JUICIO para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano

EXPEDIENTE: ST-JDC-76/2019

ACTOR: Arturo copca Becerra

AUTORIDAD RESPONSABLE: TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE hidalgo

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS SILVA ADAYA

SECRETARIO: ubaldo irvin león fuentes

Toluca de Lerdo, Estado de México, a diecisiete de junio de dos mil diecinueve

VISTOS, para resolver, los autos del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano identificado al rubro, integrado con motivo de la demanda presentada por Arturo Copca Becerra, quien se autoadscribe indígena otomí del Valle del Mezquital del municipio de Ajacuba, Hidalgo, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Electoral de esa entidad federativa, el diez de abril de dos mil diecinueve, en el juicio local TEEH-JDC-11/2019 y su acumulado, relacionada con el procedimiento de la reforma electoral estatal.

ANTECEDENTES

I. Antecedentes. De los hechos mencionados en la demanda y de las constancias que obran en el expediente, se advierte lo siguiente:

1. Adecuaciones legislativas estatales. El seis de diciembre de dos mil dieciocho, a través de la sentencia dictada en el expediente TEE-JDC-56/2018, el Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo (TEEH) ordenó al Congreso local realizar adecuaciones a la Constitución local y, en su caso, a las legislaciones correspondientes, así como determinar los lineamientos que garanticen a los integrantes de las comunidades indígenas su participación política y su representación efectiva en los órganos de elección popular.

2. Solicitudes. El trece de febrero de dos mil diecinueve, el ahora actor presentó escritos ante el Instituto Estatal Electoral de Hidalgo (IEEH) y el Congreso del Estado de Hidalgo identificando como asunto “solicitud de implementación de Consulta Pública en reforma de derechos político electorales de Pueblos y Comunidades Indígenas, del Estado de Hidalgo”, y el veintiocho siguiente presentó sendos escritos de excitativa de respuesta.

3. Juicio local. El veintiuno de marzo del año en curso, el ahora actor presentó sendas demandas de juicio ciudadano local ante el IEEH y el Congreso local, en contra de la omisión parcial y absoluta, respectivamente, de entregar la información solicitada, aunado a la falta de invitación a las mesas de trabajo para la reforma electoral. Los medios de impugnación quedaron radicados ante el TEEH con los números de expediente TEEH-JDC-11/2019 y TEEH-JDC-12/2019.

4. Sentencia impugnada. El diez de abril de dos mil diecinueve, el TEEH resolvió los medios de impugnación referidos, de forma acumulada, en el sentido de: a) Vincular al Congreso local a dar contestación a la petición del actor, así como “para que, en el momento del proceso legislativo oportuno, atienda y escuche al actor, así como a las personas pertenecientes a las comunidades y pueblos indígenas en el Estado de Hidalgo, a través de mecanismos idóneos, en los que se garantice el pleno desarrollo de sus derechos fundamentales”; b) Declarar infundados los agravios relativos al IEEH, así como de la omisión atribuida al Congreso local respecto de lo ordenado en la sentencia del juicio ciudadano TEEH-JDC-56/2018, y c) Dar vista a la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Hidalgo, respecto de las conductas discriminatorias que, a su decir, fue objeto el actor por parte de una diputada local y su asistente.

II. Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. El diecisiete de abril del año en curso, la parte actora presentó una demanda de juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, ante el TEEH, a efecto de combatir la sentencia que ha sido precisada en el punto que antecede.

III. Integración del expediente y turno. El veinticuatro de abril de dos mil diecinueve, se remitió a este órgano jurisdiccional la demanda y demás constancias relacionadas con el presente juicio. En la misma fecha, la Magistrada Presidenta de esta Sala Regional ordenó la integración del expediente en que se actúa, así como el turno correspondiente a la ponencia del magistrado Juan Carlos Silva Adaya.

IV. Radicación y admisión. Mediante acuerdo de veintinueve de abril de este año, el magistrado instructor acordó tener por radicado el expediente en su ponencia y admitió a trámite la demanda del presente juicio ciudadano.

V. Cierre de instrucción. Al no existir diligencias pendientes por desahogar, el magistrado instructor declaró cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de resolución.

CONSIDERANDOS

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Regional es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, párrafo primero; 94, párrafo primero, y 99, párrafos primero, segundo y cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1°, fracción II; 184; 185; 186, fracción III, inciso c); 192, párrafo primero, y 195, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 3°, párrafo 2, inciso c); 4°, párrafo 1; 6°; 79, párrafo 1; 80, párrafo 1, inciso f), y 83, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Lo anterior, toda vez que se trata de un juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano promovido, precisamente, por un ciudadano que se autoadscribe indígena otomí del Valle del Mezquital del municipio de Ajacuba, Hidalgo, en contra de una sentencia emitida por el tribunal electoral de esa entidad federativa, que pertenece a la quinta circunscripción donde esta Sala Regional ejerce jurisdicción.

