y el derecho indígena, conformado por los por los distintos sistemas normativos de cada pueblo y comunidad, por lo que ambos se encuentran al mismo nivel y coexisten en coordinación entre ambos.[22] Empero, ello no evitaría eventuales tensiones normativas, las cuales deben ser advertidas por los órganos jurisdiccionales en atención a los parámetros de respeto a los derechos humanos, interculturalidad y flexibilidad, así como de un acceso material a la jurisdicción del Estado que se traduzca en la resolución real de los problemas comunitarios que ameriten la intervención estatal.

TERCERO. Estudio de procedencia. A partir de la observancia de los deberes de este órgano jurisdiccional en la resolución de asuntos en materia indígena, precisados en el considerando segundo de esta resolución, se concluye que se encuentran satisfechos los requisitos de procedencia del presente juicio, de conformidad con lo previsto en los artículos 9°, párrafo 1; 13, párrafo 1, inciso b); 79, párrafo 1, y 80, párrafo 1, inciso f), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, como se expone a continuación:

a)    Forma.

La demanda fue presentada por escrito y en ella se señala el nombre de la parte actora, el domicilio para recibir notificaciones,[23] se identifica el acto reclamado y a la autoridad responsable; contiene la mención de los hechos y de los agravios que le causa el acto impugnado; de igual forma, consta el nombre y la firma autógrafa del promovente.

b)   Oportunidad.

El presente requisito se tiene colmado en virtud de que la demanda fue presentada dentro del plazo previsto en el artículo 8°, en relación con el numeral 7°, párrafo 2, ambos de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, toda vez que la sentencia impugnada fue dictada el dos de julio de dos mil diecinueve, y notificada al actor el tres de julio siguiente,[24] por lo que el plazo de cuatro días para promover este medio de impugnación transcurrió del cuatro al nueve de julio de dos mil diecinueve, al haber sido inhábiles los días seis y siete del mismo mes, por ser sábado y domingo, respectivamente.

Por tanto, si del sello de recepción de la demanda se advierte que ésta fue recibida ante la autoridad responsable a las catorce horas con treinta minutos del nueve de julio de dos mil diecinueve, su presentación sucedió en forma oportuna.

c)    Legitimación.

El presente juicio fue promovido por parte legítima, pues, de conformidad con lo previsto en los artículos 79, párrafo 1, en relación con el 80, párrafo 1, inciso f), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, fue presentado por un ciudadano, por su propio derecho, y quien se autoadscribe como indígena perteneciente a una comunidad del municipio de Tulancingo de Bravo, Hidalgo, con la pretensión de que se le reconozca su derecho a contar con representación indígena ante el ayuntamiento respectivo.

Lo anterior, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia 12/2013 de rubro COMUNIDADES INDÍGENAS. EL CRITERIO DE AUTOADSCRIPCIÓN ES SUFICIENTE PARA RECONOCER A SUS INTEGRANTES,[25] puesto que el hecho de que una persona o grupo de personas se identifiquen y autoadscriban con el carácter de indígenas, es suficiente para considerar que existe un vínculo cultural, histórico, político, lingüístico o de otra índole con su comunidad y que, por tanto, deben regirse por las normas especiales que las regulan, acorde con lo dispuesto en los artículos 2º, párrafo tercero, de la Constitución federal; 1°, apartado 2, del Convenio número 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, así como 3°, 4°, 9° y 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Asimismo, en términos de lo dispuesto en la jurisprudencia 4/2012 intitulada COMUNIDADES INDÍGENAS. LA CONCIENCIA DE IDENTIDAD ES SUFICIENTE PARA LEGITIMAR LA PROCEDENCIA DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO,[26] la conciencia de identidad es suficiente para acreditar la legitimación para promover el juicio ciudadano con el carácter de integrante de
una comunidad indígena, con el objeto de que se tutelen sus derechos conforme a las normas constitucionales y consuetudinarias respectivas.

En el caso, el promovente se autoadscribe como indígena Nhanhu (Otomí) habitante de la comunidad indígena de Santa Ana Hueytlalpan,[27] perteneciente al municipio de Tulancingo de Bravo, Hidalgo, siendo la autoadscripción el criterio que permite reconocer la identidad indígena de los integrantes de las comunidades y así gozar de los derechos que de esa pertenencia se derivan.

No es obstáculo a lo anterior, el que de la copia de la credencial para votar que obra en autos,[28] aportada por la parte actora, se advierta como domicilio el siguiente:

LOC SAN RAFAEL LOMA BONITA S/N

LOC SAN RAFAEL LOMA BONITA 43629

TULANCINGO DE BRAVO, HGO.

Puesto que si bien es cierto la localidad de San Rafael Loma Bonita corresponde a otra de las comunidades indígenas pertenecientes al municipio de Tulancingo de Bravo, de conformidad con lo dispuesto en artículo 4, fracción XXVIII, de la Ley de Derechos y Cultura Indígena del Estado de Hidalgo, lo relevante es que la parte promovente, de manera expresa, afirma en su demanda habitar en la comunidad de Santa Ana Hueytlalpan, por lo que, en atención al principio de buena fe, para efectos del presente asunto, esta última se tendrá como la comunidad indígena a la que ésta se autoadscribe, máxime cuando existe la posibilidad de que la información relativa a la comunidad que aparece en la copia de la credencial para votar pudiese encontrarse desactualizada.[29]

Tampoco es ajeno a este órgano jurisdiccional que, en la demanda del presente juicio ciudadano, la parte actora pide el reconocimiento de la organización ciudadana indígena denominada Movimiento por la Autonomía Indígena, de la cual se dice integrante, en términos de la jurisprudencia 28/2014 de rubro SISTEMAS NORMATIVOS INDÍGENAS. ES VÁLIDA LA REPRESENTACIÓN DE LOS CIUDADANOS PERTENECIENTES A COMUNIDADES O PUEBLOS INDÍGENAS,[30] emitida por la Sala Superior de este Tribunal. No obstante, se considera que la petición no es procedente.

Es cierto que, en tratándose de los derechos de los pueblos, comunidades y grupos indígenas, incluidos, sus derechos procesales dentro de un procedimiento o juicio, los órganos jurisdiccionales deben tener especial consideración de sus costumbres y especificidades culturales, a efecto de contribuir al respeto y la preservación de las normas de control social que han sido fundamentales para mantener su identidad, así como de evitar la percepción de que la jurisdicción del Estado es ajena y opuesta a sus usos consuetudinarios, con la finalidad de contrarrestar la situación de desigualdad material en que se encuentran los indígenas, la cual puede provenir del desconocimiento en el uso del lenguaje español o del régimen jurídico específico que regula la materia del litigio, en lo general, o diversos actos procesales, en lo particular, como la presentación de escritos, las comparecencias o el desarrollo de alguna diligencia o acto procesal concreto.

En tal sentido, se precisa que no se requiere, necesariamente, que la parte actora aporte elementos que acrediten la constitución formal de dicha organización, como podría ser copia certificada del acta constitutiva de la persona jurídica colectiva, por ejemplo, como asociación civil o cualquier otra.

Empero, a ningún fin práctico conduciría tener por acreditada su existencia, para efectos del presente asunto, toda vez que, como se apuntó, la parte actora promovió el medio de impugnación por su propio derecho, tal y como se advierte en su demanda, en la que, textualmente, señaló lo siguiente[31] (énfasis añadido):  

…Por medio del presente escrito el que suscribe C. Manuel Morales Bautista comparezco por mí (sic) propio derecho como ciudadano indígena NHANHU (Otomí) del Valle de Tulancingo, ciudadano mexicano, Hidalguense, habitante de la Comunidad Indígena de Santa Ana Hueytlalpan …

[…]

De igual forma, los que suscribimos el presente escrito formamos parte de un movimiento denominado “Movimiento por la Autonomía Indígena” que se ha formado para reivindicar los derechos de los Pueblos Indígenas en el Estado de Hidalgo y los Estados vecinos y que se articula con diversas representaciones de comunidades y organizaciones indígenas, para lo cual pedimos de igual manera el reconocimiento de la personalidad como organización ciudadana indígena sin apegarse a las formalidades del derecho positivista occidental, en términos de la jurisprudencia 28/2014…del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Por medio del presente escrito, por mi propio derecho como ciudadano en pleno ejercicio de mis derechos político electorales (sic) consagrados en el artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y como parte del Movimiento por la Autonomía Indígena del Valle de Tulancingo…

[…]

Con la personalidad que se ha acreditado, es que me presento a formular los presentes argumentos en esta demanda de Juicio Ciudadano…

a)     Hacer constar el nombre del actor: Manuel Morales Bautista por propio derecho como ciudadano indígena.

[…]

c) Acompañar el o los documentos que sean necesarios para acreditar la personería del promovente; (sic) Se han señalado al inicio del presente documento y se adjuntan al presente como anexos (sic) 1.

De lo trascrito es posible advertir que, con independencia del reconocimiento que este órgano jurisdiccional pudiera hacer de la organización de mérito, lo cierto es que ésta no forma parte en el presente juicio, en términos de lo dispuesto en el artículo 12, párrafo 1, incisos a) y c), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, aunado a que, en esta instancia, la parte actora no solicita que le sea reconocida personalidad como representante de la aludida organización, ni expresa que promueva el medio de impugnación en nombre de ésta, pues se limita a ostentarse, solamente, como parte del Movimiento.

Lo anterior, permite sostener que la voluntad de la parte actora fue promover el juicio, por su propio derecho, como lo corrobora en diversas partes de su demanda, y no como representante de la organización, sin que sea obstáculo a dicha conclusión la posibilidad prevista en la jurisprudencia que cita, en el sentido de que resulta válida la representación de los ciudadanos pertenecientes a comunidades o pueblos indígenas, pues, como se explica en el mencionado criterio jurisprudencial, ello se encuentra condicionado a que la representación de que se trate esté, debidamente, demostrada en favor de quien comparezca a nombre de los interesados.

Por ende, en el caso de que este órgano jurisdiccional tuviese por acreditada la existencia de la organización ciudadana indígena a la que la parte actora hace referencia en su demanda, con base en el escrito de petición dirigido al ayuntamiento de dos de mayo del presente año y sus anexos,[32] dicha documentación resultaría insuficiente para tener por acreditada alguna personería en favor de la parte enjuiciante, puesto que su nombre no aparece en la misma, aunado a que, como se precisó, éste no se ostentó ni solicitó el reconocimiento de dicha personería en su demanda.

De ahí que, cuando la parte actora alude a su personería, en la demanda del presente juicio, debe entenderse a su calidad de ciudadano, tanto por las afirmaciones expresas que hace en tal sentido -las cuales han sido transcritas-, así como porque refiere que la acredita con el anexo uno de la demanda, el cual, de conformidad con lo recibido por la oficialía de partes del tribunal electoral local, solo corresponde a la copia simple por cuadriplicado (sic) de credencial para votar expedida por el Instituto Nacional Electoral a favor de Morales Bautista Manuel, consistente en 01 una foja.[33]

No pasa desapercibido para este órgano jurisdiccional que, en la instancia local, el promovente también solicitó al tribunal electoral local que éste reconociera la existencia de la organización ciudadana indígena apuntada, así como la personería como representante de ésta, con base en el escrito de petición al ayuntamiento de dos de mayo del año en curso y sus anexos.[34] De manera concreta, la parte enjuiciante refirió (énfasis añadido):

3. Documentos para acreditar la personería: …En lo que respecta a la personería y representación del Movimiento por la Autonomía Indígena del Valle de Tulancingo, basta la hoja firmada del escrito presentado el jueves 2 de mayo a la Presidencia Municipal, donde se aprecian los nombres de los suscriptores y el carácter, hoja que anexo al presente en copia simple, pues el original se encuentra en los archivos del Ayuntamiento de Tulancingo de Bravo, Hidalgo y deberá formar parte del informe que la responsable emita a este Tribunal.

Sin embargo, el tribunal local responsable determinó no realizar algún pronunciamiento al respecto, debido a que, a su juicio, no obraba en el expediente algún documento que acreditara dicha representación, por lo que consideró que era suficiente la calidad de ciudadano indígena para accionar el juicio ante esa instancia (párrafo 15 de la sentencia controvertida).

Con independencia de lo correcto de lo determinado por la autoridad responsable, lo cierto es que, al acudir a esta Sala Regional, tal aspecto no fue controvertido por la parte actora, ni siquiera, deficientemente, por lo que queda firme, pues se reitera que, de la demanda del presente juicio, se advierte la voluntad de la parte promovente de ejercer la acción, únicamente, por su propio derecho y no en nombre y representación de la organización ciudadana indígena de mérito.

d)   Interés jurídico.

El actor cuenta con interés jurídico para promover el presente juicio, toda vez que la sentencia que combate le recayó, precisamente, a los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano locales en los que fue parte promovente.

Se considera importante precisar que si bien la parte actora, esto es, el ciudadano Manuel Morales Bautista, no fue una de las personas que suscribió la petición realizada por escrito al ayuntamiento el dos de mayo del año en curso,[35] ni fue autorizada para recibir notificaciones en nombre de los solicitantes, lo cierto es que, por cuanto hace a la instancia primigenia, si contó con un interés legítimo en la causa, el cual le fue reconocido por el tribunal electoral local, en tanto compareció como ciudadano, por propio derecho, autoadscribiéndose como indígena, perteneciente a una comunidad del municipio de Tulancingo de Bravo, Hidalgo, en defensa de su derecho político-electoral y, por tanto, de la comunidad, de contar con representación ante el ayuntamiento.

Esto es, el interés legítimo se actualizó en favor de la parte actora en la instancia local, en tanto se autoadscribió como un integrante de un colectivo de personas que por sus particulares características personales, sociales, culturales y contextuales han sido discriminados histórica y sistemáticamente, lo que, en pro del principio de igualdad, justificó permitirle que controvirtiera una omisión que considera produce una afectación de su derecho como de los derechos de la comunidad indígena a la que dice pertenecer.

Se debe tender presente que, en términos generales, la mayoría de las personas que integran un pueblo, comunidad o grupo indígena, no son partícipes de los ámbitos en donde se toman las decisiones públicas, o carecen del poder fáctico necesario para afectarla, pese a contar con reconocimiento y garantía constitucional para hacerlo por medio de sus representantes, circunstancia que, precisamente, motivó la presentación de los medios de impugnación locales.

Por tanto, permitir que cualquiera de sus integrantes puede acudir a juicio -entendido éste como un mecanismo de defensa efectivo-, como sucedió en el caso, quizás represente la única oportunidad de introducir su voz y perspectivas en la deliberación pública, ante la posibilidad de que, mediante la intervención de los órganos jurisdiccionales competentes, se corrijan o revoquen aquellas determinaciones que acentúan la marginación de la población indígena y que impiden el ejercicio de sus derechos políticos en condiciones de igualdad.

Dicho criterio ha sido sostenido por la Sala Superior de este Tribunal en la jurisprudencia 9/2015 de rubro INTERÉS LEGÍTIMO PARA IMPUGNAR LA VIOLACIÓN A PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES. LO TIENEN QUIENES PERTENECEN AL GRUPO EN DESVENTAJA A FAVOR DEL CUAL SE ESTABLECEN.[36]

e)    Definitividad y firmeza.

En el caso, se cumplen tales requisitos, toda vez que para combatir las sentencias emitidas por el Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo no está previsto otro medio de impugnación en la legislación electoral de dicha entidad federativa, ni existe disposición de donde se desprenda la atribución de alguna autoridad de esa localidad para revisar y, en su caso, revocar, modificar o anular, oficiosamente, el acto impugnado. 

