Monterrey, Nuevo León, a diez de octubre de dos mil diecinueve.

Sentencia definitiva que modifica la resolución que dictó el Tribunal Electoral del Estado de Querétaro en los expedientes TEEQ-JLD-9/2019 y su acumulado TEEQ-JLD-12/2019, en la que, entre otras cosas, determinó sancionar a J. Guadalupe Antonio Dorantes Morales, Contralor Municipal de Cadereyta de Montes, Querétaro, con una multa de cien Unidades de Medida y Actualización. Lo anterior, porque este Tribunal considera que la porción normativa que contiene el medio de apremio antes mencionado, es violatoria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues se trata de un sistema rígido para la imposición de sanciones, al establecer una multa fija, y por lo tanto, la inaplica y se ordena la imposición de alguna de las sanciones previstas en el artículo 63 de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral en el Estado de Querétaro.

ÍNDICE

GLOSARIO

1. ANTECEDENTES DEL CASO[1]

1.1. Instancia local

1.1.1. Denuncia. El veinticuatro de julio, Guadalupe Monserrat Gómez Vázquez,[2] presentó demanda ante el tribunal local, en contra de funcionarios del Ayuntamiento de Cadereyta de Montes, Querétaro, entre los que se encontraba el ahora actor, inconformándose del oficio MCQ-CM-0303/2019, que daba respuesta a su petición de información,[3] relacionada con el uso de recursos públicos municipales, considerando además que la omisión de lo solicitado constituía violencia política de género.

1.1.2. Juicios locales. Al respecto, se formaron los expedientes TEEQ-JLD-9/2019 y TEEQ-JLD-12/2019, acumulados.

1.1.3. Resolución impugnada. El doce de septiembre, el tribunal emitió la sentencia correspondiente, en la cual determinó lo siguiente:

a)     La existencia de la obstaculización en el desempeño del cargo de la actora.

b)     Ordenó al Contralor dar respuesta de manera fundada y motivada a la solicitud de Guadalupe Monserrat Gómez Vázquez, de fecha cuatro de marzo.

c)     La actualización de violencia política de género en contra de la actora.

d)     Impuso una sanción al Contralor Municipal de Cadereyta de Montes, Querétaro.

e)     Vinculó al Presidente Municipal y a cualquier otra autoridad del ayuntamiento o de la estructura de gobierno municipal, así como al Instituto Queretano de las Mujeres y a la Secretaría de Planeación y Finanzas del Estado de Querétaro a coadyuvar con el cumplimiento de la sentencia.

1.2. Juicio federal. El veintitrés de septiembre, inconforme con esta decisión, el actor promovió el presente juicio.

2. COMPETENCIA

Esta Sala Regional es competente para conocer y resolver este medio de impugnación, en virtud de que se controvierte una resolución de un tribunal local que, entre otras cosas, ordenó sancionar al Contralor del Municipio de Cadereyta de Montes, Querétaro, entidad federativa que se ubica dentro de la Segunda Circunscripción Electoral Plurinominal, sobre la que se ejerce jurisdicción.

Esto, de conformidad con el artículo 195, fracción XIV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y en atención a lo previsto en los Lineamientos Generales para la identificación e integración de Expedientes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.[4]

3. PROCEDENCIA

3.1. Desestimación de las causales de improcedencia

Al rendir el informe circunstanciado, el tribunal local hace valer dos causales de improcedencia, una relativa a que no se esgrimen agravios, sin embargo, eso es materia de análisis en el estudio de fondo de la presente sentencia, y la causal relacionada con la falta de legitimación del actor para promover el presente juicio, al haber sido autoridad responsable en la sentencia que combate.

Esta Sala Regional considera que no le asiste razón a la responsable porque ha sido criterio de este Tribunal Electoral[5] que, si bien por regla general las autoridades responsables no tiene legitimación para promover medios de impugnación con el fin de que prevalezca su determinación, lo cierto es que existen casos de excepción cuando el acto causa una afectación en detrimento de los intereses, derechos o atribuciones de la persona que funge como autoridad responsable, sea porque estime que le priva de alguna prerrogativa o le imponga una carga a título personal, evento en el cual sí cuenta con legitimación para recurrir el acto que le agravia, en tanto se genera la necesidad de salvaguardar el principio de tutela judicial efectiva o acceso pleno a la jurisdicción, ante el interés de la persona física para defender su derecho.

En el caso, el actor está legitimado por tratarse de un ciudadano que promueve por sí mismo, a fin de impugnar una multa que le fue impuesta por el tribunal local, de ahí que se advierta una afectación directa a la persona que integra el órgano que funge como autoridad responsable en el juicio local de origen y no solo al Ayuntamiento.