SEGUNDO. Estudio de la procedencia. El presente medio de impugnación reúne los requisitos de procedencia previstos en los artículos 8°; 9°; 13, párrafo 1, inciso b); 79, párrafo 1, así como 80, párrafos 1, inciso f), y 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por lo siguiente:

a) Forma. La demanda se presentó por escrito ante la autoridad responsable y se identifica la sentencia impugnada y el órgano que la emitió; se mencionan los hechos en que basan su impugnación, los agravios que les causa la sentencia impugnada, y los preceptos presuntamente violados; asimismo, se hacen constar el nombre y la firma autógrafa de quien promueve el medio de impugnación.

b) Oportunidad. La demanda se presentó oportunamente, toda vez que la sentencia impugnada fue notificada a la parte actora el once de abril de dos mil diecinueve, y la demanda se presentó el diecisiete del mismo mes y año, esto es, al cuarto día hábil, descontándose los días trece y catorce por ser sábado y domingo, respectivamente.

c) Legitimación e interés jurídico. El juicio fue promovido por un ciudadano, que se autoadscribe indígena otomí, al considerar que se vulneraron sus derechos político-electorales en el proceso de reforma electoral local. Asimismo, el actor fue quien promovió el juicio ciudadano local que dio origen a la sentencia que se impugna en la presente instancia.

d) Definitividad y firmeza. En el caso, se cumplen tales requisitos, en razón de que, en términos de lo dispuesto en la legislación electoral del Estado de Hidalgo, no existe disposición o principio jurídico de donde se desprenda la atribución de alguna autoridad de esa entidad para revisar y, en su caso, revocar, modificar o anular oficiosamente el acto impugnado, de modo que se encuentra satisfecho el requisito en cuestión.

TERCERO. Agravios. En síntesis, en el escrito de demanda, el actor formuló los siguientes agravios en contra de la sentencia controvertida:

1.    Falta de exhaustividad, puesto que en la sentencia la responsable indica que el IEEH dio cumplimiento a las peticiones formuladas por el actor mediante escritos de trece y veintiocho de febrero del año en curso, cuando no fue así, puesto que no se ha proporcionado la información requerida, ni se ha dado respuesta a las manifestaciones y propuestas formuladas en dichos escritos;

2.    El tribunal responsable indebidamente modificó los alcances y efectos con los que se vinculó al IEEH mediante la sentencia del expediente TEEH-JDC-56/2018, considerándolo ahora únicamente como coadyuvante del Congreso local, en el desarrollo de la reforma político-electoral; sin embargo, el IEEH ha asumido un rol de protagonismo y liderazgo en dicha reforma. En todo caso, la coadyuvancia del IEEH debe ajustarse a las reglas y mandatos establecidos en la sentencia referida y a las normas constitucionales en materia de consulta a pueblos indígenas;

3.    También modificó la sentencia del expediente TEEH-JDC-56/2018, en la que se consideró como obligatoria la consulta a las comunidades indígenas por parte del Congreso local, y en la sentencia impugnada se señala que no está obligado a ello, puesto que no se estableció como único mecanismo. Aunado a ello, la responsable no puede eximir a las autoridades del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y convencionales de realizar dicha consulta, y

4.    La responsable no se pronunció sobre las medidas preventivas solicitadas, tendientes a erradicar actos discriminatorios de los funcionarios públicos, a través de la capacitación y sensibilización al personal del Congreso local, lo que derivó en que la diputada a la que se le imputan los actos discriminatorios ahora efectúe una persecución política y de intimidación en contra del actor.

-         Todo lo anterior deriva a que el IEEH y el Congreso local simulen que se convocó a los pueblos y comunidades indígenas para llevar a cabo la reforma, cuando en realidad no se les está consultando.

Por razón de método, se abordará primero el agravio 2 y después el 1, porque en ese orden fueron analizados por la responsable, al corresponder aquél a una cuestión previa; enseguida, el identificado como 3 de manera conjunta con la última manifestación del actor, en cuanto a lo que considera una simulación de participación indígena en la reforma, por estar relacionados, y finalmente se abordará lo relativo a las medidas preventivas solicitadas (agravio 4).[1]

En consecuencia, en el siguiente considerando, esta Sala Regional analizará lo siguiente:

I.           Carácter con el que participa el IEEH en la reforma electoral local;

II.         Falta de exhaustividad en cuanto a la omisión parcial de respuesta del IEEH;

III.      Obligatoriedad de la consulta a las comunidades y pueblos indígenas en el proceso de la reforma electoral local, y

IV.     Medidas preventivas para erradicar actos discriminatorios.

CUARTO. Fondo.

I. Carácter con el que participa el IEEH en la reforma electoral local;

En la sentencia impugnada, la responsable estableció, como una consideración previa al análisis de fondo, que no se tendría como autoridad responsable al IEEH, respecto de la omisión de convocar al actor y a los pueblos y comunidades indígenas a las mesas de trabajo con motivo de la reforma electoral que se lleva a cabo en cumplimiento a la sentencia del juicio TEEH-JDC-56/2018.

Lo anterior, con base en que en dicha sentencia únicamente se vinculó al IEEH como coadyuvante del Congreso local, respecto de la reforma electoral ordenada, ya que es éste el facultado para ello, en términos de lo dispuesto en el artículo 47 de la Constitución local.

Al respecto, el actor considera que el tribunal modificó los alcances de la sentencia TEEH-JDC-56/2018, además de que el IEEH ha asumido protagonismo y liderazgo en dicha reforma, y en todo caso, su coadyuvancia debe ajustarse a lo previsto en la sentencia referida y en las normas constitucionales en materia de consulta a pueblos indígenas.

El agravio en estudio es infundado, toda vez que, como lo determinó la responsable, el IEEH no tiene facultades para llevar a cabo una reforma legal, y en la sentencia, únicamente se vinculó a dicho instituto para que actuara como coadyuvante del Congreso local, aunado a que no podría ordenársele llevar a cabo una reforma a la constitución y legislación locales, en razón de su falta de competencia para ello, como se explica enseguida.

