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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 15/2003. PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA. MINISTRO PONENTE: JUAN N. SILVA MEZA. SECRETARIOS: PEDRO ALBERTO NAVA MALAGÓN Y MARTÍN ADOLFO SANTOS PÉREZ |
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintitrés de septiembre de dos mil tres.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por escrito presentado el treinta de julio de dos mil tres, ante el secretario de la Comisión de Receso del Primer Periodo de Sesiones de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Rosario Robles Berlanga, quien se ostentó como presidenta nacional del Partido de la Revolución Democrática, promovió acción de inconstitucionalidad solicitando la invalidez de la norma que más adelante se señala, emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se precisan:
"Órgano legislativo que emitió las normas generales impugnadas. La X Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano del Estado de Quintana Roo. Órgano ejecutivo que promulgó las normas generales impugnadas. El gobernador del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo. Medio donde fue publicada la norma impugnada. El Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Quintana Roo, de fecha 30 de junio de 2003, tomo II, número 12, 6a. Época. Normas generales cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se publicaron. El artículo 229, fracción III, párrafo quinto, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo, publicado mediante Decreto Número 68, por el que se deroga la fracción I y reforma la fracción III, en sus párrafos segundo y quinto del artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo."
SEGUNDO. El partido promovente señaló como antecedentes los siguientes:
"Primero. En resolución emitida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad con el número de expediente 6/98, promovida por el Partido de la Revolución Democrática, se declaró la inconstitucionalidad del artículo 229, en sus fracciones I y III, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo. Segundo. El dieciocho de febrero de dos mil tres, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emite resolutivo de la ‘acción de inconstitucionalidad 18/2002 y su acumulada 19/2002, promovida por el Partido de la Revolución Democrática y por el procurador general de la República’, determinando, entre otras situaciones, la inconstitucionalidad del artículo 54 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, determinando en la parte medular del considerando séptimo, así como en los considerandos décimo, décimo primero y puntos resolutivos, lo siguiente: ‘SÉPTIMO. ... El precepto anotado contiene las bases generales a las que se sujetará la elección de diputados según el principio de representación proporcional, y señala expresamente que para el registro de sus listas de candidatos, los partidos políticos deberán acreditar que participan con candidatos a diputados por mayoría relativa en cuando menos ocho de los distritos electorales; que tendrán derecho a participar en la asignación de diputados electos según el principio de representación proporcional, el partido que haya alcanzado por lo menos el dos punto cinco por ciento de la votación total emitida en el territorio del Estado y que ningún partido político o coalición podrá tener más del sesenta por ciento de los integrantes de la legislatura por ambos principios (mayoría relativa y representación proporcional); y por lo que se refiere a las fórmulas y procedimientos que se observarán para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, remite a la ley de la materia. Cabe destacar que no obstante que sería jurídicamente correcto que las cuestiones inherentes a la mayoría relativa y representación proporcional se establecieran en las Constituciones Federal y Local, así como en las leyes que emitan las Legislaturas de los Estados; sin embargo, de no suceder así, sino que únicamente se establecieran en la ley local, no se rompe el orden jurídico constitucional porque, como argumentan el Congreso y el Poder Ejecutivo del Estado de Quintana Roo, de conformidad con el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, que señala que las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional «en los términos que señalen sus leyes», debe entenderse que deja abierta la posibilidad para que las cuestiones relacionadas con tales principios se desarrollen en la legislación secundaria, pues de considerarse en la forma que propone el partido promovente de esta acción de inconstitucionalidad, en los Estados no habría leyes electorales que detallarán todo aquello que es propio de la organización de los poderes y que finalmente debe estar de acuerdo con los lineamientos de la Constitución Federal. Además, si el Constituyente Federal hubiera querido que todas las cuestiones relacionadas con los principios de mayoría relativa y representación proporcional estuvieran establecidos en la Constitución Local, así lo hubiera señalado en la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Federal, que se refiere al contenido de las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral. De lo anotado se concluye que el hecho de que en el artículo 54 de la Constitución Local, al fijarse las bases para la elección de los diputados de representación proporcional, se omita establecer un porcentaje límite de representación, no cancela la posibilidad de que esa cuestión pueda preverse en la legislación secundaria, en congruencia con lo dispuesto por el último párrafo de la fracción II del artículo 116 de la Constitución Federal, sin que con lo anterior se deje de cumplir con lo dispuesto en la tesis jurisprudencial número P./J. 69/98, consultable en la página ciento ochenta y nueve, Tomo VIII, noviembre de mil novecientos noventa y ocho, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala: ... En el caso, las fórmulas y procedimientos impuestos por el legislador local para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional se contienen en la ley secundaria, esto es, en el artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Quintana Roo, lo cual es permitido por la fracción II del artículo 116 de la Constitución Federal; sin embargo, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/98, promovida por el Partido de la Revolución Democrática, declaró la inconstitucionalidad de las fracciones I y III del artículo 229 mencionado, la I en forma total y la III en la porción que establece: «... La votación del partido que obtuvo las dos terceras partes o más, de las constancias de mayoría relativa, así como ... »; por tanto, toda vez que a la fecha no ha existido reforma o modificación al precepto mencionado por parte del Congreso Estatal, las fórmulas y procedimientos contenidos en este numeral, impuestas por el legislador local para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, son existentes pero inválidos, por lo que si bien, de conformidad con el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, puede estimarse que las fórmulas y procedimientos para obtener los porcentajes para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional pueden preverse en la legislación secundaria, en el caso no se da tal hipótesis, ya que las fórmulas y procedimientos anotados se encuentran contenidos en el artículo 229 en comento, precepto que fue declarado inconstitucional y, por tanto, es existente pero inválido. En estas circunstancias, al no existir en la Constitución Local ni en la ley secundaria las fórmulas y procedimientos que se observarán para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, no existe un límite a la sobre-representación, por lo que el artículo 54 de la Constitución Local impugnado resulta inconstitucional, al violar lo dispuesto por el artículo 116, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal; sin embargo, es de hacerse notar que este vicio de omisión puede purgarse por vía de reforma a la Constitución o mediante previsiones expresas de la ley secundaria. ... DÉCIMO. Atento todo lo expuesto en la presente resolución, lo procedente es: Declarar la inaplicabilidad del artículo 54 de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo el diecisiete de julio de dos mil dos, en los términos precisados en el considerando séptimo de este fallo, en tanto no sea reformada dicha norma. Notificar tal determinación al Instituto Estatal Electoral y al Tribunal Electoral, ambos del Estado de Quintana Roo, para los efectos legales conducentes. ... Requerir al Congreso del Estado de Quintana Roo, para que en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral correspondiente, mediante los mecanismos adecuados y en atención a lo sustentado en los considerandos séptimo, octavo y noveno de la presente ejecutoria, lleve a cabo la adecuación de los numerales 49, fracción II, 53 y 54 de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo. Con fundamento en el artículo 45 de la ley reglamentaria de la materia, esta sentencia surtirá efectos al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. DÉCIMO PRIMERO. Toda vez que el partido promovente también aduce que en virtud de que los artículos impugnados son contrarios a los postulados que establece la Constitución Federal, se violan los principios de representatividad, federalismo, equidad y supremacía constitucional contenidos en los artículos 40, 41 y 133 de la Constitución Federal, debe estimarse que en atención a que los argumentos anotados se hacen depender de la inconstitucionalidad alegada respecto de los preceptos de la Constitución Local impugnados; que en esta ejecutoria se consideró que los artículos 49, fracción II y 53 de la Constitución del Estado de Quintana Roo resultan inconstitucionales; que el artículo 54 del mismo ordenamiento constitucional resulta inaplicable y que el artículo segundo transitorio de la misma Constitución Local se ajusta a lo dispuesto por la Constitución Federal, resultan parcialmente fundadas las violaciones constitucionales que al respecto se alegan. Por lo expuesto y fundado, se resuelve: PRIMERO. Son procedentes y parcialmente fundadas las acciones de inconstitucionalidad promovidas por el partido político de la Revolución Democrática y por el procurador general de la República. SEGUNDO. Se declara la inaplicabilidad del artículo 54 de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo el diecisiete de julio de dos mil dos, en los términos precisados en el considerando séptimo de este fallo. TERCERO. Se declara la invalidez de los artículos 49, fracción II y 53 de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo, publicados en el órgano informativo y en la fecha precisados en el punto resolutivo anterior, el primer precepto en la porción normativa que establece: «El consejero presidente, los consejeros electorales ... durarán en su encargo dos procesos electorales ordinarios ... »; y, el segundo, en la porción normativa que señala: «... el Consejo General del Instituto Electoral de Quintana Roo propondrá al Congreso del Estado la demarcación territorial correspondiente en distritos electorales, la cual deberá ser aprobada en el Pleno de la legislatura por cuando menos las dos terceras partes de los diputados integrantes de la misma ...». CUARTO. Se reconoce la validez del artículo segundo transitorio de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo, publicado en el Periódico Oficial de ese Estado el diecisiete de julio de dos mil dos. QUINTO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.’. Tercero. Mediante oficio No. 1316, de fecha veintisiete de mayo de 2003, dirigido a la presidenta del Congreso del Estado de Quintana Roo, el secretario de Estudio y Cuenta adscrito a la Unidad de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad remite oficio dictado por el Ministro Mariano Azuela Güitrón, presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, solicitando se informe de los trabajos realizados para cumplir con lo resuelto respecto a la acción de inconstitucionalidad cuyo número de expediente correspondió al 18/2002 y su acumulada 19/2002, señalando que: ‘SEGUNDO. La parte final del considerando décimo de la resolución indicó lo siguiente: «... DÉCIMO. Atento todo lo expuesto en la presente resolución ... Requerir al Congreso del Estado de Quintana Roo para que en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral correspondiente, mediante los mecanismos adecuados y en atención a lo sustentado en los considerandos séptimo, octavo y noveno de la presente ejecutoria, lleve a cabo la adecuación de los numerales 49, fracción II, 53 y 54 de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo. ...». En el oficio que envió el Congreso del Estado argumentó a su favor lo siguiente: «Que respecto de los argumentos del promovente consistentes en la posibilidad de conformar distritos electorales uninominales con igual número de electores y de establecer un límite del ocho por ciento a la sobre-representación, se debe señalar que aún está pendiente la expedición de una ley sustantiva y procedimental, por lo que debe estarse a lo que señala el último párrafo de la fracción II del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que las Legislaturas de los Estados se integran con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. ...».’. Cuarto. Asimismo, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró parcialmente fundados los juicios de inconstitucionalidad 27/2002 y 29/2002, promovidos en contra de la promulgación de la Ley Orgánica del Instituto Electoral de Quintana Roo, el Tribunal Electoral de Quintana Roo y la Ley Estatal de Medios de Impugnación en Materia Electoral. El Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo quedó derogado en las partes correspondientes a los órganos electorales, de los procedimientos de impugnación y lo referente a la parte jurisdiccional del proceso electoral, quedando pendiente la ley electoral. Quinto. Que el 29 de abril la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional y el 6 de mayo el Partido de la Revolución Democrática del presente año (sic) presentaron, cada una, iniciativas de reformas a la Constitución del Estado, y el 19 de junio del presente año la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional presentó una iniciativa que propone sólo las reformas a los artículos 53 y 49, fracción II, sin que se estableciera el tope a la sobre-representación que debe establecer el artículo 54 de la Constitución del Estado de Quintana Roo; por su parte, la fracción parlamentaria del Partido de la Revolución Democrática propuso que el tope a la sobre-representación fuera del 8% y quedara plasmado en el artículo 54 de la Constitución del Estado. Actuaciones de las que se dio cuenta a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el día 24 de junio de 2003 por la diputada Landy N. Espinosa Suárez, presidenta de la Mesa Directiva de la X Legislatura del Estado de Quintana Roo. Después de dos semanas de discutir las dos propuestas se llegó al acuerdo de dejar el tope a la sobre-representación del 9% en el artículo 54 de la Constitución, se elaboró el dictamen pero la fracción del Partido Revolucionario Institucional condicionó la aprobación del dictamen a la aprobación de una propuesta de reforma del Poder Judicial que presentó el gobernador del Estado en el mes de diciembre de 2002. Sexto. Que en sesión del día 26 de julio de 2003, fue aprobado únicamente por los diputados integrantes del Partido Revolucionario Institucional el Decreto 68 que reforma, adiciona y deroga el artículo 229, fracción III, párrafos segundo y quinto, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo, con el voto en contra de los diputados de las fracciones parlamentarias de los Partidos Acción Nacional, Verde Ecologista de México, Convergencia por la Democracia y de la Revolución Democrática. En las consideraciones del dictamen que al efecto es materia de impugnación y análisis en el presente ocurso se señala: ‘Como se advierte de manera clara y sin lugar a dudas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declara inaplicable el artículo 54 de la Constitución Local, porque el Poder Legislativo quintanarroense ha modificado vía proceso legislativo el numeral 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo, en acatamiento a la resolución emitida en la acción de inconstitucionalidad 6/98; en consecuencia, ello nos compele a cumplir, modificado el aludido precepto legal, en la forma con la que ya se cuenta el visto bueno, a fin de estar en aptitud de solicitar el levantamiento de la inaplicabilidad del multicitado artículo 54 de la Carta Magna Estatal. Por lo que la iniciativa que hoy se dictamina, no sólo es oportuna sino impostergable.’. Esto es, la mayoría en el Congreso del Estado de Quintana Roo pretende con una reforma legal se dé por levantada la inaplicabilidad del artículo 54 de la Constitución del Estado, sin que esta reforma se haya hecho al artículo 52 del mismo ordenamiento que establece que las bases para la asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional será establecida por el artículo 54, generando un fraude a la ley y a la sentencia de este Alto Tribunal. Que al efecto, el Decreto 68 que reforma, adiciona y deroga el artículo 229, fracciones I y III, párrafos segundo y quinto, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo, fue publicado el día 30 de junio de 2003, quedando de la siguiente manera: ‘Decreto Número 68. Por el que se deroga la fracción I y reforma el párrafo segundo y quinto de la fracción III del artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo. La honorable X Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, decreta: Artículo único. Se deroga la fracción I, y se reforman el segundo y quinto párrafos de la fracción III del artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo, para quedar como sigue: Artículo 229. Para la asignación de diputados electos por el principio de representación proporcional, se determinará cuáles partidos están en los casos del artículo 54 de la Constitución Política del Estado, y se sujetará a las siguientes bases: I. Derogada. II. ... III. ... a) ... b) ... Para la aplicación del primer elemento, después de restada de la votación efectiva la utilizada para la asignación de curules a los partidos que obtuvieron el 2.5% de la votación estatal emitida, el total de votos que representa la votación ajustada se divide entre el número de curules a repartir en el cociente que resulte, se asignarán a los partidos políticos tantas diputaciones como número de veces contenga su volumen el cociente electoral obtenido. Ningún partido político podrá tener más de quince diputados por ambos principios. En ningún caso, el partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios, que representen un porcentaje del total del Congreso que exceda en dieciséis puntos a su porcentaje de votación estatal emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total del Congreso ... Artículos transitorios. Primero. Las presentes modificaciones entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Segundo. Se derogan todas aquellas disposiciones que contravengan a la presente. Salón de sesiones del honorable Poder Legislativo, en la ciudad de Chetumal, capital del Estado de Quintana Roo, a los veintiséis días del mes de junio del año dos mil tres. Diputada presidenta: Landy Noemí Espinosa Suárez. Diputado secretario: Pablo de Jesús Rivero Aceo. Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 91, fracción II y 93, ambos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo y para su debida observancia, mando se publique en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el Decreto Número 68 expedido por la honorable Legislatura del Estado, a los veintiséis días de junio del año 2003, que contiene el decreto por el que se deroga la fracción I y reforma el párrafo segundo y quinto de la fracción III del artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo. Dado en la residencia del Poder Ejecutivo del Estado, en la ciudad de Chetumal, capital del Estado de Quintana Roo, a los veintisiete días del mes de junio del año dos mil tres. El Gobernador Constitucional del Estado. Lic. Joaquín Ernesto Hendrick Díaz. El secretario de Gobierno. Lic. Efraín Villanueva Arcos.’. De la publicación de la reforma antes señalada tengo elementos que me permiten presumir que la fracción mayoritaria del Congreso del Estado a través de la presidencia de la mesa directiva del mismo, en el mes de julio de dos mil tres, rindió un informe a este Alto Tribunal respecto a la reforma que da motivo al presente ocurso -artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo- y en la que según los elementos que presumo se solicita se tengan por cumplimentadas respecto a poner un límite a la sobre-representación; por lo que de ser así y esta Suprema Corte de Justicia de la Nación cuente con el informe que al efecto aquí se señala, pido se tenga aportado como prueba en el presente ocurso, pues al efecto guarda relación directa con la litis planteada y se encuentra en poder de este Alto Tribunal."