CUARTO. Precisión previa, pretensión de la parte actora y objeto del juicio. Resulta pertinente precisar que, aunque la resolución impugnada en esta instancia es la sentencia del tribunal responsable, lo cierto es que, desde la instancia local, la parte actora alegó la omisión del ayuntamiento de garantizar la representación indígena -no la omisión del Congreso local de legislar en dicha materia-, con independencia de que dicha autoridad municipal haya hecho valer una omisión del órgano legislativo local para justificar su actuación y dicho argumento haya sido retomado por la autoridad responsable para motivar su sentencia.

Ello es así, puesto que, como se precisará más adelante, la parte actora plantea como agravios, esencialmente, que la sentencia impugnada contiene una indebida fundamentación y motivación que, en su opinión, la torna incongruente.

Esto es, ni en la instancia local, ni en esta instancia federal, la parte actora controvierte, de manera directa, una supuesta omisión legislativa a cargo del órgano legislativo local, es decir, no plantea la aludida omisión como agravio, ni desarrolla argumentos para evidenciar ese fin, ya que el acto, directa y destacadamente, impugnado, primigeniamente, fue la omisión del ayuntamiento de garantizar la representación indígena, pese a contar con facultades para ello y, posteriormente, ante este órgano jurisdiccional, es la resolución de un tribunal electoral local en la que éste consideró que sus agravios resultaban, finalmente, inoperantes.

De ahí que, de la lectura de la demanda del presente juicio ciudadano, se advierte que la pretensión de la parte actora consiste en que se modifique o se revoque la sentencia dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo en el juicio ciudadano local TEEH-JDC-021/2019 y su acumulado TEEH-JDC-023/2019, a efecto de que se ordene al ayuntamiento de Tulancingo de Bravo, Hidalgo, que implemente las medidas necesarias para garantizar el derecho de la comunidad indígena, a la que la parte promovente dice pertenecer, a contar con un representante ante el ayuntamiento en mención,[37] por lo que el pronunciamiento de esta Sala Regional, sobre si lo determinado por la autoridad responsable es conforme, o no, a derecho, se hará en ese sentido.

Así, el objeto del presente juicio consiste en determinar si la sentencia impugnada es conforme a derecho o si, por el contrario, debe modificarse o revocarse, a efecto de restituir a la parte promovente en el goce del derecho político-electoral que alega violado.

QUINTO. Estudio de fondo. A continuación, se analizan los motivos de agravio planteados en la demanda, en los cuales, la parte actora afirma, en esencia, que la sentencia controvertida se encuentra fundada y motivada en forma indebida, aunado a que resulta incongruente.[38]

Los argumentos de la parte promovente serán objeto de estudio de manera conjunta. No obstante, para su identificación es posible agruparlos conforme a las temáticas siguientes: [39]

1.    Facultades del ayuntamiento para garantizar la representación indígena.

La parte demandante asevera que le causa agravio que la autoridad responsable haya considerado que el ayuntamiento carece de facultades para generar o implementar las medidas que le permitan garantizar, materialmente, la representación de las comunidades indígenas del municipio, derivado de la falta de normativa procesal aplicable.

Para la parte enjuiciante, el razonamiento del tribunal local no se encuentra sustentado en ningún precepto constitucional, convencional o legal, aunado a que, en su opinión, el criterio de jurisprudencia que la autoridad responsable cita en la sentencia, para apoyar su determinación, no resulta aplicable al caso concreto, esto es, la tesis aislada 1ª XIX/2018 (10a.), en materia constitucional, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, identificada con el rubro DIFERENCIAS ENTRE LAS LAGUNAS NORMATIVAS Y LAS OMISIONES LEGISLATIVAS,[40] ya que atiende a un contexto distinto del suscitado en el presente caso.

La parte actora argumenta que el tribunal responsable debió realizar una interpretación pro persona, así como progresiva de la normativa constitucional aplicable, con el objeto de garantizar el derecho humano reconocido a los indígenas para contar con representación en los ayuntamientos de los municipios en los que habitan, por lo que, al no hacerlo así, desde su punto de vista, la autoridad responsable desatendió lo dispuesto en los artículos 1°, párrafos primero a tercero, y 2°, apartado A, base VII, de la Constitución federal, así como lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el expediente Varios 912/2010, y por la Sala Superior de esta Tribunal en el recurso de apelación SUP-RAP-726/2017, relativo a las candidaturas indígenas implementadas por el Instituto Nacional Electoral.

2.    Normativa procesal relativa a la representación indígena ante el ayuntamiento.

La parte actora menciona que, contrariamente, a lo sostenido por la autoridad responsable, en los artículos 2°, fracción I; 3°, último párrafo; 4°, párrafo segundo, fracción XXVIII, y 21 de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo, se dispone un mínimo de reglas procedimentales relativas al derecho de las comunidades indígenas para contar con representantes ante los ayuntamientos.

La parte demandante señala que, aunado a lo anterior, en el artículo 115, base II, párrafo segundo, de la Constitución federal, así como en el numeral 25, párrafos sexto y séptimo, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo, se disponen las atribuciones suficientes para que el ayuntamiento emita las reglas, medidas, lineamientos para hacer efectiva la representación indígena.

La parte enjuiciante argumenta que, si bien es cierto, el ejercicio de la facultad reglamentaria del ayuntamiento debe ser conforme a las leyes aplicables que expida la legislatura estatal, la omisión del congreso local sobre el particular no debe ser una justificación válida para que el ayuntamiento deje de cumplir con su deber constitucional de garantizar la representación de la población indígena, respecto de lo cual, aludió a los criterios contenidos en diversos precedentes de este órgano jurisdiccional (SUP-JDC-109/2017, SUP-JDC-114/2017, ST-JDC-2/2017 y ST-JDC-23/2017).

3.    Estructura constitucional del ayuntamiento.

La parte actora arguye que es incorrecto que la autoridad responsable haya considerado que la inclusión de los representantes de la población indígena del municipio en el ayuntamiento implica la modificación de la estructura de este último, por lo que es necesario que el congreso local expida la normativa aplicable.

Para la parte demandante, el tribunal local perdió de vista que ni el congreso local, ni el propio ayuntamiento, pueden modificar la estructura del ayuntamiento, toda vez que esta se encuentra establecida en el artículo 115, base I, de la Constitución federal, en cuanto a los cargos que lo integran, esto es, la presidencia municipal, las regidurías y las sindicaturas, por lo que garantizar la representación indígena en el ayuntamiento no implica, en modo alguno, alterar su estructura.

4.    Viabilidad para garantizar la representación indígena en el ayuntamiento.

La parte enjuiciante menciona que le causa perjuicio la consideración del tribunal local relativa a que no es viable garantizar la representación indígena en el actual ayuntamiento puesto que ello generaría cuestiones de ingobernabilidad en su funcionamiento, en el entendido de que dicha representación implica una modificación a la estructura de dicho ente público.

La parte actora señala que la autoridad responsable no indica cuáles son las cuestiones de gobernabilidad que se verían afectadas al garantizar el derecho de las comunidades indígenas del municipio a contar con representación en el ayuntamiento, aunado a que, en su opinión, carece de sustento jurídico la determinación del tribunal estatal de condicionar el ejercicio de tal derecho a los plazos de la próxima elección en la que se renovaran los ayuntamientos de la entidad federativa, así como a la futura emisión de la normativa aplicable que emita el congreso local.

La parte demandante asevera que tampoco es acertado el razonamiento del tribunal electoral local, en el sentido de que, actualmente, no se cuenta con los estudios demográficos sociales, así como con las consultas relativas a las necesidades de los pueblos y comunidades indígenas, que permitan la implementación de las representaciones indígenas en el ayuntamiento, puesto que, para la parte enjuiciante, la autoridad responsable no justifica la necesidad de dichos insumos.

Adicionalmente, la parte actora aduce que el tribunal responsable pasó por alto que en el artículo 4°, párrafo segundo, fracción XXVIII, de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo, se encuentran reconocidas doce comunidades indígenas en el municipio de Tulancingo, por lo que, resulta ilegal condicionar el ejercicio del derecho a la representación indígena en el ayuntamiento a la realización de los estudios demográficos en mención.

En el caso de la consulta a las comunidades, la parte promovente argumenta que su falta de realización no puede ser un obstáculo para el ejercicio del derecho sustantivo de las comunidades a contar con representación en el ayuntamiento, por lo que, en su caso, el objeto de las consultas tendría que ser, solamente, en el sentido de acordar las reglas procedimentales para la implementación de la representación indígena ante el ayuntamiento.

5.    Vista al Congreso local.

La parte enjuiciante manifiesta que es incongruente que el tribunal local, pese a ver considerado que existe una omisión legislativa del congreso local, respecto de la emisión de la normativa legal que garantice la representación indígena en el ayuntamiento, solo haya dado vista al poder legislativo estatal, para que, de considerarlo pertinente, tome en cuenta lo demandado en la instancia local.

Para la parte demandante, la autoridad responsable, en su caso, debió vincular al congreso estatal para que adecuara la normativa constitucional y legal a efecto de garantizar la representación de la población indígena en el ayuntamiento, y con ello se solventara, en congruencia, la omisión legislativa que consideró actualiza, puesto que, en todo caso, se trata del ejercicio de derechos humanos reconocidos, constitucional y convencionalmente, por lo que no pueden quedar sujetos a que el órgano legislativo local considere pertinente, o no, la emisión de la normativa necesaria para su instrumentación. En tal sentido, la parte actora refirió el criterio sostenido por la Sala Superior de este Tribunal al resolver el expediente SUP-JDC-9167/2011.

Los agravios son fundados.

Para sustentar dicha conclusión, el análisis se desarrolla de la manera siguiente:

A.   En un primer momento, se precisará, de manera concreta, la fundamentación y la motivación utilizada por la autoridad responsable en su sentencia; 

B.   Posteriormente, lo relativo al entendimiento de los conceptos relativos a las omisiones legislativas y las lagunas normativas, de conformidad con lo sostenido por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 1359/2015 del que deriva la tesis aislada 1a. XIX/2018 (10a.) de rubro DIFERENCIAS ENTRE LAS LAGUNAS NORMATIVAS Y LAS OMISIONES LEGISLATIVAS, referida por la autoridad responsable;

C.   Seguidamente, se abordará lo concerniente al ejercicio de la facultad normativa del ayuntamiento;

D.   Después, se analizará la normativa implicada en la elección de representantes ante el ayuntamiento en aquellos municipios que cuentan con población indígena, concretamente, en relación con el Estado de Hidalgo, y

E.   Finalmente, se expondrán los argumentos con base en los cuales se considera que, en el caso concreto, la responsable, indebidamente, dejó de ordenar al ayuntamiento que, en ejercicio de sus deberes y atribuciones, convencionales, constitucionales y legales, llevará a cabo las acciones necesarias para garantizar, entre otros, la realización del proceso electivo para la elección de la representación de la comunidad indígena a la que la parte actora dice pertenecer.

A.   Fundamentación y argumentos contenidos en la sentencia del Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo.

En primer término, la autoridad responsable determinó que el acto reclamado en los juicios ciudadanos locales TEEH-JDC-021/2019 y su acumulado TEEH-JDC-023/2019 era la omisión general del ayuntamiento de Tulancingo de Bravo, Hidalgo, de garantizar que los pueblos y las comunidades indígenas del municipio pudieran elegir representantes ante el ayuntamiento (apartado VI.1 de la sentencia impugnada).

Lo anterior, derivado de la omisión reiterada y continua del presidente municipal en tal sentido, así como de las consideraciones vertidas en el oficio 032/2019/SPJ suscrito por la síndica procuradora, y en el oficio H.A.T.B.H./007/2019 signado por los integrantes del ayuntamiento (apartado V de la sentencia controvertida).

Seguidamente, la autoridad responsable hizo referencia a lo alegado por el ayuntamiento en la instancia local, esto es, que dicha autoridad municipal adujo no haber incurrido en ninguna omisión, puesto que, en su concepto, corresponde a las constituciones y leyes estatales reconocer y regular el derecho a la representación indígena, por lo que, al no existir un marco normativo legal para hacerlo efectivo, no es facultad del ayuntamiento emitirlo, sino del congreso local.

Adicionalmente, el ayuntamiento hizo valer que las atribuciones que sí le corresponden en cuanto al tema indígena son las relativas a la Dirección de Atención a Pueblos, Comunidades y Población Indígena, la cual fue creada, así como la organización de las elecciones de los delegados y subdelegados, por medio de los cuales se representa y gestiona el beneficio de la población indígena.

En tal sentido, el tribunal electoral local precisó que el objeto de los juicios locales consistía en dilucidar si existía la omisión alegada, así como si ésta era atribuible al ayuntamiento o alguna otra autoridad (apartado VI.3).

Hecho lo anterior, calificó los agravios como, parcialmente, fundados, pero inoperantes.

Para ello, refirió que le asistía, parcialmente, la razón a la parte actora, puesto que se encuentra reconocido a nivel constitucional el derecho de la población indígena a elegir representantes en los ayuntamientos, con la finalidad de fortalecer su participación y representación política (artículos 2°, apartado A, fracción VII, de la Constitución federal y 5°, fracción VII, de la Constitución local).

Sin embargo, argumentó que en dichas disposiciones constitucionales se vincula al congreso local a regular el acceso y elección de la representación indígena, pero en ningún momento se faculta a los ayuntamientos para que generen por sí solos las medidas administrativas, políticas, gubernamentales, reglamentarias y demás para garantizar ese derecho. De ahí la inoperancia de la parte fundada de los agravios de la parte actora.

A partir de lo anterior, la autoridad responsable consideró que eran infundados los agravios restantes de la parte actora, en atención a que es inviable que todos los pueblos y comunidades indígenas obtengan un mecanismo inmediato que les permita elegir representantes ante el ayuntamiento debido a que, en su criterio:

        El ayuntamiento, en este momento, no es la autoridad facultada, materialmente, para garantizar la representación indígena, puesto que ello no corresponde al ámbito de sus atribuciones, y

        Las facultades dispuestas en la Ley Orgánica Municipal y en el Reglamento Interior del ayuntamiento no les permiten a sus integrantes modificar la estructura de dicho ente de gobierno, establecida en los artículos 115, fracción I, de la Constitución federal, 124 de la Constitución local, así como 29 de la ley orgánica mencionada, por lo que, ante la falta de regulación, la representación indígena no es competencia del ayuntamiento.

Con base en las consideraciones apuntadas, el tribunal estatal concluyó que la omisión de crear medidas necesarias para dar acceso a la representación indígena ante los ayuntamientos era clara, pero atribuible al órgano legislativo, quien, en su concepto, tiene la obligación de respetar la supremacía constitucional, por lo que, con sustento en la tesis aislada XIX/2018 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro DIFERENCIAS ENTRE LAS LAGUNAS NORMATIVAS Y LAS OMISIONES LEGISLATIVAS, afirmó que dicho tribunal local no estaba en aptitud de reconocer que el ayuntamiento era el responsable de dicha omisión y, por tanto, tampoco de ordenarle que legislara y modificara su estructura orgánica, puesto que ello no es de la competencia del ayuntamiento.