Como primer punto, se debe tener presente lo ordenado por el TEEH en la sentencia del expediente TEEH-JDC-56/2018. El juicio ciudadano local fue promovido por Hipólito Arriaga Pote, en contra de la omisión del Congreso local de modificar el artículo 5°, párrafo décimo sexto, fracción III, de la Constitución local; de crear un apartado especial en el Código comicial estatal relativo a la forma en la que los indígenas podrán contender para los cargos de elección popular, así como de realizar una nueva redistritación de los polígonos indígenas para los diputados que representarán a las comunidades indígenas.

En la sentencia, de seis de diciembre de dos mil dieciocho, el TEEH declaró, por una parte, infundado lo relativo a la redistritación por no ser competencia del Congreso local, señalado como responsable, y por otra, fundados los agravios relativos a la omisión legislativa de modificar el artículo 5, párrafo décimo sexto, fracción III, de la Constitución local, así como de crear un apartado especial en el Código Electoral del Estado, para establecer la forma en la que los indígenas podrán competir para los cargos públicos y de elección popular, así como los lineamientos a los cuales se sujetarán.

En consecuencia, se ordenó al Congreso local que realizara las adecuaciones a la Constitución estatal y, en su caso, a las legislaciones correspondientes, en términos de lo dispuesto en el artículo Segundo transitorio de la reforma al artículo 2°, apartado A, fracción III, de la Constitución federal de veintidós de mayo de dos mil quince, y determinara lineamientos o parámetros mínimos que garantizaran a los integrantes de las comunidades indígenas su participación política y su representación efectiva en los órganos de elección popular, respetando e involucrando las normativas internas de las diversas comunidades indígenas de la entidad federativa.

Para esos efectos, el TEEH determinó que el Congreso local debía allegarse de información, mediante la propia comunidad y/o por información objetiva que pueda recopilar, así como generar procedimientos idóneos que le permitieran obtener cualquier dato trascendental en torno a los usos y costumbres que rigen en dicha comunidad, como lo puede ser, entre otros, la realización de dictámenes periciales, entrevistas con los habitantes, informes de las autoridades municipales legales y tradicionales, con el objetivo de determinar la viabilidad de la implementación de los usos y costumbres de dicha comunidad para la elección de sus autoridades, así como constatar que la comunidad esté inmersa en el marco normativo local que reconoce y regula los diversos aspectos de su cosmovisión. En ese sentido, la autoridad legislativa debía prever la participación indispensable de las comunidades indígenas, para el proceso de decisión en las medidas legislativas, por medio de los instrumentos o mecanismos que estimara pertinentes.

Asimismo, aun cuando únicamente se señaló como autoridad responsable al Congreso local en ese juicio, el TEEH vinculó también a los partidos políticos con acreditación en el Estado de Hidalgo y al IEEH, para el efecto de coadyuvar en el ámbito de sus atribuciones, en el cumplimiento a lo ordenado al Congreso local, y se vinculó al Poder Ejecutivo del Estado, por conducto del Gobernador, para que, a su vez, coadyuvara y colaborara para que el Congreso estatal, los partidos políticos con acreditación local y el IEEH realizaran los actos ordenados.

En consecuencia, no le asiste la razón al actor al afirmar que el TEEH modificó el carácter con el que se vinculó al IEEH en la sentencia del expediente TEEH-JDC-56/2018, máxime que éste no fungió con el carácter de autoridad responsable.

En el mismo sentido, en términos de lo dispuesto en el artículo 47 de la Constitución Política del Estado de Hidalgo, el derecho de iniciar leyes y decretos, corresponde al Gobernador, a los Diputados, al Tribunal Superior de Justicia -en su ramo-, a los Ayuntamientos, al Procurador General de Justicia del Estado -en su ramo- y a los ciudadanos -en un número equivalente, por lo menos, al cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores-.

Esto es, el IEEH no cuanta con facultades para iniciar leyes y decretos, menos aún para participar en el proceso de formación y promulgación, en términos de lo previsto en los artículos 48, 50 y 51 de la Constitución local, en los que se prevé únicamente la participación del Congreso estatal, de quien presentó la iniciativa y del Gobernador.

Por tanto, son inconducentes las notas periodísticas y comunicaciones oficiales a través de las redes sociales con las que el actor pretende acreditar el rol de protagonismo del IEEH en el procedimiento de reforma electoral local, puesto que carece de facultades legales para presentar iniciativas de ley o decreto, así como para participar en el proceso de formación y promulgación correspondientes, lo cual no puede ser modificado de facto por las acciones que pretenda desempeñar en coadyuvancia con la autoridad competente, por lo que no se le puede constreñir a dar participación a determinado sector de la población en un proceso en el que únicamente es coadyuvante.

En consecuencia, no le asiste la razón al actor en cuanto a que el tribunal modificó los alcances de la sentencia TEEH-JDC-56/2018, aunado a que, como lo refirió la responsable, el IEEH no cuenta con facultades en la conformación de leyes o decretos, de ahí lo infundado del agravio.

II. Falta de exhaustividad en cuanto a la omisión parcial de respuesta del IEEH

El agravio en estudio es infundado, puesto que, como se analizó previamente, el IEEH no tiene facultades para participar en la conformación de leyes, por lo que no le corresponde atender las peticiones en torno a ello, siendo suficiente la respuesta otorgada, como lo consideró el tribunal responsable.

