Monterrey, Nuevo León, a veintiocho de febrero de dos mil quince.

Sentencia definitiva que: a) sobresee los juicios promovidos por los ciudadanos actores, pues carecen de interés jurídico y legítimo para demandar; b) modifica la resolución dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Nuevo León en el juicio de inconformidad JI-015/2014 y sus acumulados JI-016/2014, JI-017/2014 y JDC-004/2015 en los siguientes términos: primero, confirma por razones diversas la anulación del artículo 14, incisos b) a g) del acuerdo CEE/CG/29/2014, en atención a que su contenido excedió el de la legislación federal, ya que corresponde a cada partido político elegir el criterio para garantizar la paridad de género en la postulación de las candidaturas a legisladores locales; y segundo, revoca el análisis que anuló el artículo 19 del referido acuerdo, porque tal disposición no vulnera los principios de jerarquía normativa y reserva de ley, en consecuencia se mantiene el texto original de la citada disposición; y c) vincula a la Comisión Estatal Electoral para que de conformidad con sus facultades y obligaciones emita lineamientos que le permitan verificar que el registro de candidaturas de diputados locales se ajuste a la paridad de género.

GLOSARIO

1. ANTECEDENTES DEL CASO

1.1. Emisión del Acuerdo CEE/CG/06/2014. El veintisiete de octubre de dos mil catorce, el Consejo General de la CEE aprobó el acuerdo relativo a la determinación del número de integrantes de las planillas de candidaturas para la renovación de los ayuntamientos del estado de Nuevo León para el proceso electoral dos mil catorce-dos mil quince, sobre la base del número del número de habitantes en el último censo general de población registrado en el año dos mil diez.

1.2. Emisión del Acuerdo CEE/CG/29/2014. El veinte de diciembre de dos mil catorce, el Consejo General de la CEE aprobó el Acuerdo CEE/CG/29/2014.

1.3. Juicios ante la instancia local. Inconformes con el contenido del Acuerdo CEE/CG/29/2014, los días veinticuatro y veinticinco de diciembre siguientes, así como el nueve de enero de dos mil quince, los partidos Acción Nacional, Verde Ecologista de México y del Trabajo, así como Aliber Rodríguez Garza, promovieron juicios de inconformidad y juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, respectivamente. Adicionalmente, el PAN impugnó la omisión de modificar el diverso acuerdo CEE/CG/06/2014, con motivo de la emisión de los lineamientos contenidos en el Acuerdo CEE/CG/29/2014. Dichos juicios fueron registrados en el índice del  Tribunal Responsable con las claves JI-015/2014, JI-016/2014, JI-017/2014 y JDC-004/2015, y acumulados para su resolución.

1.4. Resolución del juicio local. El doce de enero de dos mil quince, el Tribunal Responsable dictó sentencia en la que, por una parte, sobreseyó en el juicio promovido por el PAN respecto a la omisión de modificar el acuerdo CEE/CG/06/2014, y por la otra, ordenó la revocación de diversas porciones normativas contenidas en los artículos 14 y 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014.

1.5. SM-JRC-4/2015. El dieciséis de enero siguiente, el PAN promovió juicio de revisión constitucional para reclamar el sobreseimiento por parte del Tribunal Responsable en relación con la omisión de modificar el Acuerdo CEE/CG/06/2014. El veintitrés de enero siguiente, esta Sala Regional revocó la sentencia impugnada únicamente respecto a ese punto.

1.6. Juicios ciudadanos. El mismo dieciséis de enero, los ciudadanos Minerva de Anda de los Santos, María Elena Chapa Hernández, Ramona Gámez Moreno, Delia Casas Sánchez, Gerardo Concepción Salazar Garza, Sonia Borjas García, Adriana Cristina Estrada Rodríguez, Adriana Lizbeth Guevara Wong, Carlota Guadalupe Vargas Garza, José Luis Coindreau García, Ricardo Russell Ayala, Martha Cecilia Reyes Cruz, Zoila Mata González, Jonattan Martínez Flores, Leticia Garza Treviño, María del Pilar Lozano Mac Donald, Pedro Gilberto Reyna Rodríguez, Margarita Flores Guerra, Karla Samantha Nava Puente, María Guadalupe Elósegui Martínez, Ma Romelia Araguz Serrato, Hipólito González Borrego, Jorge Luis Dávila Silva, Hugo Martín del Campo López, María Eugenia Castañeda Quiroz, María del Refugio Ávila Carmona, Marina Martínez Vázquez, Yolanda Minerva García Treviño, María del Consuelo Chapa Maldonado, Ninfa Delia Domínguez Leal, Luis Manuel Garza Villarreal, María Olivia Chung Vázquez, Laura Patricia Rodríguez Infante, Graziella Fulvi D’Pietrogiacomo, Mariana Lizeth Niño García, Karla Ivonne Parada Garza, Dinorah Leal Moncada, Elizabeth Tijerina Téllez, Francisco Aníbal Garza Chávez y Norma Acacia González Izaguirre, presentaron juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, contra la sentencia emitida por el Tribunal Responsable el doce de enero anterior.

1.7. Nueva resolución del juicio local únicamente en relación con el sobreseimiento. El veinticuatro de enero siguiente, el Tribunal Responsable resolvió el juicio de inconformidad JI-015/2014 y sus acumulados, en relación con la omisión de modificar el Acuerdo CEE/CG/06/2014 y ordenó a la CEE que modificara dicho acuerdo en relación con la integración de los ayuntamientos.

1.8. Nuevo acuerdo únicamente en relación con el primer párrafo del artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014. El veintisiete de enero del presente año, en cumplimiento con lo ordenado por el Tribunal Responsable, la CEE emitió el acuerdo CEE/CG/06/2015, en el que estableció que todos los ayuntamientos de Nuevo León deberán estar conformados por un número par de regidores.

1.9. Reencauzamiento. El mismo veintisiete de enero, mediante acuerdo plenario, se reencauzó el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SM-JDC-57/2015, a juicio de revisión constitucional electoral, el cual quedó registrado bajo la clave SM-JRC-8/2015.

1.10. Amicus Curiae. El veintiocho de enero de dos mil quince, en la Oficialía de Partes de esta sala regional, Ana Güezmes García, en su carácter de representante de “ONU MUJERES”[1] en México, presentó un escrito de Amicus Curiae, ofreciendo a esta sala su opinión en torno a los temas de paridad de género que se debaten en el presente juicio.

2. COMPETENCIA

Esta Sala Regional es competente para resolver el presente juicio, en virtud de que los actores controvierten una sentencia dictada por el Tribunal Responsable en la que se cuestionó la constitucionalidad del Acuerdo CEE/CG/29/2014, el cual reglamenta el registro de candidaturas a diputados y miembros de los ayuntamientos para el proceso electoral dos mil catorce-dos mil quince en el estado de Nuevo León. 

Lo anterior, con fundamento en los artículos 186, fracción III, incisos b) y c),  195, fracciones III y IV, inciso d), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 83, párrafo 1, inciso b), fracción IV, y 87, párrafo 1, inciso b) de la Ley de Medios.

3. ACUMULACIÓN

Del análisis de las demandas se advierte que existe identidad en la pretensión, autoridad responsable y acto reclamado, por lo cual, en aras de garantizar la economía procesal y con el fin de evitar el dictado de sentencias contradictorias, resulta procedente decretar la acumulación de los juicios SM-JDC-20/2015, SM-JDC-21/2015, SM-JDC-22/2015, SM-JDC-23/2015, SM-JDC-24/2015, SM-JDC-25/2015, SM-JDC-26/2015, SM-JDC-27/2015, SM-JDC-28/2015, SM-JDC-29/2015, SM-JDC-30/2015, SM-JDC-31/2015, SM-JDC-32/2015, SM-JDC-33/2015, SM-JDC-34/2015, SM-JDC-35/2015, SM-JDC-36/2015, SM-JDC-37/2015, SM-JDC-38/2015, SM-JDC-39/2015, SM-JDC-40/2015, SM-JDC-41/2015, SM-JDC-42/2015, SM-JDC-43/2015, SM-JDC-44/2015, SM-JDC-45/2015, SM-JDC-46/2015, SM-JDC-47/2015, SM-JDC-48/2015, SM-JDC-49/2015, SM-JDC-50/2015, SM-JDC-51/2015, SM-JDC-52/2015, SM-JDC-53/2015, SM-JDC-54/2015, SM-JDC-55/2015, SM-JDC-56/2015, SM-JDC-58/2015 y SM-JRC-8/2015 al diverso juicio ciudadano SM-JDC-19/2015, debido a que fue éste el primero que se registró en esta Sala Regional, debiéndose agregar una copia certificada de los puntos resolutivos de esta ejecutoria a los autos de los expedientes acumulados.

Lo anterior, con fundamento en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 31 de la Ley de Medios y 86 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

4. PROCEDENCIA

Los requisitos de procedencia de los juicios previstos en los artículos 8, 9, párrafo 1, 79, 80, 86 y 88 de la Ley de Medios se cumplen, como a continuación se detalla:

4.1. Forma. Las demandas se presentaron por escrito ante el Tribunal Responsable, o bien, ante la CEE quien las remitió a la autoridad responsable, haciendo constar el nombre y firma autógrafa de los y las promoventes. En las demandas se identifican el acto combatido y la autoridad responsable, se mencionan los hechos en que se basan las reclamaciones, los agravios que les causa el acto reclamado y se señalan los preceptos constitucionales y legales presuntamente violados.

4.2. Oportunidad. La resolución reclamada se emitió el doce de enero de dos mil quince, y las demandas se presentaron el dieciséis siguiente, por lo que resulta evidente que los juicios se promovieron dentro del plazo legal de cuatro días.

4.3. Legitimación. Los juicios ciudadanos cumplen con este requisito, toda vez que fueron promovidos por ciudadanas y ciudadanos, de forma individual, y para hacer valer presuntas violaciones a sus derechos político-electorales.

También se encuentra legitimado el PRD para promover el juicio de revisión constitucional, dado que se trata de un partido político que acude mediante su representante legítimo a cuestionar una sentencia que lo vincula.

4.4. Interés. Es necesario en primer término recordar que, en conformidad con el artículo 79 de la Ley de Medios, para la procedencia del juicio para la protección de los derechos político-electorales ciudadanos se requiere la concurrencia de los siguientes elementos esenciales: 1) que la persona que promueva tenga ciudadanía mexicana; 2) que ésta promueva por sí misma y en forma individual, y 3) que haga valer presuntas violaciones a cualquiera de los derechos políticos de votar y ser votado en las elecciones populares, de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos.[2]

Como se ve, para la procedencia de esta clase de juicios, dada la especificidad de su objeto, la controversia debe versar sobre la probable violación o puesta en peligro inminente de alguno de los derechos político-electorales de sufragio (activo o pasivo), de asociación o de afiliación en esta materia. En este sentido, la mayor o menor amplitud que este tipo de juicios pueda tener para el conocimiento de las controversias relacionadas con el ejercicio de estas prerrogativas ciudadanas, se encuentra condicionada por la extensión y términos que de las mismas realiza el ordenamiento jurídico, comenzando por la Constitución Federal y por los tratados internacionales en materia de derechos humanos. Es decir, el objeto de los juicios ciudadanos no se encuentra limitado a una idea preconcebida de los derechos político-electorales, como podría ser la concepción liberal inicial de los derechos políticos, sino que responde fundamentalmente a la forma, contenido y extensión que de ellos haga el sistema normativo vigente.