3.2. Análisis de los requisitos de procedencia

El presente juicio reúne los requisitos de procedencia previstos en los artículos 8, 9, párrafo 1, y 13, párrafo 1, inciso b), de la Ley de Medios, conforme a lo siguiente:

a)     Forma. La demanda se presentó por escrito ante la autoridad responsable, se precisa el nombre y firma del promovente, la determinación que controvierte, se mencionan hechos, agravios y los motivos de inconformidad.

b)    Oportunidad. El juicio se promovió dentro del plazo legal de cuatro días, en virtud de que la sentencia impugnada se notificó el diecisiete de septiembre, y la demanda se presentó el veintitrés siguiente[6].

c)     Legitimación e interés jurídico. Se cumplen estos requisitos, por tratarse de un ciudadano en su carácter de Contralor Municipal, que acude por su propia cuenta a impugnar una sentencia del tribunal local en la que fue parte, y que le impuso una multa, por lo tanto, es contraria a sus intereses.

d)    Definitividad y firmeza. La resolución impugnada se considera definitiva y firme, porque en la legislación del Estado de Querétaro no existe otro medio de impugnación que se deba agotar previo a la promoción del presente juicio.[7]

4. ESTUDIO DE FONDO

4.1. Materia de la controversia

Sentencia impugnada. El tribunal responsable al emitir la resolución combatida determinó, entre otras cosas, imponer una sanción al Contralor Municipal de Cadereyta de Montes, Querétaro, consistente en una multa de cien UMA’s, de conformidad con lo establecido en el artículo 63, fracción III, de la Ley de Medios Local.

Pretensión y planteamientos. Como único motivo de inconformidad, el actor pretende que se declare la invalidez del artículo 63, fracción III, de la Ley de Medios Local, pues considera que violenta de manera flagrante lo dispuesto por el artículo 22 de la Constitución Federal, toda vez que establece una multa por una cantidad fija.

Cuestión a resolver. Con base en lo anterior, en la presente sentencia se analizará si la porción normativa impugnada es constitucional, o si debe declararse la inaplicación de la fracción III del artículo 63 de la Ley de Medios Local.

4.2. Decisión

Esta Sala Regional considera que debe decretarse la inaplicación de la fracción III del artículo 63 de la Ley de Medios Local, pues no contiene un parámetro establecido en cantidades o porcentajes mínimos y máximos, que permitan que la autoridad jurisdiccional determine el monto de acuerdo con las circunstancias personales del actor, y la gravedad del hecho punible, y como consecuencia la modificación de la resolución impugnada.

4.3. Justificación de la decisión

4.3.1. Marco normativo

El primer párrafo del artículo 22 de la Constitución Federal, establece la prohibición de las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

Por su parte, la jurisprudencia 9/95 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación[8], refiere que del concepto de multa excesiva, contenido en el artículo antes mencionado, se pueden obtener los siguientes elementos: a) una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b) cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos.

Por lo tanto, para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de este en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa que corresponda.

Así las cosas, una multa excesiva puede estar establecida en la ley que emana del Poder Legislativo cuando se señalan sanciones fijas que no dan bases para que la autoridad individualice esa sanción, lo que trae consigo un actuar arbitrario, aunque se esté dentro de los límites establecidos en la propia ley.

En relación con lo anterior, la Suprema Corte ha sostenido que las leyes, al establecer multas deben contener las reglas adecuadas para que las autoridades impositoras tengan la posibilidad de fijar su monto o cuantía, tomando en cuenta, como ya se mencionó, la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia de este en la conducta que la motiva y, en fin, todas aquellas circunstancias que tiendan a individualizar dicha sanción, obligación del legislador que deriva de la concordancia de los artículos 22 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal, el primero de los cuales prohíbe las multas excesivas, mientras el segundo aporta el concepto de proporcionalidad[9].

El establecimiento de multas fijas es contrario a estas disposiciones constitucionales, por cuanto al aplicarse a todos por igual, de manera invariable e inflexible, propicia excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares.

4.3.2. Caso concreto

El tribunal responsable determinó, entre otras cosas, sancionar al actor con una multa de cien UMA’s con fundamento en el artículo 63, fracción III de la Ley de Medios Local.

El actor hace valer ante esta instancia que, dicho precepto vulnera lo establecido en el artículo 22 de la Constitución Federal, pues determina una multa fija.