En efecto, en el escrito de trece de febrero del año en curso, dirigido al IEEH, el actor solicitó:

a)    La realización de una consulta pública, previa e informada, dirigida a la comunidad, para la realización de los actos relativos a la reforma electoral;

b)    El establecimiento en dicha reforma, de criterios que garanticen la representación indígena en las diputaciones, que en su concepto deberían reservarse seis escaños de mayoría relativa para indígenas, y cuatro por representación proporcional, a partir de considerar que la población indígena en el Estado asciende al 36% del total, así como prever criterios para implementar acciones afirmativas que garanticen la representación indígena en los integrantes de los ayuntamientos, acorde al porcentaje de población indígena en cada municipio;

c)    El establecimiento de reglas que permitan garantizar la paridad de género en la postulación de las candidaturas indígenas, y

d)    El establecimiento de reglas para la elección de las representaciones indígenas ante el ayuntamiento, diversas a los cargos que integran el mismo.

Posteriormente, mediante escrito de veintiocho de febrero del año en curso, el actor presentó ante el IEEH una “excitativa para que órganos públicos emitan contestación, ante la conducta omisiva en que han incurrido”, en la que solicitó, además de la respuesta a los puntos anteriores:

1.    La realización de convocatorias a todas las representaciones indígenas que existen, así como a quienes promuevan y defiendan los derechos político-electorales de las comunidades indígenas;

2.    La formación de un grupo de trabajo para la reforma electoral, con la participación de instituciones de educación superior, representaciones indígenas, organizaciones de promoción de derechos políticos indígenas e instituciones públicas en materia electoral, así como partidos políticos;

3.    El otorgamiento de una audiencia con los Consejeros y áreas administrativas;

4.    Se le informara cuáles son los estudios, análisis, estadísticas y trabajos que la Dirección de Género, Dirección de Capacitación, Jurídica y de Derechos Indígenas han realizado en torno a la pertinencia de las reformas electorales;

5.    Se turne el escrito a los partidos políticos y participantes en los trabajos para la reforma electoral convocados por el IEEH;

6.    Se le entregara el número de población indígena y el porcentaje que representa en el Estado de Hidalgo, desagregado por municipio, conforme al criterio de autoadscripción y hogar en dos mil diez y dos mil quince, y

7.    Se le entregaran los audios, actas, minutas, videos y versiones estenográficas de cada una de las sesiones, reuniones, mesas, grupos o demás que se hayan celebrado en relación con la reforma electoral referida.

Como se puede observar, la totalidad de las peticiones del actor guardan relación con lo que considera que se debe llevar a cabo dentro del procedimiento de la reforma electoral ordenada por el TEEH, con la participación de la ciudadanía, en particular de los pueblos y comunidades indígenas.

En respuesta a ambos escritos, mediante oficio número IEEH/PRESIDENCIA/144/2019, de doce de marzo del año en curso, los Consejeros del IEEH informaron al actor que consideraban necesario e innegable la previsión de la participación de las comunidades indígenas en el proceso de decisión sobre las medidas legislativas señaladas en la sentencia TEEH-JDC-56/2018, por lo que una vez que el Congreso del Estado estableciera la agenda para el desarrollo de los trabajos correspondientes, el IEEH coadyuvaría con el mismo, observando y acompañando los instrumentos y mecanismos que se implementen para asegurar dicha participación.

En la demanda primigenia, la parte actora señaló como acto impugnado en contra del IEEH, la omisión parcial de respuesta, indicando que no se le entregó la información solicitada mediante los escritos de trece y veintiocho de febrero del año en curso, ni se atendieron las peticiones planteadas de manera exhaustiva, de tal forma que se le diera certeza respecto de lo que se estaba y no se estaba haciendo en torno a la reforma electoral local ordenada por el TEEH.

Al respecto, en la sentencia impugnada, como una consideración previa al análisis de fondo, la responsable indicó que únicamente se vinculó al IEEH como coadyuvante de los trabajos del Congreso local, quien sí tiene “un vínculo directo con el actor y con los pueblos y comunidades indígenas”, al ser el facultado para proponer y realizar las reformas en la materia. A partir de ello, consideró que sí se dio respuesta al actor a sus escritos, al informársele que una vez que el Legislativo estatal estableciera la agenda de trabajo correspondiente, el IEEH coadyuvaría con el mismo.

Ante esta instancia, el actor considera que la responsable incurrió en falta de exhaustividad, porque debió observar lo solicitado, de forma que advirtiera que no se había proporcionado la información requerida, ni se había dado respuesta a las manifestaciones y propuestas formuladas en dichos escritos, en específico de los puntos b) y c) del primer escrito y todos los puntos del segundo escrito.

Lo infundado del agravio radica en que el tribunal responsable no estaba obligado a llevar a cabo un ejercicio de comparación entre lo solicitado y lo que el IEEH respondió, máxime que el propio promovente omitió realizar dicho ejercicio al formular el agravio en la instancia primigenia, limitándose a señalar que la respuesta fue parcial, sin precisar qué consideraba atendido y respecto de qué puntos se inconformaba.

El tribunal local no estaba obligado a realizar dicho ejercicio de comparación, puesto que consideró suficiente la respuesta correspondiente a que el IEEH se encontraba en espera de que el Congreso estatal estableciera la agenda de trabajo correspondiente, para fungir como coadyuvante. Lo anterior, toda vez que, como se señaló previamente, dicho instituto carece de competencia para llevar a cabo el proceso de reforma electoral ordenado por el TEEH, por lo que no era dable que se pronunciara sobre las peticiones del actor en torno al desarrollo del proceso legislativo.