Ahora bien, para que los juicios ciudadanos resulten procedentes, no basta con que la materia objeto del litigio se identifique con aquella contemplada por la ley –presunta vulneración de alguna de las prerrogativas ciudadanas indicadas–, sino que también es necesario que quien la planteé se encuentre vinculado jurídicamente de alguna manera con el objeto de la controversia, de tal suerte que si la persona que ha promovido el juicio es ajena o indiferente a la controversia, en términos estrictamente jurídicos, el órgano jurisdiccional se encuentra impedido para efectuar un pronunciamiento sobre el problema de fondo.

A esta exigencia hace mención el artículo 10, párrafo 1, inciso b) de la Ley de Medios, que prevé la falta de interés jurídico de quién actúa como causa de improcedencia de los medios impugnativos previstos en este cuerpo legal.

La noción de interés jurídico normalmente se ha relacionado con la existencia de un derecho sustancial cuya violación autoriza a su titular a ejercer la acción mediante la cual solicite la intervención judicial para el dictado de la medida idónea que la restituya en el uso y goce del derecho que alega violado.[3] De ahí que usualmente se ha entendido que quien promueva un juicio ciudadano debe hacer valer la violación a alguno de sus derechos político-electorales, es decir, que la procedencia de este medio de defensa requiere, además de la naturaleza específica de los derechos indicados, la presunta existencia de una afectación a los mismos que resiente de manera directa e inmediata quien formula la demanda.

Esta concepción de interés jurídico obedece a la forma en que tradicionalmente se han entendido los derechos subjetivos, es decir, como manifestaciones individuales que son titularidad de un sujeto o persona, quien está en libertad de ejercerlos de la manera en que estime más conveniente a sus intereses, sin más limitaciones que las impuestas por la ley.[4]

Ahora bien, de la interpretación de la exigencia contenida en el referido artículo 10, párrafo 1, inciso b) de la Ley de Medios, no cabe entender la noción de interés jurídico en términos estáticos o rígidos, pues es posible que su concepción sufra modificaciones.

En efecto, al igual que para establecer el tipo de controversias que admiten conocerse a través del juicio ciudadano, es necesario acudir a la forma y términos en las cuales las prerrogativas ciudadanas se encuentran previstas por el ordenamiento, la definición del interés o tipo de vinculación jurídica del promovente con los derechos objeto de un litigio concreto y específico, está condicionada, precisamente, por la forma en que el ordenamiento reconozca tales prerrogativas. De tal suerte, si un derecho es regulado por la Constitución y la ley en términos diversos a la clásica estructura de los derechos subjetivos individuales, en esa medida no es válido exigir el surtimiento del interés jurídico a partir de su entendimiento tradicional, sino que habría que modular su entendimiento para hacerlo congruente con la nueva regulación.

Esta concepción dinámica del interés ha sido adoptada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, como órgano constitucional, en determinados casos concretos, como son:

         Jurisprudencia 10/2003, en la cual estableció que en el caso de los procedimientos administrativos sancionadores, no es necesaria la actualización de un perjuicio directo para poder impugnar, sino tan sólo el carácter de denunciante.[5]

         Sentencia del expediente SUP-JDC-12624/2011, en el que se le reconoció interés legítimo a un diputado federal para promover el juicio ciudadano y cuestionar la abstención en que incurrió la Cámara de Diputados al no efectuar la propuesta de los integrantes que en ese momento faltaban para completar el Consejo General del entonces Instituto Federal Electoral.[6]

         Jurisprudencia 27/2013, a partir de la cual se reconoció el interés de los precandidatos registrados para impugnar los actos relativos al proceso interno en el que participen.[7]

         Tesis XXI/2012, en la que se indicó que los militantes de un partido político tienen interés jurídico para impugnar los acuerdos de carácter general, emitidos por la autoridad administrativa electoral, que limiten el cumplimiento de la cuota de género que los coloca en la posibilidad de ser postulados en condiciones de equidad, a los cargos de elección popular por sus respectivos partidos políticos.[8]

         Sentencia del expediente SUP-JDC-2665/2014, en el que se determinó que hay ciertos juicios electorales, donde se debate el interés público o el interés de un determinado grupo social, por lo que una vez promovidos, no puede dejársele al ciudadano la libertad de su desistimiento, a pesar de haber sido accionados por un ciudadano por su propio derecho.[9]

En última instancia, lo que se procura con la adopción de criterios como los mencionados, es una interpretación progresiva del derecho humano de tutela judicial efectiva, dispuesto por el artículo 17 de la Constitución Federal, que permita la protección por parte de los tribunales de las nuevas manifestaciones de derechos a través del interés legítimo, en congruencia con los mandatos insertos en el artículo 1º constitucional. Este interés legítimo, visto desde una definición amplia, puede entenderse como aquella posición de ventaja otorgada a un sujeto por el ordenamiento en orden a un bien concreto, objeto de una potestad administrativa y que consiste en la atribución al referido sujeto de poderes dirigidos a influir sobre el correcto ejercicio de la potestad administrativa, para así hacer efectivo el interés sobre el bien.[10]

Así, para el caso que nos ocupa, el interés legítimo[11] encuentra un punto de intersección entre el interés jurídico y el interés simple, es decir, se refiere a la existencia de un vínculo entre ciertos derechos fundamentales y una o varias personas que comparecen en el proceso, sin que dichas personas requieran de una facultad otorgada expresamente por el orden jurídico. Esto es, la persona que cuenta con ese interés se encuentra en aptitud de expresar un agravio diferenciado al resto de los demás integrantes de la sociedad, al tratarse de un interés cualificado, actual, real y jurídicamente relevante, de tal forma que la anulación del acto que se reclama produce un beneficio o efecto positivo en su esfera jurídica, ya sea actual o futuro pero cierto. En esta lógica, mediante el interés legítimo, el demandante se encuentra en una situación jurídica identificable, surgida por una relación específica con el objeto de la pretensión que aduce, ya sea por una circunstancia personal o por una regulación sectorial o grupal.

En este sentido, el interés legítimo resulta viable en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, entre otros casos, cuando se generan actos u omisiones que no están dirigidos directamente a afectar los derechos de alguien en particular, sino que, por sus efectos jurídicos de carácter colateral, ocasionan un perjuicio o privan de un beneficio en la esfera jurídica de la persona, justamente por la especial situación que tiene en el ordenamiento jurídico. Es decir, cuando en un sector o grupo indeterminado pero identificable les asiste un interés en la prevalencia o revocación de una norma, acto o resolución, que los afecte -y que no existan diversos medios para garantizarlos, o existiendo acciones ordinarias en determinados casos, las mismas resulten incompatibles-, la viabilidad de un interés legítimo siempre se tiene que analizar y determinar conforme al caso en concreto.[12]

4.4.1. Interés legítimo de las ciudadanas.

En este orden de ideas, y atendiendo al caso concreto, es importante resaltar en principio, que las demandantes se ostentan como mujeres interesadas en participar en la contienda electoral como candidatas a un puesto de elección popular;[13] no obstante, no acreditan su calidad de precandidatas o militantes de algún partido político, por tanto, en un primer momento, carecerían de interés para promover el presente juicio.

Sin embargo, esta Sala Regional considera que los reclamos formulados en los presentes juicios giran en torno a la implementación de medidas específicas adoptadas por la CEE para dotar de eficacia a las disposiciones de paridad de género en la postulación de legisladores locales –artículos 41 de la Constitución Federal, 42 de la Constitución Estatal 3 párrafos 3 a 5 de la Ley General de Partidos y 143 de la Ley Electoral Local– y de integrantes de los ayuntamientos –artículo 42 de la Constitución Estatal y 143 de la Ley Electoral Local–, las cuales fueron revocadas por el Tribunal Responsable al considerarlas contrarias a Derecho.

Las cuestiones que se debaten en estos juicios, pues, se centran en definir el alcance de las atribuciones de la CEE para emitir las reglas que fueron revocadas por la sentencia impugnada, así como la conformidad de las mismas a la luz del marco constitucional y legal aplicable que configura la paridad de género en la postulación de candidaturas, que se enmarca dentro de aquellas medidas especiales que tiene el deber el Estado mexicano de incorporar al derecho interno a fin de asegurar la participación política de las mujeres en condiciones de igualdad de oportunidades en el acceso a cargos de elección popular.[14]

Esto dentro del parámetro del derecho colectivo a participar en los procesos electorales en igualdad de oportunidades, así como la posibilidad de acceder a cargos de elección popular, en condiciones de paridad, que se encuentra reconocido en el artículo 7, párrafo 1, de la LEGIPE, cuya traducción en medidas afirmativas que eventualmente sean revocadas es susceptible de generar una afectación para el “colectivo en situación de vulnerabilidad”, en términos de su especial situación, lo cual permitiría, en su caso, situar a las mujeres como integrantes de este colectivo en particular, y concederles interés legítimo para acudir a la jurisdicción electoral para solicitar que se restauren las medidas revocadas.[15]

En este entendido, el interés de quienes acuden a los tribunales de justicia para cuestionar el alcance e idoneidad de medidas administrativas que pretenden la exacta observancia de las disposiciones constitucionales y legales relativas a estas medidas especiales, también llamadas acciones afirmativas, debe analizarse en función de la regulación específica de tales medidas, los intereses que se tutelan y su finalidad.

Las acciones afirmativas, constituyen una medida compensatoria para situaciones en desventaja, que tienen como propósito revertir escenarios de desigualdad histórica y de facto que enfrentan ciertos grupos humanos en el ejercicio de sus derechos, y con ello, garantizarles un plano de igualdad sustancial en el acceso a los bienes, servicios y oportunidades de que disponen la mayoría de los sectores sociales.[16]

En específico, la institución jurídica de las acciones afirmativas en materia electoral a favor de las mujeres, que está constitucionalmente reconocida y recogida ahora en la legislación de Nuevo León, no solo para la elección de diputados, sino también para la de integrantes de los ayuntamientos, se traduce en medidas preestablecidas que tienen una doble finalidad. Una inmediata, a través de la cual buscan lograr una igualdad sustantiva, en la que se garantice la participación paritaria del grupo en situación de vulnerabilidad identificado –mujeres– en un proceso electoral, para que tenga una oportunidad real de integrar los órganos democráticos del Estado; y una mediata, consistente en alcanzar una igualdad estructural,[17] favoreciendo a la colectividad identificada, eliminando los patrones tradicionales de segregación y jerarquía, rompiendo la inercia social y cultural, para con ello conseguir una permanente participación política de las mujeres.[18]

Esta conclusión es acorde con los objetivos de las cuotas (de género, étnicas o de alguna otra naturaleza) como mecanismo concreto de las acciones positivas o de la discriminación inversa, pues, por un lado, se alcanza una representación política que refleje de manera más fiel el porcentaje, en la sociedad o al interior del instituto político, de los grupos de que se trate, y por otro lado, sirve de indicador y estímulo para que tales segmentos sean considerados como iguales en todos los ámbitos, procurándose así las condiciones suficientes para frenar la inercia social de desigualdad en la cual se encuentran, al configurarse modelos de rol igualitarios y condiciones para una influencia política efectiva, superándose (o al menos así se pretende) con ello paulatinamente, los estereotipos que dificultan su acceso a los puestos o funciones de especial relevancia partidista y, en general, social.[19]

A partir de esto, esta Sala Regional reconoce que, atendiendo a que la materia electoral es de interés público, deben distinguirse dos tipos de actos: en primer lugar, aquéllos que están focalizados y recaen en sujetos específicos, y bien identificados, como lo son las postulaciones de candidatos, los registros, o la entrega de constancias de mayoría, etcétera, y en segundo lugar, otros que se despliegan en una colectividad o ciudadanía, como suelen serlo aquéllos que están orientados a instrumentar acciones afirmativas[20] para garantizar la paridad de género en el acceso a los cargos públicos, y que vistos desde la finalidad mediata, interesan a los grupos vulnerables beneficiados.