En forma adicional, el tribunal responsable manifestó que:

        Ante la falta de normatividad que regule el acceso efectivo del derecho a la representación indígena, actualmente, el ayuntamiento no lo vulnera, aunado a que debe respetarse la libertad configurativa del congreso local para que, en su momento, legisle sobre el acceso a la representación indígena de todos los pueblos y comunidades y no solo en beneficio de la parte actora;

        Los ayuntamientos electos en Hidalgo en dos mil dieciséis, actualmente, en funciones, no pueden alterar su estructura, con la figura de la representación indígena, sin las bases legales, debidamente, diseñadas y establecidas, por cuestiones de gobernabilidad, esto es, ante la proximidad de las elecciones, no es posible afectar el desarrollo y conformación de la integración del ayuntamiento actual (artículos 127 de la Constitución local y 17 del código electoral);

        El ayuntamiento no puede fijar las bases para que las comunidades indígenas reconocidas en el municipio elijan a quienes habrán de representarlas, puesto que, conforme lo dispone el artículo 4°, fracción XXVIII, de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo, se debe respetar su derecho a la autodeterminación y permitir que dichas comunidades, mediante sus usos y costumbres, elijan a sus representantes;

        Las medidas para garantizar la representación indígena no pueden ser creadas de un momento a otro, sin los estudios demográficos y sociales correspondientes y sin atender, mediante consultas, las necesidades de los integrantes de todos los pueblos y comunidades indígenas;

        El seis de diciembre de dos mil dieciocho, dicho tribunal local, al resolver el juicio ciudadano TEEH-JDC-56/2018, resolvió que el congreso local incurrió en omisión legislativa al dejar de adecuar la Constitución local, así como el código electoral, a la Constitución federal, concretamente, a lo ordenado en el decreto de veintidós de mayo de dos mil quince, en el sentido de garantizar el derecho de la mujer indígena de votar y ser votada en condiciones de igualdad, por lo que se vinculó a dicho órgano legislativo para que estableciera las acciones correspondientes, así como para que, a través de la creación de lineamientos o parámetros mínimos, les garantizara el acceso a las personas indígenas a la representación efectiva en los órganos de elección popular, incluidos los ayuntamientos, y

        Es un hecho notorio que el Congreso local, en cumplimiento a la sentencia dictada en el juicio  TEEH-JDC-56/2018, se encuentra trabajando en la reforma electoral para el proceso 2019-2020, así como creando los mecanismos para garantizar la representación indígena, lo que hace inviable la atención inmediata de lo demandado por la parte actora, pues ello será aplicado en el siguiente proceso comicial que se celebre en la entidad, aunado a que el poder legislativo se encuentra dentro de los noventa días anteriores al inicio del proceso electoral, previsto en el artículo 105, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución federal.

Finalmente (apartado VII), la autoridad responsable determinó como efecto dar vista al Congreso local para que, en el ámbito de su libertad de configuración y, en caso de ser pertinentes, tomara en consideración las manifestaciones de la parte actora.

B.   Omisiones legislativas y lagunas normativas.

I.                   Las omisiones legislativas.

Al resolver el amparo en revisión 1359/2015, el quince de noviembre de dos mil diecisiete del cual derivó la tesis aislada 1a. XIX/2018 (10a.) de rubro DIFERENCIAS ENTRE LAS LAGUNAS NORMATIVAS Y LAS OMISIONES LEGISLATIVAS, en la que la autoridad responsable apoyó su determinación, la primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció respecto de las omisiones como actos de autoridad.

En tal sentido, dicha Sala partió de la premisa de que, en el ámbito jurídico, una omisión se configura cuando alguien incumple con el deber de realizar una conducta.

A partir de lo anterior, distinguió tres tipos de omisiones, en función del ámbito de competencia de las autoridades, esto es, las omisiones administrativas, las omisiones judiciales y las omisiones legislativas.[41]

La omisión legislativa se presenta cuando el legislador no expide una norma o un conjunto de normas estando obligado a ello por la Constitución.[42]

Respecto de la omisión legislativa, la Primera Sala refirió la forma en que el Pleno de la Suprema Corte ha entendido dicho precepto, con base en lo resuelto en la controversia constitucional 14/2005:[43]

a)    Las omisiones legislativas son absolutas cuando el órgano legislativo no ha ejercido su competencia de crear leyes, en ningún sentido, ni ha externado, normativamente, ninguna voluntad para hacerlo;

b)   Las omisiones legislativas son relativas cuando el órgano legislativo ha ejercido su competencia en forma parcial, incompleta o no integral, impidiendo con ello el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes;

c)    Se distingue entre las omisiones legislativas de ejercicio potestativo cuando se trata de una facultad discrecional del órgano legislativo, y las omisiones legislativas de ejercicio obligatorio cuando dicho órgano tiene la obligación de actuar;

d)   Las clasificaciones anteriores permiten, a su vez, distinguir cuatro tipos de omisiones legislativas:

i)                   Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio,

ii)                Relativas en competencias de ejercicio obligatorio,

iii)             Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, y

iv)             Relativas en competencias de ejercicio potestativo.

La Primera Sala de la Corte también precisó que las omisiones legislativas, generalmente, son atribuidas al poder legislativo, pero que otras autoridades también podrían incurrir en dicho supuesto al estar, constitucionalmente, obligadas a emitir normas generales, abstractas e impersonales.

II.                 Las lagunas normativas.

En la sentencia del amparo en mención, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación indicó que existe una laguna normativa cuando el legislador no regula un supuesto de hecho específico, de tal forma que, un caso concreto, comprendido en ese supuesto, no puede ser resuelto con base en una norma preexistente del sistema jurídico.[44]

III.              La actuación judicial ante la distinción entre la omisión legislativa y la laguna normativa.

Derivado de lo anterior, la Primera Sala señaló que, en primer término, los jueces deben cerciorarse de que existe una omisión legislativa, propiamente dicha, es decir, que el legislador dejó de emitir una normativa sobre una determinada cuestión, pese a existir una norma constitucional que, de manera clara y precisa, establezca la obligación de hacerlo (considerando sexto de la sentencia del amparo en revisión 1359/2015).

Aunado a lo anterior, la actuación de los jueces se debe de ajustar a los parámetros de actuación siguientes:[45]

a)    La omisión legislativa. No puede ser reparada, unilateralmente, por el juzgador, en tanto éste no tiene competencia para emitir las leyes ordenadas por la Constitución. Debe ser el órgano legislativo quien cumpla con su deber de legislar.

b)   La laguna normativa. Debe ser colmada por el juez mediante la creación de una norma que sea aplicable al caso o evitar la laguna a través de la interpretación de la normativa existente, de tal forma que quede comprendido el supuesto planteado.

C.   El ejercicio de la facultad normativa del ayuntamiento.

I.       La facultad de los órganos del Estado, distintos al poder legislativo, para emitir normativa jurídica de carácter general.

El principio de división de poderes se desarrolla, constitucionalmente, mediante la atribución de competencias expresas conferidas a los órganos superiores del Estado, lo que limita la actuación de las autoridades e implica que todo aquello para lo que no están, expresamente, facultadas se encuentra prohibido, por lo que sólo pueden realizar los actos que el ordenamiento jurídico prevé de conformidad con las bases establecidas en la Constitución.

Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación[46] ha considerado, desde una perspectiva funcional, que dicho sistema competencial puede ser de diferentes formas, puesto que existen prohibiciones expresas que funcionan como excepciones o modalidades de ejercicio de otras competencias concedidas; competencias o facultades de ejercicio potestativo, en donde el órgano del Estado puede decidir si ejerce o no la atribución conferida; y, competencias o facultades de ejercicio obligatorio, en las que el órgano del Estado al que le fueron constitucionalmente conferidas está obligado a ejercerlas.

Conforme al principio de división de poderes se dispone una distribución de competencias para la producción normativa entre el órgano legislativo y el ejecutivo.

Al órgano legislativo le corresponden las decisiones de política pública, porque el proceso democrático deliberativo es el foro apropiado y apto para resolver sobre la suerte del núcleo esencial de la Constitución, sus principios y sus valores, así como de la ley.

El órgano ejecutivo cuenta con la facultad -discrecional, pero no arbitraria- de ejecución y desarrollo de la ley, pero no de configuración o innovación normativa, ya que existe un vínculo indisociable entre la ley y el reglamento, en donde la existencia de este último depende de la primera.

La observancia del principio de seguridad jurídica[47] en el ejercicio de las facultades para emitir normativa le impone a los entes públicos facultados el deber de incluir los elementos mínimos para que los gobernados puedan hacer valer sus derechos humanos reconocidos en el bloque de constitucionalidad, esto es, permitir la previsibilidad de las consecuencias de los actos propios y, por tanto, la planeación de la vida cotidiana, así como para evitar que la autoridad incurra en arbitrariedades al respecto.

Por otro parte, en atención al principio de legalidad se impone la garantía formal para que las autoridades y la ciudadanía actúen en estricto apego a las disposiciones legales, de tal manera que no se emitan ni desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen de la normativa aplicable.

En ese contexto, la facultad otorgada a determinados órganos del Estado, distintos de los órganos legislativos, federal y locales, para emitir normativa jurídica abstracta, impersonal y obligatoria, se caracteriza por el hecho de que el valor de las reglas producidas en ejercicio de dicha potestad debe encontrarse subordinado a parámetros de regularidad constitucional, así como legal.

El ejercicio de la facultad normativa en mención, ordinariamente, se ve reflejada con la emisión de reglamentos; sin embargo, la potestad para emitir reglas también puede concretarse, por ejemplo, mediante la generación de convocatorias, circulares y disposiciones administrativas de diversa índole que resulten ser de observancia general, que tengan como propósito dar contenido a una determinada ley o preceptos legales, así como garantizar el ejercicio de los derechos humanos reconocidos, en principio, en el bloque de constitucionalidad.

En tal sentido, se precisa que para efectos del análisis que se realiza, al hacerse referencia a la competencia y facultad de determinados entes u órganos estatales -entre los que se encuentra el ayuntamiento- para emitir normativa jurídica, distinta de la ley, éstas deben entenderse en un sentido amplio, esto es, no circunscribirse, solamente, al ejercicio de la facultad reglamentaria mediante la emisión de reglamentos, si bien ésta resulta la forma más destacada de ejercer dicha facultad.

Debe entenderse que la naturaleza y limitantes del ejercicio de la facultad reglamentaria, en general, resultan aplicables a cualquier otra forma de disposición jurídica de índole general y secundaria diferente a la ley (convocatorias, circulares, entre otras), entendida ésta última en sentido formal y material.

II.                 La facultad reglamentaria.

Tanto el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,[48] así como la Sala Superior de este Tribunal[49] han precisado que el ejercicio de la facultad reglamentaria debe realizarse, única y exclusivamente, dentro de la esfera de atribuciones propias del órgano facultado, pues la norma reglamentaria se emite por facultades, explícitas o implícitas, previstas en la Constitución o en la ley.[50]

Aunado a lo anterior, dichas tribunales constitucionales han precisado que, concretamente, la facultad reglamentaria se encuentra subordinada a los principios de reserva de ley, así como de subordinación jerárquica.[51]

a)    Principio de reserva de ley.

Presupone que una disposición constitucional reserve, expresamente, a la ley, la regulación de una determinada materia, excluyendo, en principio, la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean normados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley.

Esto es, el legislador ordinario es quien tiene la competencia y el deber de realizar la regulación de la materia de que se trate, sin que ello se pueda realizar por otros entes mediante la emisión de otras normas secundarias, entre las que se encuentra el reglamento, so pena de incurrir en una posible invasión de competencias que, en algunos casos, pueden resultar de competencia exclusiva del poder legislativo, federal o local.

La facultad reglamentaria se ejerce dentro de la esfera de competencia y atribuciones del órgano facultado, conforme a las bases legales, a efecto de proveer la exacta observancia de la ley, por lo que las reglas producidas en ese contexto se encuentran justificadas en tanto no excedan la reserva de ley que se encuentre prevista, expresamente, en la Constitución o bien se circunscriban a los aspectos que no estén incluidos en la reserva de ley prevista constitucionalmente.[52]

A su vez, el legislador puede articular en la ley las remisiones normativas, también llamadas habilitaciones, las cuales descansan sobre la premisa de la colaboración reglamentaria, esto es, el principio de reserva legal no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, siempre que éstas se encuentren condicionadas al cumplimiento de la regulación legal y resulten indispensables por motivos técnicos o para garantizar u optimizar el ejercicio de los derechos humanos, así como de las finalidades dispuestas en la Constitución o en la propia ley.[53]

Inclusive, pese a que las atribuciones del órgano legislativo para la producción normativa son indelegables, es posible que en la propia normativa constitucional se pueda permitir que otras fuentes diversas a la ley regulen parte de la disciplina normativa en determinada materia, pero condicionadas a que la propia ley determine, expresa y limitativamente, las directrices correspondientes.[54]

Lo posibilidad anterior deriva de la circunstancia de que la Constitución, por sí misma, en tanto norma jurídica, otorga facultades e impone obligaciones a los distintos órganos del Estado, en este caso, relativas a la producción normativa, las cuales deben de ser atendidas por éstos, sin que, en modo alguno, les implique una oportunidad para que vulneren la normativa constitucional o se insubordinen a la ley en ejercicio de la facultad reglamentaria.

La circunstancia apuntada atiende a que el Estado ha experimentado y experimenta, actualmente, un gran desarrollo en sus actividades administrativas, lo que ha derivado en las consecuentes transformaciones estructurales, así como funcionales, lo que ha dado pie a la justificación para dotar a entes, órganos e, inclusive, funcionarios -ajenos al poder legislativo- de atribuciones de producción normativa (clausulas habilitantes) para hacer frente a situaciones dinámicas y especializadas, así como para garantizar el ejercicio de los derechos humanos en relación con éstas, las cuales deben de ser ejercidas de conformidad con las bases y parámetros generales establecidos para ello en la Constitución y en la propia ley.[55]

En tal sentido, el desarrollo específico de una materia reservada a la ley puede llevarse a cabo por una fuente secundaria (reglamento u otra disposición general) siempre que se autorice en la normativa constitucional o, en su caso, por la propia ley y, a su vez, en esta última se establezcan los principios, criterios, fines y objetivos (directrices) a los que la normativa reglamentaria se encuentre subordinada y que debe perseguir, para evitar la deslegalización de la materia reservada, así como la degradación de la reserva establecida en la Constitución.

b)   Principio de subordinación jerárquica.

Dicho principio obedece a la propia naturaleza de los reglamentos, en cuanto disposiciones sometidas al ordenamiento que desarrollan, por lo que, en tal sentido, el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, puesto que el límite natural de los reglamentos lo establecen los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan.

Por tanto, los reglamentos solamente pueden, en principio, detallar las hipótesis y los supuestos normativos legales para su aplicación, si contener mayores supuestos, ni crear nuevas limitantes a las previstas en la ley.

Esto es, mediante la emisión de la ley se tiene como objeto la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta. En cambio, con el reglamento, consecuentemente, se busca la ejecución, el cómo, de los supuestos legales, es decir, su desarrollo.

En otras palabras, con la emisión de un reglamento y, desde luego, de cualquier otra disposición normativa secundaria de carácter general (que no sea una ley, ni un reglamento) se busca desarrollar la obligatoriedad de un principio ya definido -expresa o implícitamente- en la Constitución o en la ley, lo que restringe el resultado de la actividad normativa de referencia a efecto de que se concreten los medios para su cumplimiento y no implique la contradicción de los supuestos constitucionales o legales con los que se vincula, ni la generación de otros distintos.

Cuando se respetan las directrices apuntadas, resulta válido el desarrollo de los derechos, restricciones u obligaciones que los órganos o entes estatales facultados realicen en ejercicio de su facultad normativa, puesto que tendrían sustento en la premisa de la colaboración reglamentaria, así como en el propio sistema normativo, esto es, en los principios, los valores y las disposiciones reconocidos a nivel convencional y constitucional, así como regulados a nivel legal.

De ahí que no deba considerarse cancelada de antemano la posibilidad de la colaboración normativa en el cumplimiento de las bases constitucionales y legales, mediante la emisión de reglas generales distintas a la ley, puesto que, en todo caso, los órganos jurisdiccionales competentes puedan revisar el contenido del reglamento, de la convocatoria, de la circular o de la determinación de índole general de que se trate, a efecto de verificar que no se contravengan los principios a los que debe ajustarse el ejercicio de la facultad reglamentaria, esto es, garantizar que se persiga una finalidad imperiosa o legítima y se cumplan, en su caso, con los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad estricta.