Esto es, en virtud de lo razonado al analizar el agravio anterior, el IEEH no podría resolver la petición del actor en cuanto a la realización de las consultas públicas, la configuración de grupos de trabajo interinstitucionales, el establecimiento de criterios y reglas específicas, el desarrollo de estudios específicos y recolección de información, todo ello en relación con el proceso de reforma legislativa, puesto que únicamente puede fungir como coadyuvante del Congreso estatal, razón por la cual la responsable consideró suficiente la manifestación de que se encontraba en espera de la agenda de trabajo que estableciera ese órgano constitucionalmente facultado para llevar a cabo la reforma ordenada por el TEEH, lo cual es acorde con lo considerado por esta Sala Regional en el punto anterior.

III. Obligatoriedad de la consulta a las comunidades y pueblos indígenas en el proceso de la reforma electoral local

El agravio en estudio es fundado y suficiente para modificar la sentencia impugnada, en tanto que, como lo refiere el promovente, la consulta (previa, culturalmente adecuada, informada y de buena fe) a los pueblos y comunidades indígenas en el proceso de la reforma electoral local en trámite, al ser susceptible de afectarles directamente, es obligatoria y no optativa, por lo que dicha consideración de la responsable no debe subsistir, debiéndose informar lo conducente a la Legislatura del Estado de Hidalgo.

Como primer punto, se debe tener presente que, mediante escrito de trece de febrero del año en curso, el actor solicitó al Congreso del Estado que se implementaran mecanismos de consulta a las comunidades y pueblos indígenas del Estado de Hidalgo para el desarrollo de la reforma electoral local, la cual debía ser previa, libre, informada y bajo la forma de un proceso que implicara un diálogo intercultural para encontrar soluciones conjuntas, mediante procedimientos culturalmente adecuados, de buena fe y con la posibilidad de incidir en la decisión final.

Ante la omisión de respuesta a su petición, el actor acudió al TEEH en vía de juicio ciudadano local. Por tanto, la litis a resolver por parte de dicho órgano jurisdiccional estatal consistía en determinar si existía o no dicha omisión de respuesta y, por ende, una posible afectación al derecho de petición en la materia, a fin de que se diera una respuesta congruente, completa y rápida, fundada y motivada.

Sirve de sustento a lo anterior, lo dispuesto en la jurisprudencia XVI.1º.A. J/38 (10a.) emitida por el Poder Judicial de la Federación, de rubro DERECHO DE PETICIÓN. EL EFECTO DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO EN UN JUICIO EN EL QUE SE EXAMINÓ SU VIOLACIÓN, NO PUEDE QUEDAR EN LA SIMPLE EXIGENCIA DE UNA RESPUESTA, SINO QUE REQUIERE QUE ÉSTA SEA CONGRUENTE, COMPLETA, RÁPIDA Y, SOBRE TODO, FUNDADA Y MOTIVADA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 3 DE ABRIL DE 2013). [2]

No obstante, además de pronunciarse sobre dicha cuestión, en el sentido de vincular al Congreso del Estado para que diera respuesta al escrito de petición del actor, el TEEH efectuó una consideración adicional, que no se constreñía a ese objeto de estudio, consistente en determinar si esa autoridad legislativa debía o no llevar a cabo una consulta a los pueblos y comunidades indígenas en el Estado, con objeto de la reforma electoral en curso.

En efecto, en el penúltimo párrafo del considerando Tercero de la sentencia impugnada, correspondiente al estudio de fondo, la responsable indicó:

En ese mismo orden de ideas, por lo que respecta a que no se implementaron mecanismos de consulta sobre la reforma ya mencionada, este Tribunal Electoral considera que el actor realiza una interpretación errónea de lo ordenado dentro del expediente TEEH-JDC-056/2018, por las razones siguientes:

(…)

Es por ello que la sentencia de fecha seis de diciembre del año dos mil dieciocho, dictada dentro del expediente TEEH-JDC-056/2018 no limita al Congreso Local realizar únicamente una consulta, sino lo que se previó fue garantizar la participación indispensable de las comunidades indígenas, que se escuche para el proceso de decisión en las medidas legislativas, por medio de los instrumentos o mecanismos que estime pertinentes, por lo que el actor equivocadamente consideró que el Tribunal Electoral estableció como único mecanismo la consulta antes de realizar las adecuaciones a la Constitución Local para garantizar a los integrantes de las comunidades indígenas, su participación política y su representación efectiva en los órganos de elección popular; razón por la cual no le asiste la razón al actor.

[Énfasis añadido]

Esto es, aun cuando la litis en la instancia local se acotaba a la omisión de respuesta de la petición del actor por parte del Congreso local, el TEEH efectuó una consideración en torno a la obligatoriedad de consultar a los pueblos y comunidades indígenas en el marco de la reforma electoral ordenada, sin que esto formara parte del conflicto, puesto que no existió una negativa de la autoridad legislativa para llevarla a cabo.