TERCERO. Los conceptos de invalidez que se hacen valer son los siguientes:
"PRIMERO. La norma que se impugna es inválida por ser contraria a los principios de legalidad, certeza, a las bases para la integración de las Legislaturas de los Estados y al principio de supremacía constitucional, establecidos en los artículos 14, 16, 54, fracción V, 116, fracción II y 133, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que en la expedición de la misma se omitió observar los requisitos más elementales para la creación de normas jurídicas, de conformidad con la citada Constitución Federal y las leyes del Estado de Quintana Roo, pretendiendo el legislador ordinario estatal sustituir al Constituyente Permanente Estatal, en los términos que a continuación se hacen valer. En efecto, en la resolución recaída a la acción de inconstitucionalidad 18/2002 y su acumulada 19/2003, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de conformidad con el numeral segundo del capítulo de hechos de la presente demanda, determinó la inconstitucionalidad del artículo 54 de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo y, por tanto, la inaplicabilidad de dicho precepto al no establecerse en el mismo un límite a la sobre-representación. Es de señalar que este precepto conjuntamente con el artículo 52 de la misma Constitución Estatal, establecen los principios y bases para la integración del Congreso del Estado. Continuando con el sentido de la resolución recaída a la acción de inconstitucionalidad 18/2002 y su acumulada 19/2002, esta Corte determinó en el considerando séptimo de la resolución que se indica que del contenido del artículo 54 de la Constitución Estatal se deriva lo siguiente: ‘Que se establecen las bases generales para la elección de diputados por el principio de representación proporcional; que se establece la base general de que ningún partido político o coalición podrá tener más de sesenta por ciento de los integrantes de la legislatura por ambos principios (mayoría relativa y representación proporcional); que se remite a la ley la determinación de las fórmulas y procedimientos para asignación de diputados por el principio de representación proporcional.’. Otros criterios derivados de las consideraciones de la citada resolución son los siguientes: ‘Que no obstante que sería jurídicamente correcto que las cuestiones inherentes a la mayoría relativa y representación proporcional se establecieran en las Constituciones Federal y Local, así como en las leyes que emitan las Legislaturas de los Estados; que si las cuestiones inherentes a la mayoría relativa y representación proporcional únicamente se establecieran en la ley local, no se rompe el orden jurídico constitucional; que el hecho de que en el artículo 54 de la Constitución Local se omita establecer un porcentaje límite de representación, no cancela la posibilidad de que esa cuestión pueda preverse en la legislación secundaria; que las fórmulas y procedimientos para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional se contienen en el artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Quintana Roo, precepto que fue declarado inconstitucional y, por tanto, es existente pero inválido; que puede estimarse que las fórmulas y procedimientos para obtener los porcentajes para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional pueden preverse en la legislación secundaria. Que la omisión de establecer un límite a la sobre-representación puede purgarse por vía de reforma a la Constitución o mediante previsiones expresas de la ley secundaria. Que, asimismo, de la resolución recaída a la acción de inconstitucionalidad 18/2002 y su acumulada 19/2002, en su considerando décimo, determina de manera expresa y taxativa lo siguiente: ‘Declarar la inaplicabilidad del artículo 54 de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo, en tanto no sea reformada dicha norma; requerir al Congreso del Estado de Quintana Roo, para que mediante los mecanismos adecuados y conforme al artículo 105, fracción II y las consideraciones de la citada resolución lleve a cabo la adecuación del numeral 54 de la Constitución Política de Quintana Roo.’. De conformidad con lo expuesto en relación con la resolución recaída a la citada acción de inconstitucionalidad 18/2002 y su acumulada 19/2002, se concluye que si bien el límite a la sobre-representación, de conformidad con las bases de la Constitución Federal previstas en sus artículos 54, fracción V y 116, fracción II, puede establecerse en la Constitución o leyes secundarias de los Estados, en el caso particular del Estado de Quintana Roo, esta situación se encuentra reservada para el Constituyente Permanente, de acuerdo al sentido y efectos de la resolución que se cita al declararse la inaplicabilidad del artículo 54 de la Constitución Estatal ‘en tanto no sea reformada dicha norma’ (considerando décimo, página 66, acción de inconstitucionalidad 18/2002 y 19/2002). Así también, por determinarse en el considerando décimo de la citada resolución el requerimiento al Congreso del Estado de Quintana Roo para que lleve a cabo la adecuación del numeral 54 de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo. En consecuencia, el sentido de la resolución para el caso concreto del Estado de Quintana Roo, esta Suprema Corte de Justicia ha determinado que el artículo 54 de la Constitución Estatal es inaplicable hasta en tanto no se dé cumplimiento al requerimiento de reformar y adecuar tal precepto de la Constitución Local en el sentido de prever el límite a la sobre-representación en la integración del Congreso del Estado, para que éste sea acorde con los artículos 54 y 116, fracción II, de la Constitución Federal. Lo anterior se ve reforzado por lo dispuesto en el artículo 52 que, interpretado de manera sistemática con el artículo 54, se arriba a la conclusión de que ambos preceptos de la Constitución Estatal determinan las bases para la integración del Congreso del Estado y los principios para la elección de diputados por los principios de mayoría relativa y representación proporcional, es en este sentido que el citado artículo 52, en un cuarto párrafo, dispone, refiriéndose al órgano electoral lo siguiente: ‘Artículo 52. ... Asimismo, hará la declaración de validez y asignación de diputados según el principio de representación proporcional de conformidad con el artículo 54 de esta Constitución.’. Es decir, las bases y principios a los que la autoridad electoral debe sujetarse para asignar los diputados electos por el principio de representación proporcional se encuentran contenidos en el artículo 54 de la Constitución Estatal, que es el precepto que conjuntamente con el citado artículo 52 consignan las bases y principios para la integración del Congreso del Estado. En este sentido, es de concluirse que la ratio legis, es decir, la expresa voluntad e intención del Constituyente Permanente quintanarroense, al remitir en su artículo 52 al artículo 54, ambos de la Constitución Estatal, así como el contenido expreso y manifiesto de ambos preceptos, es la de reservarse el establecimiento de las bases y principios para la integración de la representación popular en el Congreso del Estado. Además, es de señalarse que el propio artículo 54, en su último párrafo, determina que en la ley de la materia se reglamentarán las fórmulas electorales y los procedimientos que se observarán en la asignación de diputados electos según el principio de representación proporcional, es decir, el Constituyente Permanente se reservó la facultad de establecer las bases y principios para la integración del Congreso, derivando al legislador ordinario la facultad de reglamentar las fórmulas y procedimientos, mas no de establecerlas como es el caso del límite a la sobre-representación en la integración del Congreso del Estado. Lo anterior se entiende en razón de que el Constituyente determinó para sí, el establecer las bases y principios para la integración del Congreso a efecto de que la modificación a las mismas tengan cierta rigidez y estabilidad, requiriendo para su modificación de una mayoría calificada del cuerpo legislativo y la aprobación mayoritaria de los Ayuntamientos del Estado, lo que implica un mayor acuerdo e inclusive consenso para la determinación de las bases democráticas para la composición de un órgano legislativo plural, de lo contrario, una mayoría simple del cuerpo legislativo que constituye el legislador ordinario estaría en facultad de modificar las bases de la representación política, contrariamente a la ratio legis de los preceptos antes citados de la Constitución del Estado. Resulta aplicable y sirve de referencia a lo anterior, la definición del concepto ‘mayoría calificada’ que proporciona el diccionario de términos parlamentarios, así como el criterio de jurisprudencia que se cita a continuación: ‘Mayoría calificada. I. Este tipo de mayoría tiene un significado especial, ya que no es requerida frecuentemente, salvo ciertas excepciones. La mayoría calificada es aquella donde se exigen porcentajes especiales de votación, como dos tercios o tres cuartas partes del número total de votos o votantes; es decir, por encima de la votación requerida para la mayoría absoluta y según el caso, igual o menor a la relativa. En cuanto a la palabra calificada se escribe en portugués qualificar; en inglés to quality; en francés qualifier; en alemán beurteilen, qualifizieren, e italiano qualificare. II. El que se solicite una mayoría calificada en un parlamento, implica la necesidad de ampliar el consenso entre las fuerzas políticas integrantes, que vayan más allá de la simple mitad más uno de los votantes, sobre todo cuando se trate de determinadas reformas legales o asuntos trascendentes, donde se requiera por su importancia un apoyo considerable de los parlamentarios. III. En ese sentido, encontramos que la Constitución Política mexicana en su artículo 135, referente al proceso que se tiene que seguir para reformarla, determina que: La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados. La interpretación de la mayoría calificada exigida por el texto constitucional mexicano, tiene su fundamento en que toda Constitución debe ser rígida, es decir, que no sea fácil de reformar, lo que la convertiría en flexible; por ello, se requiere de una mayoría calificada, en este supuesto las dos terceras partes de los miembros de las Cámaras presentes en la sesión respectiva (Javier Orozco Gómez).’. Tesis: P./J. 69/2001. Instancia: Pleno. Novena Época. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XIII, mayo de 2001. Página: 786. ‘VOTACIÓN DE LAS DOS TERCERAS PARTES DE LOS DIPUTADOS LOCALES PARA APROBAR LEYES O DECRETOS. EL ARTÍCULO 44 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS, REFORMADO MEDIANTE EL DECRETO PUBLICADO EL PRIMERO DE SEPTIEMBRE DEL DOS MIL, QUE ESTABLECE DICHO SISTEMA, NO PUGNA CON EL PACTO FEDERAL. De los artículos 35, 36, 39, 40, 41, 49, 71, 72, 79, 115, 116 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprenden prerrogativas, derechos y obligaciones de los ciudadanos como el de votar y ser votado, elegir a sus gobernantes y a quienes los representen ante el Congreso de la Unión; asimismo, dichos preceptos establecen las bases para erigir los poderes y órganos a través de los cuales el pueblo ejerce su soberanía, ya sea de la Federación o de los Estados, según la competencia que les corresponde conforme al Pacto Federal; de la misma manera, establecen el principio de división de poderes, la organización fundamental del Estado mexicano, las facultades de los poderes, etc., así como las normas básicas a que deben sujetarse las Constituciones Locales, entre las cuales se hallan las que regulan las facultades de los poderes y órganos estatales, pero respetando su autonomía en lo no regulado. Ahora bien, de las mencionadas disposiciones de la Constitución Federal, ni de ninguna otra, se desprenden normas que obliguen a las Legislaturas Locales a adoptar un quórum determinado para la aprobación de una ley o decreto, es decir, que deba aprobarse por mayoría simple o calificada. Atento a lo anterior, no puede estimarse que el artículo 44 reformado de la Constitución Política del Estado de Morelos, en cuanto prevé que para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto requiera una votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura, en vez de una mayoría simple, violente dichas disposiciones constitucionales; por lo contrario, se establece el libre juego democrático de las diferentes fracciones parlamentarias, al abandonar la gobernabilidad unilateral y adoptar la gobernabilidad multilateral consensada.’. Asimismo, resulta aplicable, en el sentido y parte medular, la jurisprudencia que se cita a continuación: Tesis: P./J. 70/98. Instancia: Pleno. Novena Época. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: VIII, noviembre de 1998. Página: 191. ‘MATERIA ELECTORAL. EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL COMO SISTEMA PARA GARANTIZAR LA PLURALIDAD EN LA INTEGRACIÓN DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS. El principio de representación proporcional en materia electoral se integra a un sistema compuesto por bases generales tendientes a garantizar de manera efectiva la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos candidatos de los partidos minoritarios e, impidiendo, a la vez, que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobre-representación. Esto explica por qué, en algunos casos, se premia o estimula a las minorías y en otros se restringe a las mayorías. Por tanto, el análisis de las disposiciones que se impugnen, debe hacerse atendiendo no sólo al texto literal de cada una de ellas en lo particular, sino también al contexto de la propia norma que establece un sistema genérico con reglas diversas que deben analizarse armónicamente, pues no puede comprenderse el principio de representación proporcional atendiendo a una sola de éstas, sino en su conjunto; además, debe atenderse también a los fines y objetivos que se persiguen con el principio de representación proporcional y al valor del pluralismo político que tutela, a efecto de determinar si efectivamente la disposición combatida inmersa en su contexto normativo hace vigente ese principio conforme a las bases generales que lo tutelan.’. Por otra parte, es de precisar que eventualmente el Constituyente Permanente del Estado de Quintana Roo o algún otro, puede derivar y facultar al legislador ordinario para que éste establezca las bases y principios para la integración de la representación popular, situación que no ocurre en el caso que nos ocupa por las razones que ya se han expuesto. En este sentido, la función que desempeñan los diversos órganos jurídicos, en este caso el Constituyente Permanente y el legislador ordinario, debe respetarse dentro de la creación progresiva del derecho, luego entonces, para que el legislador ordinario del Estado de Quintana Roo se encuentre en aptitud de establecer las bases para la integración del Congreso del Estado, como es el establecimiento del límite a la sobre-representación, se hará necesario modificar el artículo 52, quinto párrafo y el artículo 54, en el sentido de determinar que en la ley de la materia se establezcan las bases, principios y reglas para la integración del Congreso del Estado ya que actualmente de conformidad con el último párrafo de este artículo 54 (declarado inaplicable por esta Suprema Corte de Justicia), el legislador ordinario solamente se encontraría facultado para reglamentar las fórmulas electorales y los procedimientos que se observarán para la asignación de diputados electos por el principio de representación proporcional. Al respecto, el artículo 174 de la Constitución del Estado de Quintana Roo establece lo siguiente: ‘Artículo 174. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que la Legislatura del Estado, por el voto de las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros, acuerde las reformas o adiciones y que éstas sean aprobadas por la mayoría de los Ayuntamientos del Estado. La legislatura o la Diputación Permanente, en su caso, harán el cómputo de los votos de los Ayuntamientos, y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.’. Del precepto anterior se deduce que para el establecimiento de las bases constitucionales se requiere una votación calificada y la aprobación de la mayoría de los Ayuntamientos. De acuerdo con lo anterior, sirven de referencia los criterios doctrinales contenidos en la definición del concepto ‘Poder Constituyente’, contenido en el Diccionario Jurídico del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, que se cita: ‘Poder Constituyente. ... II. Clases. Es habitual que la doctrina constitucional distinga entre un «Poder Constituyente Originario» y un «Poder Constituyente Derivado, Permanente u Órgano Revisor de la Constitución».
En tanto que el «Poder Constituyente Originario» se refiere comúnmente al órgano creador de la primera Constitución histórica de un orden jurídico específico, el llamado «Poder Constituyente Derivado o Permanente» o mejor, el Órgano Revisor de la Constitución alude al órgano competente para reformar total o parcialmente la Constitución sancionada anteriormente. La institución del Órgano Revisor de la Constitución adquiere particular relevancia en aquellos sistemas que cuentan con una «Constitución escrita», cuya finalidad primordial es, además de incrementar la seguridad jurídica de los destinatarios, asegurar la permanencia y regularidad de las funciones orgánicas por ella determinadas, para lo cual dicha «Constitución escrita» establece un régimen de «supralegalidad» constitucional. Es así como las disposiciones que adicionan, modifican o derogan la «Constitución escrita», en vez de ser formuladas por los órganos legislativos ordinarios a través de su procedimiento habitual de trabajo, son expedidas ya sea por órganos especialmente reunidos (asambleas electas con tal finalidad, cuerpo electoral interpelado necesariamente mediante referéndum, etc.) o bien por los órganos legislativos ordinarios, pero con procedimientos más elaborados y complejos (los llamados procedimientos dificultados: reuniones de las dos Cámaras en sesión conjunta, necesidad de mayorías calificadas en cada una de ellas, aprobación reiterada en el tiempo o en posteriores legislaturas, etc.), con lo que se llega a contraponer el «Poder Legislativo ordinario» al «Poder Constituyente Permanente u Órgano Revisor de la Constitución». De esta distinción se deriva además, la difundida diferencia entre «Constituciones rígidas» (las que son modificables sólo mediante los procedimientos más complejos antes mencionados), y «Constituciones flexibles» (aquellas modificables a través del procedimiento legislativo ordinario). Pues bien, es claro que en el orden jurídico mexicano se presentan ambas clases de Órganos Constituyentes; por una parte, el llamado «Poder Constituyente Originario» corresponde al Congreso Constituyente reunido en Querétaro desde finales de 1916 a principios de 1917 y que creó nuestra Constitución vigente y, por otra, el Órgano Revisor de la Constitución que, de conformidad con el artículo 135 de la propia Constitución, se compone por el órgano legislativo federal y todos los órganos legislativos de las entidades federativas, requiriéndose que el proyecto respectivo de reforma constitucional sea aprobado por una mayoría calificada de votos de las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso de la Unión y por una mayoría absoluta de las Legislaturas Estatales. Así pues, se aprecia cómo nuestra Constitución tiene formalmente el carácter de rígida, pues establece órganos y procedimientos más complejos que los legislativos ordinarios para su reforma. Cabe observar aquí que tanto el Órgano Constituyente Originario de Querétaro como el Órgano Revisor de la Constitución por aquél previsto, se refieren sólo a la creación de las normas de la «Constitución escrita», por lo que en aquellos casos en que las normas fundamentales positivas del orden jurídico mexicano sean producto de un procedimiento consuetudinario de creación de derecho y complementen o modifiquen lo prescrito por tal «Constitución escrita», sería necesario reconocer que el conjunto de individuos participantes en dicho procedimiento adquiriría también el carácter de órgano constituyente en tanto creador de la Constitución que auténticamente rige en el sistema mexicano. ... Es frecuente también que la doctrina constitucional contemple otro tipo de órgano constituyente, el denominado «Poder Constituyente Local». En efecto, como se había indicado, en los sistemas federales es habitual distinguir entre el «Poder Constituyente Federal» (al cual se le identifica con el «Poder Constituyente Originario», pero que también puede abarcar al Órgano Revisor de la Constitución), en tanto creador de la Constitución Federal, y al «Poder Constituyente Local Estatal» creador de la Constitución de determinada entidad federativa y que no representa más que un orden jurídico parcial de la totalidad que constituye el orden jurídico federal al cual se encuentra sujeto (advirtiendo que, si bien el «Poder Constituyente Local» es conocido como derivado, estrictamente, en este caso también puede distinguirse entre el órgano creador de la primera Constitución histórica del orden jurídico parcial y el Órgano Revisor de la misma). En los términos de los artículos 40 y 41 de la Constitución Federal mexicana, cada Estado es libre y autónomo en todo lo concerniente a su régimen interior, por lo que el órgano constituyente local se encargará de establecer la Constitución del Estado en cuestión la que en ningún caso podrá contravenir las disposiciones de la Constitución Federal.’. Aquí no sobra señalar que el establecimiento de un límite a la sobre-representación involucra a la elección de diputados por ambos principios y no es una base exclusiva para la asignación de diputados electos por el principio de representación proporcional, y en este mismo sentido dicho límite a la sobre-representación no constituye un elemento de alguna fórmula o procedimiento en la asignación de diputados de representación proporcional, sino que constituye una base o principio general para la integración de la representación, ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54, fracción V, de la Constitución Federal y con el criterio de jurisprudencia que se cita a continuación: Tesis: P./J. 69/98. Instancia: Pleno. Novena Época. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: VIII, noviembre de 1998. Página: 189. ‘MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. La abundancia de criterios doctrinarios así como de modelos para desarrollar el principio de representación proporcional, ponen de manifiesto la dificultad para definir de manera precisa la forma en que las Legislaturas Locales deben desarrollarlo en sus leyes electorales; sin embargo, esa dificultad se allana si se atiende a la finalidad esencial del pluralismo que se persigue y a las disposiciones con las que el propio Poder Revisor de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha desarrollado dicho principio, para su aplicación en las elecciones federales. Las bases generales que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral en tratándose de diputados, derivadas del indicado precepto constitucional, son las siguientes: Primera. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos uninominales que la ley señale. Segunda. Establecimiento de un mínimo porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados. Tercera. Asignación de diputados independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación. Cuarta. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes. Quinta. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales. Sexta. Establecimiento de un límite a la sobre-representación. Séptima. Establecimiento de las reglas para la asignación de diputados conforme a los resultados de la votación.’. Por tanto, es de señalar que la norma que se impugna constituye un fraude a la ley, al pretender burlar el orden jurídico federal y estatal, en donde el procedimiento para establecer el límite a la sobre-representación implica una modificación a los artículos 52, párrafo quinto y 54 de la Constitución del Estado y no una simple reforma a una disposición secundaria determinada por una mayoría simple del cuerpo legislativo local. Asimismo, implica un desacato a la resolución recaída a las acciones de inconstitucionalidad 18/2002 y 19/2002, en donde se determinó la inaplicabilidad del artículo 54 de la Constitución Estatal hasta en tanto no fuese modificado y requerir al órgano legislativo local para llevar a cabo la adecuación del mismo precepto. Es de señalarse que la norma que se impugna adicionalmente provoca una incongruencia y falta de certeza en el marco jurídico estatal al emitirse la norma impugnada omitiendo observar lo dispuesto por el artículo 52, quinto párrafo y omitir la adecuación y modificación del artículo 54, declarado inaplicable, por tanto, la norma impugnada resulta inválida al ser contraria a las disposiciones constitucionales locales, como es el artículo 52, párrafo quinto, vigente y el artículo 54, declarado inaplicable, pero que subsiste y, por tanto, contrario a lo dispuesto por los artículos 14, 16 y 116, fracción II, de la Constitución Federal, así como del principio de supremacía constitucional. SEGUNDO. La norma que se impugna resulta inválida por ser contraria a los artículos 14, 16 y 116, fracciones II y IV, así como de los artículos 41, 52 y 54 de la Constitución Federal, al violentarse el debido proceso legislativo y los mecanismos legales previstos en dichos preceptos constitucionales, así como los correspondientes previstos en el marco jurídico estatal. Así es que no obstante que se encontraba en marcha el proceso de cumplimiento al requerimiento formulado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las acciones de inconstitucionalidad 18/2002 y su acumulada 19/2002, en donde se había acordado fijar un tope a la sobre-representación del 9% en la Constitución del Estado de Quintana Roo, dicho proceso es violentado por la mayoría constituida por la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional en el Congreso del Estado, modificando por mayoría simple de votos el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo, determinando un límite de sobre-representación del 16%, omitiendo considerar y dictaminar las iniciativas relacionadas, quedando la reforma como a continuación se señala en el siguiente cuadro comparativo:
|
"Proyecto en comisiones del Congreso del Estado de Quintana Roo. "(Reforma a la Constitución del Estado de Quintana Roo). |
"Iniciativa aprobada por la mayoría constituida por la fracción parlamentaria del PRI en el Congreso del Estado de Quintana Roo. "Reforma al Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo). |
|
"Artículo 54. La elección de los diez diputados según el principio de representación proporcional, se sujetará a las bases siguientes y a lo que en particular disponga la ley de la materia.