Consecuentemente, no existe razón para sostener que, ante la ausencia de una ley, no sea dable que el órgano del Estado del que se trate emita regulación autónoma -que no independiente de la ley- de carácter general, siempre y cuando sea, exclusivamente, para cumplir los fines a que se contrae el ámbito de su competencia, acotado a que exista autorización del poder constituyente o reformador de la Constitución o del legislador ordinario y su actuación se oriente a ejercer su capacidad de vigilancia,[56] así como a garantizar los derechos humanos implicados.[57]

III.              La facultad constitucional y legal del ayuntamiento para emitir normativa jurídica.

a)    Base constitucional.

De conformidad con la normativa constitucional, los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, el cual será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente o presidenta municipal y el número de regidurías y sindicaturas que la ley determine, de conformidad con el principio de paridad. En tal sentido. la competencia que la Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado (artículos 1°, párrafos primero a tercero; 115, base I, primer párrafo, de la Constitución federal, así como 4°, párrafos primero a tercero; 117; 122; 124 y 127 de la Constitución local).

Por tanto, los municipios están investidos de personalidad jurídica y deben manejar su patrimonio conforme a la ley, para lo cual, los ayuntamientos tienen facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, la normativa siguiente (artículos 115, base II, de la Constitución federal, así como 141, fracción II, de la Constitución local):

        Los bandos de policía y gobierno;

        Los reglamentos;

        Las circulares, y

        Las disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

La facultad dispuesta en la normativa constitucional en favor del ayuntamiento se encuentra supeditada a que su ejercicio busque, dentro de un marco de respeto a los derechos humanos, la consecución de las finalidades que a continuación se apuntan:

        La organización de la administración pública municipal;

        La regulación de las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, y

        El aseguramiento de la participación ciudadana y vecinal.

En ese contexto, se precisa que con las leyes en materia municipal que el órgano legislativo local tiene la obligación de expedir se debe buscar establecer (reserva legal), en lo que interesa, lo siguiente:

        Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad, y

        Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

Respecto del objetivo y los alcances de las bases generales de la administración pública municipal el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación[58] ha considerado que con éstas se busca delimitar el objeto de las leyes estatales en materia municipal, a fin de potenciar la capacidad reglamentaria de los ayuntamientos.

Para el Alto Tribunal, la facultad legislativa del Estado para regular la materia municipal no le otorga competencia para intervenir en las cuestiones específicas de cada municipio, toda vez que ello le está, constitucionalmente, reservado a este último por conducto del ayuntamiento.

En consecuencia, para la Corte, las bases legales generales de la administración pública municipal, sustancialmente, comprenden, entre otros aspectos, la normativa que regula lo siguiente:

        Las funciones esenciales de los órganos municipales previstos en la Constitución, como las que corresponden al ayuntamiento, al presidente municipal, a las regidurías y a las sindicaturas, en la medida en que no interfieran con las cuestiones específicas de cada municipio;

        Las funciones indispensables para la labor regular del municipio, del ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública;

        El procedimiento administrativo, incluida la regulación de la entidad, la pertenencia, los derechos y las obligaciones básicas de la población de los municipios;

        Las formas de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad;

        Los principios generales en cuanto a la participación ciudadana y vecinal, y

        El periodo de duración del gobierno y su fecha y formalidades de instalación, entrega y recepción.

Los municipios, a través del ayuntamiento, tiene el deber de respetar el contenido de esas bases generales al hacer uso de su facultad normativa (subordinación jerárquica a la ley), pues lo establecido en ellas les resulta, plenamente, obligatorio por prever un marco que da uniformidad a los municipios de un Estado en aspectos fundamentales, el cual debe entenderse como el caudal normativo indispensable que busca asegurar el funcionamiento del municipio.

b)   Bases legales.

En lo que atañe al caso concreto, las leyes emitidas por el Congreso local en materia municipal son la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo, emitida mediante Decreto 402, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Hidalgo el nueve de agosto de dos mil diez, así como la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo, creada por Decreto 486, publicado en el Periódico Oficial de referencia el treinta y uno de diciembre de dos mil diez, cuyas últimas reformas fueron publicadas, en ambos casos, el veinticuatro de junio de dos mil diecinueve.

En dichas leyes, el órgano legislativo local desarrolló la reserva legal establecida en la normativa constitucional (artículos 115, base II, de la Constitución federal, así como 141, fracción II, de la Constitución local), a la cual se encuentra sujeta el ejercicio de la competencia del ayuntamiento para emitir normativa jurídica, como se evidencia enseguida.

i)                   Ley Orgánica Municipal.

        Bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo.

En dicho cuerpo normativo se precisa que su objeto es el establecimiento de las bases generales de la administración pública, el funcionamiento de los ayuntamientos del Estado de Hidalgo, el fortalecimiento de la autonomía reglamentaria del municipio, de conformidad con la Constitución (artículos 1° y 4° en relación con los artículos 115, base II, de la Constitución federal y 115 al 148 de la Constitución local).

En tal sentido, de entrada, se hace una remisión normativa o habilitación a la facultad normativa del ayuntamiento, pues se dispone que la organización y funcionamiento de los municipios del Estado se regirá, además de lo dispuesto en la Constitución, federal y local, así como lo establecido en dicha ley, con base en el contenido de los bandos y reglamentos que cada municipio expida de acuerdo con sus condiciones territoriales, socioeconómicas y su capacidad administrativa y financiera (artículo 3°).

Esto es, en la propia ley se autoriza al ayuntamiento para reglamentar a una porción de la reserva legal establecida en la normativa constitucional, en el caso, lo relativo a la organización y el funcionamiento de los órganos municipales, por cuanto hace a las cuestiones específicas del municipio, ya que esto último le corresponde, exclusivamente, al gobierno municipal, lo que, a su vez, constituye una condicionante de la colaboración reglamentaria apuntada, que garantiza el cumplimiento de la base legal general autorizante, en pro de optimizar y garantizar el ejercicio de los derechos humanos de la población del municipio, cuando las características de ésta demanda un funcionamiento específico de la autoridad municipal que resulte acorde a la realidad territorial, social, cultural y económica concreta.

De manera concreta, en la ley en cita, se establecen como bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo municipal, en lo que al presente asunto concierne, las siguientes:

-         El ayuntamiento es el órgano de gobierno municipal a través del cual, el pueblo, en ejercicio de su voluntad política, realiza la autogestión de los intereses de la comunidad (artículo 6°, fracción I);

-         La normatividad municipal se constituye por los bandos, reglamentos, circulares y otras disposiciones legales emitidas por el propio ayuntamiento, de aplicación general y obligatoria en la circunscripción territorial que lo emite, y debe ser publicada en el Periódico Oficial del Estado (artículo 6°, fracción VIII);

-         Los ayuntamientos tienen facultad para aprobar y emitir su Bando de Policía y Gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de su jurisdicción, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y promuevan la participación de la sociedad (artículo 7°);

-         En los municipios en que se carezca de la normativa municipal apuntada, los ayuntamientos podrán aplicar las disposiciones supletorias previstas por la propia ley orgánica municipal, a fin de que puedan cumplir sus fines y ejercer todas las atribuciones establecidas en el artículo 115 de la Constitución federal y el Título IX de la Constitución local (artículos 5° y 8°);

-         Tulancingo de Bravo es uno de los ochenta y cuatro municipios que integra el territorio del Estado de Hidalgo (artículo 10, párrafo primero, numeral 76);

-         En el Estado de Hidalgo no habrá autoridad intermedia entre los ayuntamientos y los poderes del Estado (artículo 11);

-         La aplicación de la ley orgánica municipal corresponde a las autoridades municipales; los habitantes de los municipios del Estado y aquéllos que se encuentren temporal o transitoriamente dentro de su territorio (artículo 16);

-         Son habitantes del municipio aquéllos que temporal o definitivamente tengan su domicilio en el mismo, así como los que tengan intereses económicos en éste (artículo 17);

-         Los habitantes del municipio tienen derecho a gozar de las garantías y protección que les otorguen las leyes, acudir a las autoridades competentes cuando el caso lo requiera; proponer a las autoridades municipales del lugar en que residan, las iniciativas, proyectos y acciones que consideren de utilidad pública, así como a los demás derechos que les concedan las leyes, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables (artículo 18, fracciones I, IV y VI);

-         Obtienen la vecindad del municipio las personas que tengan, por lo menos un año de residencia en el mismo, la cual pierden por dejar de residir dentro del territorio municipal por el término de dos años, excepto por ausencia justificada, esto es, por desempeñar algún cargo de elección popular; cumplir algún servicio en las fuerzas armadas nacionales; desempeñar algún cargo de la nación en el extranjero; motivo de estudios científicos o artísticos; desempeñar alguna comisión del gobierno federal, estatal o municipal, así como por desempeñar actividades laborales en el extranjero (artículo 20);

-         Los vecinos del municipio tienen la obligación de desempeñar los cargos de elección popular, así como las demás que señalen las leyes y reglamentos (artículo 21, fracciones I y IV);

-         Los vecinos tienen los mismos derechos que los habitantes (artículo 22);

-         Las poblaciones municipales del Estado se clasificarán, de acuerdo con su situación demográfica, como pueblos, los que tengan más de 10,000 habitantes, y comunidades, las que tengan 500 habitantes o más (artículo 24, fracciones II y I);

-         Los ayuntamientos promoverán la participación ciudadana en las políticas públicas municipales (artículo 27);

-         Los ayuntamientos deberán sesionar en pleno para conocer del ejercicio de las facultades de cada uno de sus integrantes, pero no podrán oponerse al desempeño de éstas, sin causa justificada. Cuando se refieran a normas de carácter general que sean de observancia municipal o reglamentos, se harán constar íntegramente en el libro de actas, las que deberán ser firmadas, en ambos casos, por los miembros del ayuntamiento (artículo 52, párrafos primero y último);

-         El ayuntamiento deberá normar su actuar con base en su reglamento interior y a las demás leyes de la materia (artículo 53);

-         Los ayuntamientos, además de las establecidas en otros ordenamientos jurídicos, tendrán la obligación de ejercer sus facultades para proveer, en la esfera administrativa, conforme a sus capacidades y recursos, lo necesario para el mejor desempeño de las funciones que le señale la ley orgánica municipal u otras leyes, así como sus bandos y reglamentos; ser asistidos, junto con sus comisiones, por los órganos administrativos municipales, a fin de cumplir con sus atribuciones; elaborar y aprobar, de acuerdo con la ley orgánica municipal y las demás que en materia municipal expida la legislatura del Estado, el bando de gobierno y policía, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen el funcionamiento del ayuntamiento y de la administración pública municipal, y regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación de la sociedad, así como para contemplar en sus reglamentos el establecimiento de unidades de apoyo técnico en cada una de sus principales dependencias, según sus necesidades y recursos con que cuenten, con base en lo dispuesto en la ley orgánica municipal [artículo 56, párrafo primero, fracción I, incisos a), b), primer párrafo, y c), primer párrafo];

-         El presidente municipal ajustará su actuación a lo dispuesto en la Constitución federal, la Constitución local, la ley orgánica municipal, el reglamento interno municipal y el bando de policía y gobierno (artículo 59, párrafo primero);

-         Los presidentes municipales se encuentran obligados a ejercer sus facultades para promulgar y ejecutar los bandos, reglamentos, acuerdos y demás normatividad municipal, aprobados por el ayuntamiento; cumplir y hacer cumplir las disposiciones contenidas en las leyes y reglamentos federales, estatales y municipales, así como los acuerdos del ayuntamiento, y promover la armonización normativa en materia de derechos humanos [artículos 60, párrafo primero, fracción I, incisos a), c) y ii), y 61];

-         Las facultades y obligaciones de las personas titulares de las regidurías se contemplarán en el reglamento interior que expida el ayuntamiento, las cuales podrán ser, entre otras, las de vigilar y atender el ramo de la administración municipal que conforme a sus disposiciones reglamentarias, les sea encomendado por el ayuntamiento; vigilar que los actos de la administración municipal, se desarrollen en apego a lo dispuesto en las leyes y normas de observancia municipal; recibir y analizar los asuntos que les sean sometidos y emitir su voto, particularmente, en materia de proyectos de acuerdo para la aprobación de los bandos, reglamentos, decretos y circulares de observancia general en el municipio, que les sean presentados por el presidente municipal, los síndicos o los vecinos del municipio, cuidando que las disposiciones no invadan las competencias reservadas para el Estado o la Federación; vigilar que las peticiones realizadas a la administración pública municipal, se resuelvan, oportunamente; realizar sesiones de audiencia pública, para recibir peticiones y propuestas de la comunidad; formular, con la participación de las instancias competentes del ayuntamiento y de los sectores social y privado, el conocimiento y estudio de los asuntos en materia de derechos humanos, para lo cual se deberán atender las necesidades y características particulares de su municipio; impulsar y fortalecer en todas las actividades que desarrolle el propio ayuntamiento la protección y promoción de los derechos humanos, así como las demás que les otorguen las leyes y reglamentos [artículo 69, párrafo primero, fracciones I, II, III, inciso a), V, X, XI, XIV, XV y XVI];

-         Los ayuntamientos, con población indígena y de conformidad con su reglamento interior, contarán con una comisión permanente de atención a pueblos y comunidades indígenas, con el propósito de atender dicho ramo del gobierno y de la administración pública municipal [artículos 71, párrafo segundo, fracción I, inciso ñ), y 72]; 

-         El Secretario General Municipal se encuentra obligado a ejercer sus facultades para conformar y mantener actualizada una colección de leyes, decretos, reglamentos, circulares, periódicos oficiales del Estado, y, en general, de todas las disposiciones legales de aplicación en el municipio y en el Estado; cumplir y hacer cumplir, en la esfera de su competencia, los bandos de  gobierno y policía, el reglamento interior de la administración y los reglamentos de seguridad pública y tránsito municipal, el de protección civil y todas las normas legales establecidas y los asuntos que le encomiende el presidente municipal, para la conservación del orden, la protección de la población y el pronto y eficaz despacho de los asuntos administrativos municipales (artículo 98, párrafo primero, fracciones VIII y XIV);

-         Las normas que contengan los bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, serán obligatorias en el ámbito municipal y su aplicación corresponde a las autoridades administrativas municipales. En tal sentido, cada municipio tiene la facultad, exclusiva, para regular los aspectos medulares de su propio desarrollo de acuerdo con su realidad, necesidades, proyectos y objetivos (artículo 189);

-         Los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y demás disposiciones administrativas de observancia general, podrán modificarse cuando se cumplan los requisitos de su aprobación, expedición y promulgación y lo requieran las circunstancias y necesidades de seguridad, gobierno y administración municipal (artículo 190);

-         Los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, deberán darse a la publicidad en el Periódico Oficial del Estado, en el mismo se establecerá la fecha en que se inicie su obligatoriedad (artículo 191), y

-         El ayuntamiento contará con un enlace institucional con la Comisión de Derechos Humanos (preferentemente, un regidor) que actuará como vínculo con facultades para fomentar e impulsar la cultura de este tipo de derechos y que tendrá, entre otras, funciones, las de diseñar las políticas municipales para la defensa y promoción de los derechos humanos; orientar a la población hacia las vías que puede utilizar para la defensa de sus derechos humanos; impulsar todas las actividades que desarrolle el ayuntamiento en la elaboración de las disposiciones legales aplicables, la protección y promoción de los derechos humanos, principalmente, los de carácter cívico, político, económico, social, cultural y ambiental, según las circunstancias del municipio; impulsar los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación de los planes de desarrollo y programas operativos; organizar actividades con los sectores social y privado, en las que se promueva entre la población el fortalecimiento de la cultura de los derechos humanos, así como asesorar a personas en condiciones de vulnerabilidad que hubiesen sido detenidos o arrestados por autoridades municipales, por la comisión de faltas administrativas, a fin de que le sean respetados sus derechos (artículo 194, párrafo primero, fracciones I, II, IV, VI, y IX).