En efecto, la responsable no estaba en posibilidad de pronunciarse sobre si se llevó a cabo o no la consulta correspondiente, ya que la falta de respuesta de la Legislatura local a la petición del actor, no conlleva la negativa a realizar dicha consulta. Esto se corrobora con las acciones efectuadas por el Congreso local para atender el resolutivo primero de la sentencia impugnada, toda vez que integrantes de dicho órgano legislativo se reunieron con el actor el veintitrés de abril del año en curso, manifestándole su intención de realizar el acercamiento con las comunidades indígenas, de lo cual se levantó el acta correspondiente.[3]

Aunado a ello, la omisión de respuesta del Congreso local, en su momento, respecto de la petición del actor para realizar la consulta correspondiente, no podía ser entendida como una negativa para ello, máxime que el actor no ostenta la representación de una comunidad o pueblo indígena. Si bien acude como representante legal de lo que califica como “sociedad civil indígena” denominada Ciudadanía y Gerencia Social, lo cierto es que de los artículos 1°, 4° y 13 de los estatutos de dicha sociedad, mismos que el propio actor aportó, se advierte que se trata de una persona moral constituida por el promovente y dos ciudadanas más, quienes no se ostentaron con el carácter de indígenas al momento de la constitución, estableciendo su domicilio en el Estado de Morelos, y cuyo objeto y fines sociales no son exclusivos de una comunidad o pueblo indígena, sino que abarcan diferentes grupos sociales que se consideran vulnerables, tales como menores de edad, personas que han llevado a cabo conductas ilícitas, alcohólicos y farmacodependientes, discapacitados, adultos mayores, entre otros, y sus actividades involucran desde la participación en convocatorias para gestionar recursos, hasta la realización de investigaciones científicas o tecnológicas con registro en el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, y apoyo en museos dependientes del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes. Esto es, se trata de una persona moral que no fue constituida por personas en calidad de indígenas, ni tiene como objetivo identificable e inequívoco la protección o fomento de intereses indígenas, resultando inaplicable el criterio de autoadscripción para una persona moral, puesto que la misma carece de conciencia.

En consecuencia, la litis ante la instancia local no involucraba la negativa de realizar la consulta previa, libre e informada a los pueblos y comunidades indígenas, sino únicamente la omisión de respuesta del Congreso local a un escrito de petición del actor.

En ese sentido, la introducción del elemento considerativo en la sentencia del TEEH en el sentido de restarle obligatoriedad a la consulta previa, libre e informada a las comunidades indígenas, ocasionó que el actor se inconformara, al considerar que la responsable no puede eximir a las autoridades del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y convencionales de realizar dicha consulta.

En el informe circunstanciado ante esta instancia, el TEEH reiteró su posición en el sentido de considerar que el Congreso local no estaba obligado a realizar dicha consulta, sino únicamente a prever la participación indígena, al señalar:

…el actor realizó una interpretación errónea de lo ordenado en el expediente TEEH-JDC-056/2018 ya que no se limitó al Congreso Local a realizar una consulta, sino que lo que se previó, fue garantizar la participación indispensable de las comunidades indígenas para que sean escuchadas en el proceso de decisión de las medidas legislativas por medio de los instrumentos o mecanismos que se estimen pertinentes.

El agravio es fundado, puesto que no puede subsistir la consideración efectuada por el TEEH en cuanto a la obligatoriedad de la consulta previa, libre e informada a las comunidades indígenas respecto del proceso de reforma legal que continúa en trámite, máxime que se trata de una cuestión que no deriva de la sentencia del expediente TEEH-JDC-56/2018, sino que está prevista en los artículos 2°, Apartado B, de la Constitución federal; 6° del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, así como 19 y 32, párrafo 2, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

En efecto, en la sentencia del expediente TEEH-JDC-56/2018, se determinó que el Congreso de Hidalgo debía realizar las adecuaciones correspondientes a la Constitución local y, en su caso, a las legislaciones correspondientes, y debía determinar los lineamientos o parámetros mínimos que garanticen a los integrantes de las comunidades indígenas su participación política y su representación efectiva en los órganos de elección popular, respetando e involucrando las normativas internas de las diversas comunidades indígenas que integran la entidad federativa, para lo cual debía allegarse de información y datos en torno a los usos y costumbres, como podían ser dictámenes periciales, entrevistas e informes. En ese contexto, el Congreso debe “prever la participación indispensable de las comunidades indígenas, para el proceso de decisión en las medidas legislativas, por medio de los instrumentos o mecanismos que estime pertinentes”.

Al respecto, se debe tener presente el deber que tienen todas las autoridades a formular las consultas a los pueblos indígenas interesados, antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre e informado. Lo anterior, acorde con lo que la Sala Superior de este tribunal estableció en la jurisprudencia 37/2015, de rubro CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES INDÍGENAS. DEBE REALIZARSE POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS ELECTORALES DE CUALQUIER ORDEN DE GOBIERNO, CUANDO EMITAN ACTOS SUSCEPTIBLES DE AFECTAR SUS DERECHOS.[4]

Específicamente, sobre la participación indígena en procesos de configuración legal, en la acción de inconstitucionalidad 83/2015 y acumuladas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la invalidez de la Ley de Sistemas Electorales Indígenas para el Estado de Oaxaca del veintiuno de agosto de dos mil quince, precisamente porque la misma era susceptible de afectar directamente a los pueblos indígenas de esa entidad federativa, por lo que el Congreso del Estado tenía la obligación de consultarles directamente a dichos pueblos de la entidad, previó a su emisión, y al no haberlo hecho así, transgredió de forma directa lo dispuesto en el artículo 2° de la Constitución federal.

A mayor abundamiento, en dicha sentencia, la Corte advirtió que el derecho a la consulta a los pueblos indígenas en todos los temas que les afecten deriva de su derecho a la autodeterminación, a la preservación de su cultura e identidad, al acceso a la justicia y a la igualdad y no discriminación, y de la obligación de los Estados y municipios, de eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecer las instituciones y las políticas necesarias a fin de garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos (artículo 2° de la Constitución federal). Por tanto, los pueblos indígenas tienen el derecho a ser consultados, mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe con la finalidad de llegar a un acuerdo a través de sus representantes, cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente,[5] conforme a lo siguiente:

- La consulta debe ser previa. Debe realizarse durante las primeras etapas del plan o proyecto de desarrollo o inversión o de la concesión extractiva y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad.