El artículo tildado de inconstitucional establece:

 “Artículo 63. Para hacer cumplir las disposiciones del presente ordenamiento, así como de las resoluciones y las sentencias que se dicten, el Tribunal y el Consejo podrán solicitar la aplicación, sin ulterior procedimiento o trámite, de los medios de apremio y las correcciones disciplinarias siguientes:

 I. Apercibimiento;

 II. Amonestación;

 III. Multa de cien veces el salario mínimo diario vigente en el Estado.

En caso de reincidencia se podrá aplicar hasta el doble de la cantidad señalada;

 IV. Auxilio de la fuerza pública; o

 V. Arresto hasta por treinta y seis horas.”

El numeral en cita, contiene diversas medidas coactivas que tanto la autoridad administrativa electoral como el tribunal responsable pueden imponer para lograr el cumplimiento de sus resoluciones ante la rebeldía en que incurran los sujetos destinatarios de estas.

Atendiendo a su naturaleza, tenemos que el apercibimiento consiste en una advertencia sobre la consecuencia que podrá tener el desacato de una orden; la amonestación, es una expresión de la incorrección de la conducta sancionada; la multa, consiste en una sanción económica impuesta a un sujeto determinado por la comisión de un acto ilícito; el auxilio de la fuerza pública se traduce en el apoyo que deben brindar los órganos administrativos auxiliares de la administración de justicia para efectos de lograr el cumplimiento de una resolución; finalmente, el arresto, constituye una medida privativa de la libertad que podrá decretarse en perjuicio del sujeto contumaz.

Estas medidas de apremio tratándose de la autoridad jurisdiccional, deben considerarse basadas en el artículo 17 de la Constitución Federal, dado que resultan mecanismos creados para garantizar el cumplimiento de las resoluciones judiciales, durante el procedimiento o bien en ejecución de la sentencia, pues, procuran desincentivar la inobservancia de los mandatos emanados de la autoridad del juzgador a través de la afectación de la esfera jurídica del sujeto vinculado a cumplir con ellos.

Así, es claro que la existencia de las medidas de apremio se justifica en términos constitucionales en la necesidad de garantizar la ejecución de las resoluciones y con ello el principio de seguridad jurídica derivado de la autoridad de la cosa juzgada, así como para la disuasión de controvertir el orden jurídico, en particular las relativas a derechos humanos.

Ahora, el juzgador al momento de imponer alguna de las medidas de apremio previstas en la ley tiene como parte de la obligación de fundar y motivar su resolución la carga de justificar las razones que lo llevaron a actuar en tal sentido.

En este sentido, tenemos que atendiendo a la medida de apremio que se imponga, existirá la necesidad de justificar su decisión, e incluso a exponer las razones que lo llevan a determinar la proporcionalidad entre la infracción cometida y la sanción impuesta.

A manera de ejemplo, tratándose de la amonestación dado su carácter de sanción leve e inmediata, solo deben de exponerse los motivos por los cuales se formula el extrañamiento correspondiente, mientras que tratándose del arresto o de la multa, al incidir de forma directa en el ámbito patrimonial y/o de libertad personal del sujeto, existe la necesidad de exponer las razones que justifican la proporcionalidad y la racionalidad de la sanción, pues, aun en el caso de las multas establecidas en la legislación procesal para sancionar la rebeldía procesal de alguna de las partes en el juicio se rigen conforme los mandatos del artículo 22 de la Constitución Federal, y por ende, deben permitir su individualización.

Como se puede apreciar, establece como medio de apremio y/o corrección disciplinaria, la imposición de una multa de cien veces el salario mínimo vigente en el estado.

En efecto, como lo refiere el actor, se trata de una multa fija, que no contiene mínimos y máximos, conforme a los cuales la autoridad jurisdiccional (como en el presente caso sucedió) pudiera sancionar, ni existe otro precepto legal dentro de la Ley de Medios Local que obligue a la responsable a razonar la imposición de la multa, ni esta debe ser impuesta tomando consideraciones específicas del caso en concreto.

En relación con lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 115/2007, determinó que si un artículo menciona diversas sanciones y multas de monto específico, es decir, una multa fija (como sucede en el caso en concreto), entonces efectivamente vulnera el artículo 22 constitucional, toda vez que la autoridad facultada para imponerlas no tiene la posibilidad de determinar, en cada caso, su monto o cuantía, tomando en cuenta el daño causado a la sociedad, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la magnitud del hecho infractor y de ahí la multa que corresponda imponer a quien lo cometió.

Lo anterior produce una desigualdad absoluta e injusta entre personas que pudieran cometer la misma o más grave falta, puesto que al tratarse de una multa fija, invariable e inflexible que debe ser aplicada para todos por igual, tendría como resultado la existencia un infractor con excelentes condiciones económicas y en consecuencia no sufrirá sanción alguna, o por su parte un infractor de situación económica mediana que podrá resentir la multa como ligera, y aquél sin recursos económicos como una multa muy grave.