En lo concerniente, específicamente, a la población indígena del municipio, en la ley orgánica municipal se disponen como bases generales, a las que debe atenerse el funcionamiento de la administración pública municipal, así como el procedimiento administrativo a cargo del ayuntamiento, particularmente, en el ejercicio de su facultad normativa, las que a continuación se precisan:

-         Los municipios reconocerán a las comunidades indígenas que estén consideradas dentro del Catálogo de Pueblos y Comunidades indígenas para el Estado de Hidalgo, entendidas éstas como un conjunto de personas que son parte integrante de un grupo indígena o de unidades socioeconómicas, culturales e históricas, cuyas raíces se entrelazan con aquéllas que constituyeron la civilización mesoamericana; hablan una lengua propia; ocupan sus territorios en forma continua y permanente;  ostentan culturas específicas que los identifique internamente y los diferencie del resto de la población del Estado tienen un origen previo a la conformación del Estado de Hidalgo, por haber sido parte integrante de su estructura política y territorial antes de la colonización, y tienen autoridades tradicionales, conservan sus sistemas normativos, cultura e instituciones sociales, políticas y económicas o parte de ellas (artículo 25, párrafo primero);

-         En las comunidades indígenas, plenamente, reconocidas los ayuntamientos promoverán el desarrollo, preservación y conservación de sus lenguas, cultura, usos, costumbres y formas específicas de organización social (artículo 25, párrafo segundo);

-         Los ayuntamientos podrán contar con una Secretaría de Desarrollo de Pueblos y Comunidades Indígenas, la que estará en directa y constante comunicación con los representantes de las comunidades indígenas, y podrá brindar gestión y orientación en las acciones de dichos representantes, con el propósito de preservar los usos y costumbres de sus comunidades (artículo 25, párrafo tercero);

-         Los pueblos y comunidades indígenas del Estado de Hidalgo tienen el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional, ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos (artículo 25, párrafo cuarto);

-         Los ayuntamientos asegurarán que las comunidades y pueblos indígenas gocen de los programas de desarrollo e infraestructura comunitaria, para lo que podrán coordinarse con la Federación o el Estado para ejecutar programas de ambos órdenes de gobierno (artículo 25, párrafo quinto);

-         Los ayuntamientos, en ejercicio de su facultad reglamentaria y para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas, y eliminando cualquier práctica discriminatoria; establecerán las instituciones que determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de sus derechos, así como el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos (artículo 25, párrafo sexto);

-         Las autoridades municipales, en el ejercicio de sus atribuciones, así como los particulares, respetarán íntegramente la dignidad y derechos individuales de los indígenas, tratándolos con el respeto que deriva de su calidad como personas. La misma obligación tendrá con relación a los derechos sociales de los pueblos y comunidades indígenas (artículo 25, párrafo séptimo);

-         Las autoridades municipales promoverán el desarrollo social, proyectos productivos, formas específicas de organización social y programas de apoyo a las comunidades de familias de migrantes que se encuentren en abandono, temporal o definitivo, como consecuencia de la migración, para evitar la desintegración familiar (artículo 25, último párrafo);

-         Los municipios tienen facultades concurrentes con el Estado, en las materias relativas al desarrollo rural y atención a pueblos y comunidades indígenas, lo cual comprende la elaboración, ejecución y operación de  programas, obras, servicios y acciones, de acuerdo con sus capacidades técnicas, administrativas y financieras, conforme a los convenios de coordinación que, para tal efecto, se celebren y en los términos que disponga la legislación correspondiente (artículo 57, párrafos primero, fracción XXVII, y último);

-         Las facultades y obligaciones de las personas titulares de las regidurías podrán ser, entre otras, las de asegurar que las comunidades y pueblos indígenas avecindadas en su territorio, gocen de los programas de desarrollo e infraestructura comunitaria y de asistencia social, estableciendo presupuestos específicos destinados a ellos, de conformidad con la normatividad aplicable, así como participar en la creación, en coordinación con los delegados municipales, las instancias competentes, y los sectores social y privado, los reglamentos internos propios de cada localidad, a fin de que coadyuven al mejoramiento, establecimiento, limitación y regulación de los usos y costumbres con la participación de la comunidad (artículo 69, párrafo primero, fracciones XIV y XV);

-         El ayuntamiento reconocerá la existencia de las autoridades y los sistemas normativos internos de las comunidades y pueblos indígenas, así como, el derecho de éstos a resolver las controversias y conflictos de entre sus miembros, mediante la aplicación que, de tales sistemas, hagan sus autoridades reconocidas, dentro del ámbito de la autonomía interior que les otorga la legislación, siempre que éstas no contravengan los derechos fundamentales, consagrados en las Constituciones, federal y local, así como en la legislación secundaria. Para ello, se entiende y reconoce como sistema normativo indígena aquél que comprende reglas generales de comportamiento, mediante las cuales la autoridad indígena regula la convivencia, la prevención y solución de conflictos internos, la definición de derechos y obligaciones, el uso y aprovechamiento de espacios comunes y la aplicación de sanciones, las que podrán ser plasmadas, de ser el caso, en el reglamento interno respectivo de cada comunidad, con pleno respeto al marco constitucional federal y estatal, así como a los derechos humanos (artículo 160 párrafos quinto y último), y

-         El enlace institucional del ayuntamiento con la Comisión de Derechos Humanos asesorará a las personas indígenas detenidas o arrestadas por autoridades municipales, por la comisión de faltas administrativas, a fin de que le sean respetados sus derechos (artículo 194, párrafo primero, fracción IX).

        Disposiciones aplicables cuando el municipio carezca de la reglamentación correspondiente.

Respecto a este tema, en la ley en materia municipal que se analiza, se determinan las disposiciones supletorias aplicables en los casos de aquellos municipios que carezcan de reglamentos (artículos 5°) sobre determinadas materias de índole municipal.

Esto es, ante la omisión de un determinando ayuntamiento de ejercer su facultad normativa, en las temáticas que se precisan a continuación, entre otras, los ayuntamientos se estarán a lo siguiente:

-         Expedirán las normas reglamentarias que establezcan las formas y procedimientos que garanticen mayor participación a los ciudadanos en el quehacer municipal y puedan expresar su aprobación o rechazo a los actos del ayuntamiento, respecto de los bandos, reglamentos, circulares, o disposiciones administrativas de observancia general (artículo 28);

-         En el caso de municipios con población indígena reconocida, podrán elaborar los reglamentos internos propios de cada localidad, a fin de que coadyuven al mejoramiento, establecimiento, limitación y regulación de los usos y costumbres con la participación de la comunidad [artículo 56, párrafo primero, fracción II, inciso r)];

-         Garantizar la preservación de la cultura, los derechos lingüísticos y las tradiciones de los pueblos y comunidades indígenas [artículo 56, párrafo primero, fracción II, inciso s];

-         Proteger, legalmente, a los pueblos y comunidades indígenas [artículo 56, párrafo primero, fracción II, inciso s)];

-         Tomar en cuenta la opinión de los pueblos y comunidades indígenas para la formulación de los planes municipales de desarrollo, así como en los asuntos y acuerdos municipales que les afecten [artículo 56, párrafo primero, fracción II, inciso s], y

-         En los municipios que cuenten con población indígena, podrán contar con una Secretaría de Desarrollo para Pueblos y Comunidades Indígenas para atender o canalizar las demandas y propuestas de las personas y comunidades indígenas de su circunscripción y que correspondan a su competencia, con respeto a su cultura, usos, costumbres, tradiciones y formas de organización comunitaria. La secretaría estará a cargo de una persona que hable y escriba, suficientemente, la lengua o lenguas indígenas de la región de que se trate, aprobado por el cabildo, a propuesta del presidente municipal, quien, preferentemente, consultará a las autoridades tradicionales de las principales comunidades para presentar la misma.  El titular de la secretaría realizará las funciones y ejercerá las atribuciones que señale el Reglamento Interior del municipio correspondiente. Se procurará que el personal de la secretaría sea, preferentemente, indígena (artículos 145 bis y 145 ter).

En lo concerniente a la elaboración de los reglamentos internos propios de cada localidad, se precisa que el ejercicio de la obligación del ayuntamiento de ejercer su facultad normativa sobre dicho aspecto puede entenderse como condicionada al ejercicio del derecho del pueblo o comunidad indígena de que se trate a la libre determinación y autonomía, la cual se encuentra reconocida y garantizada constitucionalmente, por lo que debe, en todo momento, ser respetada por el gobierno municipal, de lo que se desprende que la generación de dichos cuerpos reglamentarios resultaría viable, solamente, en el caso de que la población indígena así lo consintiera.

Respecto a la Secretaría de Desarrollo para Pueblos y Comunidades Indígenas, si bien su establecimiento atiende a la necesidad del gobierno municipal de contar con una dependencia que coadyuve al cumplimiento de las obligaciones que el municipio tiene con la población indígena, esto es, con su creación se busca optimizar la labor gubernamental, empero, desde la perspectiva de un pueblo o comunidad indígena el establecimiento de dicha dependencia no podría ser considerado como el resultado, propiamente, del ejercicio del derecho de la población indígena a elegir a sus autoridades, así como a sus representantes ante el órgano de gobierno.

De ahí que la existencia de dicha dependencia no sustituye, en modo alguno, el derecho del pueblo, la comunidad o el grupo indígena de que se trate, a contar con representación ante el ayuntamiento, por lo que el aseguramiento del ejercicio de los derechos humanos reconocidos en su favor, en materia de participación ciudadana, solamente, será efectivo cuando se concreten los procesos electivos internos que correspondan para la elección de sus representantes y su consecuente reconocimiento por la autoridad municipal.

ii)                Ley de Derechos y Cultura Indígena.

En la ley en materia apuntada, también se concretan diversas bases generales que, específicamente, en materia indígena municipal, rigen en el desarrollo de las funciones de los órganos municipales, en el regular desarrollo de la administración pública, en el procedimiento administrativo, en las formas para el ejercicio de la facultad normativa del ayuntamiento sobre dicha materia, así como en la participación ciudadana y vecinal indígena.

Esto es así, puesto que en la ley de referencia se establece que su finalidad es reglamentar el artículo 5°[59] de la Constitución local, por lo que sus disposiciones rigen en las comunidades y pueblos indígenas asentados en el territorio del Estado de Hidalgo, y su observancia es de orden público e interés social, conforme con los principios dispuestos en la Constitución federal y en los tratados internacionales (artículo 1°, primer párrafo).

De ahí que, para cumplir con dicha finalidad, en dicha ley se precisa que su objeto es (artículo 2°):

        Fomentar las relaciones armoniosas y de cooperación entre el Estado y los pueblos indígenas, basadas en los principios de la justicia, la democracia, la tolerancia, el respeto de los derechos humanos, la no discriminación y la buena fe;

        Garantizar el derecho de las personas y comunidades indígenas a transmitir y enriquecer sus costumbres, lengua, conocimiento, e instituciones propias que constituyan su cultura e identidad siempre que estas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional, ni con los derechos humanos reconocidos internacionalmente;

        Garantizar a las personas que se reconocen como integrantes de los pueblos y comunidades indígenas, su identidad étnica, valores culturales tradiciones y costumbres como pueblos distintos;

        Garantizar a los pueblos y comunidades indígenas la conservación integra de su cultura y forma de vida;

        Garantizar que los pueblos y comunidades indígenas en el Estado gocen de los programas de desarrollo e infraestructura comunitaria y de asistencia social, y

        Garantizar que los pueblos y comunidades indígenas sean consultados en las medidas legislativas o administrativas que sean susceptibles de afectarles, directa o indirectamente, sus derechos individuales o colectivos, con la finalidad de lograr su consentimiento libre, previo e informado, de acuerdo con la medida propuesta, respetando el pacto federal.

En tal sentido, las bases generales que se desprenden de las disposiciones de la ley en cita, en lo que interesa al presente asunto, son las que, esencialmente, se precisan a continuación:

        El Catálogo de Pueblos y Comunidades Indígenas tiene por objeto reconocer, mediante la investigación o autoadscripción, a los pueblos y comunidades indígenas que habitan en el Estado, con la finalidad de hacer más eficiente la atención mediante la identificación, garantizando el acceso y el reconocimiento de sus derechos. En tal sentido, el congreso local será el encargado de modificar el catálogo, el cual será revisado a propuesta del Gobierno del Estado, los municipios, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y las autoridades auxiliares, debiendo considerar un periodo de cuatro años, preferentemente, así como noventa días hábiles posteriores a la toma de protesta a los ayuntamientos (artículos 8° y 9°);  

        Se reconoce la existencia de las comunidades indígenas Ampliación Laguna del Cerrito, Colonia Guadalupe de la Cabecera Municipal de Tulancingo, Huitititla, Laguna del Cerrito, Ojo de Agua, San Nicolás Cebolletas, San Rafael El Jagüey, San Rafael Loma Bonita, San Vidal, Santa Ana Hueytlalpan, Sta. María Asunción, y Tepaltzingo, pertenecientes al municipio de Tulancingo de Bravo, Hidalgo (artículo 4°, párrafo segundo, fracción XXVIII);

        Toda autoridad deberá respetar la autoadscripción que cualquier individuo haga respecto a su pertenencia u origen de un pueblo o comunidad indígena y deberá atender, en todos los casos, al reconocimiento que dicha comunidad realice al respecto (artículo 11);

        El Estado reconoce la existencia y jerarquía de las autoridades y los sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indígenas, así como ser los interlocutores legítimos para el Desarrollo de su función gubernamental, dentro del ámbito de la autonomía interior que les otorga la legislación, siempre que éstas no contravengan los derechos fundamentales, consagrados en la Constitución (artículo 22);

        Las modalidades concretas de las autoridades indígenas deberán ser definidas por los propios pueblos o comunidades, tomando en consideración la vigencia de sus sistemas normativos internos y sus instituciones comunitarias; los grados de relación intercomunitaria, intermunicipal y estatal; la presencia y relación entre indígenas y no indígenas; el padrón de asentamiento poblacional y la situación geográfica, los grados de participación en las instancias de representación política y órdenes de Gobierno (artículo 23);

        Se reconoce a la asamblea general como la máxima autoridad de las comunidades indígenas, a través de la cual elegirán, de acuerdo con sus normas y procedimientos, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno,[60] regular y solucionar sus problemas y conflictos y decidir sobre faenas y el servicio público, es decir, las actividades de beneficio común (artículo 21);

        Se reconocen y garantizan los derechos de las mujeres indígenas, en condiciones de igualdad, para garantizar su participación activa y directa en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria, el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las mujeres, de los pueblos y las comunidades, y fomentar el respeto mutuo y el diálogo intracultural, intercultural y plurilingüe (artículo 51, párrafo primero);

        Se reconoce la capacidad y fortaleza de las mujeres indígenas como eje de la familia y de la sociedad, como principal transmisora de las costumbres, tradiciones, cultura y forma de vida de los pueblos y comunidades indígenas y, por ende, se considera con pleno uso de sus derechos y obligaciones para elegir o ser elegida autoridad o representante, para el ejercicio de sus propias formas de gobierno (artículo 51, párrafo segundo);

        La mujer indígena deberá contar con las mismas oportunidades que el varón para el desempeño de las funciones de representación comunitaria. El Estado y los municipios, en sus respectivos ámbitos de competencia, y a través de las dependencias que correspondan, establecerán programas de capacitación para las mujeres indígenas a fin de que estén en condiciones de ejercer ese derecho (artículo 51, párrafo tercero);