"I. ... "II. ... "III. ... "IV. En ningún caso, un partido político o coalición podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total del Congreso que exceda en nueve puntos a su porcentaje de votación estatal emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de diputaciones uninominales, superior a la suma del porcentaje de su votación estatal emitida más el nueve por ciento. |
"Artículo 229. Para la asignación de diputados electos por el principio de representación proporcional, se determinará cuáles partidos están en los casos del artículo 54 de la Constitución Política del Estado, y se sujetará a las siguientes bases: "I. Derogado. "II. ... "III. ... "Ningún partido político podrá tener más de quince diputados por ambos principios. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios, que representen un porcentaje del total del Congreso que exceda en dieciséis puntos a su porcentaje de votación estatal emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total del Congreso, superior a la suma del porcentaje de su votación estatal emitida más el dieciséis por ciento. "Los diputados electos según el principio de representación proporcional se asignan en el orden en que fueron registrados en las listas estatales de cada partido. |
"Cabe señalar que en el caso que nos ocupa la mayoría priísta en el Congreso del Estado de Quintana Roo decidió, sin realizar los procedimientos legislativos adecuados -debida fundamentación y motivación- pasar de una reforma constitucional a una legal (que puede ser votada por mayoría simple de votos) la integración de un poder del Estado como es el Congreso del Estado de Quintana Roo, esto al modificar no sólo la reforma que se planteaba de 9% como límite, sino también la legislación a aplicarse, pues al requerir una votación calificada para modificar la Constitución, se decide pasar a una ley secundaria una modificación constitucional, la que sólo requiere mayoría simple para modificarla, como es el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo, el tope a la sobre-representación aumentándolo al 16% alterando con esto los límites y forma en las que se integra un poder del Estado, todo lo anterior sin ser debidamente motivado. Alterándose sensiblemente la forma de la integración de uno de los poderes del Estado de Quintana Roo, en virtud de que pasar de una reforma constitucional a una legal implica que no exista una mayoría calificada que sancione la integración de un poder del Estado como es la Legislatura del Estado de Quintana Roo. Sirve de sustento a lo anteriormente citado el siguiente criterio de jurisprudencia emitido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.’. Jurisprudencia número 146, sustentada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo I, Primera Parte, página 149. En este orden de ideas es procedente citar a Miguel Carbonell, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, en su obra ‘Constitución, Reforma Constitucional y Fuentes del Derecho en México’, aunque se refiere a reformas constitucionales, sus criterios robustecen nuestro argumento cuando señala: ‘la importancia de estudiar no solamente el qué, sino también el cómo -es decir, el aspecto procedimental- de la creación normativa, dentro de la que se encuentra de forma destacada el procedimiento constitucional, deriva directamente de la concepción del Estado democrático. En democracia importa no solamente el contenido de las normas, sino también la forma en que son creadas y reformadas, sin que con ello se ignore que la temática de la reforma constitucional encierra cuestiones que trascienden al mero tratamiento procedimental de la cuestión como lo ha señalado Pedro de Vega.’. Por lo que hace a la carencia de debido proceso esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en otra figura de control de la constitucionalidad que debe respetarse esa garantía al establecer el siguiente criterio, cuyo rubro se cita: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA GARANTÍA DE DEBIDO PROCESO LEGAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN, DEBE RESPETARSE A LAS PARTES PARA INTERPRETAR SI LA DEMANDA FUE PROMOVIDA OPORTUNAMENTE.’. Así, en la forma de organización estatal, la Constitución impone ciertos requisitos de publicidad y participación para la creación de determinadas normas. En el caso que nos ocupa se violentan dos principios constitucionales consistentes en que: a) Corresponde a las Constituciones de los Estados definir la integración de los poderes que los integran, siendo también parte de esta definición el límite a la sobre-representación, como acontece con la Constitución Federal (artículos 54, fracción V y 116 de la Constitución Federal). b) La falta de motivación por parte de la legislatura al no haber discutido y aprobado en comisiones la modificación al artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo. En este contexto al pretender se envíe a una ley secundaria lo reservado a la Constitución del Estado de Quintana Roo, como es el límite a la sobre-representación, situación que sí acontece en la Constitución Federal como se desprende de la simple lectura del artículo 54, fracción V, que a continuación se cita: ‘Artículo 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley: ... V. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total de la Cámara, superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el ocho por ciento.’. Por lo que se violentan las bases que establecen la integración de los poderes de un Estado, pues de la lectura de diversos criterios producidos por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se llega a la conclusión que los artículos 52, 53 y 54 de la Constitución son base de la organización política de los Estados junto con lo señalado por el artículo 116 de la Constitución Federal; así, una modificación de la trascendencia del límite a la sobre-representación debe estar reservada a una norma constitucional y no legal, por su trascendencia, en virtud de que con una mayor competencia política en todo nuestro país y en especial en el Estado de Quintana Roo, los votos ciudadanos deben estar lo más equilibradamente representados, cuestión que con la reforma que se realizó no acontece, situación que no puede ser permitida por las razones que expondré en el siguiente concepto de invalidez y que pido a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación tome en cuenta al resolver el presente concepto de invalidez. TERCERO. Que la reforma al artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo, en su fracción III, párrafo quinto, contraviene lo dispuesto en los artículos 35, fracción I, 41, 52, 53, 54, 116 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues fija en 16% el tope a la sobre-representación, implica una excesiva sub-representación del resto de los partidos. Lo anterior se acredita con la simple lectura del artículo en cita: ‘Artículo 229. Para la asignación de diputados electos por el principio de representación proporcional, se determinará cuáles partidos están en los casos del artículo 54 de la Constitución Política del Estado, y se sujetará a las siguientes bases: I. Derogado. II. A todos los partidos políticos que hayan obtenido por lo menos el 2.5% del total de la votación estatal emitida, se le asignará una diputación, y III. La fórmula para asignar las diputaciones de representación proporcional restantes, en su caso tiene dos elementos: a) Cociente electoral; y b) Resto mayor. Para la aplicación del primer elemento, después de restada de la votación efectiva la utilizada para la asignación de curules a los partidos que obtuvieron el 2.5% de la votación estatal emitida, el total de votos que representa la votación ajustada se divide entre el número de curules a repartir en el cociente que resulte, se asignarán a los partidos políticos tantas diputaciones como número de veces contenga su volumen el cociente electoral obtenido. Por votación efectiva, se entenderá la que resulte de deducir de la votación estatal emitida los votos nulos, así como los votos de aquellos partidos que no hayan alcanzado el 2.5%. Si después de aplicar el cociente electoral, aún quedaren diputaciones por distribuir, se utilizarán en forma decreciente los restos mayores, que son los remanentes de votos que tuvieron los partidos políticos una vez restados los utilizados en las asignaciones anteriores. Ningún partido político podrá tener más de quince diputados por ambos principios. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios, que representen un porcentaje del total del Congreso que exceda en dieciséis puntos a su porcentaje de votación estatal emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total del Congreso, superior a la suma del porcentaje de su votación estatal emitida más el dieciséis por ciento. Los diputados electos según el principio de representación proporcional se asignan en el orden en que fueron registrados en las listas estatales de cada partido.’. De la lectura del artículo antes citado se desprende que el Congreso del Estado de Quintana Roo incumpliendo el mandato judicial de reformar el artículo 229 desde 1999, no fijó un tope a la sobre-representación, dando como resultado que la IX Legislatura se integrara con una sobre-representación del 16.45%, que es igual al porcentaje que aprobó la X Legislatura, siendo motivo de la presente inconstitucionalidad. Con la reforma aprobada en 1999 y la ahora aprobada en 2003, se permite una sobre-representación real, en el caso que nos ocupa es del partido mayoritario alcanzando un 26.62% de sobre-representación. Para acreditar lo anteriormente expresado debe tomarse como ejemplo la votación emitida en 1999, la conformación de diputaciones por el principio de mayoría relativa que sería la siguiente:
|
"Distrito |
PAN |
PRI |
PRD |
PT |
|
I |
3571 |
8958 |
2813 |
340 |
|
II |
3389 |
9049 |
3321 |
513 |
|
III |
3266 |
8913 |
3625 |
449 |
|
IV |
435 |
4023 |
2438 |
793 |
|
V |
895 |
4446 |
2712 |
245 |
|
VI |
766 |
6263 |
1431 |
140 |
|
VII |
2191 |
9816 |
6317 |
241 |
|
VIII |
4578 |
11314 |
951 |
573 |
|
IX |
1551 |
4460 |
3236 |
162 |
|
X |
3432 |
6022 |
6870 |
1277 |
|
XI |
6123 |
8006 |
11712 |
5002 |
|
XII |
5742 |
7092 |
9061 |
1487 |
|
XIII |
2163 |
5399 |
7892 |
1384 |
|
XIV |
835 |
2792 |
656 |
41 |
|
XV |
144 |
4358 |
2432 |
68 |
|
Total |
39081 |
100911 |
65467 |
12715 |
|
% |
16.87% |
43.57% |
28.26% |
5.49% |
|
"PVEM |
Cand.No. reg. |
Votosválidos |
VotosNulos |
Total |
|
264 |
|
15946 |
425 |
16371 |
|
266 |
12 |
16550 |
434 |
16984 |
|
194 |
6 |
16453 |
445 |
16898 |
|
38 |
|
7727 |
451 |
8178 |
|
47 |
4 |
8349 |
399 |
8748 |
|
897 |
3 |
9500 |
1097 |
10597 |
|
62 |
3 |
18630 |
1088 |
19718 |
|
102 |
|
17518 |
656 |
18174 |
|
76 |
1 |
9486 |
435 |
9921 |
|
401 |
|
18002 |
695 |
18697 |
|
692 |
|
31535 |
1283 |
32818 |
|
583 |
|
23965 |
617 |
24582 |
|
239 |
3 |
17080 |
868 |
17948 |
|
48 |
|
4372 |
153 |
4525 |
|
5 |
|
7007 |
435 |
7442 |
|
3914 |
32 |
222120 |
9481 |
231601 |
|
1.68% |
|
|
|
|
"Al realizarse la asignación, la legislatura quedó integrada de la siguiente manera:
|
|
"PAN |
PRI |
PRD |
PT |
|
"Mayoría |
0 |
11 |
4 |
0 |
|
Representación proporcional |
2 |
4 |
3 |
1 |
|
Total |
2 |
15 |
7 |
1 |
"De acuerdo con la reforma que se le hizo al artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo de 2003, con este ejemplo de 1999, la composición de la parte proporcional de la legislatura sería de la siguiente manera:
|
"Procedimiento |
PAN |
PRI |
PRD |
PT |
PT |
Total |
|
1 reparto 2.5% |
1 |
1 |
1 |
1 |
0 |
4 |
|
2 reparto cociente, natural |
1 |
2 |
1 |
0 |
0 |
4 |
|
Diputados de mayoría |
0 |
11 |
4 |
0 |
0 |
15 |
|
Total |
2 |
14 |
6 |
1 |
1 |
23 |
|
Resto mayor |
|
1 |
1 |
0 |
0 |
|
|
Gran total |
2 |
15 |
7 |
1 |
0 |
25 |
|
Porcentaje de la sub-representación |
8.00% |
60.00% |
28.00% |
4.00% |
|
100% |
|
% de votación |
16.87% |
43.57% |
28.26% |
5.49% |
1.68% |
|
|
Sobre-representación |
-8.87% |
16.43% |
-0.27% |
-1.48% |
|
|
"De la anterior tabla se desprende que para que un partido político pueda ser sobre-representado hasta por un 16% es necesario que se dé una sub-representación del 10.62%, en este orden de ideas y entendiendo los cálculos expresados en la tabla anterior, la sobre-representación llegaría hasta un 16.62%. El espíritu con el que los legisladores plantearon fortalecer el sistema de representación y proporcionar al partido mayoritario los instrumentos para cumplir su función de gobierno, fue permitir al partido mayoritario lograr la mayoría absoluta, en ningún momento la intención fue que un partido lograra el mayor número de diputaciones posibles. Toda vez que en el Estado de Quintana Roo el Congreso del Estado se compone de 25 diputaciones, una mayoría que permitiera cumplir las funciones de gobierno serían 13 diputaciones. Plantear una sobre-representación del 16%, en todo caso se basa en la sub-representación de los otros partidos, contraviniendo los artículos 35, fracción I, 41, fracción I y 116, fracción IV, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a continuación se citan: ‘Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano: I. Votar en las elecciones populares.’. ‘Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizarán mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases: I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales. Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos.’. ‘Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ... IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que: a) Las elecciones de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las Legislaturas Locales y de los integrantes de los Ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo.’. De lo anterior se desprende que se atenta, en primer lugar, contra la emisión del sufragio y luego contra la garantía de emisión del mismo respecto a de las (sic). Afectándose de esta forma el principio de certeza, al no aplicarse un límite a la sobre-representación real, que permita la igualdad respecto a la votación emitida, vulnerándose la universalidad del sufragio y la garantía de ser directo respecto de la votación; en este orden de ideas el Diccionario Electoral del Centro Interamericano de Asesoría y Promoción Electoral define al voto universal como: ‘El sufragio ha de ajustarse a unas determinadas pautas para que las elecciones puedan calificarse de democráticas, pautas que parten de una condición previa: la universalidad del sufragio. La universalidad del sufragio se funda en el principio de un hombre, un voto. Con la misma se pretende el máximo ensanchamiento del cuerpo electoral en orden a asegurar la coincidencia del electorado activo con la capacidad de derecho público. b) La igualdad de sufragio, que es consustancial al sufragio universal (un hombre, un voto), exige no sólo que todos puedan votar, sino que todos los votos tengan el mismo valor. Todos los votos deben influir en el resultado electoral: éste debe estar formado por la suma de todos los votos (H. Kelsen. Teoría del Estado).’. De la lectura de lo anteriormente citado, esas pautas democráticas que ya ha definido la Corte se ven violentadas, por lo que la reforma que se impugna impacta directamente en la garantía consistente en que en el Estado de Quintana Roo exista una representación verdaderamente democrática. Fijar un tope tan alto a la sobre-representación implica, toda vez que las diputaciones de representación proporcional son adicionales e independientes al número de diputaciones de mayoría alcanzados por cada partido, que el voto de los ciudadanos no tiene el mismo peso a la hora de ser contabilizados. Adicionalmente en Quintana Roo, como lo muestra la tabla de resultados por distrito, existen distritos donde las diferencias entre votantes es de alrededor de veintiocho mil votos. En la medida en que los datos que proporciona el INEGI y el Consejo Estatal de Población no se encuentran por distritos sino por Municipios y existen Municipios con más de un distrito, tomaremos como referencia el Padrón Electoral de 1999, que al efecto se ha visto modificado en aumento respecto a 2003, aun cuando el artículo 116 marca como criterio el poblacional para la división en distritos, siendo entonces que:
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"Distritos |
Lista nominal |
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I |
28,987 |
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II |
33,304 |
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III |
30,827 |
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IV |
15,459 |
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V |
16,642 |
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VI |
16,192 |
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VII |
31,031 |
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VIII |
38,460 |
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IX |
37,960 |
|
X |
49,147 |
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XI |
84,409 |
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XII |
55,608 |
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XIII |
42,200 |
|
XIV |
8,424 |
|
XV |
11,211 |
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Total |
499,861 |
"La diferencia entre el distrito electoral con mayor y menor número de electores inscritos en el listado nominal, es de 75,985 electores en el año 2002, es decir, 8,424 electores van a elegir a un diputado y 84,409 elegirán a otro diputado cuyos votos en el Congreso tendrán el mismo valor dentro de la legislatura. Hay una parte de la ciudadanía a la que se le niega la justa participación e influencia en la representación, lo cual es contrario a todo gobierno justo y, sobre todo, contrario al principio de la democracia, la cual profesa ser igualitaria en su misma raíz y fundamento. También cabe señalar que más de 20 democracias establecidas y casi la mitad de todas las democracias ‘libres’ usan alguna variante de la representación proporcional. Los sistemas de representación proporcional son predominantes en América Latina y en Europa Occidental y representan un tercio de todos los sistemas en África. Si bien los escaños son a menudo distribuidos en distritos plurinominales regionales, en algunos países (como Alemania, Namibia, Israel, Holanda, Dinamarca, Sudáfrica y Nueva Zelanda) la distribución de escaños es efectivamente determinada por el voto a nivel nacional. La fórmula utilizada para calcular la distribución de escaños, una vez que los votos han sido contados, puede tener un efecto marginal en los resultados electorales de representación proporcional. Las fórmulas pueden basarse en el ‘promedio más alto’ o en el ‘residuo mayor’. Sin embargo, la magnitud de los distritos y los umbrales de representación tienen mayor importancia para los resultados generales de representación proporcional. Situación que, en el caso que nos ocupa, se ve desequilibrada tanto por la realidad de la distribución antes señalada como por el inexistente límite a la sobre-representación que es el fijar en las condiciones antes descritas el 16% de la votación del partido mayoritario como límite. Así las cosas, entre más grande sea el número de representantes a ser elegidos en un distrito y más bajo sea el umbral requerido para la representación en la legislatura, más proporcional será el sistema electoral y más grande será la oportunidad de que los pequeños partidos minoritarios obtengan representación parlamentaria. Adicionalmente la composición de la representación proporcional con un tope de 16% de sobre-representación para un partido, basada en la sub-representación de los partidos minoritarios implica una legislatura con diputados elegidos por quintanarroenses cuyos votos no tienen el mismo valor real. Así, la reforma al artículo 229 contraviene el derecho de los ciudadanos mexicanos de acceder al poder público a través de los partidos, consagrado en el artículo 41, fracción I, antes citado de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En abono a todo lo anteriormente expresado es indispensable dejar establecido que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en diversas ejecutorias y sentencias_reglas respecto a la representación proporcional e incluso a la sobre-representación, a saber: a) Que los artículos 52, 53, 54 y 116 son bases para la definición en la integración de los sistemas de representación proporcional en los Estados de la República. Lo anterior también con base en el artículo 133 de la Constitución, el cual define a la Constitución Federal como Norma Suprema de toda la Unión, cuestión que se desprende de la lectura del siguiente criterio jurisprudencial: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XIII, mayo de 2001. Tesis: P./J. 73/2001. Página: 625. ‘CLÁUSULA DE GOBERNABILIDAD. EL SISTEMA ASÍ CONOCIDO, QUE ASEGURABA EN LOS CONGRESOS LEGISLATIVOS LA GOBERNABILIDAD UNILATERAL DEL PARTIDO POLÍTICO MAYORITARIO, FUE MODIFICADO DESDE 1993, AL CULMINAR UNA SERIE DE REFORMAS CONSTITUCIONALES QUE TIENDEN A CONSOLIDAR EL SISTEMA DEMOCRÁTICO, ADOPTANDO EL SISTEMA DE GOBERNABILIDAD MULTILATERAL QUE, POR REGLA GENERAL, OBLIGA A BUSCAR EL CONSENSO DEL PARTIDO MAYORITARIO CON LOS MINORITARIOS (INTERPRETACIÓN TELEOLÓGICA DE LAS REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 41, 52, 54 Y 116 CONSTITUCIONALES). A partir de 1963 la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha tenido importantes reformas, principalmente en sus artículos 41, 52, 54 y 116, que en el sistema político electoral han tenido la finalidad de lograr una mayor participación de los partidos políticos en la vida democrática del país. Dentro de esa directriz, respaldada por las fuerzas populares, se introdujo, primero, la figura de los «diputados de partido», que permitía destinar un número determinado de escaños en el Congreso de la Unión a los partidos que hubiesen obtenido un porcentaje mínimo de votación nacional en las elecciones. Esta apertura evolucionó posteriormente al sistema de representación proporcional, con lo cual se logró el pluralismo político, dentro del cual tuvieron oportunidad de hacerse oír, en las Cámaras legislativas, todas las corrientes ideológicas de significación. No obstante, aún existía la llamada «cláusula de gobernabilidad» que consistía, básicamente, en otorgar al partido mayoritario que no había alcanzado el cincuenta y uno por ciento de los escaños, los representantes necesarios para asegurar esta mayoría, resultando así un sistema de gobernabilidad unilateral o unipolar, pues aunque en el seno del órgano legislativo se oyeran las voces de las minorías, el partido mayoritario, de antemano, tenía garantizado el triunfo de sus iniciativas, dictámenes y mociones. Dicho sistema de gobernabilidad unilateral fue modificado en 1993, pues a raíz de las reformas de ese año al artículo 54 constitucional, ya sólo puede subsistir por excepción, dado que la regla general del sistema actual es la gobernabilidad multilateral, que privilegia el consenso entre las diversas fuerzas políticas, tanto mayoritarias como minoritarias, como una fórmula que pretende consolidar el sistema democrático mexicano. Éstos son los valores que, según se deduce, resguardan las mencionadas reformas constitucionales, conforme a su interpretación teleológica.’