En otras palabras, la fracción III del artículo 63 de la Ley de Medios Local, contiene una multa excesiva, no por el porcentaje que se establece, sino porque crea un sistema rígido para la imposición de sanciones en el que cualquier persona es sancionada en la misma forma.

Este sistema fijo, no permite desde el punto de vista legal, saber cuándo una multa es excesiva, arbitraria o desproporcionada.

Ahora, en relación con la resolución impugnada, se advierte que la autoridad responsable sí realizó un análisis de las circunstancias especificas del caso en concreto, por ejemplo, estudió la gravedad de la conducta, las circunstancias de modo, tiempo y lugar de las infracciones, las condiciones socioeconómicas del infractor, y la reincidencia, sin embargo, no llevó a cabo una individualización de la sanción, pues esto no era posible, ya que la responsable no estaba en condiciones de cuantificar el monto de la multa, toda vez que no había márgenes mínimos y máximos para que pudiera decidir qué porcentaje aplicaría como sanción.

En ese sentido, esta Sala Regional considera que la multa establecida en el artículo 63 de la Ley de Medios Local es violatoria del artículo 22 de la Constitución Federal, pues se trata de un sistema rígido para la imposición de sanciones, sin que se establezca para la autoridad sancionatoria el deber de individualizar el monto de la sanción al caso concreto.

Cabe señalar que tampoco resulta posible llevar a cabo una interpretación conforme del mencionado precepto a efecto de salvaguardar su constitucionalidad, pues el texto de dicha porción normativa no da pie a darle un alcance diferente, y establecer una interpretación distinta tendría como consecuencia mutar la naturaleza de la ley, cuestión que resulta contraria a un mero ejercicio interpretativo.[10]

Consecuentemente, como se adelantó, debe inaplicarse, al caso concreto la porción normativa del artículo 63, fracción III, de la Ley de Medios Local, relativa a la multa de cien veces el salario mínimo diario vigente en el Estado.

Ahora, como se mencionó, la justificación constitucional de la existencia de las medidas de apremio se da precisamente ante la necesidad de dotar a los órganos jurisdiccionales de los mecanismos suficientes para garantizar la plena ejecución de sus resoluciones, es decir, la inaplicación ahora decretada no podría tener como consecuencia que la sanción impuesta por el órgano jurisdiccional local precisamente por la comisión de actos de rebeldía procesal así como por aquellos que constituyen violencia política de género quedara libre de sanción, pues ello redundaría en una afectación al interés público del cumplimiento y observancia de los mandatos judiciales, a las obligaciones procesales que le corresponden en su carácter de autoridad, y en particular, a la erradicación de actos que por su naturaleza pueden constituir violencia política de género.

En este tenor, el tribunal responsable, sin variar las conductas infractoras acreditadas y atendiendo a la naturaleza del caso, deberá emitir una nueva resolución sancionatoria atendiendo a la declaración de inaplicación de la fracción III, del artículo 63 de la Ley de Medios Local.

5. EFECTOS

5.1. Se inaplica al caso en concreto la porción normativa del artículo 63, fracción III, de la Ley de Medios Local, relativa a la multa de cien veces el salario mínimo diario vigente en el Estado.

5.2. Se modifica la sentencia emitida el pasado doce de septiembre del presente año, en los expedientes TEEQ-JLD-9/2019 y su acumulado TEEQ-JLD-12/2019.

5.3. Se ordena al Tribunal Electoral del Estado de Querétaro emitir una nueva sentencia, dentro del término de cinco días hábiles, contados a partir de la notificación de esta resolución, en la que:

-          Imponga una nueva sanción al Contralor Municipal de Cadereyta de Montes, Querétaro, de conformidad con el artículo 63 de la Ley de Medios Local, sin considerar la multa establecida en la fracción III del citado artículo.

Realizado lo anterior, deberá informarlo a esta Sala Regional dentro de las veinticuatro horas siguientes.

6. RESOLUTIVOS

PRIMERO. Se inaplica, al caso en concreto, el artículo 63, fracción III, de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Querétaro, en los términos precisados en el apartado de efectos de este fallo.

SEGUNDO. Se modifica la sentencia impugnada.

TERCERO. Se ordena al Tribunal Electoral del Estado de Querétaro, emitir una nueva resolución en los términos del apartado de efectos de esta sentencia.

CUARTO. Comuníquese esta ejecutoria a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para que por su conducto informe a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos del artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, devuélvase la documentación que exhibió la responsable.

NOTIFÍQUESE.

Así lo resolvieron por unanimidad de votos, la Magistrada y los Magistrados integrantes de la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Electoral Plurinominal, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.