En ese sentido, al permitir que una persona perteneciente a un grupo históricamente desaventajado combata un acto u omisión, se posibilita la corrección jurisdiccional de normas cuya existencia o inexistencia profundizan la marginación de los mismos e impiden que ejerzan sus derechos políticos en condiciones de igualdad.

En el caso, se advierte que las accionantes alegan vulneración al derecho de igualdad por su circunstancia especial, es decir, por su calidad de mujeres como integrantes de un grupo colectivo que se encuentra en una situación particular, el cual normalmente ha sido clasificado como vulnerable en el ejercicio del derecho a acceder a los cargos públicos.[21]

Por tanto, resulta válido reconocer el interés legítimo para que cualquier mujer ciudadana de Nuevo León, en su calidad de integrante de este grupo colectivo, acuda a solicitar la tutela jurisdiccional contra una resolución que revocó normas, que a su consideración, contenían acciones afirmativas a favor del género femenino,[22] y que, por lo mismo, la colocan en una situación cualificada respecto de la misma.[23]

Lo anterior, constituye una interpretación de los supuestos de procedencia del juicio ciudadano que favorece la protección más amplia de los derechos constitucionales presuntamente afectados, mediante la ampliación del derecho de acceso a la justicia previsto en el artículo 17 de la propia Constitución Federal, máxime que, de ser el caso y que se hayan eliminado normas que garanticen el principio de igualdad entre el hombre y la mujer en su postulación y acceso a los cargos públicos, a través de mecanismos constitucionales como son las acciones afirmativas, resulta indispensable que este órgano jurisdiccional dicte las medidas necesarias para que se corrija la situación irregular que se alega existe.

4.4.2. Improcedencia por parte de los ciudadanos de Nuevo León

Esta Sala Regional considera, que a diferencia de lo analizado en el apartado anterior, los ciudadanos Gerardo Concepción Salazar Garza, José Luis Coindreau García, Ricardo Russell Ayala, Jonattan Martínez Flores, Pedro Gilberto Reyna Rodríguez, Hipólito González Borrego, Jorge Luis Dávila Silva, Hugo Martín Del Campo López y Luis Manuel Garza Villarreal,[24] que comparecieron ante esta instancia jurisdiccional por su propio derecho, no acreditan una especial situación frente a las normas jurídicas que fueron invalidadas en la sentencia impugnada, ni tampoco demuestran de qué manera la misma incide en sus derechos político electorales, pues no pertenecen al grupo en situación de vulnerabilidad que se beneficiaba con las acciones afirmativas, ni justifican cualquier otra situación especial por las que les asistiera un interés legítimo que deba tutelarse.

No obsta a lo anterior que los ciudadanos manifiesten su interés en que las mujeres participen en la contienda electoral como candidatas a un puesto de elección popular, ya que la simple manifestación del deseo de ejercer el voto por ciudadanas no los coloca en una situación especial frente al orden jurídico, pues la materia del medio de impugnación en cuestión se relaciona con la revocación de acciones afirmativas en favor del género femenino; tampoco se advierte una afectación directa a sus derechos político-electorales, pues no son titulares del derecho que aquí aducen afectado. Sin embargo, ello no impide que, bajo otras circunstancias, los ciudadanos puedan acudir a juicio para exigir la igualdad de oportunidades y la paridad entre mujeres y hombres.

En consecuencia, con fundamento en lo previsto en el inciso c) del artículo 11, en relación con el inciso b) del artículo 10 de la Ley de Medios, lo procedente es sobreseer en el juicio por lo que se refiere a las demandas precisadas en este apartado, al haberse advertido la actualización de una causa de improcedencia después de su admisión.

4.4.3. Interés del partido político en el juicio de revisión constitucional

Como se refirió, la sentencia impugnada dejó sin efectos las reglas establecidas por la CEE en el Acuerdo CEE/CG/29/2014, las cuales estaban relacionadas con la obligación de los partidos políticos de postular sus candidaturas en atención al principio de paridad de género e igualdad de oportunidades entre el hombre y la mujer. En ese sentido, el objeto del presente juicio consiste en definir la validez de las consideraciones por las que el Tribunal Responsable anuló los mencionados preceptos, a fin de determinar si son necesarios para la garantía de la paridad y el derecho a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el acceso a puestos de elección popular, así como para el adecuado cumplimiento de la obligación a cargo de los partidos.

En consecuencia, el promovente, en su carácter de partido político titular de la obligación de garantizar la paridad de género, tiene interés en que se establezcan las condiciones en las cuales debe cumplirla.[25] Así las cosas, la sentencia que en su momento emita esta Sala Regional podría impactar positivamente en la esfera jurídica del partido porque se le proporcionaría certidumbre respecto a los límites de su derecho de autodeterminación en relación con la observancia del principio de paridad de género.

Lo anterior, con independencia de que el PRD no se haya apersonado como interesado en la instancia local, porque: 1) materialmente contaba con dicho carácter por ser un partido político participante en el proceso electoral en curso;[26] y 2) es razonable que el titular del derecho de defensa lo ejerza hasta que considere que se le causa una afectación, situación que, según el actor, tuvo lugar en el caso concreto a partir de la emisión de la sentencia impugnada.[27]

Con base en los razonamientos antes expuestos, se considera satisfecho el requisito bajo estudio.

4.5. Personería. El promovente del juicio de revisión constitucional electoral SM-JRC-8/2015 está facultado para interponer el presente medio de impugnación, toda vez que tiene el cargo de Presidente del Comité Directivo Estatal del PRD en el Estado de Nuevo León, por lo que le corresponde la representación legal del referido instituto político.[28]

4.6. Definitividad y firmeza. Por lo que hace a los medios de impugnación en estudio se surte este requisito, dado que en la Ley Electoral Local no existe medio de impugnación que tenga por objeto modificar o revocar la sentencia controvertida, por lo que el acto reclamado es definitivo y firme.

4.7. Violación a preceptos constitucionales. Se acredita esta exigencia, requerida exclusivamente para el juicio de revisión constitucional electoral, pues en el escrito de demanda se hacen valer presuntas violaciones a los artículos 1°, 4°, 34 y 41 de la Constitución Federal.[29]

4.8. Determinancia. Las violaciones reclamadas son determinantes porque en caso de acogerse las pretensiones del partido político promovente del juicio de revisión constitucional, se revocaría la resolución del Tribunal Responsable, con la consecuente modificación de criterios para el registro de los candidatos en el proceso electoral que se lleva a cabo en el estado de Nuevo León, extremo que redundaría en la forma en que habrán de configurarse las candidaturas que serán presentadas al electorado.

4.9. Posibilidad jurídica y material de reparar la violación aducida. Tal requisito se cumple en razón de que en conformidad con el Acuerdo CEE/CG/03/2014 de la CEE, relativo al calendario electoral dos mil catorce-dos mil quince, el registro de candidaturas se llevará a cabo del diecinueve de febrero al quince de marzo del año en curso; de igual modo, dicho registro es un acto integrante de la etapa preparatoria de la elección, la cual terminará hasta el día de la jornada electoral, es decir, el siete de junio de la presente anualidad.

Por tanto, al estar satisfechos los requisitos de procedibilidad de los medios de impugnación y al no advertirse el surtimiento de alguna causal de improcedencia, lo conducente es entrar al fondo de la controversia planteada.

5. ESTUDIO DE FONDO

5.1. Planteamiento del caso

El presente juicio tiene su origen en la emisión del Acuerdo CEE/CG/29/2014, el cual fue impugnado por diversos institutos políticos al considerar, básicamente, que la CEE se había excedido en sus facultades al establecer reglas específicas para garantizar la paridad de género en la postulación de las candidaturas a diputados y miembros de los ayuntamientos, y de integración en el caso de estos últimos.

El Tribunal Responsable revocó el Acuerdo CEE/CG/29/2014, específicamente, en lo relativo a los artículos 14,[30] incisos b) a g) y 19,[31] párrafos segundo a sexto, argumentando lo siguiente:

1. Que la medida afirmativa contemplada en el artículo 14 del Acuerdo CEE/CG/29/2014 si bien resultaba idónea y necesaria para alcanzar el objetivo de garantizar la democracia paritaria bajo un enfoque de equidad de género, carecía de proporcionalidad, pues la CEE fue omisa en armonizar el principio de igualdad sustantiva y equidad de género con el derecho de auto-organización de los partidos políticos. Esto, porque al crear la acción afirmativa referida, partió del razonamiento consistente en no otorgar las candidaturas con porcentaje de votación más bajo a un solo género, debido a que hay infra-representación en el Congreso local, sin exponer las razones que motivaron el proceder de la injerencia en la vida interna de los partidos políticos.

Además, aclaró que la facultad de la CEE para desarrollar medidas de acción afirmativa es con posterioridad a la presentación de las candidaturas por los partidos políticos, por lo que es hasta ese momento en el que puede tomar medidas para garantizar la paridad de género.

2. Que la medida de acción afirmativa incluida en el último enunciado del primer párrafo del artículo 19, a pesar de perseguir un fin legítimo –que es compensar y resolver el problema relativo a solventar el resultado de un número impar o fraccionado mediante la preferencia a la postulación del género femenino en el supuesto de los candidatos a planillas presentadas por los institutos políticos en los ayuntamientos de las próximas elecciones–, resulta inadecuada en términos constitucionales porque no respeta los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica.

Lo anterior, toda vez que crea una antinomia normativa con lo establecido por el artículo 146 de la Ley Electoral Local,[32] misma que al resolverse con base en los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, llega a la conclusión de que debe prevalecer lo establecido por el legislador local en la norma referida, y no lo indicado por la CEE en el último enunciado del primer párrafo del artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014.