        El Estado promoverá, en el marco de las prácticas tradicionales de las comunidades y pueblos indígenas, la participación plena de las mujeres en tareas y actividades de los pueblos y comunidades indígenas, en igualdad de circunstancias y condiciones con los varones, de tal forma que contribuyan a lograr su realización y superación, así como el reconocimiento y el respeto a su dignidad (artículo 51, último párrafo);

        Las autoridades indígenas en las comunidades deberán proponer al municipio y al Estado los planes de desarrollo rural comunitario, mismo que deberá contener los planes, programas, acciones y estrategias con una proyección de veinte a treinta años (artículo 14, párrafo tercero);

        Las instancias competentes que destinen recursos financieros para la población indígena podrán atender a los pueblos y comunidades contenidos en el Catálogo de Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Hidalgo, facilitando las reglas de operación de los programas sociales (artículo 10);

        Los pueblos y comunidades indígenas del Estado de Hidalgo serán sujetos a consulta, sin distinción alguna. Serán objeto de consulta, en materia municipal, las medidas administrativas relativas al plan municipal de desarrollo; los planes y programas de desarrollo municipal relacionados a pueblos y comunidades indígenas, y las propuestas de reformas institucionales de los organismos públicos especializados en la atención de asuntos indígenas (artículo 14, párrafo primero, fracción II);

        Quedan exceptuadas de consulta, la creación o reforma al marco jurídico que deriven de los mandatos de la Constitución federal y local (artículo 14, último párrafo);  

        Los municipios crearán la instancia para la atención y el Desarrollo Integral de los Pueblos y Comunidades indígenas que será el vínculo para la gestión y seguimiento de los programas gubernamentales (artículo 24);

        La instancia anterior tendrá la obligación de ejercer sus facultades para garantizar, entre otras cuestiones, la protección de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas; realizar el registro correspondiente de las autoridades indígenas, con las que habrán de vincularse los objetivos y acciones de los tres órdenes  de  Gobierno basados en el Catálogo de Pueblos y Comunidades indígenas del Estado; realizar el  registro de los  reglamentos internos de los propios pueblos  y comunidades indígenas, previa  autorización en asamblea general y garantizando que no  contravengan el marco jurídico vigente, ni atente contra los derechos humanos, a fin de que coadyuven al mejoramiento, establecimiento, limitación y regulación de los usos y costumbres con la participación del municipio; asegurar que los pueblos  y comunidades indígenas puedan entender y hacerse entender en las actuaciones políticas, jurídicas y administrativas, proporcionando, para ello, cuando sea necesario, servicios de interpretación u otros medios adecuados; asegurar que en las instancias de gobierno, se brinde un trato digno y humano, con estricto respeto a su indumentaria, lengua, costumbres y  tradiciones, así como garantizar la protección de sus derechos y garantías individuales sobre cualquier tipo de uso o costumbre que atente contra la dignidad e integridad humana; garantizar el acceso de los pueblos y comunidades indígenas al ejercicio del derecho de petición, esto es, toda promoción que se presente ante las autoridades estatales o municipales, por cualquier indígena en particular o por la autoridad tradicional de un pueblo o comunidad indígena podrá ser redactada en su propia lengua o en español, así como garantizar que las oficinas públicas cuenten con personal capacitado en lenguas indígenas, particularmente en las zonas del Estado con presencia indígena (artículo 24).

c)    La facultad normativa del ayuntamiento.

Lo referido evidencia que, en el caso del ayuntamiento, existe una base constitucional, así como bases legales generales, relativas, esencialmente, a la administración municipal y al procedimiento administrativo, que le otorgan competencia y lo facultan para que, en el ámbito de su autonomía, establezca la normativa que le permita atender las cuestiones operativas que contribuyan a la consecución de sus fines (en lo que interesa, la organización de la administración pública municipal y el aseguramiento de la participación ciudadana y vecinal, especialmente, en materia indígena), en concordancia con el reconocimiento de los derechos humanos que se hace a nivel constitucional, así como con su regulación, previa y general, a nivel legal (artículos 1°, párrafos primero a tercero, y 115, párrafo primero, base II, párrafo segundo, de la Constitución federal).

Como resultado de un entendimiento sistemático y funcional de las disposiciones legales anteriores, en concordancia con lo dispuesto en la base constitucional referida, previamente, se advierte que es obligatorio para el ayuntamiento el ejercicio de su facultad normativa a efecto de:

i)      Garantizar la existencia de las reglas que normen las formas y procedimientos que instrumenten la participación ciudadana en la actividad gubernamental del municipio, con perspectiva de género, concretamente, a efecto de que ésta pueda expresar, su aprobación o desaprobación, por cuanto hace a la emisión de la normativa reglamentaria y los actos administrativos de índole general relativos a la administración pública municipal;

ii)    Garantizar la preservación de la cultura, la lengua y las tradiciones de la población indígena;

iii) Garantizar la protección de los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas, y

iv) Garantizar la participación institucionalizada de los pueblos y comunidades indígenas en la elaboración de los planes municipales de desarrollo, así como en los asuntos y actos del gobierno municipal que les atañan.

En atención a la importante competencia y función que tiene el ayuntamiento en el sistema político y de gobierno, en el contexto de su autonomía constitucional y de las particularidades del municipio que gobierna, éste puede ejercer su facultad de producción normativa con un determinado margen de apreciación de las disposiciones legales y, desde luego, de los parámetros constitucionales, que sustentan la reglamentación de que se trate, en busca de concretar el deber que le imponen los tres primeros párrafos tanto del artículo 1° la Constitución federal, como del artículo 4° de la Constitución local, sin que ello implique que pueda desapegarse de los principios, parámetros y limitantes que, como se ha explicado, deben de observarse en el ejercicio de dicha facultad.

Ello es así, pues se trata de que dicho órgano de gobierno realice de manera eficiente sus funciones en pro de garantizar la fuerza normativa de la Constitución y de la ley en su ámbito de competencia, en concordancia con las especificidades de la población del municipio, por lo que, en tal sentido, debe existir, preliminarmente, una perspectiva de deferencia hacia el resultado del ejercicio de la facultad normativa del ayuntamiento, cuyo exceso, en todo caso, puede ser controlado jurisdiccionalmente.

En tal sentido, cuando, como en el caso, la normativa constitucional o legal le impone una competencia de índole obligatoria, el ayuntamiento tiene el deber y, por tanto, la obligación de regular el supuesto específico de que se trate ya sea a través de un reglamento o de un acto, propiamente, administrativo de carácter general (convocatoria, circular, entre otros), sin que ello implique, en sí mismo, la invasión de competencia del órgano legislativo, como resultado de la creación de una nueva modalidad o elemento jurídico sustantivo, ya que la actuación del ayuntamiento se encontrará justificada siempre que cuente con una base jurídica dada por la propia normativa aplicable, en la que se establezcan las condicionantes del ejercicio de su facultad normativa.

Máxime cuando se trata de situaciones extraordinarias, de emergencia o excepcionales que configuren un contexto normativo que justifique, inclusive, la emisión de reglamentos de necesidad[61] con los que se busque intervenir en un estado inconstitucional de cosas[62]que se encuentre privando a la población o a un sector de ésta del reconocimiento y ejercicio de derechos humanos concretos, lo cual puede derivar de circunstancias fácticas y jurídicas específicas que propicien la vulneración de tales derechos y que requieran de la indispensable actuación, en este caso, del ayuntamiento, para cumplir con su obligación constitucional de promover, respetar, proteger y garantizar los mencionados derechos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, así como de prevenir, investigar, sancionar y reparar sus violaciones, en los términos que establezca la ley.

D.   Normativa aplicable a la elección de representantes indígenas ante los ayuntamientos.

Una vez precisadas las bases constitucionales y legales de la facultad normativa del ayuntamiento, así como las facultades y los parámetros y condicionantes para su ejercicio, corresponde realizar un análisis del estado de cosas que resulta de la propia normativa constitucional, federal y local, así como de leyes en materia municipal apuntadas, respecto del derecho de la población indígena municipal a elegir representantes ante el ayuntamiento, el cual se hará a partir de las premisas siguientes.

Tesis.

En el sistema jurídico mexicano se prevén, al menos, dos modelos de gobierno y participación política de la población indígena a nivel municipal, que derivan, principalmente, de lo dispuesto en el artículo 2°, apartado A, bases I, III y VII, de la Constitución federal, y que atienden al reconocimiento de su derecho a la libre determinación, así como autonomía. Dichos modelos pueden identificarse como:

        El modelo autóctono u originario, en el que se respeta y protege el derecho de los pueblos y comunidades indígenas para autodeterminarse, plenamente, mediante el reconocimiento de autoridades propias, de acuerdo con su sistema normativo (procedimientos y prácticas tradicionales, autoridades comunitarias y facultades). Esto es, en dicho modelo es la propia población indígena la que determina el modelo de organización, los procedimientos, los tiempos, así como la estructura orgánica de su gobierno, esto es, los cargos a elegir y sus parámetros de funcionamiento. Algunos lugares en los que se encuentra implementado y se ha concretado dicho modelo son algunos municipios de Oaxaca; así como los municipios de Cherán, en Michoacán, y Ayutla de Los Libres, en Guerrero.

        El modelo integracionista (no forzado) o de acciones afirmativas, por medio del cual se establecen instrumentos que promueven y garantizan la participación de la población indígena en la dirección de los asuntos públicos; el derecho de votar o de ser votado, o bien, el acceso a las funciones públicas, tal y como se establece en el sistema jurídico codificado o legislado. En dicho modelo es posible la implementación de cuotas, al tiempo que busca garantizar la representatividad indígena dentro de un esquema o estructura de gobierno determinada en la legislación formal, ya sea mediante la figura de las regidurías indígenas o, en su caso, a través de la representación indígena ante el ayuntamiento que deriva del reconocimiento hecho en el artículo 2°, apartado A, base VII, de la Constitución federal. Ejemplos de este modelo son algunos municipios de Sonora, en los que se prevé la regiduría indígena o el Estado de México, mediante la elección de representantes indígenas ante los ayuntamientos.

El sistema normativo electoral hidalguense, actualmente, prevé la coexistencia de ambos modelos, tanto el originario o autóctono, como el integracionista o de acciones afirmativas, en cuanto hace al ámbito municipal, puesto que, recientemente, ha sido publicada la reforma al código electoral local en el Periódico Oficial del Estado de Hidalgo de nueve de septiembre de dos mil diecinueve,[63] tomo CLII, ordinario, número treinta y seis, la cual entró en vigor el diez de septiembre siguiente, de conformidad con su artículo primero transitorio, en la que se contemplaron cuestiones relativas a los derechos político-electorales de los pueblos y comunidades indígenas, tales como:

        La participación de los hombres y mujeres indígenas en los cargos públicos, así como el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a designar la forma de elección de sus autoridades que implican, esencialmente, la posibilidad de que los pueblos y comunidades indígenas soliciten el cambio de modelo de elección de sus autoridades municipales por sistemas normativos internos y el procedimiento de consulta respectivo (artículos 295 a - 295 ñ del Código Electoral del Estado de Hidalgo);

        La representatividad indígena municipal en la elección de ayuntamientos por sistema de partidos, que impone a los institutos políticos el deber de postular candidaturas indígenas en proporción a la población indígena acreditada en la demarcación electoral de que se trate (artículo 295 o del Código Electoral del Estado de Hidalgo);

        La auto adscripción indígena calificada, la paridad de género, la utilización de intérpretes y traducción a la lengua indígena, entre otros, en las elecciones por sistemas normativos internos y por sistema de partidos (artículos 295 p a 295 u del Código Electoral del Estado de Hidalgo), y

        La representatividad indígena en los poderes legislativo y ejecutivo por cuanto hace a la obligación de los partidos políticos de postular candidaturas indígenas en los distritos electorales calificados como indígenas, así como la posibilidad de que los pueblos y comunidades indígenas del Estado puedan solicitar el registro de la candidatura a gobernador (artículos 295 v a 295 z del Código Electoral del Estado de Hidalgo).

En tal sentido, se considera que, sin perjuicio de la participación mediante el sistema de partidos, así como por la vía de las candidaturas independientes, el derecho de la población indígena de un municipio a elegir con base en cuál de los dos modelos pretende organizar su vida política constituye un derecho de base constitucional y de configuración legal, pero, en ambos casos, la determinación al interior del pueblo, comunidad o grupo indígena debe hacerse con base a su propio sistema normativo interno, en concordancia con los parámetros de regularidad constitucional en materia de respeto a los derechos humanos de las personas que los integran.

No obstante, cabe precisar que en la reforma apuntada no se consideró alguna cuestión relativa al derecho de los pueblos, comunidades y grupos indígenas a elegir representantes ante los ayuntamientos, que complementara las bases generales que se desprenden de la Ley Orgánica Municipal, así como de la Ley de Derechos y Cultura Indígena, ambas del Estado de Hidalgo, por lo que, como se explicará más adelante, si bien se considera que el mencionado derecho se enmarca dentro del modelo integracionista o de acciones afirmativas, la obligación del actual ayuntamiento a garantizarlo subsiste en tanto los efectos de la nueva normativa electoral se concreten.

I.                   Bloque de constitucionalidad (disposiciones convencionales y constitucionales) y normativa legal general.

Como se precisó por este Tribunal en las sentencias dictadas en los juicios ciudadanos SUP-JDC-109/2017, SUP-JDC-114/2017, ST-JDC-2/2017, ST-JDC-23/2017 y ST-JDC-79/2019, el reconocimiento, a nivel convencional, constitucional y legal general, de la composición pluricultural y pluriétnica de la nación, sustentada, originalmente, en sus pueblos indígenas, y sus comunidades, cuya conciencia de identidad constituye un criterio fundamental, tiene como efecto garantizarles a dichos pueblos y comunidades (incluidos grupos indígenas) su derecho a la libre determinación y autonomía,[64] sin perjuicio de la unidad nacional, atendiendo a criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico, así como de paridad de género.

En tal sentido, implica la obligación de todas las autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar, en el ámbito de sus competencias, los derechos humanos de dichos pueblos y comunidades indígenas, así como comunidades equiparables a éstos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad (artículo 1°, párrafos primero a tercero, así como 2° de la Constitución federal).

En tal sentido, uno de los aspectos que deriva del reconocimiento constitucional de la libre determinación y autonomía de los pueblos y comunidades indígenas es su derecho a elegir a sus representantes para que éstos participen en la toma de decisiones, públicas o privadas,[65] que afecten su esfera jurídica, a efecto de que en la deliberación correspondiente se tome en cuenta su sistema normativo,[66] sus procedimientos y tradiciones.[67]

Consecuentemente, el Estado debe promover y garantizar la democracia participativa indígena, [68] entendiéndose ésta como la obligación de adoptar políticas públicas y acciones de gobierno para promover el reconocimiento, goce, ejercicio y protección de los derechos de los indígenas, entre los que destacan el derecho a la participación política, a la igualdad en el acceso a las funciones públicas, así como a intervenir en los asuntos públicos y en la toma de decisiones [artículos 1º, 2º, 4º, 17, 35, fracción II, 41, 99 y 133, de la Constitución federal; 1° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 2°, 5° y 8° del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; 1°, 3°, 4°, 5°, 33 y 34 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas; 1°, 2° y 3° de la Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas; 2°; 3°; 4°, fracciones III, IV, V, inciso b), VI a VIII, XI, XIII, XIV, XVIII, XXI a XXIV, XXX, XXXI, XXXVII y XL; 5°; 9°; 11, párrafos primero, fracción III, y último; 15, fracción IV; 18, párrafos primero, fracciones I y III, y segundo; 19; 21 y 27 de la Ley del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, así como 5°; 7°, 13; párrafo primero; 14, incisos a), i) a k); 22 y 24 de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas].