- La consulta debe ser culturalmente adecuada. El deber estatal de consultar a los pueblos indígenas debe cumplirse de acuerdo con sus costumbres y tradiciones, a través de procedimientos culturalmente adecuados y teniendo en cuenta, sus métodos tradicionales para la toma de decisiones. Lo anterior, exige que la representación de los pueblos sea definida de conformidad con sus propias tradiciones.

- La consulta informada. Los procesos de otorgamiento exigen la provisión plena de información precisa sobre la naturaleza y consecuencias del proyecto a las comunidades consultadas, antes de y durante la consulta. Debe buscarse que tengan conocimiento de los posibles riesgos incluidos los riesgos ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o inversión propuesto, de forma voluntaria.

- La consulta debe ser de buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo. Se debe garantizar, a través de procedimientos claros de consulta, que se obtenga su consentimiento previo, libre e informado para la consecución de dichos proyectos. La obligación del Estado es asegurar que todo proyecto en área indígena o que afecte su hábitat o cultura, sea tramitado y decidido con participación y en consulta con los pueblos interesados con vistas a obtener su consentimiento y eventual participación en los beneficios.

En ese sentido, la Suprema Corte resolvió que el ejercicio del derecho de consulta a los pueblos y comunidades indígenas se extiende también cuando se trate de procedimientos legislativos, cuyo contenido versa, precisamente, sobre derechos de los pueblos indígenas, por lo que las legislaturas locales tienen el deber de prever una fase adicional en el proceso de creación de las leyes para consultar a los representantes de ese sector de la población, cuando se trate de medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente.

Por tanto, al resultar fundado el agravio en estudio, lo procedente es modificar la sentencia impugnada, a fin de dejar sin efectos la consideración de la responsable en el sentido de restar obligatoriedad a la consulta previa, libre e informada a los pueblos y comunidades indígenas que se debe realizar dentro del proceso de la reforma electoral local en materia indígena. En consecuencia, se debe hacer del conocimiento de la Legislatura del Estado de Hidalgo la presente determinación, respecto de la obligatoriedad de la consulta previa, culturalmente adecuada, informada y de buena fe a los pueblos y comunidades indígenas en los procesos correspondientes, tratándose de medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente.

IV. Medidas preventivas para erradicar actos discriminatorios

El actor señala que la responsable no se pronunció sobre las medidas preventivas solicitadas, tendientes a erradicar actos discriminatorios de los funcionarios públicos, a través de la capacitación y sensibilización al personal del Congreso local, lo que derivó en que la diputada a la que se le imputan los actos discriminatorios ahora efectúe una persecución política y de intimidación en contra del actor, al referir públicamente que procederá legalmente en su contra, al rechazar que haya efectuado actos de discriminación, por lo que analizará con sus abogados la posibilidad de presentar una denuncia.

El agravio es infundado como se explica enseguida.

En la demanda de la instancia primigenia, el actor señaló como uno de sus agravio que la diputada Adela Pérez Espinoza o su asistente Monserrat Hernández Velasco le exigiera una prueba de su calidad indígena para poderlo recibir, por lo que debía considerarse la aplicación de medidas preventivas encaminadas a erradicar ese tipo de actos que consideró discriminatorios, a fin de que se capacitara y sensibilizara al personal del Congreso del Estado en temas de perspectiva intercultural y la elaboración de algún protocolo de actuación.

Por su parte, en el informe circunstanciado, la diputada en comento destacó que es una mujer indígena que representa a ese sector, puesto que en el pasado proceso electoral fue candidata por el distrito 03, con cabecera en San Felipe Orizatlán, reservado para candidaturas indígenas, bajo el criterio de autoadscripción calificada,[6] obteniendo una curul en la LXIV Legislatura del Estado. Por ello, tanto la diputada como su equipo de trabajo han actuado de manera incluyente y no discriminatoria, por lo que rechazan cualquier acusación del actor, respecto de supuestos actos o conductas discriminatorias, aunado a que el actor no acredita su dicho, y se debe reflexionar si el promovente pretende someter a la diputada y su equipo para atender peticiones personales.

En la sentencia impugnada, la responsable vinculó al Congreso local para que atendiera y escuchara al actor, así como a las personas pertenecientes a las comunidades y pueblos indígenas en la entidad federativa. Asimismo, como se indicó, en cumplimiento al resolutivo primero de la sentencia impugnada, en el que se vinculó al Congreso local para que diera contestación al actor, integrantes de dicho órgano legislativo se reunieron con el actor el veintitrés de abril del año en curso, asentando su comparecencia en el acta correspondiente.

Por tanto, la presunta actuación discriminatoria que alegó, consistente en que no era atendido en el Congreso local, quedó subsanada con lo resuelto por la responsable, sin perjuicio de que lo hubiera o no demostrado, por lo que resultaba innecesario el dictado de medidas adicionales que no tenían por efecto la protección del derecho alegado.

Sin perjuicio de ello, la responsable dio vista a la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Hidalgo para que conociera de la posible discriminación alegada por el actor, al no corresponder con la competencia del TEEH.