3. Que la medida de acción afirmativa contenida en los párrafos segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto del artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014 es constitucionalmente inadecuada e innecesaria porque crea reglas para la designación de regidurías de representación proporcional, en contravención a lo dispuesto expresamente por el legislador en los numerales 272[33] y 273[34] de la Ley Electoral Local.

Adicionalmente, menciona que la CEE excedió su facultad reglamentaria, dado que no respetó los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica al crear situaciones jurídicas en donde estableció el “qué, quién y dónde” de aspectos como las candidaturas y el procedimiento de designación de los puestos de regidurías por el principio de representación proporcional, con lo que abordó aspectos materialmente legislativos. Esto es contrario a Derecho, pues únicamente se podía hacer cuando se tuvieran parámetros objetivos y razonables en la aplicación del procedimiento de asignación de los puestos de representación proporcional, esto es, una vez que se tengan la cantidad de puestos a repartir, es decir, ya que se haya celebrado la elección. De ahí, que la medida tomada por la CEE resulte innecesaria ya que incorpora un criterio que trae imprecisión y falta de certeza, y con el cual no puede armonizar de manera objetiva y no arbitraria el derecho de auto-organización de los partidos políticos.

No obstante, recalcó que la CEE tendrá la posibilidad de decidir, con los resultados electorales, sobre la pertinencia y aplicación de los criterios jurisprudenciales con perspectiva de género para asignar puestos de representación proporcional e integrar cada uno de los ayuntamientos del estado de Nuevo León.

Por su parte, las actoras y el partido actor argumentan en sus demandas –que son idénticas– que la resolución emitida por el Tribunal Responsable:

a. Es inconvencional porque inobserva las disposiciones normativas contenidas en diversos tratados internacionales, particularmente lo relativo a la paridad en el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres y en la protección de la ley. También destaca que desconoce la interpretación progresiva de las leyes que reconocen la paridad de género en materia electoral, así como el principio de la acción afirmativa que posibilita una paridad de género en la integración de las planillas a cargos de elección popular.

b. Resulta ilegal y arbitraria, además de representar un obstáculo para adecuar las disposiciones legales a los conceptos contenidos en el artículo 1º constitucional.

Además, la revocación del Acuerdo CEE/CG/29/2014 provoca incertidumbre total acerca de la forma en que se aplicará la regla de paridad de género en las elecciones de dos mil quince en el estado de Nuevo León, ya que las leyes de la materia no regulan este principio en la formación de las planillas para elegir ayuntamientos, ni tampoco en las candidaturas de diputados al Congreso del Estado.

Por esta razón, la propuesta de la CEE necesitaba dictar una medida que sirviera para instrumentar las disposiciones que establecen la garantía de un acceso real y efectivo a las mujeres a las candidaturas, con independencia de si la acción afirmativa se encuentra expresamente integrada en la legislación electoral estatal de Nuevo León.

c. Es incongruente, tanto interna como externamente, porque sustenta su razonamiento en tratados internacionales y jurisprudencias que luego desconoce e inobserva al revocar las acciones afirmativas implementadas por la CEE en el Acuerdo CEE/CG/29/2014.

En particular, no toma en cuenta que los derechos humanos y las disposiciones constitucionales y convencionales, en términos del artículo 133 de la Constitución Federal, son de jerarquía superior. Por lo tanto, realiza una ilegal armonización al pretender situar en el mismo nivel, por un lado a la igualdad sustantiva y a la equidad de género, y por el otro al derecho de auto-organización de los partidos políticos.

d. Es ilegal pues se dictó en contravención con lo dispuesto por el artículo 217[35] de la Ley de Amparo. Es decir, se aplicaron indebidamente las jurisprudencias 30/2014 de rubro “ACCIONES AFIRMATIVAS. NATURALEZA, CARACTERÍSTICAS Y OBJETIVO DE SU IMPLEMENTACIÓN”, y 43/2014 que versa sobre “ACCIONES AFIRMATIVAS. TIENEN SUSTENTO EN EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL DE IGUALDAD MATERIAL”.

De estos agravios se advierte una unidad argumentativa en el sentido de cuestionar la sentencia del Tribunal Responsable en tanto que revocó las medidas tomadas por la CEE en el Acuerdo CG/CEE/29/2014, las cuales, en concepto de las actoras y el actor, fueron emitidas al amparo de sus facultades y con el fin de tener certeza sobre las reglas que deben seguir los partidos políticos para garantizar la paridad de género en la postulación de candidatos a diputados locales y miembros de los ayuntamientos, así como en la eventual integración de los respectivos órganos. 

Por lo anterior, esta Sala Regional atenderá, en primer lugar, el agravio identificado con inciso d. Posteriormente, determinará, si como lo argumentan el partido y las actoras, la CEE tiene facultades para hacer efectivo el mandato de paridad de género contenido tanto en la normatividad federal como en la local, o si como lo afirma el Tribunal Responsable, esta labor le corresponde a los partidos políticos, y por lo tanto, la labor de la CEE se limita, exclusivamente, a rechazar aquellas postulaciones que no cumplan con este principio.

Luego, abordará el agravio del partido y las actoras relativo a la jerarquía normativa y peso abstracto de los principios de igualdad y auto-organización de los partidos políticos para establecer si la implementación de acciones afirmativas justifica la imposición de restricciones a este último principio, o si como lo indica el Tribunal Responsable debe respetarse en su totalidad y no interferir en la creación de los criterios de los partidos políticos para postular candidatos.

Una vez aclarados estos puntos de partida, esta Sala Regional procederá a estudiar en concreto, desde la perspectiva de las facultades de la CEE y la certeza que solicitan los promoventes, los artículos 14 y 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014 para determinar si debe prevalecer la decisión del Tribunal Responsable de revocarlos, o si deben restablecerse, y en su caso, modificarse.

5.2. El Tribunal Responsable no inobservó el contenido de las jurisprudencias que invocan el partido actor y las accionantes

Las promoventes y el partido actor alegan que el Tribunal Responsable omitió ceñir su actuación al mandato de dos criterios jurisprudenciales de la Sala Superior:

        Jurisprudencia 30/2014, de rubro “ACCIONES AFIRMATIVAS. NATURALEZA, CARACTERÍSTICAS Y OBJETIVO DE SU IMPLEMENTACIÓN”.

        Jurisprudencia 43/2014, de rubro: ACCIONES AFIRMATIVAS. TIENEN SUSTENTO EN EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL DE IGUALDAD MATERIAL.

En ese sentido, afirman que la inobservancia de tales criterios supone una contravención al artículo 217 de la Ley de Amparo, que dispone que la jurisprudencia del Pleno o las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es obligatoria, entre otros, para los tribunales de las entidades federativas.

Esta Sala Regional advierte que, toda vez que alegan la inobservancia de jurisprudencia electoral, el numeral que en todo caso resultaría aplicable no es el que el partido y las actoras citan, sino el diverso 233 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que expresamente señala: “La jurisprudencia del Tribunal Electoral será obligatoria en todos los casos para las Salas y el Instituto Federal Electoral. Asimismo, lo será para las autoridades electorales locales, cuando se declare jurisprudencia en asuntos relativos a derechos político-electorales de los ciudadanos o en aquéllos en que se hayan impugnado actos o resoluciones de esas autoridades, en los términos previstos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes respectivas”.

Empero, no les asiste la razón, pues si bien ambos criterios aluden a la naturaleza y fundamento de las acciones afirmativas, dicha cuestión no era la que estaba a debate ante el Tribunal Responsable. Al contrario, lo que se cuestionaba ante el citado órgano judicial local era lo referente al alcance de la facultad reglamentaria de la CEE tratándose de acciones afirmativas, temática que no se contiene en las jurisprudencias de mérito, motivo por el cual no eran aplicables para resolver la cuestión litigiosa. En tal sentido, no es dable sostener que fueron inobservados criterios jurisprudenciales, pues estos no eran aplicables.

5.3. Facultad de la CEE de hacer efectivo el mandato de paridad de género

El Tribunal Responsable, en su sentencia, parte del reconocimiento de que la CEE tiene facultades para implementar medidas de acción afirmativa en materia de paridad de género. Sin embargo, hace dos precisiones:

1. Que al instrumentar medidas de acción afirmativa en materia de candidaturas a diputaciones de mayoría relativa, debe constreñirse a los márgenes de acción establecidos por el legislador, es decir, a realizar un control posterior a la presentación de las candidaturas por parte de los partidos políticos ante dicho organismo público local electoral, y

2. Que para desarrollar medidas de acción afirmativa para la designación de regidurías de representación proporcional, requiere de parámetros objetivos y razonables que solamente puede tener a partir de la celebración de la elección del siete de junio de dos mil quince.

En atención a estas precisiones es que determina revocar los artículos 14 y 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014. 

Al respecto, el y las promoventes indican que la propuesta de lineamientos que hizo la CEE no solo señala “una fórmula práctica y útil de acuerdo con las atribuciones que le impone el texto de la [Ley Electoral Local], de vigilar los procesos electorales y el imperativo contenido en la [Constitución Federal] en su artículo 1º para promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad”,[36] sino que además es prudente y contribuye a instrumentar la paridad de género en aspectos que no prevén las leyes de la materia.

En este sentido, el punto central de desacuerdo radica en establecer el alcance de las facultades reglamentarias que sobre las medidas de acción afirmativa en materia de género puede implementar la CEE, y en particular, si éstas pueden ser de carácter preventivo, o si se tienen que limitar a lo que expresamente prevé la Ley Electoral Local.

Para resolver esto, es necesario recordar que la facultad reglamentaria consiste en la potestad atribuida por el ordenamiento jurídico a determinados órganos de autoridad para emitir reglamentos u otras normas jurídicas obligatorias, con valor subordinado a lo previsto en la ley.[37]

Tal y como lo afirmó el Tribunal Responsable, dicha facultad tiene dos límites concretos: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica. El principio de reserva de ley implica que una disposición constitucional delega expresamente a la ley, la regulación de una determinada materia, con lo cual se excluye la posibilidad de que sea reglada en disposiciones de naturaleza diversa, mientras que el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.

De estos principios, el Tribunal Responsable ya dejó establecido que la CEE no sobrepasó el de reserva de ley,[38] por lo que esta Sala Regional se enfocará únicamente a explicar por qué dicho órgano administrativo electoral no excedió, en los términos indicados por la autoridad jurisdiccional, el principio de subordinación jerárquica.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha establecido que el principio de subordinación jerárquica obliga a la autoridad administrativa a expedir únicamente las disposiciones que tiendan a hacer efectivo o facilitar la aplicación de la normativa legal, sin contrariarla, excederla o modificarla, así como a observar las normas estatales que le dan fundamento y validez al ordenamiento legal que da sustento al reglamentario. Consecuentemente, mientras a la ley le corresponde establecer el objeto, sujetos, lugar y tiempo –qué, quién, dónde y cuándo– de una situación jurídica general, hipotética y abstracta; al reglamento de ejecución, competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos jurídicos.[39] Es decir, es materia del reglamento instrumentar esa situación jurídica general.

En el caso que nos ocupa, la situación jurídica general que pretendió instrumentar la CEE a través del Acuerdo CEE/CG/29/2014 fue el mandato de paridad de género contenido en los artículos 1 y 41 constitucionales.