. De la lectura del anterior criterio se desprende que la necesidad de tener un sistema de representación proporcional plural que refleje la voluntad del electorado, situación que no acontece en el caso que nos ocupa en virtud de existir un límite que al efecto no modera a la mayoría, permitiéndole en ese contexto sobre-representarse y sub-representar a los otros. b) El señalar que los sistemas de representación, por lo menos en los Estados Unidos Mexicanos, deben sujetarse a una serie de bases que define. En este orden de ideas la Constitución Federal permitía a las Constituciones de los Estados fijar las bases para la integración de las legislaturas y fue a partir de la inconstitucionalidad que presentó el Partido de la Revolución Democrática en 1998 sobre reformas al Código Electoral de Quintana Roo, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación fijó criterios para desarrollar el modelo de representación proporcional, a saber: ‘La abundancia de criterios doctrinarios así como de modelos para desarrollar el principio de representación proporcional, ponen de manifiesto la dificultad para definir de manera precisa la forma en que las Legislaturas Locales deben desarrollarlo en sus leyes electorales; sin embargo, esa dificultad se allana si se atiende a la finalidad esencial del pluralismo que se persigue y a las disposiciones con las que el propio Poder Revisor de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha desarrollado dicho principio para su aplicación en las elecciones federales. Las bases generales que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral en tratándose de diputados, derivadas del indicado precepto constitucional, son las siguientes: Primera. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos uninominales que la ley señale. Segunda. Establecimiento de un mínimo porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados. Tercera. Asignación de diputados independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación. Cuarta. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes. Quinta. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales. Sexta. Establecimiento de un límite a la sobre-representación. Séptima. Establecimiento de las reglas para la asignación de diputados conforme a los resultados de la votación.’. De lo anteriormente citado se desprende que en la base sexta se establece un límite a la sobre-representación que en la vía de los hechos no existe como se aprecia de la lectura de las consideraciones hechas al inicio de este concepto de invalidez y que no son otras más que al ser aplicada la fracción III del quinto párrafo del artículo 229, en realidad no hay límite a la sobre-representación pues ésta llega al extremo de no existir otorgándole al sobre-representado el 26.62% de sobre-representación real. Lo verdaderamente importante de estas reflexiones es que siendo responsabilidad de esta Suprema Corte preservar el sistema federal y las disposiciones esenciales en las que se sustenta, deben estudiarse todas aquellas cuestiones que inciden en ese ámbito, para determinar si las disposiciones combatidas son o no acordes con los principios generales que rigen ese sistema federal. Como acontece, en el caso que nos ocupa se violentan los artículos 53 y 54, fracción V, de la Constitución Federal. Es de recordarse que con la reforma de julio de 1996 se reduce de trescientos quince a trescientos el número de diputados que por ambos principios puede alcanzar un partido, fijando de la misma manera en ocho por ciento el tope máximo de sobre-representación. Esta reforma, que fue en consenso presentada por todos los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión, fundaba sus bases en dos principios: primero, en consolidar la representación de todas las fuerzas políticas en el país; y, segundo, lograr que el partido mayoritario pudiera aplicar su programa de gobierno. En la exposición de motivos del decreto se argumentó: ‘Para lograr la conformación de un órgano legislativo representativo, que a la vez permita la existencia de una mayoría consistente y capaz de ejercer las funciones de gobierno, se propone disminuir de 315 a 300 el número máximo de diputados electos por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, que pueda tener un partido político. Con ese mismo propósito, la iniciativa plantea que ningún partido político pueda tener un número de diputados por ambos principios de elección, cuyo porcentaje del total de integrantes de la Cámara de Diputados exceda en 8% el porcentaje de la votación nacional emitida a su favor.’. Es decir, que el partido mayoritario tuviera la posibilidad de conseguir el número de diputados que le permitiera aprobar leyes para ejercer su función de gobierno, pero también lograr un sistema de representación donde los ciudadanos a través de los partidos se vieran representados en el Poder Legislativo. En este orden de ideas es importante señalar que el sistema mixto que dio origen al actual sistema de composición del Congreso de la Unión y de la misma manera a los Congresos de los Estados, tuvo como fundamento consolidar el sistema de representación de los ciudadanos, a través de los partidos, en uno de los tres poderes que conforman el poder público de la República, es conocido que se llevó a cabo una reforma donde desaparecían los diputados de partidos para crear los diputados de representación proporcional. Inicialmente con doscientos diputados de mayoría y cien de representación proporcional, posteriormente se elevan a trescientos de mayoría y doscientos de representación proporcional, permitiendo que el partido mayoritario pudiera alcanzar hasta trescientos quince diputados por el principio de mayoría y de representación proporcional. Así las cosas, al establecerse un tope a la sobre-representación del 16% el principio y fundamento antes citado se ve vulnerado. Lo que lleva a confirmar que tanto desde el punto de vista teleológico como práctico, se contraviene el artículo 53 de la Constitución Federal, que esta Corte ha definido como base para la definición de sistemas electorales en los Estados de la República y que señala: ‘Artículo 53. La demarcación territorial de los 300 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados. La distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de un Estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría. Para la elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de listas regionales, se constituirán cinco circunscripciones electorales plurinominales en el país. La ley determinará la forma de establecer la demarcación territorial de estas circunscripciones.’. Se ve violentado, pues el párrafo quinto del artículo 229 no fija el límite a la sobre-representación tomando en cuenta la existencia de una distritación inequitativa. Que no ha sido modificada y que por ser un hecho futuro de naturaleza incierta, es de concluirse que agudiza la sobre-representación del Estado de Quintana Roo, con la reforma que se combate en esta acción. De igual forma se desprende que la parte del artículo cuya invalidez se solicita (229) establece una sobre-representación del 16%, es en sí misma contraria a las definiciones y límites establecidos tanto por las razones que dieron origen al artículo 54, fracción V, que a continuación se cita: ‘Artículo 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley: ... V. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total de la Cámara, superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el ocho por ciento.’. La sub-representación de otros votantes es evidente, pues con la simple comparación de límites a la sobre-representación que establece la Constitución Federal, a saber, 8% respecto a lo establecido por el artículo 229 del Código Electoral del Estado de Quintana Roo, es de 16%. En esta tesitura el acto de votar por un candidato a diputado para que éste defienda e implemente la plataforma política de su partido, implica que el voto de los electores debería verse reflejado en la composición de la parte proporcional del Congreso del Estado, pero como ya se demostró con los argumentos anteriores, ese derecho se violenta al existir un tope a la sobre-representación del 16%. No pudiendo ser de otra manera debido a que entre la sobre-representación de un partido y la sub-representación de los demás partidos que cumplen con el requisito de haber logrado el 2.5% de la votación, se alcanza una sobre-representación real del tope del 26.62% que es tan amplio, que en la práctica implica que no existe tope a la sobre-representación. Sirven de apoyo a lo anteriormente señalado los siguientes criterios de jurisprudencia: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XVI, julio de 2002. Tesis: P./J. 28/2002. Página: 647. ‘REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL SISTEMA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 17, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES, TRANSGREDE ESE PRINCIPIO AL ESTABLECER LA ASIGNACIÓN DE VEINTITRÉS DIPUTADOS DE MAYORÍA RELATIVA Y SÓLO CUATRO POR REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL (DECRETO PUBLICADO EL VEINTINUEVE DE OCTUBRE DE DOS MIL UNO, EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO). El principio de representación proporcional se introdujo en el sistema político mexicano con los siguientes objetivos primordiales: dar participación a los partidos políticos con cierta representatividad en la integración de los órganos legislativos; que cada partido tenga una representación proporcional al porcentaje de su votación total y evitar la sobre-representación de los partidos dominantes. Por lo anterior, resulta claro que el legislador local, al establecer en el artículo 17, primer párrafo, de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes que el Congreso del Estado estará integrado por veintitrés diputados electos según el principio de mayoría relativa y sólo cuatro por el de representación proporcional limita, por una parte, la participación política de las minorías en el seno del Legislativo y la posibilidad de participar en la toma de decisiones, con lo cual menoscaba el derecho que la Constitución les confiere, pues el porcentaje que se les asigna es prácticamente imperceptible frente al otorgado al principio de mayoría relativa generando, por otro lado, que en un momento dado, los partidos dominantes alcancen una sobre-representación pues en el caso asegurarían aproximadamente el ochenta y cinco por ciento del total de curules del Congreso Local, máxime si se toma en cuenta que en términos de la fracción II, del propio artículo 17 impugnado, las diputaciones por el principio de representación proporcional se otorgarán a todo partido político que obtenga por lo menos el dos punto cinco por ciento de la votación emitida; esto es, además de las curules que un partido mayoritario pueda alcanzar por el principio de mayoría relativa se le otorgarán también otras por el principio de representación proporcional, con el consecuente detrimento de los partidos minoritarios, lo cual es contrario a las bases fundamentales establecidas en los artículos 54, fracción V y 116, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal.’. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XIII, abril de 2001. Tesis: P./J. 50/2001. Página: 746. ‘CÓDIGO ELECTORAL DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES. AL PERMITIR SU ARTÍCULO 208 QUE UN SOLO PARTIDO PUEDA OBTENER UN NÚMERO DE DIPUTACIONES MAYOR AL DE DISTRITOS ELECTORALES, CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 54 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Dentro de las bases generales que el citado precepto constitucional establece y que deben observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el principio de proporcionalidad electoral, se encuentra la relativa a que el tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales. En estas condiciones, al prever el artículo 208 del Código Electoral del Estado de Aguascalientes que todo partido político que obtenga el triunfo en la totalidad de los distritos uninominales, tendrá derecho a participar en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, sin que pueda exceder de veinte, tomando en cuenta los asignados por ambos principios, cuando de lo dispuesto en los artículos 17 de la Constitución Política de Aguascalientes y 16 del Código Electoral Local se desprende que el Congreso del Estado estará integrado por dieciocho diputados electos según el principio de mayoría relativa y hasta nueve diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, contraviene la base general en mención. Ello es así, porque si el territorio del Estado de Aguascalientes se encuentra dividido en dieciocho distritos electorales, entonces el precepto últimamente citado sobrepasa el máximo de diputaciones en favor de un partido permitido por las bases generales que instituye el aludido artículo de la Carta Magna.’. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: VIII, noviembre de 1998. Tesis: P./J. 72/98. Página: 192. ‘MATERIA ELECTORAL. LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 229 DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, AL PREVER LA ASIGNACIÓN DE DIPUTADOS EN FUNCIÓN DEL NÚMERO DE CONSTANCIAS DE MAYORÍA OBTENIDAS POR EL PARTIDO POLÍTICO Y DE LA OBTENCIÓN DE UN PORCENTAJE DETERMINADO DE LA VOTACIÓN TOTAL DE LA ELECCIÓN DE DIPUTADOS, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. La disposición de mérito establece que el partido que hubiere obtenido la mitad o más de las constancias de mayoría relativa y el 40% de la votación total de la elección de diputados, se le asignarán diputaciones por el principio de representación proporcional, hasta acceder al 52% del total de diputados que integran el Congreso del Estado. Tal disposición contraviene la base general derivada de la fracción III del artículo 54 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cuanto en ésta se exige que la obtención de diputaciones por el aludido principio será independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría, y en la disposición impugnada se instituye, primero, una condición para asignación de diputados por el principio de representación proporcional, consistente en contar con un número determinado de las constancias obtenidas por el principio de mayoría relativa, además de un porcentaje de la votación estatal; y, segundo, impone, como consecuencia, un factor para la asignación de diputaciones de representación proporcional que depende precisamente de las constancias de mayoría relativa obtenidas (la mitad o más), para dotar del número de diputaciones necesarias hasta acceder al 52% del total de diputados que integren el Congreso Estatal. En estas condiciones y considerando que el principio de proporcionalidad tiende a procurar que todos los partidos con un porcentaje significativo de votos puedan tener representatividad en la legislatura, acorde con la votación que cada uno haya logrado y en función del número de diputaciones a repartir por dicho principio, se llega a la conclusión de que los criterios fijados por el artículo 229, fracción I, del Código Electoral Estatal, contraviene el principio de representación proporcional, toda vez que se alejan de los lineamientos generales dados por la fracción III del artículo 54 de la Constitución Política, por cuanto fija un número mínimo de constancias de mayoría como condición y factor para la asignación de diputados de representación proporcional, y establece un porcentaje determinado del 40% de la votación total de la elección de diputados, que no atiende a la votación total obtenida por cada partido, lo cual no es acorde con la representatividad que cada uno tiene y que puede producir la sobre-representación del partido mayoritario. Véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, junio de 2002, página 83, tesis por contradicción P./J. 26/2002 de rubro «TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELECTORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO A LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL, INFRINGE, EN EL PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTÍCULO 235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.». Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, junio de 2002, página 82, tesis por contradicción P./J. 23/2002 de rubro «TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES.». Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, junio de 2002, página 5, tesis por contradicción P./J. 24/2002 de rubro «CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO EXISTE VÁLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES.». Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, junio de 2002, página 81, tesis por contradicción P./J. 25/2002 de rubro «LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IMPUGNARLAS ES LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.».’. De los anteriores criterios citados se desprenden dos elementos a considerar: a) El permitir, como es el caso, que un partido obtenga más curules de las que les corresponden, rebasa el principio de proporcionalidad que tiende a procurar que todos los partidos con un porcentaje significativo de votos puedan tener representatividad en la legislatura, acorde con la votación que cada uno haya logrado y en función del número de diputaciones a repartir por dicho principio. b) El que la violación señalada es jurídicamente revisable pues se desequilibra el sistema de representación proporcional en cuanto al límite a la sobre-representación, pues se sobrepasa el máximo de diputaciones a favor de un partido permitido por las bases generales que instituye los ya multicitados artículos 53 y 54, fracción V, de la Carta Magna."
CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son: 1o., 41, 35, fracción I, 52, 53, 54, 116 y 133.
QUINTO. Mediante proveído de cuatro de agosto de dos mil tres, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que le correspondió el número 15/2003 y turnar los autos al Ministro Juan N. Silva Meza, para que fungiera como instructor en el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.
SEXTO. Por auto de la misma fecha el Ministro instructor admitió la demanda relativa y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma y al ejecutivo que la promulgó para que rindieran sus respectivos informes, así como al procurador general de la República para que formulara su pedimento y solicitó a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que expresara su opinión.
SÉPTIMO. El Congreso del Estado de Quintana Roo, al rendir su informe respectivo, señaló en lo medular:
1) Que contrariamente a lo afirmado por el partido promovente la modificación al artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Quintana Roo, se realizó de conformidad con la legislación de la materia vigente en el Estado.
2) Que la motivación para aprobar la modificación a la disposición electoral impugnada fue para cumplir con el fallo emitido en la acción de inconstitucionalidad 6/98, con motivo de lo ordenado en la diversa acción de inconstitucionalidad 18/2002 y su acumulada 19/2002.
3) Que la circunstancia de que el tope a la sobre-representación se haya previsto en el impugnado artículo 229 del Código Electoral de Quintana Roo no lo hace inconstitucional, porque ha sido criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que las fórmulas y procedimientos para la asignación de diputados de representación proporcional pueden desarrollarse tanto en las Constituciones Estatales como en la legislación secundaria.
4) Que el hecho de que se haya acogido como límite a la sobre-representación el dieciséis por ciento y no el ocho por ciento que señala la fracción V del artículo 54 de la Constitución Federal, es porque este último límite porcentual sólo tiene aplicación para el Congreso Federal; por lo que al no existir disposición expresa para las entidades federativas debe entenderse que esa cuestión está reservada a su soberanía.
5) Que, además, el límite porcentual fijado está supeditado a la normatividad electoral vigente en el Estado, que establece que el Poder Legislativo de Quintana Roo se integra por un total de veinticinco diputados, quince de mayoría relativa y diez por el principio de representación proporcional, y que ningún partido político podrá tener más de quince diputados por ambos principios.
OCTAVO. El gobernador del Estado de Quintana Roo, en su informe respectivo, en síntesis señaló:
1) Que es cierto que promulgó y publicó el decreto impugnado, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 69 de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo, y en cumplimiento a la resolución dictada en la acción de inconstitucionalidad 6/98.
2) Que el que se haya incorporado el límite a la sobre-representación en la norma impugnada y no en la Constitución Local no lo hace inconstitucional, atento el criterio de la Suprema Corte en el sentido de que las cuestiones relacionadas con el principio de representación proporcional también pueden quedar establecidas en la legislación secundaria.
3) Que tampoco resulta inconstitucional el precepto que se reclama por establecer como límite a la sobre-representación el dieciséis por ciento y no el ocho por ciento como lo establece la fracción V del artículo 54 de la Constitución Federal, ya que esta disposición no es aplicable para los Congresos Locales y, por tanto, es una cuestión que queda a la soberanía de las entidades federativas.
NOVENO. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación formuló su opinión, en la que manifestó:
1) Que no es objeto de opinión de esa Sala Superior lo relativo a que corresponde al Constituyente Permanente Estatal y no al legislador ordinario establecer el límite a la sobre-representación y a las violaciones al proceso legislativo, dado que considera que estos planteamientos no forman parte del derecho electoral y no dependen de su técnica.
2) Que tampoco estima necesario emitir opinión en cuanto al tema del tope a la sobre-representación, porque en la ejecutoria dictada en la acción de inconstitucionalidad 6/98, la Suprema Corte estableció todo lo relacionado con la asignación de diputados de representación proporcional, incluso el aspecto de la sobre-representación.
DÉCIMO. El procurador general de la República, al rendir su pedimento, manifestó en síntesis:
a) Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para sustanciar y resolver la presente acción de inconstitucionalidad, en términos de lo dispuesto por el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal.
b) Que la presidenta del Comité Ejecutivo Nacional del Partido de la Revolución Democrática tiene legitimación procesal para promover la presente acción de inconstitucionalidad, ya que conforme a los estatutos del partido le corresponde la representación legal de esa organización política.
c) Que la demanda se promovió oportunamente al haberse presentado el último día del plazo que tenía para hacerlo.
d) Que son infundadas las manifestaciones esgrimidas por el partido accionante, relativas a las violaciones del procedimiento, ya que contrariamente a lo que sostiene, el Congreso del Estado es el competente para emitir la norma impugnada toda vez que las cuestiones relativas a la mayoría relativa y a la representación proporcional, según lo estableció este Alto Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad 18/2002 y su acumulada 19/2002, pueden preverse tanto en las Constituciones Locales como en sus leyes secundarias, por lo que no era forzoso y necesariamente que el Órgano Reformador de la Constitución Local, a través de una reforma a ésta, fuera el que estableciera un tope a la sobre-representación en la entidad.
e) Que el argumento consistente en que las iniciativas presentadas para reformar la Constitución del Estado no se tomaron en cuenta para la expedición de la norma combatida resulta infundada, ya que la legislatura sólo está constreñida a observar los principios y bases estatuidas en la Norma Fundamental, sin estar vinculada ni condicionada a iniciativa alguna u obligada a acatar en sus términos dichas iniciativas.
f) Que, además, el procedimiento legislativo, para emitir la norma, se llevó a cabo mediante iniciativa presentada por la Gran Comisión, la que fue turnada a la Comisión de Puntos Legislativos y cuyo dictamen se aprobó por mayoría de votos del Pleno del Congreso.
g) Que respecto a la presunta sobre-representación en la integración del Congreso del Estado que establece el párrafo quinto de la fracción III del artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la entidad, tampoco le asiste razón a la accionante toda vez que al no existir reglas específicas es suficiente con que las Legislaturas Locales adopten ese principio dentro de su sistema electoral en los términos previstos en el artículo 116 de la Constitución Federal, pero sin desconocer su esencia.
h) Que en este sentido, la norma que se tilda de inconstitucional al establecer un límite del dieciséis por ciento (16%) a la sobre-representación, es acorde con las bases fundamentales establecidas en la Constitución Federal, sin que obste que ese porcentaje pudiera considerarse excesivo, en relación con el ocho por ciento (8%) que prevé el artículo 54, fracción V, de la Norma Fundamental, toda vez que como se señaló, las bases establecidas en el citado numeral sólo mandan fijar un límite a la sobre-representación sin señalar porcentaje específico alguno obligatorio para las entidades federativas.
i) Que deviene infundada la supuesta transgresión al artículo 41, fracción I, de la Constitución Federal, toda vez que del precepto impugnado no se desprende que se prive a los partidos políticos del derecho a participar en las elecciones del Estado o les impida participar en la vida democrática del pueblo.
j) Que tampoco se violan los artículos 52, 116 y 133 de la Constitución Federal, porque en cuanto al primero sólo es aplicable al ámbito federal, respecto del segundo porque claramente se establece un límite a la sobre-representación, lo que da certeza a la integración del Congreso de Quintana Roo, y en relación con el tercero porque la norma reclamada respeta en su integridad lo establecido en la Norma Fundamental.
DÉCIMO PRIMERO. Recibidos los informes de las autoridades, la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el pedimento del procurador general de la República, los alegatos de las partes y al encontrarse debidamente instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea por parte del partido político promovente la posible contradicción entre una norma de carácter electoral y la Constitución Federal.
SEGUNDO. La demanda de acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente, atento lo siguiente:
El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal dispone:
"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."
Conforme al artículo anterior, el cómputo respectivo debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó el decreto que contiene la norma que se impugna, considerando en materia electoral todos los días como hábiles.
El Decreto Número 68 por el que se deroga la fracción I y se reforma la fracción III, en sus párrafos segundo y quinto, del artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo, se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el treinta de junio de dos mil tres.
Tomando en cuenta esa fecha, el primer día del plazo, para efectos del cómputo respectivo, fue el martes primero de julio de dos mil tres, de lo que resulta que el plazo de treinta días naturales venció el miércoles treinta del propio mes y año.
En el caso, la demanda se presentó ante el secretario de la Comisión de Receso del Primer Periodo de Sesiones de este Alto Tribunal el treinta de julio de dos mil tres, esto es, el último día del plazo legal correspondiente, por lo que en tales condiciones debe considerarse que la demanda fue presentada oportunamente.
TERCERO. Acto continuo, se procede a analizar la legitimación del promovente, por ser una cuestión de orden público y, por ende, de estudio preferente.
Los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, último párrafo, de su ley reglamentaria disponen:
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
"...
"f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro. ..."
"Artículo 62. ... En los términos previstos por el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considerarán parte demandante en los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, además de las señaladas en la fracción I del artículo 10 de esta ley, a los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, según corresponda, a quienes les será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 11 de este mismo ordenamiento."
De conformidad con los artículos transcritos, los partidos políticos con registro podrán ejercer la acción de inconstitucionalidad, para lo cual deben satisfacer los siguientes extremos:
a) Que el partido político cuente con registro definitivo ante la autoridad electoral correspondiente.
b) Que el partido político promueva por conducto de su dirigencia (nacional o local según sea el caso).
c) Que quien suscribe a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para ello.
En el caso, el Partido de la Revolución Democrática es un partido político nacional con registro ante el Instituto Federal Electoral, según copias certificadas expedidas por el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, visibles a fojas trescientos veintiuno y trescientos sesenta y seis, en las que consta, además, que Rosario Robles Berlanga es la presidenta del Comité Ejecutivo Nacional del propio partido político.
El artículo 9o., puntos 6 y 9, inciso e), de los Estatutos del Partido de la Revolución Democrática establece que el presidente nacional cuenta con facultades para representar al partido ante cualquier autoridad.
Dicho precepto, en lo conducente, señala:
"Artículo 9o. El Consejo Nacional, el Comité Ejecutivo Nacional y la Comisión Política Consultiva Nacional.
"...
"6. El Comité Ejecutivo Nacional se compone de un máximo de 21 integrantes, entre los cuales figuran la presidencia, la secretaría general y las coordinaciones de los grupos parlamentarios del Partido de la Revolución Democrática en el Congreso de la Unión;
"...
"9. La presidencia nacional del partido tiene las siguientes funciones:
"...
"e) Representar legalmente al partido y designar apoderados de tal representación."
De lo anterior, se desprende que la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido de la Revolución Democrática fue hecha valer por parte legitimada para ello, toda vez que se trata de un partido político con registro acreditado ante la autoridad electoral correspondiente, y la demanda presentada en su nombre fue suscrita por Rosario Robles Berlanga, presidenta del Comité Ejecutivo Nacional quien cuenta con facultades para tal efecto en términos de los estatutos que rigen dicho partido político.
No existiendo causas de improcedencia que analizar, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan, procede ahora analizar los conceptos de invalidez propuestos.
CUARTO. Dada la naturaleza de este medio de control constitucional, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación procederá, en primer término, al análisis de los conceptos de invalidez referidos al fondo del asunto y sólo en caso de que éstos resultaran infundados se procederá a analizar las violaciones procedimentales, en atención a la tesis de jurisprudencia P./J. 6/2003 publicada en la página novecientos quince, Tomo XVII, marzo de dos mil tres, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. DEBE PRIVILEGIARSE EL ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ REFERIDOS AL FONDO DEL ASUNTO Y SÓLO EN CASO DE QUE ÉSTOS RESULTARAN INFUNDADOS, SE PROCEDERÁ AL ANÁLISIS DE LAS VIOLACIONES PROCEDIMENTALES. Si se atiende a que, por una parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver las acciones de inconstitucionalidad realiza un control abstracto de las normas frente a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por otra, a que en términos del artículo 71, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, cuando se trata de leyes electorales, las sentencias respectivas sólo pueden referirse a la violación de los preceptos expresamente impugnados, por lo que cuando en la demanda se planteen conceptos de invalidez por violaciones procedimentales y violaciones de fondo, debe privilegiarse el análisis de éstas, pues sólo de esa manera podrán establecerse los criterios que deberá tomar en cuenta el órgano legislativo, llegado el caso de que se le vincule a purgar vicios de inconstitucionalidad; y sólo en caso de que estos aspectos resultaran infundados se procederá al análisis de los procedimentales. Lo anterior es así, pues aun cuando se analizaran las violaciones procesales, la sentencia respectiva no tendría el efecto de invalidar todos los artículos contenidos en la norma general respectiva, sino sólo aquellos que expresamente hayan sido impugnados."
Asimismo, es importante señalar que no se analizarán todos aquellos argumentos tendentes al cumplimiento de la diversa acción de inconstitucionalidad 18/2002 y su acumulada 19/2002, en virtud de no ser ésta la vía procedente para analizar tal aspecto.
El partido promovente en sus conceptos de invalidez señala que la fijación del dieciséis por ciento de tope a la sobre-representación que establece la norma impugnada implica una excesiva sub-representación del resto de los partidos, porque tomado como ejemplo la votación emitida en mil novecientos noventa y nueve, conforme al texto actual del artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo, la sobre-representación de un partido llegaría hasta un dieciséis punto sesenta y dos por ciento, mientras que para otros la sub-representación puede ser del diez punto sesenta y dos por ciento, con lo que se contraviene lo dispuesto por los artículos 35, fracción I, 41, fracción I y 116, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal.
Además, se afecta el principio de certeza al no aplicarse un límite a la sobre-representación que permita la igualdad respecto a la votación emitida, toda vez que al fijar un tope tan alto, tomando en consideración que las diputaciones de representación proporcional son adicionales e independientes a las de mayoría relativa, el voto de los ciudadanos no tiene el mismo peso al momento de contabilizarse.
Que, asimismo, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido diversas ejecutorias respecto a la representación proporcional y la sobre-representación, en las que ha establecido la necesidad de tener un sistema de representación plural que refleje la voluntad del electorado, situación que no acontece en el caso, porque mientras que la fracción V del artículo 54 de la Constitución Federal establece como límite a la sobre-representación el ocho por ciento, el artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo fija un dieciséis por ciento, con lo que se permite la sobre-representación de algunos partidos y la sub-representación de otros.
Ante todo conviene precisar el marco jurídico sobre el cual, dentro de nuestro sistema, se desarrollan los principios de mayoría relativa y representación proporcional.