En ese sentido, el tribunal responsable adoptó la determinación correspondiente para garantizar la protección de los derechos político-electorales del actor, en su calidad de indígena, sin que éste demuestre la necesidad de adoptar alguna medida adicional, puesto que las declaraciones que refiere de la diputada, aun en caso de ser verídicas, no corresponden a lo que califica como persecución política que pone en riesgo su integridad física, puesto que, en todo caso, lo anunciado por la legisladora corresponde a analizar la posibilidad de acudir a las instancias competentes en la defensa de sus derechos, de lo cual no se le puede privar aun cuando ejerza funciones públicas, con independencia de lo que pudiera resolver la autoridad competente.

QUINTO. Efectos

En términos de lo dispuesto en los artículos 2°, Apartado B, de la Constitución federal; 6° del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, así como 19, y 32, párrafo 2, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como de lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas, las legislaturas locales tienen el deber de prever una fase adicional en el proceso legislativo para consultar a las comunidades indígenas, cuando se trate de medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente.

Por tanto, al resultar fundado el agravio esgrimido en contra de la consideración de la responsable en el sentido de restar obligatoriedad a dicha consulta dentro del proceso de la reforma electoral ordenada en la sentencia del expediente TEEH-JDC-56/2018, lo procedente es modificar la sentencia impugnada, a fin de dejar sin efectos dicha consideración.

En consecuencia, se debe hacer del conocimiento de la Legislatura del Estado de Hidalgo la presente determinación, respecto de la obligatoriedad de la consulta previa, culturalmente adecuada, informada y de buena fe a los pueblos y comunidades indígenas en el proceso de la reforma electoral referida.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E

PRIMERO. Se modifica la sentencia impugnada en los términos precisados en el último considerando del presente fallo.

SEGUNDO. Notifíquese al Congreso del Estado de Hidalgo la presente determinación, a fin de que tenga conocimiento sobre la obligatoriedad de la consulta previa, culturalmente adecuada, libre, informada y de buena fe a los pueblos y comunidades indígenas en la entidad federativa, dentro del proceso de reforma legislativa ordenado en la sentencia del expediente TEEH-JDC-56/2018, al ser susceptible de afectarles directamente.

NOTIFÍQUESE, personalmente, al actor; por oficio, al Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo y al Congreso del Estado de Hidalgo, y por estrados, a los demás interesados, en términos de lo dispuesto en los artículos 26; 27; 28, y 29, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, así como 94, 95 y 98 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Devuélvanse las constancias atinentes y, en su oportunidad, remítase el mismo al archivo jurisdiccional de esta Sala Regional, como asunto definitivamente concluido. Asimismo, hágase del conocimiento público la presente sentencia en la página que tiene este órgano jurisdiccional en Internet.

Así, por mayoría de votos, con el voto en contra del Magistrado Alejandro David Avante Juárez, quien formula voto particular, lo resolvieron y firmaron la Magistrada y los Magistrados integrantes de esta Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, ante el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe.

MAGISTRADA PRESIDENTA

MARCELA ELENA FERNÁNDEZ

DOMÍNGUEZ

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

ANTONIO RICO IBARRA

VOTO PARTICULAR QUE EMITE EL MAGISTRADO ALEJANDRO DAVID AVANTE JUÁREZ, RESPECTO DE LA SENTENCIA DICTADA EN EL JUICIO CIUDADANO IDENTIFICADO CON LA CLAVE
ST-JDC-76/2019, CON FUNDAMENTO EN LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 48 DEL REGLAMENTO INTERNO DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.

Con el debido respeto, me aparto de las razones que sustentan la modificación de la sentencia impugnada en este juicio, por lo que formulo este voto particular.

a. Caso concreto

En el caso, el actor considera que con la sentencia impugnada se le resta obligatoriedad a la consulta indígena que debe llevar a cabo el Congreso del Estado de Hidalgo, en cumplimiento de lo resuelto en un diverso juicio ciudadano local (TEEH-JDC-56/2018).

b. Decisión

Por mayoría se determinó modificar la sentencia porque se incluyó, en la sentencia impugnada, una consideración que no era materia de la litis, lo que conduce a confusión respecto de la obligatoriedad de la consulta determinada en el otro juicio.

C. El argumento modificado no es un argumento toral en la sentencia.

En el caso, no comparto la decisión mayoritaria, puesto que estimo que, dado el agravio expresado por el actor, debiera ser infundado, puesto que el argumento de la sentencia que controvierte no puede tener el efecto de dejar insubsistente lo decidido en el diverso juicio 56 del año próximo pasado.

En mi concepto, esa consideración de la sentencia impugnada no fue la razón que sustentó la decisión del Tribunal local, sino que se pronunció como un argumento obiter dicta, sin carácter vinculante, para contextualizar y explicarle al actor las actividades con las cuales la legislatura estatal puede obtener información y garantizar la participación de los pueblos y comunidades indígenas, durante el proceso legislativo de reformas a la legislación electoral local, en los términos de la sentencia pronunciada en el juicio ciudadano local 56 del año pasado.

Además, en cuanto a la consulta, se trata de obligaciones que tienen los órganos del Estado Mexicano conforme a lo establecido en el artículo 2 de la Constitución Federal, por lo que, en mi concepto, resulta innecesario hacer del conocimiento de la autoridad responsable primigenia, por medio de esta sentencia, el carácter obligatorio que tiene la consulta previa, culturalmente adecuada, informada y de buena fe a los pueblos y comunidades indígenas, en el proceso de reforma a la legislación local, máxime que ese carácter está determinado en la sentencia del mencionado juicio 56.

En el anotado contexto, considero que lo procedente era confirmar la sentencia impugnada.

Por lo antes expuesto, es que formulo este voto particular.

MAGISTRADO

ALEJANDRO DAVID AVANTE JUÁREZ