El artículo 1º indica que en los Estados Unidos Mexicanos queda prohibida toda discriminación motivada, entre otras categorías, por el género de las personas. Asimismo, el artículo 41 consagra el derecho a la igualdad en materia de derechos político-electorales y lo establece como una obligación a cargo de los partidos políticos al prescribir que estos deberán garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales.

Por su parte, el artículo 7 de la LEGIPE refiere en el segundo enunciado de su primer párrafo, que es derecho de los ciudadanos y obligación para los partidos políticos la igualdad de oportunidades y la paridad entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular.

Para instrumentar este derecho y su correlativa obligación, en el capítulo de la LEGIPE referente al procedimiento de registro de candidatos, se prevén varias reglas que deben seguir los partidos políticos y facultades que se les otorgan a los organismos administrativos electorales en esta materia. Así, el artículo 232 en su párrafo 3 indica que los partidos políticos promoverán y garantizarán la paridad entre los géneros en la postulación de sus candidatos a cargos de elección popular para la integración de los congresos federal y de los estados. De igual forma, reconoce que tanto el Instituto Nacional Electoral como los organismos públicos locales tendrán facultades para rechazar el registro del número de candidaturas de un género que exceda la paridad.

Finalmente, en el inciso r) del artículo 25 de la Ley de Partidos, se replica como obligación de los partidos políticos, el garantizar la paridad entre los géneros en candidaturas a legisladores federales y locales, a la par de que también se contemplan dos disposiciones complementarias al marco de paridad ya referido, mismas que están contenidas en el artículo 3. En particular, en los párrafos 3 y 4 de dicho numeral, se menciona que cada partido político determinará y hará públicos los criterios para garantizar la paridad de género en las candidaturas a legisladores federales y locales, los cuales deberán ser objetivos y asegurar condiciones de igualdad entre géneros, mientras que en el diverso párrafo 5 se especifica que en ningún caso se admitirán criterios que tengan como resultado que alguno de los géneros le sean asignados exclusivamente aquellos distritos en los que el partido haya obtenido los porcentajes más bajos en el proceso electoral anterior.

El mandato de paridad de género se traslada al ámbito local, mediante el artículo 42 de la Constitución Estatal, y es a partir del diverso 43 que se establecen una serie de facultades para que la CEE lo pueda instrumentar.

En efecto, el artículo 43 de la Constitución Estatal encomienda la organización de las elecciones a la CEE, y la define como un órgano independiente y autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyas funciones serán determinadas por la ley de la materia.

Por su parte, la Ley Electoral Local indica en su artículo 4 que las autoridades del Estado están obligadas a garantizar la efectividad del sufragio, mientras que el 20 establece que la CEE dispondrá lo necesario para asegurar el cumplimiento de las normas dispuestas por la LEGIPE y la propia Ley Electoral Local.

En el artículo 84 se menciona que la función electoral se ejerce por los organismos electorales, entre ellos la CEE, mientras que el numeral 85 prevé como  fines de los organismos electorales, entre otros:

I.            Contribuir al desarrollo de la vida democrática y al fortalecimiento del sistema de partidos políticos; garantizando el cumplimiento de los principios rectores del proceso electoral, contenidos en la Constitución Federal, y

II.            Garantizar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos político-electorales y vigilar el cumplimiento de las obligaciones que les impone la Ley. 

Asimismo, en el artículo 97 del ordenamiento en cita, se enumeran las facultades de la CEE, dentro de las cuales destaca la de vigilar el cumplimiento de la legislación electoral y conducir los procesos electorales ordinarios. De igual forma, la normativa habilita a la CEE para expedir su reglamento, el de sus unidades y el de los organismos electorales municipales.

El conjunto de estos preceptos normativos revela que la CEE es un órgano constitucional y autónomo que tiene entre sus diversas finalidades, el garantizar el cumplimiento de los principios del proceso electoral y el respeto a los derechos político-electorales del ciudadano, entre los cuáles está el de votar, tanto en su vertiente activa como pasiva. Así, es importante destacar que estos fines no se pueden alcanzar o realizar mediante un solo acto, sino que la CEE requiere instrumentar varias y distintas acciones para cumplir con las atribuciones previstas en la ley, las cuales no se encuentran señaladas de manera literal en el texto del precepto legal, pues sería imposible describirlas una por una. Sin embargo, el hecho de que no se encuentren literalmente en él, no significa que el órgano electoral no esté facultado expresamente para llevarlas a cabo.[40]

En este sentido, no es correcta la percepción del Tribunal Responsable relativa a que al ser la paridad de género un mandato para los partidos políticos, la labor de la CEE se tiene que limitar a un control “a posteriori, para rechazar aquellas candidaturas de género que exceden la paridad” o a uno que se dé “a partir de los resultados electorales del proceso electoral”, pues esto haría nugatorios los mandatos de garantía y vigilancia que tiene encomendados la CEE.

Máxime que en conformidad con lo establecido en el párrafo tercero del artículo 1° de la Constitución Federal, adicionado en la reforma constitucional de diez de junio de dos mil once, todas las autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de sus competencias, tienen el deber constitucional de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, así como prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos.

Asimismo, se robustece lo anterior con la recomendación número CEDAW/C/MEX/CO/7-8,[41] realizada en dos mil doce por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, a través de la cual señaló que se debían llenar las lagunas existentes en los marcos jurídicos electorales en el sistema jurídico mexicano, que ocasionan el incumplimiento de las acciones afirmativas para propiciar la inscripción de candidaturas de manera paritaria.[42]

En efecto, aunque la Ley Electoral Local obliga a los partidos políticos a promover y garantizar la paridad entre los géneros en la postulación de candidaturas, esta obligación carece de una instrumentación exhaustiva, por lo que de dejarse únicamente al arbitrio de los partidos, podría resultar en un acatamiento meramente cuantitativo, que no cumpliera con las características necesarias para lograr la paridad al momento de la integración de los órganos.

Sobre el particular, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha advertido que a pesar de que se ha cumplido con la premisa de paridad en la formulación de candidaturas, ello no se ha traducido en candidaturas efectivas, pues la norma ha sido interpretada por los partidos de tal forma que aunque postulan más mujeres, ello no se convierte automáticamente en la elección de más mujeres. En consecuencia, reconoce la necesidad de implementar acciones afirmativas que favorezcan la integración paritaria de los órganos de representación, es decir, que conduzcan a candidaturas efectivas y no al cumplimiento de una mera formalidad.[43]

En tal sentido, contrario a una de las premisas de las que parte el Tribunal Responsable, para emitir un reglamento que normara la inscripción de candidaturas de diputados o ayuntamientos (y las reglas de asignación de cargos de representación proporcional en estos últimos), la CEE no estaba condicionada a que los partidos correspondientes generaran la normatividad que estimaran pertinente, o bien a que se contara con los resultados electorales conducentes, pues precisamente lo que se pretendía era otorgar reglas básicas que le facilitaran a la autoridad administrativa el hacer frente a diferentes etapas del proceso, con un mayor grado de certidumbre y previsibilidad para los participantes del mismo.

En cambio, la validez de las citadas reglas dadas por la CEE sí dependía de su congruencia con las disposiciones constitucionales y legales aplicables, debiendo respetar los límites que estos últimos impongan.

Por tal motivo, para determinar si fue adecuado que el Tribunal Responsable invalidara los artículos reglamentarios contenidos en el Acuerdo CEE/CG/29/2014, enseguida se analizarán los límites que el citado órgano jurisdiccional identificó y estimó vulnerados.

5.4. Límite al principio de auto-organización de los partidos políticos

El segundo de los argumentos torales para que el Tribunal Responsable revocara las medidas de acción afirmativa desarrolladas por la CEE fue el relativo a la consideración de que dicho órgano administrativo electoral fue omiso en armonizar el principio de igualdad sustantiva y equidad de género con el de auto-organización de los partidos políticos, por lo que volvió nugatorio este último, y vació su contenido esencial o núcleo duro.

Por su parte, las promoventes y el partido afirman en sus escritos de demanda, que el principio de igualdad es de mayor jerarquía normativa y peso abstracto que el de auto-organización de los partidos políticos, y que en atención a ello, se encuentra justificada la implementación de medidas de acción afirmativa que procuren la paridad de género, aun a costa de este último principio. Por ello, alegan que el Tribunal Responsable actuó incongruentemente al revocar las referidas medidas.

Esta Sala Regional considera que no les asiste la razón, ya que el derecho de auto-organización de los partidos políticos es una manifestación específica del diverso derecho humano de asociación, consagrado en el artículo 9º de la Constitución Federal, y en ese sentido, tiene la misma jerarquía normativa y peso abstracto que el de igualdad que está contemplado en el artículo 1º constitucional. Sin embargo, esto no significa que esta libertad o capacidad auto-organizativa sea absoluta o ilimitada, sino que es susceptible de delimitación legal, siempre y cuando se respete su núcleo básico o esencial.

En efecto, el artículo 41 de la Constitución Federal, al prever el mandato de paridad de género como una obligación que tienen que cumplir los partidos políticos, supone, para lograr su propia efectividad, la limitación al principio de auto-organización de los mismos, disposición que se reitera en el artículo 42, párrafo tercero de la Constitución Estatal.

En este sentido, la restricción al derecho de auto-organización se encuentra establecida en una norma formal y materialmente legislativa que tiene rango constitucional, lo cual es suficiente para demostrar que puede ser limitado, siempre y cuando dicha limitación obedezca a una finalidad legítima a la luz de la Constitución Federal y los tratados internacionales en materia de derechos humanos, resulte idónea y, además, necesaria para la consecución de la finalidad misma, así como proporcional en sentido estricto, es decir equilibrada con los derechos e intereses en conflicto.[44]

Consecuentemente, el análisis que de las medidas operativas establecidas por la CEE haga esta Sala Regional, partirá de que puede restringirse el principio de auto-organización de los partidos políticos, pero que las restricciones impuestas deben ser válidas. 

5.5. Análisis de la medida establecida en el artículo 14 del Acuerdo CEE/CG/29/2014

Para evaluar la medida contenida en el artículo 14 del Acuerdo CEE/CG/29/2014, el Tribunal Responsable realizó un estudio de proporcionalidad, en el cual, básicamente, concluyó lo siguiente:

a. Que la medida instrumentada en el artículo 14 era idónea para alcanzar el objetivo perseguido, es decir, garantizar la democracia paritaria bajo un enfoque de equidad de género, a fin de alcanzar no solamente la postulación de candidaturas en igualdad de circunstancias de las mujeres frente a los hombres, sino también la incorporación de las mismas a las diputaciones por el principio de mayoría relativa;

b. Que la medida era necesaria pues reposaba en el efecto útil de las acciones afirmativas que es garantizar el acceso real y efectivo de las mujeres a los veintiséis cargos de diputaciones de mayoría relativa en el Congreso del Estado de Nuevo León, que actualmente están infrarrepresentadas, y

c. Que, sin embargo, la medida no era proporcional porque al establecerla, la CEE fue omisa en armonizar el principio de igualdad sustantiva y equidad de género, con el derecho de auto-organización de los partidos políticos, volviendo nugatorio este último y vaciando su contenido esencial o duro.  Lo anterior, toda vez que la CEE creó reglas que rompen con los principios de certeza y seguridad jurídica porque parten de una idea falaz que es “el no otorgar las candidaturas con porcentaje de votación más bajo a un solo género, debido a que hay infrarrepresentación en el Congreso local, pero sin exponer las razones que motivaron el proceder de la injerencia en la vida interna de los partidos políticos”. Además, la CEE pasó por alto que la facultad que le otorgó el legislador local para procurar la paridad de género en las candidaturas es de control “a posteriori” para rechazar aquéllas que excedan la paridad.