El artículo 116, fracción II, tercer párrafo, de la Constitución Federal establece:
"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.
"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
"...
"II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquéllos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.
"...
"Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes."
De este precepto se desprenden como principios fundamentales en las elecciones estatales, el de mayoría relativa y el de representación proporcional como sistemas electorales, en los términos de las propias disposiciones.
Esta disposición, por razón de su contenido, se debe relacionar con los artículos 52 y 54 de la Constitución Federal que prevén en el ámbito federal los principios de mayoría relativa y de representación proporcional para la integración de la Cámara de Diputados, los cuales tienen como antecedente relevante la reforma hecha en el año de mil novecientos setenta y siete, conocida como "reforma política", mediante la que se introdujo el actual sistema electoral mixto que, esencialmente, prevalece en la actualidad.
Conforme a la teoría, el principio de mayoría consiste en asignar cada una de las curules al candidato que haya obtenido la mayor cantidad de votos en cada una de las secciones territoriales electorales en que se divide un país. Este sistema expresa como característica principal fincar una victoria electoral por una simple diferencia aritmética de votos en pro del candidato más favorecido. El escrutinio mayoritario puede ser uninominal o plurinominal; de mayoría absoluta, relativa o calificada.
La representación proporcional, en cambio, obedece al principio de asignación de curules por medio del cual se atribuye a cada partido o coalición un número de ellos proporcional al número de votos emitidos en su favor. La representación proporcional pura es muy difícil de encontrar, pues la mayor parte de los sistemas que utilizan este tipo de representación lo hacen en forma aproximada y combinándolo con el sistema de mayoría. La introducción del principio de proporcionalidad obedece a la necesidad de dar una representación más adecuada a todas las corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad, así como para garantizar, en una forma más efectiva, el derecho de participación política de la minoría y, finalmente, para evitar los efectos extremos de distorsión de la voluntad popular que se pueden producir en un sistema de mayoría simple.
Por otra parte, los sistemas mixtos son aquellos que aplican los principios de mayoría y de representación proporcional de distintas formas y en diversas proporciones. El sistema puede ser de dominio mayoritario o proporcional, dependiendo de cuál de los dos principios se utilice con mayor extensión y relevancia.
En México, el sistema original fue el de mayoría, que se utilizó desde las Constituciones de mil ochocientos veinticuatro hasta la de mil novecientos diecisiete, en su origen. La reforma constitucional de mil novecientos sesenta y tres introdujo una ligera variante llamada de "diputados de partidos", que consistió en atribuir un número determinado de diputados a todos los partidos que hubieran obtenido un cierto porcentaje mínimo de la votación nacional, aumentando sucesivamente un diputado más según el porcentaje adicional de votos obtenidos a partir del mínimo fijado y hasta un límite máximo. En la reforma de mil novecientos setenta y dos, se introdujo una pequeña modificación que consistió en reducir el mínimo fijado para la acreditación de diputados y aumentar el límite máximo fijado para ello. Sin embargo, el sistema de integración de la Cámara de Diputados siguió siendo, esencialmente, de carácter mayoritario.
El artículo original en el texto de la Constitución del diecisiete, determinaba la elección de un diputado por cada cien mil habitantes o fracción que excediera de la mitad, estableciendo una representación popular mínima de dos diputados por Estado. Como se puede apreciar, el sistema original en nuestro texto supremo era el sistema de mayoría con base poblacional, puesto que el número de representantes dependía de los conjuntos de cien mil habitantes que se pudieran formar, además de conservar un mínimo de representantes populares para cada Estado, que en este caso sería una garantía para los Estados menos poblados.
El sistema mayoritario resulta ser el más claro, porque permite la identificación del candidato y, además, la elección por mayoría propicia el acercamiento entre candidato y elector. La propia identificación establecida entre electores y candidatos puede permitir al votante una elección más informada con respecto de la persona del candidato y menos sujeta a la decisión de un partido.
Por otra parte, el sistema de representación proporcional tiene por objeto procurar que la cantidad de votos obtenidos por los partidos corresponda, en equitativa proporción, al número de curules a que tenga derecho cada uno de ellos y, de esta forma, facilitar que los partidos políticos que tengan un mínimo de significación ciudadana puedan tener acceso, en su caso, a la Cámara de Diputados, para reflejar de mejor manera el peso electoral de las diferentes corrientes de opinión.
La decisión del Poder Revisor de la Constitución de adoptar el sistema mixto con predominio mayoritario a partir de mil novecientos setenta y siete, ha permitido que este sistema mayoritario se complemente con el de representación proporcional, ante lo cual los partidos deben presentar candidatos tanto en los distritos electorales uninominales como listas de candidatos en las circunscripciones plurinominales.
El término "uninominal" significa que cada partido político puede postular un solo candidato por cada distrito en el que participa, y el acreedor de la constancia (constancia de mayoría y validez) de diputado será el que obtenga la mayoría relativa de los votos emitidos dentro del distrito electoral de que se trate.
Por su parte, el término de "circunscripción plurinominal" aparece con la citada reforma de mil novecientos setenta y siete, cuando surge la figura de la representación proporcional mediante un sistema de listas regionales que debían presentar cada uno de los partidos políticos, puesto que en cada una de las circunscripciones se eligen varios candidatos, de ahí que se utilice el término de plurinominal (significando más de uno). Con la reforma del quince de diciembre de mil novecientos ochenta y seis, se determinó que "se constituirán cinco circunscripciones electorales plurinominales en el país".
Ahora bien, por cuanto hace a las entidades federativas, en el artículo 116, fracción II, párrafo tercero, de la Constitución Federal, se instituye la obligación de integrar sus legislaturas con diputados electos por ambos principios (mayoría relativa y representación proporcional).
De todo lo anterior se sigue que, de conformidad con los principios rectores fundamentales, las Legislaturas de los Estados deben introducir el principio de representación proporcional en su sistema electoral local.
Sin embargo, pese a todo lo antes considerado, no existe obligación por parte de los Estados y de los Municipios de seguir reglas específicas para efectos de la reglamentación de los aludidos principios.
En consecuencia, la facultad de reglamentar dicho principio es facultad de las Legislaturas Estatales las que, conforme al texto expreso del artículo 116 constitucional, sólo deben considerar en su sistema ambos principios de elección sin que se prevea alguna disposición adicional al respecto, por lo que la reglamentación específica en cuanto a porcentajes de votación requerida y fórmulas de asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional es responsabilidad directa de dichas legislaturas puesto que, a ese respecto, la Constitución Federal no establece lineamientos, sino que, por el contrario, establece expresamente que deberá hacerse conforme a la legislación estatal correspondiente, siempre y cuando no contravenga las bases generales salvaguardadas por la Constitución Federal que garantizan la efectividad del sistema electoral mixto.
Ahora bien, conforme a todo lo anteriormente expuesto, la instrumentación que hagan los Estados, en su régimen interior, de los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, como ya se dijo, no transgrede, por sí sola, los lineamientos generales impuestos por la Carta Magna, con tal de que en la legislación local realmente se acojan dichos principios; sin embargo, debe estimarse que si en la demanda se expresan conceptos de invalidez que tiendan a demostrar que la fórmula y metodología adoptadas por la Legislatura Local para la asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional son inconstitucionales porque se alejan de los fines buscados por el Constituyente Federal o porque infringen cualquiera otra disposición de la Carta Fundamental, debe entonces analizarse la cuestión planteada, pues esto es acorde con el espíritu de las reformas constitucionales dadas en los años de mil novecientos noventa y cuatro y mil novecientos noventa y seis, mediante las cuales se dotó de plenas facultades a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, primero, para conocer de las acciones de inconstitucionalidad en las que se combatieran disposiciones de carácter general por contravención a la Constitución Federal, y segundo, para conocer en esta misma vía la impugnación de disposiciones generales en materia electoral; todo esto para fortalecer el sistema federalista.
Así lo informa la iniciativa correspondiente a la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que al respecto cita:
"... Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones; exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo. ..."
En este sentido, siendo responsabilidad de esta Suprema Corte preservar el sistema federal y las disposiciones esenciales en las que se sustenta, deben estudiarse todas aquellas cuestiones que inciden en ese ámbito para determinar si la disposición combatida es o no acorde con los principios generales que rigen ese sistema federal.
Los Estados Unidos Mexicanos, conforme a su sistema federal, se integra con los Poderes Federales y los Locales que determinan su organización política; corresponde a la Constitución General la creación de esos dos órdenes, así como la regulación de su organización y funcionamiento. La misma Constitución con el apoyo del principio de supremacía constitucional, hace referencia a Estados libres y soberanos y encarga a los Poderes Federales la función de intervenir, bajo determinados supuestos, en la vida institucional de las entidades, además de establecerles algunas prohibiciones, inhibiciones y obligaciones. La Constitución y las leyes de cada una de las entidades federativas debe acoger los principios de la Constitución Federal, pues los Estados están sometidos a ella.
Mediante decreto publicado el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis en el Diario Oficial de la Federación, se reformó el artículo 116 de la Constitución Federal, con la cual se alteró en parte la estructura que tenía, esto es, anteriormente el artículo contaba con seis fracciones, en tanto que la reforma incluye una nueva que sustituye a la anterior fracción cuarta y recorre el orden de las restantes y siguientes fracciones, de tal suerte que ahora el artículo contiene siete fracciones, siendo la cuarta la que se refiere a la materia electoral, igualmente se reformó el tercer párrafo de la fracción II del artículo. Se trata de una reforma y una adición muy importantes, mediante las cuales se modificó sustancialmente el tratamiento constitucional para la materia electoral local.
La reforma al párrafo tercero de la fracción II del artículo 116, tiene como propósito obligar a los Estados a que sus legislaturas se integren con diputados elegidos por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional. En este sentido, el actual párrafo tercero supera la anterior redacción de ese párrafo que hablaba de diputados de minoría en la elección de las Legislaturas Locales. El mandato constitucional actual va más allá de lo que incorporó la reforma de mil novecientos setenta y siete, cuando se incluyó la anterior redacción del párrafo tercero de la fracción II, para introducir en las Legislaturas Locales el sistema de diputados de minoría.
Este espíritu democratizador y de pluralidad en la representación, se corrobora también si se atiende a que la fracción IV del artículo 116, en relación con la diversa fracción IV del artículo 99 de la Constitución Federal, que permiten impugnar por inconstitucionalidad los actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes para organizar, calificar o resolver las impugnaciones en los procesos electorales de las entidades federativas, tienen como objeto claro y evidente la democratización de las estructuras electorales en los Estados. El proceso democratizador (siempre en tránsito), plasmado en diversas reformas constitucionales ha llevado al Poder Judicial de la Federación a ocuparse en ciertos casos y satisfaciendo los requisitos de procedibilidad constitucionales y legales necesarios, de resolver conflictos derivados de procesos electorales locales. Como se ha sostenido, el federalismo no significa independencia absoluta de los Poderes Locales, sino un régimen equilibrado y coordinado de distribución de competencias, en donde las entidades federativas siempre están obligadas por el Pacto Federal y la supremacía constitucional federal previstas en los artículos 41 y 133 de la Constitución.
En este orden de ideas, es necesario, en uso de las facultades constitucionales con que cuenta este Alto Tribunal, analizar si los principios rectores que en materia electoral se instituyen en el Pacto Federal están cumplidos en la legislación estatal y si efectivamente están regulados de tal manera que hagan vigentes los principios para los cuales fueron instituidos.
Cabe destacar que, como se señaló, no existe imperativo para imponer a los Estados un modelo específico para la instrumentación de los sistemas de elección que dispone la Constitución Federal; sin embargo, por igualdad de razón y siguiendo el espíritu de las disposiciones constitucionales federales que los establecen, debe asegurarse que los términos en que se consideren en la legislación estatal permitan su real vigencia, acorde con el sentido que el Poder Revisor de la Constitución quiso darles, pues no puede admitirse que para cumplir con lo dispuesto por el artículo 116 de la Constitución Federal sea suficiente con que las Legislaturas de los Estados dispongan que las elecciones se sujetarán a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, sino que es necesario, además, que las normas que desarrollen esos principios cumplan real y efectivamente con el fin para el cual fueron establecidos, sin perjuicio de las modalidades que cada Legislatura Estatal quiera imponerles, pero sin desconocer su esencia.
Por lo que hace al principio de proporcionalidad en materia electoral, tal como fue concebido por el Órgano Revisor de la Constitución, debe señalarse lo siguiente:
El término representación tiene diversos significados diferentes entre sí, aunque políticamente tiene una definición. La representación política, llamada también representación por elección, en tanto fundamento de la democracia representativa propia del Estado moderno, nació como un modelo alternativo a la democracia directa, difícil de cumplirse en las sociedades modernas. La representación política lleva a su máxima expresión la idea de que los representantes populares o miembros de los órganos de representación popular, son representantes de la nación y del interés general del conjunto de la sociedad. El representante o diputado no es un mandatario en sentido legal, no es el representante particular de un sector social o de un distrito o circunscripción uninominal, es representante político del interés general de una nación, de un Estado.
Por otra parte, la teoría señala que una de las consecuencias de la representación política nacional es la creación de sistemas de representación política (mayoría, proporcional o mixto) que refleje de la mejor manera la voluntad popular y el interés nacional.
En relación con el sistema de representación proporcional, cabe señalar que sólo puede ser empleado para la integración de cuerpos colegiados, entre ellos, las Cámaras legislativas. Este sistema tiene como objeto fundamental atribuir a cada partido el número de cargos de elección popular que resulte proporcional a los votos obtenidos en la contienda electoral.
Por otra parte, cabe destacar que el sistema electoral mixto que participa de los principios de mayoría y de representación proporcional busca garantizar el control de las estructuras legislativas por el primer sistema, utilizando el sistema de representación proporcional con la finalidad de crear un colchón de curules para compensar la desproporción que genera el sistema mayoritario.
En el año de mil novecientos setenta y siete, se abandona dentro del orden jurídico mexicano el sistema de diputados de partidos y se adopta un sistema electoral mixto, en el que el principio de mayoría se complementa con el de representación proporcional. El primero de ellos se funda en que el candidato se convierte en diputado por haber obtenido la simple mayoría de sufragios emitidos en un determinado distrito por los ciudadanos que hubiesen votado en las elecciones respectivas; en el segundo, tienen acceso a la Cámara no sólo los candidatos que hayan logrado la votación mayoritaria, sino también los que hayan alcanzado cierto número de votos provenientes de importantes minorías de electores en el acto correspondiente.
La instauración del principio de representación proporcional representó un canal apropiado para la participación de las minorías; en México el antecedente más antiguo que se tiene se debe al pensamiento de Mariano Otero, quien pronunció el tres de diciembre de mil ochocientos cuarenta y dos un discurso sobre el artículo 24 del nuevo proyecto de Constitución, en donde expuso la teoría de la representación proporcional y la defensa de las minorías. Otero afirmó que: "... de este modo la minoría no será siempre sacrificada a la mayoría, que es el vicio funesto de que, según el citado escritor Sismondi, adolecen los sistemas representativos ... la representación no es buena, sino en tanto que es imagen de la sociedad ... se ha creído que la voluntad de la mayoría era soberana y que no tenía respecto de la minoría ningunos deberes. Hoy se sabe como un principio inconcluso de legislación que se repite con frecuencia, que es necesario respetar a las minorías ... que el Congreso Constituyente de 1843 resuelva el problema de que la representación nacional se componga de los diversos elementos políticos y en la misma proporción que se encuentra la República. ... la necesidad de llamar todos los intereses a ser representados, es hoy una verdad tan universalmente reconocida, que sólo ignorando el Estado actual de la ciencia puede proclamarse el duro y absoluto imperio de la mayoría sin el equilibrio de la representación de las minorías.". Desde entonces se buscaba que la voz y presencia de las corrientes ideológicas minoritarias se hicieran presentes para la formación de la representación nacional.
Así, la introducción del principio de proporcionalidad obedece a la necesidad de dar una representación más adecuada a todas las corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad, así como para garantizar, en una forma más efectiva, el derecho de participación política de la minoría y, finalmente, para evitar los efectos extremos de distorsión de la voluntad popular que se pueden producir en un sistema de mayoría simple.
Atento todo lo anterior, dentro del sistema político mexicano se introdujo el principio de representación proporcional como medio o instrumento para hacer vigente el pluralismo político, a fin de que todas aquellas corrientes identificadas con un partido determinado, aún minoritarias en su integración pero con una representatividad importante, pudieran ser representadas en el seno legislativo y participar con ello en la toma de decisiones y, consecuentemente, en la democratización del país. Así, se desprende que el principio de representación proporcional dentro del sistema electoral mixto se traduce en instrumento del pluralismo político que llevó a su inserción en la Constitución Federal desde el año de mil novecientos setenta y siete y que a la fecha se mantiene vigente.
Así, el principio de representación proporcional, como garante del pluralismo político, tiene los siguientes objetivos primordiales:
1. La participación de los partidos políticos en la integración del órgano legislativo, siempre que tengan cierta representatividad.
2. Que cada partido alcance en el seno del Congreso o legislatura correspondiente una representación aproximada al porcentaje de su votación total.
3. Evitar un alto grado de sobre-representación de los partidos dominantes.
La abundancia de criterios doctrinarios, así como de modelos para desarrollar el principio de proporcionalidad, ponen de manifiesto que sería difícil para esta Suprema Corte intentar definir la manera precisa en que las Legislaturas Locales deben desarrollarlo en sus leyes electorales; sin embargo, esa dificultad se allana si se atiende a la finalidad esencial de pluralismo que se persigue y a las disposiciones con las que el propio Poder Revisor de la Constitución ha desarrollado dicho principio para su aplicación en las elecciones federales. No quiere esto decir que las Legislaturas Locales deban prever la asignación de diputados por el principio de representación proporcional en los mismos términos en que lo hace la Constitución Federal, pero sí que las disposiciones del artículo 54 constitucional contienen bases fundamentales que se estiman indispensables en la observancia de dichos principios.