Ello, puesto que dichas decisiones pueden implicar, entre otras, cuestiones relacionadas con su desarrollo político, económico, social y cultural; acceso a servicios públicos; paz; seguridad; salud; tenencia y uso de la tierra; conservación y protección del medio ambiente; políticas de apoyo a grupos desfavorecidos; acceso equitativo a la jurisdicción,[69] así como el reconocimiento de su identidad y trato libre de discriminación.

Por tanto, los derechos instituidos, tanto a nivel convencional, constitucional y legal, representan reglas mínimas para garantizar a la población indígena la supervivencia, la dignidad y el bienestar de sus pueblos y comunidades, así como de los grupos equiparables a éstos, los cuales deben interpretarse siempre con arreglo a los principios de justicia, democracia, respeto de los derechos humanos, igualdad, no discriminación, buena gobernanza, así como buena fe.[70]

De ahí que el Estado, en sus niveles federal, estatal y municipal, tenga el deber de reconocer y garantizar el ejercicio del derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para, entre otras cosas, elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos que administren, gestionen y den seguimiento a las acciones públicas que incidan en la realidad de una población indígena, en concordancia con sus derechos y cosmovisión[71] [artículos 1°; 3°; 4°; 5°; 8°; 9°; 18; 19; 20, párrafo 1; 21; 23 a 38, y 40 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; I; II; III; V; VI; VIII; IX; X; XII; XIII, párrafo 3; XIV, párrafos 2 y 4; XV, párrafos 2, 4, 5 y 6; XVI, párrafo 4; XVIII; XIX; XX, párrafo 4; XXI, párrafo 2; XXII; XXIII; XXIV; XXV; XIX; XXX; XXXI; XXXIII; XXXIV; XXXVI, párrafo segundo, y XLI de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; 1° a 8°, 12 a 15, 18, 24 a 31, y 33 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, así como 2°, apartado A, base VII, de la Constitución federal].

A partir de lo anterior, se puede concluir que los pueblos, comunidades y grupos indígenas tienen derecho, en lo que interesa, a:

        Determinar libremente su condición política;

        Perseguir libremente su desarrollo económico, social y cultural;

        La autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas;

        Conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales;

        Participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado;

        Participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos, de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones, y

         Participar activamente en la elaboración y determinación de los programas de salud, vivienda y demás programas económicos y sociales que les conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias instituciones.[72]

Por lo anterior, cobra especial significado, en la esfera de derechos de los pueblos y comunidades indígenas, así como de las comunidades equiparables a éstos, contar, oportunamente, con un representante indígena ante el ayuntamiento municipal, toda vez que ello implica el ejercicio de un derecho de primer orden para dichos pueblos y comunidades.

Esto es así, ya que el ayuntamiento constituye el primer contacto que los pueblos y las comunidades indígenas tienen con el Estado, puesto que el municipio libre es la base de la división territorial de los Estados, el cual es gobernado por un ayuntamiento, electo de manera popular, así como periódicamente, entre cuya competencia y el gobierno estatal no existe autoridad intermedia, con personalidad jurídica y patrimonio propios, así como con atribuciones para regular, en su régimen interior, lo relativo a su hacienda, jurisdicción, funciones, administración y prestación de servicios a su cargo (artículos 2°, apartado A, fracción VII, y 115 de la Constitución federal).

II.                 Normativa local (Constitución y legislación del Estado de Hidalgo).

a)    Reconocimiento de derechos y categorías.

Particularmente, en el Estado de Hidalgo, tanto a nivel constitucional como legal, se establecen las bases y los principios de gobernabilidad institucional[73] en los que se reconocen los derechos y las categorías en materia indígena que se precisan enseguida (artículos 1°, 2°, 4° y 25 de la Constitución local):

i)                   La composición pluricultural y plurilingüe originaria de dicha entidad federativa, sustentada en sus pueblos indígenas Nahua, Otomí, Tepehua, Tének y Pame; la presencia de otros pueblos indígenas en su territorio (migrantes), así como de comunidades equiparables a los indígenas, a quienes se les reconocen los mismos derechos (artículo 5°, párrafos noveno y vigésimo, de la Constitución local; 25, párrafo último, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo, así como 1°, párrafo segundo, de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo);

ii)                La conciencia de identidad indígena como criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas (artículo 5°, párrafo décimo, de la Constitución local, así como 1°, párrafos tercero y último, y 11 de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo);

iii)             La identificación y delimitación de las comunidades integrantes de los pueblos indígenas, con base en criterios relativos a la identidad étnica, a los aspectos social, económico, cultural, territorial, de autodeterminación y autonomía o autogobierno, así como etnolingüístico (artículo 5°, párrafo décimo primero, de la Constitución local; 25, primer párrafo, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo, así como 2°, fracciones III, IV y VI; 3°; 4°; 8° y 9° de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo);

iv)             La calidad de sujetos de derecho público de los pueblos y comunidades indígenas, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con sujeción a lo prescrito en la Constitución, federal y local, así como la legislación en la materia (artículo 5°, párrafo décimo segundo, de la Constitución local; 25, primer párrafo, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo, así como 2°, fracciones III, IV y VI, y 3° de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo), y

v)                El derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la libre determinación, la autonomía y el autogobierno, en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos, de conformidad con la Constitución y las leyes, esto es, su organización social, económica, política y cultural; sus propios sistemas normativos; la elección de sus autoridades y representantes; la preservación de su cultura, su lengua y su identidad; la conservación, mejora y aprovechamientos de su territorio y recursos naturales; la elección de sus representantes ante los ayuntamientos en los municipios con población indígena; el acceso pleno a la jurisdicción estatal; la consulta libre, previa e informada, respecto de las medidas legislativas o administrativas que puedan afectarles, así como la igualdad de oportunidad [artículo 5°, párrafos décimo tercero, décimo cuarto a décimo sexto, de la Constitución local; artículos 25, párrafos segundo a penúltimo; 55, último párrafo; 60, fracción II, inciso d); 145 quater, fracción V; 146 quinquies, y 160, párrafos quinto y último, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo, así como 3°; 5° a 7°; 12 a 23; 25 a 31; 38, párrafos primero y último; 39, párrafo primero; 41, primera parte; 45, párrafo primero; 46, primera parte; 50; 51, párrafos primero y segundo; 53, párrafo primero; 54; 63 y 70, primera parte, de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo].

b)   Reconocimiento de sujetos jurídicos.

De una interpretación sistemática de la normativa convencional, constitucional y legal, hasta aquí precisada, se puede advertir que, en relación con la materia de la representación indígena ante los ayuntamientos, en el Estado de Hidalgo, se reconocen los siguientes sujetos jurídicos:

i)                   Sujetos activos (titulares del derecho). Son las personas, los pueblos, las comunidades (incluidas las equiparables) y los grupos indígenas que se encuentren en un municipio del Estado de Hidalgo, los cuales se conceptualizan de la siguiente forma [artículos 2°, párrafos segundo y cuarto, y apartado C, de la Constitución federal; 1°, párrafo 1, inciso b), del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo; 5°, párrafos noveno, décimo primero, décimo segundo y vigésimo, de la Constitución local; 25, primer párrafo, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo, así como 1°, párrafos primero y segundo y 2° de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo]:

        Indígena. Es la persona que, con base en una conciencia de identidad, se identifica o adscribe asimismo como indígena o miembro de un pueblo, comunidad o grupo indígena, esto es, entendida la identidad indígena como la aceptación, individual o colectiva, voluntaria y pacífica que realiza una persona al aceptar la comunidad o pueblo al cual pertenece, ya sea por haber nacido en ese territorio, por formar parte de una comunidad, o por sentir lazos de pertenencia con las costumbres y tradiciones de la misma, la cual, en casos específicos, deberá ser ratificada ante la autoridad indígena respectiva, quien a su vez lo hará del conocimiento de las  autoridades municipales y estatales correspondientes (artículos 2º, párrafo tercero, de la Constitución federal; 1°, párrafo 2, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo; 5°, párrafo décimo, de la Constitución local, así como 1°, párrafos tercero y último, y 11 de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo);

        Pueblos indígenas. Son los pueblos originarios Nahua, Otomí, Tepehua, Tének y Pame, así como aquéllos que se identifiquen en algún otro pueblo indígena de origen nacional, procedentes de otras entidades federativas, esto es, migrantes, establecidos en los municipios o localidades del territorio del Estado de Hidalgo que, teniendo una continuidad histórica con las sociedades anteriores a la imposición del régimen colonial, mantienen identidades culturales, sociales, políticas y económicas propias, las cuales les dan el carácter de pueblos y, como tales, se constituyen en sujetos de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio a la libre determinación de su condición política y del desarrollo económico, social y cultural que persiguen (artículos 2°, párrafos segundo y quinto, de la Constitución federal; 5°, párrafo noveno, de la Constitución local, así como 1°, párrafo segundo, y 3°, párrafo tercero, de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo);

        Comunidades indígenas. Son las integrantes de un pueblo indígena, las cuales forman una unidad social, económica y cultural, asentada en un territorio, integradas por una o más localidades interiores, conocidas como barrios, colonias, anexos y fracciones, las cuales reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres, su estructura interna de organización y sus sistemas normativos, cuyos mecanismos y criterios para su identificación y delimitación se encuentran establecidos legalmente. Las comunidades indígenas se entienden como un conjunto de personas que poseen las características de ser parte integrante de un grupo indígena o de unidades socioeconómicas, culturales e históricas, cuyas raíces se entrelazan con aquéllas que constituyeron la civilización mesoamericana; hablar una lengua propia; ocupar sus territorios en forma continua y permanente; ostentar culturas específicas que los identifique internamente y los diferencie del resto de la población del Estado; tener un origen previo a la conformación del Estado de Hidalgo, por haber sido parte integrante de su estructura política y territorial antes de la colonización; tener autoridades tradicionales, así como conservar sus sistemas normativos, cultura e instituciones sociales, políticas y económicas o parte de ellas (artículos 2°, párrafo cuarto, de la Constitución federal; 5°, párrafo décimo primero, de la Constitución local; 25, párrafo primero, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo, así como 3°, párrafos primero y segundo, de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo);

        Comunidades equiparables. Se considera como comunidades equiparables a las indígenas a las poblaciones que habitan en el territorio actual del país, así como del Estado de Hidalgo y conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas o parte de ellas (artículos 2°, apartado B, último párrafo, de la Constitución federal, así como 5°, párrafo vigésimo, de la Constitución local);

        Pueblos y comunidades afromexicanas. Cuyos integrantes, cualquiera que sea su denominación, forman parte de la composición pluricultural de la Nación (artículo 2°, apartado C, de la Constitución federal, así como 5°, párrafo vigésimo, de la Constitución local);

        Grupos indígenas. Se encuentran constituidos por integrantes de pueblos indígenas originarios de otras entidades federativas que han migrado a una entidad federativa diferente, en este caso, al Estado de Hidalgo, ya sea que se encuentren integrados por un solo pueblo originario o por integrantes de diversos pueblos, pero con conciencia de identidad y agrupados, en ejercicio de su libre determinación, en estructuras sociales reconocidas por el derecho -por ejemplo, asociaciones civiles, ejidales o gremiales-, dentro de las cuales se encuentran organizados y practican usos y costumbres comunes, con independencia de que no se encuentren asentados en un territorio determinado del municipio, sino dispersos en el mismo (artículos 2°, párrafos segundo y quinto, y apartado B, último párrafo de la Constitución federal; 5°, párrafos noveno y vigésimo, de la Constitución local, así como 1°, párrafo segundo; 3°, párrafos tercero y último, y 30 de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo), y

ii)                Sujeto pasivo. El ayuntamiento sobre quien recaen deberes de índole convencional, constitucional y legal, en favor de los sujetos activos, ya que es dicho ente público quien ejerce el gobierno municipal y ante quien la población indígena que habita en el municipio tiene derecho a contar con representantes (artículos 2°, apartado A, base VII, y 115 de la Constitución federal; 5°, párrafo décimo sexto, base VII, de la Constitución local; 25, párrafo tercero; 60, fracción I, inciso g); 83, párrafo segundo; 142; 143, fracción IX, y 145 quater, fracción V, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo, así como 21, 23 y 51, párrafos segundo y tercero, de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo).

c)    Deberes y obligaciones a cargo del ayuntamiento.

El reconocimiento -en la normativa convencional, constitucional y legal, aplicable al Estado de Hidalgo- de los derechos, categorías y sujetos antes precisados, respecto de la elección de representantes en aquellos municipios con población indígena, a cargo de los pueblos, comunidades y grupos respectivos, constituyen las bases generales que imponen un mínimo de deberes y obligaciones jurídicas para la autoridad municipal, los cuales se precisan a continuación:[74]

i)                   El ayuntamiento debe garantizar a los sujetos activos el ejercicio oportuno del derecho a elegir un representante ante dicho ente público, esto es, a los pueblos, comunidades o grupos indígenas que formen parte de la población del municipio.

Lo anterior, debido a que es el órgano de gobierno municipal a través del cual, el pueblo, en ejercicio de su voluntad política, realiza la autogestión de los intereses de la comunidad, aunado a que cuenta con autonomía y facultades, constitucionales y legales, expresamente, dispuestas para organizar la administración pública municipal y promover y asegurar la participación ciudadana dentro de un marco de respeto a los derechos humanos, entre las que se encuentra la facultad para aprobar y emitir la normativa municipal de aplicación general y obligatoria en la circunscripción territorial del municipio.

El cumplimiento por parte de la autoridad municipal de su deber de garantizar los derechos humanos de las personas que habitan en su circunscripción territorial se logra, en principio, mediante:

        El reconocimiento, el entendimiento, el respeto, la promoción, el impulso, el fomento, el asesoramiento, la atención, la consulta, la canalización, la coadyuvancia, la asistencia, la participación, la coordinación, la protección, la preservación y el aseguramiento de los derechos de la población municipal, y de las propuestas, peticiones y demandas que dicha población haga, en forma individual o colectiva, al ente de gobierno, con base en los mencionados derechos;

        La emisión de reglas, particularmente, de aquellas que contribuyan a la armonización normativa en materia de derechos humanos y a la resolución pacífica de conflictos;

        La actividad de vigilancia del cumplimiento de la normativa respectiva y, en su defecto,

        Las acciones que eviten la violación de derechos como resultado de conductas estatales o particulares de hacer o de omisión.[75]

En tal sentido, a efecto de cumplir con los fines precisados, así como de ejercer las atribuciones dispuestas en la normativa para ello, el ayuntamiento tiene el deber de garantizar la elección de un representante por cada uno de los pueblos, comunidades o grupos indígenas que habiten en el territorio municipal que, en ejercicio de su derecho a la libre determinación y autonomía, evidencien su intención de estar representados ante el ayuntamiento, en tanto que cada uno de dichos conglomerados poblacionales conforma una unidad social, económica y cultural, con autoridades o jerarquías internas propias.

El cumplimiento de dicho deber por parte del ayuntamiento contribuye a la atención de la obligación convencional,[76] constitucional y legal de desarrollar prácticas estatales conducentes a la observación efectiva de los derechos y libertades reconocidos, en este caso, en favor de la población indígena.