Como ya se destacó en los apartados 5.3. y 5.4., el Tribunal Responsable partió de premisas erróneas para evaluar las medidas adoptadas por la CEE para instrumentar la forma en que los partidos políticos debían postular sus candidaturas.

Sin embargo, como ya se refirió en el apartado 5.4., las restricciones al derecho de auto-organización de los partidos políticos por cuanto hace al mandato de paridad de género, ya se encuentran contempladas en el texto de la ley, y por lo mismo, la CEE sólo podía emitir reglas que lo instrumentaran o hicieran efectivo, por lo que al aprobar unas que frontalmente contradicen lo ahí establecido, violó el principio de subordinación jerárquica.

En efecto, tal y como se indicó en el apartado 5.3., el marco normativo de la paridad de género supone una serie de obligaciones para los partidos políticos, entre las cuales destaca, para el caso en estudio, la contenida en el artículo 3, párrafos 3, 4 y 5 de la Ley de Partidos, que señalan lo siguiente:

Artículo 3.

Los partidos políticos son entidades de interés público con personalidad jurídica y patrimonio propios, con registro legal ante el Instituto Nacional Electoral o ante los Organismos Públicos Locales, y tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público.

[…]

3. Los partidos políticos promoverán los valores cívicos y la cultura democrática entre niñas, niños y adolescentes, y buscarán la participación efectiva de ambos géneros en la integración de sus órganos, así como en la postulación de candidatos.

4. Cada partido político determinará y hará públicos los criterios para garantizar la paridad de género en las candidaturas a legisladores federales y locales. Éstos deberán ser objetivos y asegurar condiciones de igualdad entre géneros.

5. En ningún caso se admitirán criterios que tengan como resultado que alguno de los géneros le sean asignados exclusivamente aquellos distritos en los que el partido haya obtenido los porcentajes de votación más bajos en el proceso electoral anterior.

(Énfasis añadido)

A su vez, el artículo 143, párrafos penúltimo y último, de la Ley Electoral Local establecen:

Artículo 143. […]

Los partidos políticos promoverán y garantizarán la paridad entre los géneros, en la postulación de candidatos a los cargos de elección popular para la integración del Congreso del Estado y de los Ayuntamientos, en los términos establecidos en la presente Ley.

La Comisión Estatal Electoral, en el ámbito de sus competencias, tendrá facultades para rechazar el registro del número de candidaturas de un género que exceda la paridad, fijando al partido un plazo improrrogable para la sustitución de las mismas. En caso de que no sean sustituidas no se aceptarán dichos registros.

De la interpretación literal y sistemática de las citadas disposiciones, en relación con el resto de facultades de la CEE –descritas en la sección 5.3. de este fallo–, junto con las relativas a los aspectos propios de la vida interna de los partidos –sección 5.4. de la sentencia–, se obtiene lo siguiente:

           Que es facultad de cada partido político determinar sus criterios encaminados a garantizar la paridad de género en las candidaturas a legisladores locales, siendo esta una manifestación de su prerrogativa a determinar la estrategia electoral que estimen conveniente, como una manifestación de su derecho de auto-organización,[45] sin perjuicio de que deban ser evaluados por la CEE.

           En congruencia, que la CEE tiene la atribución de revisar dichos criterios cuando estos le sean presentados. Asimismo, en ejercicio de su facultad reglamentaria, de manera previa puede emitir las disposiciones que estime convenientes a efecto de allegarse de los citados criterios y determinar si estos cumplen con las condiciones establecidas por la legislación.

           Que los límites que la Ley de Partidos impone a la facultad de proponer criterios son tres: a) que sean objetivos; b) que aseguren las condiciones de igualdad entre géneros; y c) que el resultado de su aplicación no implique que a alguno de los géneros le sean asignados exclusivamente aquellos distritos en los que el partido haya obtenido los porcentajes de votación más bajos en el proceso electoral anterior.

           De igual forma, que la CEE tiene la posibilidad de rechazar el registro del número de candidaturas de un género que exceda la paridad.

           Que no es lo mismo la atribución de emitir los criterios (asignada a los partidos) que la potestad de revisar la solicitud de registro correspondiente (adscrita a la CEE).

Derivado de lo antes expuesto, es posible establecer que la CEE, al emitir un acuerdo general en el que se usaba los porcentajes de votación como criterio único para que los partidos postulen a sus candidatos, excedió el contenido de la legislación que dispone que corresponde a cada partido político elegir el criterio que mejor acomode a sus intereses.

En efecto, dicha autoridad soslayó que la libertad de auto-organización partidista les permite a los institutos políticos optar por criterios diversos al que se estableció en el artículo 14 del Acuerdo CEE/CG/29/2014, cuando los consideren adecuados para garantizar la paridad de género en la  postulación de las candidaturas a legisladores, siempre que sean objetivos, aseguren condiciones de igualdad y no releguen a un género a los distritos con los porcentajes de votación más bajos.

Lo anterior significa que los partidos podrán basarse, por ejemplo, en encuestas actuales o cualquier otro estudio estadístico y empírico que arroje resultados mensurables y demostrables para maximizar su conocimiento sobre los distritos en los cuales encontrarán respaldo electoral de la ciudadanía en las elecciones venideras.

En este punto, cabe distinguir entre el criterio y el método usado para implementarlo. El criterio de cada partido lo constituye una regla o norma de juicio o discernimiento, es decir, se trata de una condición que les permite concretar su elección. En cambio, tomada esa decisión, el método lo constituye la forma o modo ordenado en que su decisión será ejecutada.

Usando los conceptos anteriores al caso en estudio, encontramos lo siguiente:

         Que por lo que hace a la facultad de presentación de candidaturas asignada a los partidos, la legislación les concede la posibilidad de elegir el criterio de postulación que consideren adecuado para garantizar la paridad de género en las candidaturas de diputados locales, conservando, en consecuencia, libertad para también escoger el método de implementación respectivo.

         Tales aspectos, sin embargo, serán revisados por la CEE. En tal sentido, se observa que las normas que prevén la diversa potestad de la CEE para la verificación de los criterios partidistas, contienen un parámetro de evaluación, que la obliga a cerciorarse que la postulación hecha por los partidos, sea objetiva, respete la igualdad y no acote a un género a ciertos distritos.

En atención a dichas consideraciones es que resulta procedente confirmar, aunque por diversas razones, la sentencia reclamada en el aspecto que se analiza.

5.6. Análisis del artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014

Al revisar las medidas tomadas por el artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014, el Tribunal Responsable, para su estudio, las dividió en dos: por una parte, la relativa a la medida de acción afirmativa, contenida en el último enunciado del primer párrafo del precepto normativo en cita, y por la otra, la referente a los párrafos segundo a sexto del mismo.

En este sentido, el Tribunal Responsable revocó el contenido del artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014, por lo que hace al último enunciado de su primer párrafo, al considerar que la medida ahí contenida resultaba inadecuada constitucionalmente porque no respetó los principios de reserva legal y subordinación jerárquica, además de que creaba una antinomia normativa, al contradecir lo establecido por el artículo 146 de la Ley Electoral Local.

Ahora bien, por cuanto hace a los párrafos segundo a sexto del referido numeral 19, el Tribunal Responsable estimó que eran constitucionalmente inadecuados e innecesarios, pues establecieron reglas para la designación de regidurías de representación proporcional, en contravención a lo dispuesto expresamente por el legislador en los artículos 272 y 273 de la Ley Electoral Local.

Indicó, además, que la medida incorpora un criterio que conlleva imprecisión y falta de certeza, porque el primer paso para que una autoridad administrativa pueda aplicar reglas relacionadas con la designación de puestos de representación proporcional con enfoque de perspectiva de género, es contar con la totalidad de puestos a repartir entre los institutos políticos con derecho a ello, lo cual únicamente se puede lograr hasta que se tienen los resultados de la elección. Lo anterior, de conformidad con el criterio asumido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el recurso de reconsideración SUP-REC-936/2014.

En contra de las consideraciones anteriores las promoventes y el partido afirman que no se afectan los principios señalados por el Tribunal Responsable, pues la reglamentación hecha por la CEE se mantiene dentro de los límites permitidos, esto es, se circunscribe a pormenorizar aspectos no expresamente regulados por la ley, máxime que es sustancialmente correcta toda vez que permite armonizar las reglas de asignación con las de paridad, generando certidumbre para partidos y contendientes en la etapa de resultados.

Les asiste la razón en parte, tal como se analiza enseguida, en el entendido que en primer término se estudia lo referente al artículo 19, párrafo 1, del Acuerdo CEE/CG/29/2014; y en un segundo sub-apartado lo correspondiente a los párrafos subsecuentes.

5.6.1. Devienen ineficaces los agravios que cuestionan la revocación del primer párrafo del artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014

Ello es así, pues de los antecedentes del caso, se advierte que el pasado veinticuatro de enero de este año, el Tribunal Responsable, en cumplimiento a la resolución dictada por esta sala jurisdiccional en el juicio de revisión constitucional identificado con la clave SM-JRC-4/2015,[46] emitió una diversa sentencia dentro del juicio de inconformidad JI-015/2014 y sus acumulados, en relación con la omisión de modificar el Acuerdo CEE/CG/06/2014 y ordenó a la CEE que modificara la integración de todos los ayuntamientos con un número impar de regidores, a efecto de que se agregara un regidor más, conformando el órgano por un número par de dichos cargos.

En cumplimiento a lo ordenado por el ahora Tribunal Responsable, el veintisiete de enero de la presente anualidad, la CEE emitió el acuerdo CEE/CG/06/2015, en el que estableció que todos los ayuntamientos de Nuevo León deberán estar conformados por un número par de regidores. Dichas modificaciones no fueron impugnadas, por tanto, han quedado firmes.[47]

En tal escenario, el agravio enderezado a efecto de solicitar que el primer párrafo del artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014 se mantenga vigente ha quedado sin materia, pues si ahora todos los ayuntamientos de Nuevo León deberán estar conformados por un número par de regidores, la regla dispuesta para dar preferencia a las mujeres en caso de una integración impar deviene innecesaria, toda vez que estaría regulando un escenario que ya no habrá de ocurrir.

Por lo tanto, ningún efecto práctico reportaría analizar un aspecto de la sentencia reclamada que ya fue superado.