El artículo 54 de la Constitución Federal dispone:
"Artículo 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley:
"I. Un partido político, para obtener el registro de sus listas regionales, deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales;
"II. Todo partido político que alcance por lo menos el dos por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional;
"III. Al partido político que cumpla con las dos bases anteriores, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, le serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuerdo con su votación nacional emitida, el número de diputados de su lista regional que le corresponda en cada circunscripción plurinominal. En la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes.
"IV. Ningún partido político podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios.
"V. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total de la Cámara, superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el ocho por ciento; y
"VI. En los términos de lo establecido en las fracciones III, IV y V anteriores, las diputaciones de representación proporcional que resten después de asignar las que correspondan al partido político que se halle en los supuestos de las fracciones IV y V, se adjudicarán a los demás partidos políticos con derecho a ello en cada una de las circunscripciones plurinominales, en proporción directa con las respectivas votaciones nacionales efectivas de estos últimos. La ley desarrollará las reglas y fórmulas para estos efectos."
Las bases generales que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral tratándose de diputados, derivadas del indicado precepto constitucional, son las siguientes:
Primera. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos uninominales que la ley señale (fracción I).
Segunda. Establecimiento de un mínimo de porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados (fracción II).
Tercera. La asignación de diputados será independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación (fracción III).
Cuarta. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes (fracción III).
Quinta. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales (fracción IV).
Sexta. Establecimiento de un límite a la sobre-representación (fracción V).
Séptima. Establecimiento de las reglas para la asignación de los diputados conforme a los resultados de la votación (fracción VI).
Ahora bien, considerando los diferentes métodos o modelos que pueden aplicarse para hacer vigente este principio de representación proporcional en el sistema electoral mexicano, sus bases generales se instituyen en el artículo 54 de la Constitución Federal, de cuyo análisis se llega al convencimiento de que la proporcionalidad en materia electoral, más que un principio, constituye un sistema compuesto por bases generales tendentes a garantizar de manera efectiva la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos candidatos de los partidos minoritarios e impidiendo, a la vez, que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobre-representación. Esto explica por qué, en algunos casos, se premia o estimula a las minorías y en otros se restringe a las mayorías.
Todo lo anterior permite considerar que ante la falta de disposición constitucional expresa que imponga a las entidades federativas reglas específicas para combinar los sistemas de elección de mayoría relativa y de representación proporcional, es decir, el porcentaje que debe corresponder a cada uno de estos principios, debe tomarse como parámetro el que establece la Constitución Federal para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, previsto en su artículo 52 en donde se señala que la citada Cámara estará integrada por trescientos diputados electos según el principio de mayoría relativa y doscientos diputados electos según el principio de representación proporcional, esto es, en un sesenta y cuarenta por ciento respectivamente; por lo que las Legislaturas Estatales dentro de esa libertad de la que gozan, habrán de ponderar sus propias necesidades y circunstancias políticas, a fin de establecer el número de diputados de mayoría relativa y de representación proporcional que los integren, pero sin alejarse significativamente de los porcentajes y bases generales establecidas en la Constitución Federal, a fin de evitar la sobre-representación de las mayorías y la sub-representación de las minorías o viceversa.
Lo anterior encuentra apoyo en las tesis de jurisprudencia que a continuación se citan:
"MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. La abundancia de criterios doctrinarios así como de modelos para desarrollar el principio de representación proporcional, ponen de manifiesto la dificultad para definir de manera precisa la forma en que las Legislaturas Locales deben desarrollarlo en sus leyes electorales; sin embargo, esa dificultad se allana si se atiende a la finalidad esencial del pluralismo que se persigue y a las disposiciones con las que el propio Poder Revisor de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha desarrollado dicho principio, para su aplicación en las elecciones federales. Las bases generales que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral en tratándose de diputados, derivadas del indicado precepto constitucional, son las siguientes: Primera. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos uninominales que la ley señale. Segunda. Establecimiento de un mínimo porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados. Tercera. Asignación de diputados independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación. Cuarta. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes. Quinta. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales. Sexta. Establecimiento de un límite a la sobre-representación. Séptima. Establecimiento de las reglas para la asignación de diputados conforme a los resultados de la votación." (Tesis P./J. 69/98, visible a fojas 189, Tomo VIII, noviembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).
"REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL SISTEMA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 17, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES, TRANSGREDE ESE PRINCIPIO AL ESTABLECER LA ASIGNACIÓN DE VEINTITRÉS DIPUTADOS DE MAYORÍA RELATIVA Y SÓLO CUATRO POR REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL (DECRETO PUBLICADO EL VEINTINUEVE DE OCTUBRE DE DOS MIL UNO, EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO). El principio de representación proporcional se introdujo en el sistema político mexicano con los siguientes objetivos primordiales: dar participación a los partidos políticos con cierta representatividad en la integración de los órganos legislativos; que cada partido tenga una representación proporcional al porcentaje de su votación total y evitar la sobre-representación de los partidos dominantes. Por lo anterior, resulta claro que el legislador local, al establecer en el artículo 17, primer párrafo, de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes que el Congreso del Estado estará integrado por veintitrés diputados electos según el principio de mayoría relativa y sólo cuatro por el de representación proporcional limita, por una parte, la participación política de las minorías en el seno del Legislativo y la posibilidad de participar en la toma de decisiones, con lo cual menoscaba el derecho que la Constitución les confiere, pues el porcentaje que se les asigna es prácticamente imperceptible frente al otorgado al principio de mayoría relativa generando, por otro lado, que en un momento dado, los partidos dominantes alcancen una sobre-representación pues en el caso asegurarían aproximadamente el ochenta y cinco por ciento del total de curules del Congreso Local, máxime si se toma en cuenta que en términos de la fracción II, del propio artículo 17 impugnado, las diputaciones por el principio de representación proporcional se otorgarán a todo partido político que obtenga por lo menos el dos punto cinco por ciento de la votación emitida; esto es, además de las curules que un partido mayoritario pueda alcanzar por el principio de mayoría relativa se le otorgarán también otras por el principio de representación proporcional, con el consecuente detrimento de los partidos minoritarios, lo cual es contrario a las bases fundamentales establecidas en los artículos 54, fracción V y 116, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal." (Tesis P./J. 28/2002, página 647, Tomo XVI, julio de 2002, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).
Por tanto, el análisis de la disposición que se combate en esta vía constitucional, debe hacerse atendiendo a los fines y objetivos que se persiguen con el principio de representación proporcional al valor de pluralismo político que tutela y a los porcentajes que fija la Constitución Federal para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso General, a efecto de determinar si efectivamente la disposición combatida inmersa en su contexto normativo hace vigente ese principio conforme a las bases generales que lo soportan.
Similar criterio sostuvo este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 37/2001 y sus acumuladas 38/2001, 39/2001 y 40/2001, Partido Convergencia por la Democracia, Diputados integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Aguascalientes, Partido del Trabajo y Partido Alianza Social, 22 de abril de 2002, once votos, ponente: Mariano Azuela Güitrón, secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Martín Adolfo Santos Pérez.
QUINTO. En el caso el artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo establece:
"Artículo 229. Para la asignación de diputados electos por el principio de representación proporcional, se determinará cuáles partidos están en los casos del artículo 54 de la Constitución Política del Estado, y se sujetará a las siguientes bases:
"I. Derogada.
"II. A todos los partidos políticos que hayan obtenido por lo menos el 2.5% del total de la votación estatal emitida, se le asignará una diputación, y
"III. La fórmula para asignar las diputaciones de representación proporcional restantes, en su caso tiene dos elementos:
"a) Cociente electoral; y
"b) Resto mayor.
"Para la aplicación del primer elemento, después de restada de la votación efectiva la utilizada para la asignación de curules a los partidos que obtuvieron el 2.5% de la votación estatal emitida, el total de votos que representa la votación ajustada se divide entre el número de curules a repartir en el cociente que resulte, se asignarán a los partidos políticos tantas diputaciones como número de veces contenga su volumen el cociente electoral obtenido.
"Por votación efectiva se entenderá la que resulte de deducir de la votación estatal emitida los votos nulos, así como los votos de aquellos partidos que no hayan alcanzado el 2.5%.
"Si después de aplicar el cociente electoral, aun quedaran diputaciones por distribuir, se utilizarán en forma decreciente los restos mayores, que son los remanentes de votos que tuvieron los partidos políticos una vez restados los utilizados en las asignaciones anteriores.
"Ningún partido político podrá tener más de quince diputados por ambos principios. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios, que representen un porcentaje del total del Congreso que exceda en dieciséis puntos a su porcentaje de votación estatal emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total del Congreso, superior a la suma del porcentaje de su votación estatal emitida más el dieciséis por ciento.
"Los diputados electos según el principio de representación proporcional se asignan en el orden en que fueron registrados en las listas estatales de cada partido."
Como puede observarse, el numeral transcrito establece las fórmulas y metodología adoptadas por la Legislatura Local para la asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional, del que se reclama específicamente el párrafo quinto de la fracción III, que prevé como límite a la sobre-representación un porcentaje de 16% (dieciséis por ciento).
Es importante hacer notar que si bien este Alto Tribunal ha sostenido el criterio, como se dijo anteriormente, de que tratándose de la integración de las Legislaturas Locales, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, éstos no pueden alejarse significativamente de los porcentajes establecidos en la Constitución Federal, tratándose del tema de sobre-representación no pueden ser así considerados por las Legislaturas Estatales, sino que tiene que haber mayor flexibilidad atendiendo al número de los componentes de los Congresos Estatales por ambos principios y a que la norma impugnada cumpla con los fines y objetivos que se persiguen con el principio de representación proporcional y el valor del pluralismo político.
Por tanto, la circunstancia de que el porcentaje del dieciséis por ciento que el legislador local estableció como límite a la sobre-representación difiera del ocho por ciento que prevé el artículo 54 de la Constitución Federal, de ninguna forma puede considerarse excesivo si se toma en consideración que el Congreso Federal se encuentra conformado por quinientos diputados, en tanto que el Congreso del Estado de Quintana Roo se integra por veinticinco diputados.
Para corroborar lo anterior se retomará el ejemplo planteado por el partido accionante.
Como quedó asentado, la disposición de mérito establece que para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional se determinará, en primer lugar, cuáles partidos se ubican en los casos del artículo 54 de la Constitución Política de la entidad.
El artículo 54 de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo dispone:
"Artículo 54. La elección de los diez diputados según el principio de representación proporcional, se sujetará a las bases siguientes y a lo que en particular disponga la ley de la materia.
"I. Para obtener el registro de sus listas de candidatos a diputados por el principio de representación proporcional, el partido político que lo solicite deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en cuando menos ocho de los distritos electorales.
"II. Tendrá derecho a participar en la asignación de diputados electos según el principio de representación proporcional, todo aquel partido que haya alcanzado por lo menos el dos punto cinco por ciento de la votación total emitida en el territorio del Estado.
"III. Ningún partido político o coalición podrá tener más del sesenta por ciento de los integrantes de la legislatura por ambos principios, tanto de mayoría relativa como de representación proporcional.
"La ley de la materia reglamentará las fórmulas electorales y los procedimientos que se observarán en la asignación de diputados electos según el principio de representación proporcional. En todo caso, en la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes."
Entonces, para que un partido político pueda participar en la elección de diputados por el principio de representación proporcional, requiere que haya alcanzado por lo menos el dos punto cinco por ciento de la votación total emitida en el territorio del Estado.
Ahora bien, de acuerdo con la fracción II del artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la entidad, a todos aquellos partidos políticos que hayan obtenido el citado porcentaje del dos punto cinco por ciento se les asignará una diputación.
Por otra parte, la fracción III del citado numeral establece que para la asignación de las diputaciones restantes se aplicará, en primer término, la fórmula de cociente electoral y, posteriormente, en su caso, la de resto mayor, dentro de cuya asignación ningún partido podrá tener más de quince diputaciones por ambos principios, ni contar con un porcentaje total del Congreso que exceda en dieciséis puntos a su porcentaje de votación estatal emitida, excepción hecha para aquel partido que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje superior de curules del total del Congreso, superior a la suma del porcentaje de su votación más el dieciséis por ciento.
Para el desarrollo del ejemplo expuesto y conforme a las cifras dadas por el propio partido promovente, en primer lugar, deben establecerse los siguientes datos:
a) El número de constancias de mayoría relativa que cada partido obtuvo en distritos uninominales.
b) El número de votos emitidos a favor de cada partido político.
c) El porcentaje que representan los votos obtenidos por cada partido político del total de la votación emitida en el Estado.
Cuadro 1.
|
Partidopolítico |
Constancias de mayoría obtenidas en distritos uninominales |
Votación obtenida |
Porcentaje de la votación total emitida |
|
A |
0 |
39,081 |
16.87% |
|
B |
11 |
100,911 |
43.57% |
|
C |
4 |
65,467 |
28.26% |
|
D |
0 |
12,715 |
5.49% |
|
E |
0 |
3,914 |
1.68% |
|
Candidatos no registrados |
32 |
0.01% |
|
|
Votos nulos |
9,481 |
4.09% |
|
|
Total |
15 |
231,601 |
100.00% |
De acuerdo con los resultados anteriores y conforme al artículo 54, fracción II, de la Constitución Política del Estado, tienen derecho a la asignación de diputados por el principio de representación proporcional los partidos políticos A, B, C y D que obtuvieron por lo menos el 2.5% de la votación total emitida en el Estado, quedando excluido el partido E por no haber alcanzado el citado porcentaje.
Conforme a lo previsto en el artículo 229, fracción II, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la entidad, a todos los partidos que obtuvieron el 2.5% de la votación estatal emitida se les asignará una diputación.
Cuadro 2.
|
Partidopolítico |
Diputaciones de mayoría relativa |
Porcentaje de la votación total emitida |
Diputaciones asignadas por el 2.5% de la votación total emitida |
Total de curules por partido |
|
A |
0 |
16.87% |
1 |
1 |
|
B |
11 |
43.57% |
1 |
12 |
|
C |
4 |
28.26% |
1 |
5 |
|
D |
0 |
5.49 |
1 |
1 |
|
Total |
15 |
94.19 |
4 |
19 |
Entonces del total de las diez diputaciones de representación proporcional se han asignado cuatro, quedando aún seis curules que deberán ser distribuidas ahora mediante la fórmula de cociente electoral y, en su caso, por resto mayor, de conformidad con lo establecido en la fracción III del artículo 229 del código estatal.
Para ello, no debe perderse de vista que conforme al penúltimo párrafo del numeral en cita en la asignación de curules, ningún partido político podrá tener más de quince diputaciones por ambos principios ni exceder en dieciséis puntos el porcentaje del total del Congreso.
Del cuadro anterior se puede observar que hasta la primera asignación ningún partido obtuvo más de quince diputaciones por ambos principios, sin embargo, se debe comprobar si ningún partido se encuentra en la hipótesis de que no podrá contar con un número de diputados por ambos principios, que representen un porcentaje total del Congreso que exceda en dieciséis puntos a su porcentaje de votación estatal emitida.
Cuadro 3.
|
PartidoPolítico |
Votación total emitida |
Porcentaje de la votación estatal emitida + 16 |
Porcentaje total |
Límite máximo de diputados de acuerdo al porcentaje (total de diputados x porcentaje)/100 |
|
A |
39,081 |
16.87% + 16 |
32.87 |
25x32.87/100=8.21 (límite máximo de diputados que puede tener es de 8) |
|
B |
100,911 |
43.57%+16 |
59.57 |
25x59.57/100=14.89 (límite máximo 14) |
|
C |
65,467 |
28.26%+16 |
44.26 |
25x44.26/100=11.06 (límite máximo 11) |
|
D |
12,715 |
5.490%+16 |
21.49 |
25x21.49/100=5.37 (límite máximo 5) |
De lo anterior, se advierte que en esta etapa ninguno de los partidos políticos ha excedido el límite de quince diputados por ambos principios, ni el porcentaje referido, por lo que todos estos partidos podrán seguir participando en las asignaciones de las restantes seis curules, ahora bajo la fórmula de cociente electoral.
Para tal efecto, es necesario obtener la votación efectiva que en términos de lo dispuesto por el párrafo segundo de la fracción III del artículo 229 del código en comento, se obtiene de deducir de la votación estatal emitida (231,601), los votos de aquellos partidos que no hayan alcanzado el 2.5% (partido E = 3,914), así como los votos nulos (9,513); haciéndose notar que esta cantidad está conformada por los votos nulos propiamente dichos y los emitidos a favor de candidatos no registrados, ya que si bien estos últimos no están expresamente señalados en la norma, de su interpretación conforme se concluye que también deben deducirse, porque de otra manera no se podría obtener la votación efectiva y esos votos quedarían sobrando.
Entonces se tiene que:
231,601 - (3,914 + 9,513) = 218,174 votación efectiva.
Una vez determinada la votación efectiva, se le restará la votación utilizada para la asignación de curules a los partidos que obtuvieron el 2.5% de la votación estatal emitida (231,601 x 0.025 = {2.5%} ) = 5,790.02, a fin de obtener la votación ajustada.
Cuadro 4.
|
Partido político |
Votación efectiva u obtenida |
Dip. de R.P. asignadas por 2.5% de la votación total emitida |
Menos votos utilizados |
Votación ajustada |
|
A |
39,081 |
1 |
5,790.02 |
33,290.98 |
|
B |
100,911 |
1 |
5,790.02 |
95,120.98 |
|
C |
65,467 |
1 |
5,790.02 |
59,676.98 |
|
D |
12,715 |
1 |
5,790.02 |
6,924.98 |
|
Total |
218,174 |
4 |
23,160.08 |
195,013.92 |
Ahora bien, a efecto de obtener el cociente electoral, el total de votos que representa la votación ajustada (195,013.92) se dividirá entre el número de curules pendientes de asignar (6).