La realización de dichas prácticas corresponde, entre otros, al ayuntamiento dentro del ámbito de su competencia, sus finalidades y sus funciones, en tanto el municipio libre se constituye como base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado, esto es, el primer nivel de gobierno con el que la población y, particularmente, la población indígena, sostiene una relación política y jurídica inmediata, lo que evidencia la intensidad con la que dicho órgano debe atender a su realización, mediante la cercanía e inmediatez a las necesidades de su población indígena, siendo la representación ante el ayuntamiento la vía o enlace institucional idóneo y de primer orden (por establecerse desde el nivel constitucional) para la vinculación de la función gubernamental municipal con las autoridades indígenas;

ii)                El ayuntamiento debe reconocer a la representación indígena electa que recaiga en la persona designada por el pueblo, comunidad o grupo indígena de que se trate, lo que obedece al deber constitucional y legal de respetar la autodeterminación y autonomía de los pueblos, comunidades y grupos indígenas, y

iii)             El ayuntamiento tiene el deber de garantizar que los representantes indígenas realicen las funciones que le corresponden ante el órgano de gobierno municipal, pues, de lo contrario, el reconocimiento que se hace en la normativa, respecto del derecho de representación carecería de eficacia en la práctica.

La atención que el ayuntamiento dé a estos dos últimos deberes (reconocimiento de la representación electa, así como garantía de su funcionalidad), en particular, representa una manifestación del propósito buscado con la normativa aplicable -constitucional y legal-, esto es, la consolidación del poder público soberano, entre otros, en el ámbito indígena, así como la formalización de su obligación de proteger y garantizar los derechos y libertades de la población indígena asentada en su territorio, en apego al bloque de constitucionalidad, mediante el desarrollo de la función gubernamental en la que se reconozca la existencia y jerarquía de los interlocutores legítimos (representantes ante el ayuntamiento) que representen a los pueblos, comunidades y grupos indígenas, con independencia que sean electas en una asamblea general o equivalente.

d)   Parámetros de regularidad de los procesos electivos de representantes indígenas ante el ayuntamiento.

En relación con lo antepuesto, es conveniente precisar los parámetros mínimos que se desprenden de la normativa convencional, constitucional y legal hasta aquí analizada, mismos que deben de ser observados por el ayuntamiento a favor de los pueblos, comunidades o grupos indígenas, según corresponda, a efecto de garantizar la autenticidad de los procedimientos en los que se elijan a las representaciones indígenas ante dicho órgano de gobierno.

i)              Oportunidad. Dentro del primer mes, contado a partir de que el ayuntamiento inicie su gestión, lo cual sucede, ordinariamente, el cinco de septiembre del año de la elección o, extraordinariamente, en la fecha que señale la autoridad electoral en la convocatoria respectiva, el ayuntamiento deberá convocar a los integrantes de los pueblos, comunidades o grupos indígenas que conformen la población indígena del municipio, a elegir a su representante ante el ayuntamiento, conforme a sus usos y costumbres. El procedimiento electivo deberá concluir, a más tardar, dentro del mes siguiente a la emisión de la convocatoria.

Dicha temporalidad equivaldría a un máximo de sesenta días posteriores a la toma de posesión del ayuntamiento y permitiría que los derechos reconocidos en la ley en favor de la población indígena en materia de democracia participativa fuesen efectivos, al garantizar que los representantes se encuentren electos y reconocidos por el ayuntamiento de manera que puedan participar en la elaboración de los distintos actos de gobierno que les competen, como los planes y programas municipales de gobierno que les atañen (por ejemplo, el Plan Municipal de Desarrollo Urbano en el que se contengan los Planes de Desarrollo Rural para los Pueblos y Comunidades Indígenas, así como los programas municipales para la igualdad y no discriminación, así en materia de igualdad entre hombres y mujeres), los cuales, ordinariamente, deben de ser presentados, por el presidente municipal, a más tardar, noventa días después de la toma de posesión del cargo de los integrantes del ayuntamiento [artículos 36 y 60, fracción I, incisos h) y kk), de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo, así como 9° de la Ley de Derechos y Cultura Indígena para el Estado de Hidalgo];

ii)           Autodeterminación y autonomía. La elección de cada representante se lleva a cabo por el pueblo, la comunidad o el grupo indígena ya que son quienes tienen el derecho. Al ayuntamiento le corresponde, en ejercicio de su facultad normativa, únicamente, llevar a cabo la invitación o llamamiento (convocatoria), el seguimiento y llevar a cabo el reconocimiento, acciones que constituyen obligaciones a su cargo.[77]

En tal sentido, en la emisión de dicha invitación o llamamiento, el cual, regularmente, se materializa por medio de una convocatoria, el órgano municipal de gobierno debe garantizar el respeto a los derechos humanos implicados, incluidos, los relativos a la paridad de género,[78] así como evitar imponer restricciones que incidan, desproporcionadamente, en el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas y al desarrollo pleno de su cultura;[79]

iii)        Reconocimiento del ayuntamiento. El procedimiento ante el ayuntamiento es de trámite y verificación para que se reconozca la representación de acuerdo con los parámetros generales establecidos en ejercicio de su facultad normativa, puesto que la elección se lleva a cabo dentro de cada pueblo, comunidad o grupo indígena de acuerdo con su sistema de normas internas, procedimientos, tradiciones, usos y costumbres. Es decir, el reconocimiento por parte del ayuntamiento, del representante del pueblo, comunidad o grupo indígena, tiene un carácter declarativo o registral, pero no constitutivo;

iv)        Seguimiento del ayuntamiento. Al ayuntamiento le corresponde revisar que se cumpla con la forma y términos previstos en la invitación o llamamiento (convocatoria) que al efecto emita para que proceda el reconocimiento del representante indígena electo con apego al respeto de los derechos humanos implicados,[80] especialmente, en materia de paridad de género,[81]por lo que deberá cerciorarse que existan elementos ciertos, objetivos y suficientes que, acorde con los sistemas normativos internos,[82] usos y costumbres,[83] permitan desprender la representatividad del solicitante en cuanto al pueblo o, en su caso, comunidad o grupo.

Ello, en concordancia con la obligación perenne del ayuntamiento de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, debiendo prevenir, investigar, sancionar y reparar, en el ámbito de su competencia, las violaciones a los derechos humanos, en los términos que se establecen en la ley.[84]

Por tanto, en la convocatoria se debe precisar que la voluntad del pueblo, comunidad o grupo indígena debe quedar plasmada en un acta o cualquier evidencia que dé certeza y sea objetiva para el efecto de acreditar la voluntad de la colectividad indígena, que cuente con elementos mínimos, ciertos, objetivos y suficientes que permitan desprender el sentido de la auténtica voluntad del pueblo, comunidad o grupo indígena de elegir a su representante ante el ayuntamiento, tales como:

        Datos que permitan observar que se convocó, oportunamente, a los integrantes del pueblo, comunidad o grupo indígena y órgano comunitario correspondiente;

        Precisión en cuanto al objeto de la reunión o asamblea;

        Día, hora y lugar de celebración;

        Identificación de quienes condujeron la reunión o asamblea;

        Identificación y número de personas indígenas asistentes; 

        Datos de la manifestación de la voluntad de los participantes, y

        Certeza de la identidad y legitimidad del órgano comunitario para adoptar esa decisión, según el sistema normativo indígena comunitario o del pueblo.

Dichos elementos no pueden traducirse en formalidades solemnes que impliquen una asimilación forzada, pues, como lo ha señalado la Sala Superior de este Tribunal Electoral, al resolver el expediente SUP-JDC-3186/2012, en las elecciones que se celebren en las comunidades indígenas, en este caso para representantes ante el ayuntamiento, se debe respetar los derechos político-electorales constitucionales de todos los ciudadanos pertenecientes a dicha comunidad, pueblo o grupo.

No se trata de establecer alguna formalidad específica o carácter ritual y solemne para los elementos probatorios que aportan quienes se autoadscriben como indígenas; sin embargo, cuando menos las evidencias que se aporten deben contener datos o elementos suficientes que permitan advertir el sentido auténtico de una determinación de un pueblo, comunidad o grupo indígena y que se puede identificar como tal, por provenir de sus propias autoridades comunitarias, sin que, indebidamente, se asimilen sus principios y normas a las de una cultura hegemónica occidental de carácter individualista y liberal.

En esa tesitura, en la convocatoria se debe establecer que, una vez celebrada la elección en cada pueblo, comunidad o grupo indígena, según sea el caso, la autoridad que corresponda de cada una de éstas presentará ante el ayuntamiento una solicitud de registro del representante indígena electo a la que acompañará el acta o evidencia documental que lo acredite.

El ayuntamiento verificará que se cumpla con la forma y términos previstos en la convocatoria y procederá, en su caso, a reconocer la representación indígena que recae en la persona electa, mediante el documento que así lo acredite, el cual deberá ser firmado por el presidente municipal, y el secretario general municipal o por quien corresponda, en el caso de una eventual sustitución.

v)           Pluralidad de representantes. Dado que no se trata de un procedimiento electivo por parte del ayuntamiento y lo que se pretende, en principio, es que cada pueblo, comunidad o grupo se vea representado, no necesariamente habrá un solo representante indígena ante el ayuntamiento, puesto que puede haber tantos como pueblos, comunidades o grupos existan en el municipio, según se desprende de la interpretación del bloque de constitucionalidad y la normativa local, constitucional y legal que hasta aquí ha sido analizada, sin descartar la potestad de las comunidades de avalar, libremente, la votación realizada por una comunidad diversa perteneciente al mismo municipio, como medio de elección de sus representantes.[85]

Lo anterior no impide que el ayuntamiento pueda adoptar medidas necesarias, idóneas y proporcionales para asegurar que los trabajos, funciones o facultades del cabildo se puedan realizar, adecuadamente, como órgano colegiado y representativo. Es decir, el ayuntamiento puede adoptar medidas razonables que permitan el trabajo del ayuntamiento y que posibiliten que los representantes indígenas se expresen, sin que ello implique, en modo alguno, la afectación a sus derechos, ni tampoco la alteración de la estructura del órgano de gobierno. Tales medidas pueden preverse desde la emisión de la invitación o llamamiento a elecciones.

Para ello, el ayuntamiento podrá optar por convocar a la elección de un representante indígena por pueblo indígena originario, ya sea del Estado de Hidalgo o migrante de otra entidad federativa, por comunidad indígena o, incluso, por grupo o grupos indígenas representativos, para lo cual deberá fundar y motivar, adecuadamente, en la convocatoria, la opción elegida, ya sea porque los indígenas se encuentren dispersos en el territorio del municipio o para asegurar la funcionalidad del ayuntamiento, en términos de lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución federal.

Lo anterior, porque aun cuando el ayuntamiento tiene la obligación de reconocer un representante por cada pueblo, comunidad o grupo indígena, lo cierto es, que para dar operatividad y funcionalidad a los trabajos del cabildo municipal, de manera excepcional, en los casos que se estime conveniente, el ayuntamiento puede aglutinar comunidades por cuestiones de geografía, tamaño, representatividad y relevancia, así como intereses o afinidades, con el objeto de que puedan tener un representante, o bien, aglutinar grupos, siempre y cuando dicha determinación se encuentre, debidamente, fundada y motivada, debiendo hacerla del conocimiento a los interesados, principalmente, a través de la convocatoria, así como por los medios y vías que resulten idóneas.[86]

e)    Funcionamiento efectivo de la representación indígena ante el ayuntamiento.

El reconocimiento de los derechos, categorías, deberes y bases generales relativas a la representación indígena lleva aparejado para el ayuntamiento la observación de directrices (obligación del ayuntamiento) que tienen por objeto garantizar el funcionamiento efectivo de dicha representación, en el entendido de que la finalidad constitucional que se busca es fortalecer la participación y representación política de los pueblos, comunidades y grupos indígenas de conformidad con sus tradiciones y normas internas.

Las directrices que a continuación se precisan devienen de la premisa ya apuntada, relativa a que el municipio es el núcleo social de la vida humana en su totalidad, como consecuencia ordinaria de las necesidades propias de la vecindad y cohabitación de los distintos grupos sociales asentados en su territorio, la cual impone, necesariamente, que la labor del gobierno municipal, iniciando por la presidencia municipal, se apoye en la interacción regular y cotidiana con las personas.

Por tanto, si bien la observancia de dichas directrices por parte del ayuntamiento debe verse reflejada, de manera inmediata, en la función de la persona que ejerza la representación de un determinado pueblo, comunidad o grupo indígena, no debe perderse de vista que tal circunstancia es, meramente, instrumental, pues, al garantizar la efectividad de la representación indígena ante el ayuntamiento, esencialmente, se beneficia a la población indígena representada, cuya voluntad colectiva, expresada por medio de sus autoridades (asamblea general o equivalente), debe encontrar cauce en los procedimientos electivos correspondientes, por medio de los cuales hayan elegido a una persona que mantenga una comunicación y diálogo (interlocución), permanente, con el ente de gobierno municipal en relación con las necesidades, demandas y peticiones del colectivo indígena, en la búsqueda de la concreción de sus derechos.

Se atiende a la naturaleza del municipio, en tanto éste se constituye como un organismo con un sistema de reglas y funciones que deben concretarse y especificarse, de manera intensa, en el marco de una estructura gubernamental que garantice su observancia permanente y, por tanto, el orden y la paz social.

i)                   Directrices de observancia obligatoria para el ayuntamiento.

Las directrices, las cuales se desprenden del bloque de constitucionalidad y de la normativa aplicable analizada, son enunciativas, esto es, el ayuntamiento puede ampliarlas, en ejercicio de su facultad normativa, pero no limitarlas. También son mínimas, por lo que la autoridad municipal debe observarlas en todo momento:

        Derecho a voz, pero no a voto. La participación política de la población indígena del municipio implica que no debe existir restricción alguna en el uso de la voz por parte de la representación indígena en el ayuntamiento, por lo que debe contar con voz en todas las sesiones de cabildo, así como el derecho de ser convocado, oportunamente, a las citadas sesiones y tener conocimiento previo de los asuntos a tratar, mediante los comunicados correspondientes del orden de asuntos a discutir. Con lo anterior, se busca atender a dos temáticas sustanciales:

-         El entendimiento de los temas de la población indígena. El ayuntamiento tiene la obligación de llevar a cabo las acciones necesarias para contar y mantener actualizada la información relativa a la población indígena en el municipio, sus sistemas de normas internas, procedimientos, tradiciones, usos y costumbres, así como sus peticiones, necesidades y aspiraciones de desarrollo, para lo cual garantizará la audiencia (derecho a voz del representante indígena), así como la petición de dicha información por parte de la representación electa por cada pueblo, comunidad o grupo indígena reconocido, y

-         La inclusión de los temas indígenas. El ayuntamiento tiene el deber de incluir los asuntos, generales y específicos, inherentes a la población indígena en su territorio, dentro de los presupuestos, programas de gobierno y planes de desarrollo municipal (democracia participativa), que le sean solicitados o gestionados por medio de los representantes de los pueblos, comunidades o grupos indígenas reconocidos. Ello, porque la representación indígena implica la potestad de exponer los planteamientos que puedan beneficiar o afectar al pueblo, comunidad o grupo que se representa, es decir, su actuación efectiva se da frente al órgano municipal colegiado, no desde el interior o como parte de éste, por lo que el otorgamiento de voz en su favor atañe a su implementación efectiva y no desnaturaliza la integración del ayuntamiento;

        Garantía de condiciones materiales. El ayuntamiento debe otorgarle al representante indígena reconocido las condiciones materiales necesarias para el ejercicio efectivo de dicha representatividad, de acuerdo con su disponibilidad presupuestal. Ello implica la obligación del ayuntamiento de abstenerse de establecer medidas que obstaculicen o impidan el acceso y la materialidad a dicha representación, a efecto de que el representante no pueda ser removido ni privado de la facultad de representación a la que se accedió mediante el voto, sino por las causas y de acuerdo con los procedimientos aceptados por el pueblo, comunidad o grupo que le eligió. Tal garantía tampoco afecta a la integración constitucional del ayuntamiento, ya que la materialidad del derecho de acceso y ejercicio del cargo debe entenderse circunscrito a las funciones propias de su representación, esto es, no puede comprender potestades que estén previstas o adjudicadas a los integrantes del cabildo;