5.6.2. El desarrollo de la regla de paridad de género, a través de lineamientos para la asignación de regidurías de representación proporcional previstas en los párrafos segundo a sexto del artículo 19 permiten armonizar las disposiciones legales en dichas materias

De conformidad con los numerales 270 y 271 de la Ley Electoral Local, declarada electa la planilla que hubiere obtenido la mayoría en la elección de Ayuntamientos respectiva, se asignarán las regidurías de representación proporcional a los partidos que cumplan con los requisitos correspondientes, conforme a los métodos de porcentaje mínimo, cociente natural y resto mayor.

En efecto, para la aplicación de los citados elementos: a) se asignará una regiduría a todo aquel partido que obtenga el porcentaje mínimo; b) si aún hubiere regidurías por aplicar se empleará el cociente electoral; y c) si después de aplicar ese método quedaran regidurías por aplicar, se asignarán por el resto mayor siguiendo el orden decreciente de los restos de votos no utilizados.

Luego, en términos del artículo 272 de la Ley Electoral Local, si en la asignación de las regidurías por repartir éstas resultaran insuficientes, “se dará preferencia al partido que haya obtenido el mayor número de votos”.

Asimismo, según lo dispuesto por el diverso 273 del citado ordenamiento, “la asignación de regidores será en base (sic) al orden que ocupen los candidatos en las planillas registradas”, y si por alguna causa justificada no pudieran repartirse las regidurías correspondientes, la Comisión Municipal Electoral podrá declarar posiciones vacantes.

Cabe resaltar que las reglas dispuestas en los citados numerales 272 y 273 no aluden expresamente al principio de paridad de género, pero tampoco lo excluyen. En efecto:

         El artículo 272 prevé una pauta para preferir al partido con mayor número de votos en el escenario de que no existan suficientes regidurías para repartir; sin embargo, tal disposición no permite conocer qué candidato o de qué genero será el que obtenga la regiduría con base en la citada disposición.

         Asimismo, el numeral 273 señala que la asignación de regidores se hará con base en el orden que ocupen las y los candidatos en las planillas registradas, pero no fija las reglas para establecer dicho orden ni remite a ellas.

Como se observa, el procedimiento de asignación de regidurías de representación proporcional no tiene en cuenta, de manera expresa, las reglas de género previstas por la legislación.

Por su parte, los artículos 143 y 146 de la Ley Electoral Local y 7.1 de la LEGIPE, prevén al citado principio de paridad, exclusivamente como una medida a partir de la cual, la postulación de candidaturas a regidores y síndicos para la renovación de ayuntamientos debe contener más del cincuenta por ciento de candidatos propietarios de un mismo género, y como el derecho de los ciudadanos y obligación para los partidos políticos de garantizar la igualdad de oportunidades y la paridad entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular.

De lo anterior, se advierte que la regla de paridad de género se encuentra prevista para cualquier cargo de elección popular. Para alcanzar su finalidad debe ser observada en dos momentos, el primero en la postulación (preventivo), y el segundo en la asignación o integración de los órganos del Estado (reparador).

Conforme a ese orden de ideas, si los municipios se integran por dos métodos: el de mayoría relativa y el de representación proporcional, resulta indispensable que los partidos políticos garanticen la regla de paridad de género en la postulación por ambos principios. Sin embargo, esto no se cumple únicamente con la postulación del mismo número de mujeres y hombres como candidatos, sino que, además, es necesario que la postulación sea en condiciones de igualdad de oportunidades, es decir, que el mismo número de personas por ambos géneros tengan una posibilidad real de llegar a acceder a ocupar el cargo.

Ahora bien, en el caso de la integración del ayuntamiento por el principio de representación proporcional, la manera viable y eficaz de cumplir con la obligación encomendada a los partidos políticos es a través de la postulación alternada de candidaturas, que si bien no se prevé de manera expresa en la Ley Estatal Electoral, se trata de una norma implícita o consecuencia natural de la paridad de género.

Efectivamente, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha establecido que para dar vigencia y operatividad a la paridad de género, son necesarias medidas concretas que permitan aplicar un diverso principio: el de alternancia.[48]

La alternancia de género consiste en la integración de los puestos bajo el esquema “mujer-hombre-mujer” en los casos en los que el lugar ocupado resulte relevante. Esto es, en su integración se debe alternar entre los géneros. Constituye una norma derivada de la paridad de género cuya finalidad es evitar que las cuotas de género sean cubiertas con las peores posiciones, que se traduzca en un fraude a la ley.[49]

La finalidad de la regla de la alternancia es el equilibrio entre las candidaturas por el principio de representación proporcional, así como lograr la participación política efectiva de hombres y mujeres, en un plano de igualdad sustancial, real y efectiva, puesto que incrementa la posibilidad de que los representantes electos a través de ese sistema electoral sean de ambos géneros.[50]

Ahora bien, si la CEE tiene asignado constitucionalmente el deber de garantizar el cumplimiento de los principios del proceso electoral y cuenta con facultades para ello, es que también puede implementar lineamientos para determinar las consecuencias en caso de que los partidos no cumplan con su obligación de postular en igualdad de oportunidades y para maximizar la optimización del principio de igualdad, a través de la regla de paridad en la integración del órgano de elección popular, máxime que de esa manera se armonizan las disposiciones legales en dichas materias. Esto aumenta el grado de certeza en torno a dicho tema, ya que permite que todos los participantes del proceso electoral estén en aptitud de conocer, de antemano, las reglas respectivas, generando previsibilidad sobre la actuación de la autoridad al momento de la asignación correspondiente y certidumbre a los partidos en torno a aquello que deben hacer dentro del proceso y esperar de la autoridad.

Tal forma de proceder no supone una afectación a los principios de reserva de ley o jerarquía normativa, pues como ya se dijo los artículos 272 y 273 de la Ley Electoral Local se dirigen a los partidos, pero nada dicen respecto del género de los candidatos que estos postulan, obligación que les corresponde a los mismos y deben garantizar como derecho de los ciudadanos, en conformidad con los artículos 143 y 146 de la Ley Estatal Local y 7.1 de la LEGIPE, por lo tanto, no se crean reglas nuevas, sino establecida en ley la regla de paridad de género se desarrollan los lineamientos para poder alcanzar dicha finalidad.

Dicho lo anterior se tiene que en el caso concreto los párrafos segundo a sexto del artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014 implementaron lo siguiente:

         Asignación de regidurías de representación proporcional en el orden que ocupen las candidaturas de las listas registradas, siempre que ese orden garantice la paridad en la integración del ayuntamiento.

         Alternancia en las listas de cada partido, pues en caso que se asigne una primer regiduría al candidato de un género especifico, el siguiente deberá ser de género diverso, independientemente del lugar que tenga en la lista correspondiente del instituto político con el que se inicie la asignación.

         Alternancia en la integración del órgano, pues concluida la asignación de regidurías para un partido, el candidato del instituto político siguiente deberá ser de género distinto a la última otorgada al partido anterior.

Estos preceptos normativos constituyen la interpretación que la CEE insertó vía reglamentaria a efecto de aplicar de manera armónica y sistemática las disposiciones en materia de asignación con las de género para la etapa de resultados, y esta Sala Regional considera que no implican una afectación a los principios de jerarquía normativa o reserva de ley, pues se centran en detallar aspectos que, dada la redacción de la ley, ameritan una regulación más pormenorizada, lo cual antes que generar incertidumbre, aumenta el grado de certeza y confiabilidad en torno al procedimiento de asignación respectivo. Cabe destacar, además, que estas reglas implementan un mecanismo reparador con la finalidad de alcanzar la paridad de género, lo cual la propia Sala Superior ha considerado como una restricción justificada a derechos, con miras a lograr una igualdad sustantiva.[51]

Ahora bien, por cuanto hace a la afirmación del Tribunal Responsable tocante a que para la implementación de este tipo de reglas, la autoridad administrativa electoral necesita contar con la cantidad de puestos de representación proporcional a repartir entre los institutos políticos con derecho, en conformidad con la metodología establecida por la Sala Superior en el recurso de reconsideración SUP-REC-936/2014, esta Sala Regional considera que no le asiste la razón.

Ello, porque el Tribunal Responsable pierde de vista que el momento del proceso electoral en el que se situó la sentencia del recurso de reconsideración referido es distinto al momento en el que se encuentra actualmente el proceso electoral local. En ese sentido, es claro que la Sala Superior utilizó como base para designar los puestos de representación proporcional los resultados obtenidos en la elección correspondiente porque se encontraba realizando el proceso de asignación de los mismos; sin embargo, esto no significa que una autoridad administrativa electoral deba esperarse hasta dicho momento para emitir reglas que abonen a la certeza respecto de cómo se habrán de asignar los lugares de representación proporcional de forma paritaria, pues la misma Sala Superior precisó en el recurso de reconsideración referido como única limitante que se regule a través de lineamientos objetivos y previsibles.

Lo anterior, dado que los mecanismos que puede implementar la CEE para la protección de derechos electorales, pueden ser preventivos o reparadores, y en ese sentido, considerando el momento del proceso electoral en que nos encontramos –actos preparatorios de la elección–, la manera de armonizar en mayor medida los derechos de igualdad y de auto-organización de los partidos políticos es a través de lineamientos claros que le permita a estos últimos, conocer de antemano las consecuencias de no presentar sus listas de candidaturas a miembros de los ayuntamientos conforme a la regla de alternancia.

Por tales motivos, contrario a lo que sostuvo el Tribunal Responsable, los lineamientos desarrollados por la CEE en los párrafos segundo a sexto del artículo 19, son una consecuencia natural de la operatividad sistemática del marco normativo establecido por el legislador local, y al abonar certeza al procedimiento de asignación de puestos de representación proporcional, su implementación no sólo resulta adecuada, sino necesaria, pues esta Sala Regional no aprecia una medida que, ajustándose a las exigencias democráticas de igualdad en el ámbito político-electoral, resulte más eficaz y menos restrictiva del derecho de auto-organización para lograr la paridad de género en la integración de los ayuntamientos.

Finalmente, esta Sala Regional considera que la medida en estudio, cumple con el principio de proporcionalidad en sentido estricto, en atención a las consideraciones siguientes.

Como se refirió, la regla de alternancia tiene como finalidad el lograr una igualdad real entre el hombre y la mujer, a partir de una integración paritaria de los órganos de gobierno municipales, situación que según el contexto histórico referido por la CEE en el contenido del Acuerdo CEE/CG/29/2014 y retomado por el Tribunal Responsable en su sentencia, no se ha logrado sin la implementación de medidas de acción afirmativa.

Asimismo, las reglas aprobadas por la CEE no interfieren con los métodos de selección de candidaturas para que los partidos individualicen a las personas que ocuparan esos lugares; por lo tanto, en el caso concreto y conforme a las premisas fácticas establecidas, el derecho de auto-organización de los institutos políticos debe ceder frente a los principios de igualdad sustantiva, no discriminación y paridad de género, para que se pueda compensar la desigualdad enfrentada por las mujeres en el ejercicio de sus derechos, a efecto de alcanzar su participación equilibrada en la política y en los cargos de elección popular.