195,013.92 = 32,502.32 (cociente electoral)
6
Obtenido el cociente electoral, se procederá a asignar a los partidos políticos tantas diputaciones como número de veces contenga su volumen el cociente electoral obtenido, es decir, se divide la votación ajustada de cada partido político entre dicho cociente, a fin de determinar el número de diputados de representación proporcional que le corresponden, como se establece a continuación:
Cuadro 5.
|
Partido político |
Dip. de mayoría relativa |
Dip. de Rep. Prop. Asignados por 2.5% de la votación total eliminada |
Votación ajustada |
Dip. de R.P. asignados por cociente electoral (32,502.32) |
Restos de votos (votación ajustada menos cociente electoral) |
Total de curules por partido |
|
A |
0 |
1 |
33,290.98 |
1.024 |
788.66 |
2 |
|
B |
11 |
1 |
95,120.98 |
2.926 |
30,116.34 |
14 |
|
C |
4 |
1 |
59,676.98 |
1.836 |
27,174.66 |
6 |
|
D |
0 |
1 |
6,924.98 |
0.213 |
6,924.98 |
1 |
|
Total |
15 |
4 |
195,013.92 |
4 |
65,004.64 |
23 |
De los resultados anteriores se advierte que al haberse distribuido 4 curules a los partidos políticos que alcanzaron el 2.5% de la votación total y 4 por cociente electoral, restan aún 2 diputaciones por asignar; las que conforme al párrafo tercero de la citada fracción III del artículo 229, se asignarán utilizando en forma decreciente los restos mayores, que son los remanentes de votos que tuvieron los partidos políticos, una vez restados los utilizados en las asignaciones anteriores.
Pero previamente debe determinarse si con la asignación por cociente electoral ningún partido político excede el límite máximo de representación, a efecto de establecer cuáles partidos podrán continuar participando en la asignación de diputados.
Del cuadro que precede se puede observar que, en principio, ningún partido obtuvo diputaciones por encima del límite permitido de quince diputados; sin embargo, conforme al tope del porcentaje de votación, el partido político B no podría seguir participando en la asignación porque excedería el referido límite.
En efecto, en el cuadro 3 se estableció que el límite máximo de diputados a que el partido político B puede accesar, es de catorce, cantidad que completó con la anterior asignación, con lo que es claro que no podrá participar en la siguiente etapa, por lo que la asignación de diputados por resto mayor sería de la siguiente manera:
Cuadro 6.
|
Partido político |
Restos de votos |
Dip. de R.P. Asignadas por resto mayor |
|
A |
788.66 |
0 |
|
C |
27,174.66 |
1 |
|
D |
6,924.98 |
1 |
|
Total |
34,888.3 |
2 |
Finalmente, agotada la asignación de diputaciones, la Legislatura del Estado de Quintana Roo quedaría integrada de la siguiente manera:
Cuadro 7.
|
Partidos políticos |
Diputados de mayoría relativa |
Diputados de representación proporcional |
Total |
||
|
Curules asignados por el 2.5% de la votación total emitida |
Cociente electoral |
Resto mayor |
|||
|
A |
0 |
1 |
1 |
0 |
2 |
|
B |
11 |
1 |
2 |
0 |
14 |
|
C |
4 |
1 |
1 |
1 |
7 |
|
D |
0 |
1 |
0 |
1 |
2 |
|
Total |
15 |
4 |
4 |
2 |
25 |
El ejercicio anterior deja ver que contrariamente a lo manifestado por el partido accionante, el penúltimo párrafo del artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Quintana Roo, no produce la sobre-representación aludida por el promovente ni la sub-representación, pues a la par debe tenerse en consideración que tampoco transgrede la base general establecida en el artículo 54, fracción V, de la Constitución Federal, en tanto establece el límite máximo de diputados que por ambos principios puede alcanzar un partido, que no podrá ser más de quince.
Ese porcentaje resulta apegado a los principios que garantizan la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, dado que conforme al artículo 52 de la Constitución del Estado de Quintana Roo, las legislaturas se integrarán con quince diputados electos en igual número de distritos electorales según el principio de mayoría relativa, y con diez diputados por el principio de representación proporcional.
Ahora bien, esos extremos se encuentran colmados en la norma en estudio, pues establece que el tope máximo de diputados que puede obtener un partido es de quince, que coincide con el número de distritos electorales en que se divide el Estado, y la proporción que corresponde a los principios de mayoría relativa y representación proporcional es de sesenta y cuarenta por ciento, respectivamente.
Por otro lado, al prever, además, el referido artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales que, en ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total del Congreso que exceda en dieciséis puntos a su porcentaje de votación estatal emitida, de ninguna forma hace inconstitucional la norma, ya que cerca de transgredir las bases generales que instituye el citado artículo 54 de la Constitución Federal, es tendente precisamente a garantizar la representatividad y pluralidad del órgano legislativo local, ya que con ello se logra evitar que los partidos dominantes alcancen una sobre-representación al estar sujetos o condicionados a esa limitante, porcentaje que de ninguna forma puede considerarse excesivo como lo afirma el partido promovente, por no coincidir con el ocho por ciento (8%) que se establece en la fracción V del artículo 54 de la Norma Fundamental, puesto que, en primer lugar, su aplicación es para todos los partidos políticos participantes, y en segundo lugar, la aplicación del porcentaje de mérito no limita ni menoscaba la participación política de las minorías en el seno del Congreso Local, antes bien, debido a ello los partidos mayoritarios dejan de participar en la asignación de curules en la etapa de resto mayor beneficiando al partido con menor votación.
Por otro lado, con la aplicación del citado porcentaje tampoco se permite que el partido mayoritario alcance un alto grado de sobre-representación, dado que el número de curules que obtuvo fue de catorce, es decir, menor al tope máximo permitido por el multirreferido artículo 54 de la Constitución Federal en su base quinta antes reseñada.
En consecuencia, no obstante que el porcentaje que el legislador local estableció a la sobre-representación no coincide con el previsto en la Constitución Federal, debe reconocerse su validez, dado que analizado en su contexto normativo cumple con los fines y objetivos que se persiguen con el pluralismo político, en virtud de que como se acreditó, permite que los partidos minoritarios con cierta representatividad, participen en la integración del Congreso Estatal e impide a la vez que los partidos mayoritarios obtengan un alto grado de sobre-representación.
No es obstáculo a lo anterior, el argumento del partido accionante en el sentido de que la reforma impugnada atenta contra la universalidad del sufragio y la representación democrática, ya que en el Estado de Quintana Roo la distritación no se encuentra por distritos sino por Municipios, en los que existen más de un distrito, cuya diferencia entre el distrito más poblado y el menor poblado es de setenta y cinco mil novecientos ochenta y cinco votos.
Lo anterior es así, toda vez que la norma que se reclama no regula lo relativo a la distritación en el Estado, y en términos de lo dispuesto por el artículo 71, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, este Alto Tribunal, en materia electoral, no puede pronunciarse sobre normas que no hayan sido expresamente impugnadas.
SEXTO.-Por otra parte, sustancialmente aduce el partido promovente que la norma impugnada es contraria a los principios de legalidad, certeza, a las bases de integración de las Legislaturas de los Estados y al principio de supremacía constitucional previstos en los artículos 14, 16, 54, fracción V, 116, fracción II y 133 de la Constitución Federal, ya que en su expedición el órgano legislativo ordinario pretende sustituir al Órgano Reformador de la entidad, porque la facultad para establecer las bases y principios relativos a la sobre-representación en la integración del Congreso y a la elección de diputados por los principios de mayoría relativa y representación proporcional, deben estar contenidos expresamente en la Constitución Local y no en una ley secundaria.
Resulta infundado el concepto de invalidez antes sintetizado, toda vez que este Alto Tribunal ha considerado que si bien sería jurídicamente correcto que las cuestiones inherentes a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional se establecieran en las Constituciones Federal y de los Estados, de no ser así, sino que únicamente se establecieran en una ley secundaria, no se rompe con el orden jurídico constitucional, porque de conformidad con el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, las Legislaturas de los Estados se integran con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional "en los términos que señalen sus leyes", por lo que debe entenderse que deja abierta la posibilidad para que las cuestiones relacionadas con tales principios puedan preverse bien en la Constitución Local o en la legislación secundaria.
Además, si la intención del Órgano Reformador de la Constitución Federal hubiera sido que todas las cuestiones relacionadas con los principios de mayoría relativa y de representación proporcional estuvieran establecidos en la Constitución Local, así lo hubiera señalado expresamente en el citado artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal, que se refiere al contenido de las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral.
En virtud de lo anterior, al establecerse en el artículo 229, penúltimo párrafo, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Quintana Roo, un límite a la sobre-representación, es claro que no transgrede los preceptos constitucionales invocados por el partido promovente.
No pasa inadvertido para este Alto Tribunal el argumento que se hace valer en la demanda en el sentido de que, en el caso, el límite a la sobre-representación debe constar necesariamente en la Constitución del Estado, por así haberse decretado en la ejecutoria dictada en la diversa acción de inconstitucionalidad 18/2002 y su acumulada 19/2002; sin embargo, esa afirmación resulta inexacta, porque a fojas noventa y seis y noventa y siete de la citada ejecutoria, expresamente se estableció lo siguiente:
"... En el caso, las fórmulas y procedimientos impuestos por el legislador local para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional se contienen en la ley secundaria, esto es, en el artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Quintana Roo, lo cual es permitido por la fracción II del artículo 116 de la Constitución Federal; sin embargo, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/98, promovida por el Partido de la Revolución Democrática, declaró la inconstitucionalidad de las fracciones I y III del artículo 229 mencionado, la I en forma total y la III en la porción que establece: ‘... La votación del partido que obtuvo las dos terceras partes o más, de las constancias de mayoría relativa, así como ...’; por tanto, toda vez que a la fecha no ha existido reforma o modificación al precepto mencionado por parte del Congreso Estatal, las fórmulas y procedimientos contenidos en este numeral, impuestas por el legislador local para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, son existentes pero inválidos, por lo que si bien, de conformidad con el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, puede estimarse que las fórmulas y procedimientos para obtener los porcentajes para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional pueden preverse en la legislación secundaria, en el caso no se da tal hipótesis, ya que las fórmulas y procedimientos anotados se encuentran contenidos en el artículo 229 en comento, precepto que fue declarado inconstitucional y, por tanto, es existente pero inválido.-En estas circunstancias, al no existir en la Constitución Local ni en la ley secundaria las fórmulas y procedimientos que se observarán para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, no existe un límite a la sobre-representación, por lo que el artículo 54 de la Constitución Local impugnado resulta inconstitucional, al violar lo dispuesto por el artículo 116, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal; sin embargo, es de hacerse notar que este vicio de omisión puede purgarse por vía de reforma a la Constitución o mediante previsiones expresas de la ley secundaria. ..."
En mérito de lo anterior, es claro que contrariamente a lo sostenido por el partido promovente, el Congreso del Estado estaba facultado para proveer el límite a la sobre-representación, bien a través de una reforma a la Constitución, o de la ley secundaria; con lo anterior se da respuesta, incluso, al diverso argumento en el que se aduce que la norma impugnada fue expedida por autoridad incompetente, dado que como se señaló el legislador ordinario local sí se encontraba facultado para establecer el límite a la sobre-representación a través de la reforma al Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Quintana Roo.
SÉPTIMO.-Desde diverso aspecto, sustancialmente se alega por el accionante que la norma impugnada violenta el debido proceso legislativo y el marco jurídico estatal, porque la mayoría del Congreso del Estado, sin fundar ni motivar, omitió considerar y dictaminar las iniciativas presentadas para reformar la Constitución del Estado, en donde se proponía fijar un tope a la sobre-representación del nueve por ciento (9%) y, por otra parte, por no haberse discutido y aprobado en comisiones la modificación al artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Los argumentos antes sintetizados son infundados en atención a las siguientes consideraciones:
En primer lugar, este Alto Tribunal ha sostenido reiteradamente que la fundamentación y motivación de un acto legislativo debe entenderse satisfecho cuando el Congreso que expide la ley está constitucionalmente facultado para ello y las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas.
Este criterio se contiene en la jurisprudencia ciento cuarenta y seis, publicada en la página ciento cuarenta y nueve, Tomo I, Materia Constitucional, Tribunal Pleno, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación mil novecientos diecisiete mil novecientos noventa y cinco, que dice:
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.-Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica."
En el caso, la fundamentación de la reforma al artículo impugnado se encuentra debidamente satisfecha, atendiendo a que la facultad del Congreso del Estado de Quintana Roo para reformar el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la entidad deriva del artículo 75, fracción I, de la Constitución Local, que establece:
"Artículo 75. Son facultades de la Legislatura del Estado:
"I. Legislar en su orden interno en todo cuanto no esté reservado por la Constitución General de la República a los funcionarios federales."
Respecto al requisito de motivación, también se encuentra satisfecho en virtud de que de la iniciativa respectiva se advierte que las relaciones sociales que reclamaban regulación, consistía en establecer un límite a la sobre-representación de los partidos políticos en la integración del Congreso Local.
Por tanto, al encontrarse satisfechos los requisitos de fundamentación y motivación del proceso de reforma, es claro que se ajusta a lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal.
En segundo lugar, cabe señalar que hay violaciones de carácter formal que pueden trascender de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoque su invalidez o inconstitucionalidad, pero hay otras irregularidades en las que la falta de apoyo a alguna de las disposiciones que rigen el proceso legislativo no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez.
Lo primero sucede, por ejemplo, cuando la norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requerido por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental en el contenido de la norma provocando su invalidez.
En cambio, cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que correspondía su estudio sino a otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente.
En este supuesto, los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tienden a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de la ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliendo con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario.
Lo anterior encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia P./J. 94/2001, publicada en la página cuatrocientos treinta y ocho, Tomo XIV, agosto de dos mil uno, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:
"VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA.-Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario."
Por tanto, aun considerando que, en el caso, no hubiera sido discutida y aprobada en comisiones la modificación al artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo, de cualquier manera la iniciativa correspondiente fue sometida a estudio y análisis del Pleno del Congreso Local, siendo aprobada por mayoría de votos en sesión de veintiséis de junio de dos mil tres (fojas seiscientos nueve a seiscientos treinta y dos del expediente) y publicado oficialmente, por lo que aun cuando materialmente no se hubiera procedido con las formalidades señaladas por el partido promovente, lo cierto es que, como se dijo, la mayoría de los diputados aprobaron el decreto respectivo, con lo que, en todo caso, se subsanó la omisión, pues no debe perderse de vista que el procedimiento legislativo simplemente es un cauce que permite llegar con un proyecto al Pleno del Congreso, para su análisis, discusión y votación.
No obstante lo anterior, debe señalarse que contrariamente a lo aducido por el partido político promovente, la citada iniciativa sí fue analizada, estudiada y dictaminada por la Comisión de Puntos Legislativos del propio Congreso Estatal, como se advierte del dictamen correspondiente que obra agregado a fojas seiscientos tres a seiscientos ocho del expediente.
Por otra parte, el Pleno de la legislatura no tenía por qué analizar las diversas iniciativas relativas a la reforma de diversos artículos de la Constitución Local, toda vez que lo que aquí se discutió fue la reforma al artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la misma entidad.
Atento todo lo considerado procede declarar infundada la presente acción de inconstitucionalidad.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido de la Revolución Democrática en contra del Decreto Número 68 por el que se deroga la fracción I y reforma la fracción III, en sus párrafos segundo y quinto del artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo, publicado el treinta de junio de dos mil tres en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Quintana Roo.
SEGUNDO.-Se reconoce la validez del Decreto 68 por medio del cual se deroga la fracción I y reforma la fracción III, en sus párrafos segundo y quinto, del artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Quintana Roo, en términos de los considerandos quinto a séptimo de esta resolución.
TERCERO.-Publíquese esta ejecutoria en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de once votos de los señores Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Genaro David Góngora Pimentel, Juventino V. Castro y Castro, Juan Díaz Romero, José Vicente Aguinaco Alemán, José de Jesús Gudiño Pelayo, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Humberto Román Palacios, Olga Sánchez Cordero de García Villegas, Juan N. Silva Meza y presidente Mariano Azuela Güitrón. Fue ponente en este asunto el señor Ministro Juan N. Silva Meza.
Esta resolución apareció publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVIII, octubre de 2003, página 535.
Los rubros de las tesis que surgieron de ella son:
CONGRESO DEL ESTADO DE QUINTANA ROO. SOBRERREPRESENTACIÓN. EL ARTÍCULO 229, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DE DICHO ESTADO, AL PREVER COMO LÍMITE UN PORCENTAJE DE 16%, NO VIOLA EL ARTÍCULO 54, FRACCIÓN V, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. P./J. 75/2003
CONGRESOS LOCALES. SOBRERREPRESENTACIÓN. NO ESTÁN OBLIGADOS A CONSIDERAR COMO LÍMITE EL 8% QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 54, FRACCIÓN V, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. P./J. 77/2003
MAYORÍA RELATIVA Y REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL HECHO DE QUE ESOS PRINCIPIOS SE PREVEAN EN UNA LEY SECUNDARIA NO TRANSGREDE EL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL. P./J. 76/2003
MAYORÍA RELATIVA Y REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. EL PORCENTAJE QUE DEBE CORRESPONDER A CADA UNO DE ESOS PRINCIPIOS, NO DEBE ALEJARSE SIGNIFICATIVAMENTE DE LAS BASES GENERALES ESTABLECIDAS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. P./J. 74/2003