A partir de estos parámetros, en el caso particular, se advierte que las reglas de la alternancia y asignación implementadas por la CEE, son consecuencia del marco jurídico y por ende atienden al criterio de proporcionalidad en sentido estricto, porque tienen una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, en virtud de que en una ponderación de sus ventajas y desventajas, se puede corroborar que la limitación al derecho de auto-organización, atiende al fin constitucional de lograr el equilibrio en la representación política, con lo cual, se dota de eficacia a los principios democráticos de paridad de género, con la finalidad de que la composición final de los ayuntamientos sea acorde con el principio democrático de igualdad entre mujeres y hombres.

Por lo tanto, como se adelantó, las reglas previstas en el artículo 19 deben mantenerse dentro del orden jurídico que regirá el proceso electoral en curso en el estado de Nuevo León.

5.7. La ausencia de reglas para la verificación de los criterios para registrar a los candidatos de los partidos políticos genera falta de certeza

El partido actor y las promoventes también alegan que el fallo impugnado generó una situación de falta de certeza pues como anuló las normas de registro de candidatos a la legislatura local y los ayuntamientos de Nuevo León, privó tanto a los partidos como a la CEE de reglas claras y pormenorizadas que les permitieran cumplir con sus respectivas obligaciones en materia de paridad de género, descritas de manera básica por la legislación.

Tal disenso resulta ineficaz por lo que hace al apartado de la ejecutoria local relativo al análisis del artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014, pues en vía de consecuencia a lo razonado en la sección 5.6.2. de la presente sentencia federal —que revoca el apartado conducente de la local— dicho numeral quedó intocado, por lo cual es dable concluir que no se produce la incertidumbre que manifiestan las y el promovente, al mantenerse vigentes las reglas correspondientes.

En cambio, respecto al artículo 14 del citado acuerdo, se observa que el Tribunal Responsable lo expulsó del sistema normativo de la citada entidad federativa sin considerar los efectos que la ausencia normativa respectiva produciría de cara a las distintas etapas del proceso electoral en que sería aplicable.

A este respecto, esta Sala Regional considera que, le asiste la razón a el y las promoventes, ya que si el Tribunal Responsable anuló la disposición en comento sin ordenar a la CEE, que en el ámbito de sus facultades, emitiera una nueva reglamentación que resultara materialmente conforme con la Constitución y la ley, a efecto de que la citada autoridad administrativa dispusiera de elementos ciertos para cumplir con sus funciones constitucionales y legales —armonizando la paridad con las normas de postulación y registro de candidatos— dentro de las elecciones que actualmente están en curso, puede concluirse que generó una situación incierta e imprevisible contraria al principio de certeza en materia electoral.[52]

En ese sentido, a efecto de que la presente sentencia produzca una reparación integral, y teniendo en cuenta que la CEE tiene no solo la facultad, sino también la obligación de reglamentar los lineamientos que utilizará para verificar que los criterios de postulación de los partidos políticos cumplan con el mandato de paridad de género en su carácter de garante de los principios rectores del proceso electoral, lo procedente es ordenarle que emita de nueva cuenta la reglamentación atinente, armonizando el principio de autodeterminación de los partidos con sus obligaciones en materia de paridad de género en la postulación de candidaturas, en los términos siguientes:

Primero, y dado que el Tribunal Responsable dejó intocado el inciso a) del artículo 14 del Acuerdo CEE/CG/29/2014, esta disposición se mantiene, y será utilizada cuando la CEE deba verificar los criterios de postulación de candidaturas o los registros correspondientes.

Segundo, deberá pormenorizar el contenido del artículo 3, párrafo 4 de la Ley de Partidos, generando reglas que le permitan analizar si el criterio elegido por el ente político, presentado para revisión, es objetivo –independiente de apreciaciones personales o subjetivas–, mensurable –que esté sujeto a medición o cuantificación–, uniforme para todos los distritos, replicable –que puedan ser tomados como base para postulaciones futuras– y verificable –que su veracidad pueda corroborarse por la autoridad administrativa–.

Tercero, para garantizar que los partidos políticos cumplan en términos cualitativos con el límite impuesto por el párrafo 5 del artículo 3 de la Ley de Partidos, la CEE en términos de su facultades, particularmente la establecida en el artículo 143 de la Ley Electoral Local, podrá reglamentar la verificación y, en su caso, rechazar aquellas postulaciones que no se ajusten a lo que a continuación se señala:

1. Si los partidos políticos deciden utilizar como único criterio para la elección de sus candidaturas el porcentaje de votación obtenido en el proceso anterior, el término “exclusivamente” contemplado en el numeral 3.5 de la Ley de Partidos se considerará cumplido en términos cualitativos al postular en los trece distritos con mayor porcentaje de votación, al menos a seis fórmulas de mujeres.

2. En caso de que los partidos políticos decidan optar por otro criterio, mientras éste permita ordenar los distritos por niveles de competitividad para el partido en cuestión, la CEE, conforme al criterio elegido, verificará que en los trece distritos que hayan identificado como aquellos con las mejores condiciones de competitividad para el partido que postula, se inscriban al menos a seis fórmulas de mujeres.

3. Si algún partido político presenta criterios en los cuales no se pueda identificar un orden de competitividad para ese partido político en los distritos correspondientes, la CEE verificará que no se postulen a fórmulas de mujeres en los siete distritos con los menores porcentajes de votación conforme a los resultados de la elección anterior.  

4. En caso de que algún partido político elija un criterio de postulación en el cual no se pueda identificar un orden de competitividad en los distritos y la CEE no cuente con el porcentaje de votación del mismo en el proceso electoral anterior, bastará con que dicha autoridad administrativa verifique que el criterio cumpla con las reglas señaladas para determinar que éste sea objetivo, medible, homogéneo, replicable, verificable y que cumpla con el propósito de garantizar condiciones de igualdad.

Finalmente, la CEE, con base en sus facultades, deberá vigilar y procurar que estos lineamientos se cumplan en términos proporcionales, respecto de aquéllos partidos que no postulen en la totalidad de los distritos, así como de los que participen coaligados.

Cabe destacar que los límites numéricos –al menos seis y en hasta siete– establecidos en los numerales 1 a 3 tienen como finalidad que el registro de candidaturas que realicen los partidos políticos cumpla no solamente con un criterio de paridad cuantitativa, sino también cualitativa, tomando en consideración que:

        El número total de distritos en los cuales se deberán postular candidatos es veintiséis.

        El mandato de paridad de género implica que en la mitad de los distritos, esto es trece, se postulen a mujeres y en la otra mitad a hombres.

        Los artículos 41 de la Constitución Federal, 42 de la Constitución Estatal, y el artículo 7, párrafo 1 de la LEGIPE conminan a que en los trece mejores distritos se postulen a hombres y mujeres en igualdad de oportunidades de triunfo. Consecuentemente, y atendiendo a que trece es un número impar, y por lo mismo no es factible que a cada género se le represente con el cincuenta por ciento, se considera que con que se garantice que en al menos seis (46.15%) de los mejores distritos se postulen a mujeres, se cumple con el mandato de paridad de género.

        En los mismos términos del párrafo anterior, y tomando en cuenta, además, que en el estado de Nuevo León, los datos históricos[53] evidencian que el género femenino ha sido sub-representado en integraciones anteriores del Congreso Local, es que se concluye que con permitir que en hasta siete distritos (53.85%) de los menos competitivos se postulen a mujeres, también se garantiza el cumplimiento del mandato de paridad de género.

Los mencionados parámetros tienen su fundamento en una interpretación de los artículos 41 de la Constitución Federal; 42 de la Constitución Estatal, 3, párrafos 3, 4 y 5, de la Ley de Partidos; y 40, fracción XX, y 143 de la Ley Electoral Local en conformidad con el principio de igualdad material y con el derecho de las mujeres al acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad con los hombres.

En efecto, para garantizar el derecho a la igualdad de oportunidades en el acceso a cargos públicos se “requiere que la mujer tenga las mismas oportunidades desde un primer momento y que disponga de un entorno que le permita conseguir la igualdad de resultados”.[54] Para lograr esto, es necesario atender a la paridad no sólo en términos cuantitativos, sino también cualitativos. Por ello, la postulación de mujeres en el mismo número de distritos que los hombres es insuficiente para actualizar una situación de verdadera igualdad en el acceso a los cargos de elección popular, pues los partidos podrían postular a mujeres en distritos en donde carezcan de circunstancias materiales de competitividad.

Atendiendo a esto, es que esta Sala Regional considera fundamental que los partidos políticos postulen la misma proporción de hombres y mujeres en los distritos donde tendrían –conforme a los criterios objetivos, mesurables y verificables que elijan– condiciones de competencia más favorables. Entonces, mediante los estándares fijados se establece un esquema de registro de candidaturas dirigido a asegurar de facto la participación en condiciones de igualdad entre mujeres y hombres para la integración del Congreso del Estado de Nuevo León.

Cabe destacar que las reglas condicionan en la medida estrictamente necesaria el derecho de auto-determinación de los partidos políticos, porque las distribuciones entre géneros que prevén reflejan el margen mínimo para la efectiva observancia de la paridad en la postulación desde una doble dimensión cuantitativa y cualitativa; es decir, para que mujeres y hombres sean postulados en las mismas proporciones en los distritos donde el partido respectivo sea más competitivo.

6. EFECTOS DE LA SENTENCIA

Se modifica la sentencia impugnada en los siguientes términos:

a.     Se confirma, por distintas razones, la revocación que el Tribunal Responsable realizó del artículo 14 del Acuerdo CEE/CG/29/2014.

b.     Se revoca el apartado de la sentencia reclamada relativo al estudio del artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/29/2014, y en consecuencia, se confirma en su totalidad el contenido de los párrafos segundo a sexto del citado proveído.

c.      Se vincula a la CEE para que dentro de los cinco días siguientes a que sea notificada del presente fallo federal, dicte los preceptos atinentes al artículo 14 del Acuerdo CEE/CG/29/2014, reglamentando su propia facultad de verificar que el registro de candidaturas de diputados locales por los partidos políticos se ajuste a la paridad, tomando en cuenta los parámetros desarrollados en el apartado 5.7 de esta resolución.

d.     Luego, dentro de las veinticuatro horas siguientes a que realice lo anterior, la CEE deberá informarlo a esta Sala Regional, acompañando la documentación correspondiente.

7. RESOLUTIVOS

PRIMERO. Se acumulan los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano identificados con las claves indicadas en el apartado 3 de la presente resolución al SM-JDC-19/2015, por ser éste el que se recibió primero en la Oficialía de Partes de esta Sala Regional, por lo que se deberá glosar copia certificada de los puntos resolutivos de esta sentencia a los autos de los juicios acumulados.

SEGUNDO. Se sobresee en los juicios identificados en el apartado 4.3.2 de la presente resolución.

TERCERO. Se modifica la sentencia recurrida en los términos indicados en el apartado 6 de la presente resolución.

NOTIFÍQUESE. En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida por la responsable.

Así lo resolvió la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal, por unanimidad de votos de los magistrados que la integran, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.