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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE PROMUEVE EN CONTRA DE LA OMISIÓN DE EXPEDIR UNA LEY. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 7/2003. PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA. MINISTRO PONENTE: JUAN DÍAZ ROMERO SECRETARIOS: PEDRO ALBERTO NAVA MALAGÓN Y MARTÍN ADOLFO SANTOS PÉREZ. |
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al cuatro de marzo de dos mil tres.
V I S T O S ; Y,
R E S U L T A N D O :
PRIMERO. Por escrito presentado el veintisiete de enero de dos mil tres, en el domicilio particular del funcionario autorizado por el secretario general de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, para recibir promociones de término fuera del horario de labores, Rosario Robles Berlanga, quien se ostentó como presidenta del Comité Ejecutivo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, promovió acción de inconstitucionalidad solicitando la invalidez de las normas que más adelante se señalan, emitidas y promulgadas por las autoridades que a continuación se precisan:
"Órgano legislativo que emitió las normas generales impugnadas. La Quincuagésima Séptima Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Tabasco. Órgano ejecutivo que promulgó las normas generales impugnadas. El gobernador del Estado Libre y Soberano de Tabasco. Normas generales cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se publicaron. Lo son las disposiciones del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Tabasco, otras disposiciones del Estado de Tabasco que se opongan al contenido del Decreto 192, mediante el cual se modificaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco, al omitir el Congreso del Estado de Tabasco ajustar las disposiciones legales orgánicas y secundarias que fueren necesarias, transcurriendo en exceso el plazo para ello, de acuerdo con el artículo segundo transitorio del citado decreto de reforma constitucional. Por tratarse de un acto omisivo no se publicó en publicación oficial alguna, por lo que éste se desprende del Decreto 192, mediante el cual se modifican diversas disposiciones de la Constitución del Estado de Tabasco, particularmente por lo que hace a sus artículos transitorios primero y segundo."
SEGUNDO. El partido promovente señaló como antecedentes los siguientes:
"I. El 26 de noviembre del año dos mil dos, la Quincuagésima Séptima Legislatura del Congreso del Estado constituido en Legislador Permanente en términos del artículo 83 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco, aprobó el Decreto 192 mediante el cual se modifican diversos artículos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco, relacionados especialmente con la materia electoral. II. Con fecha 27 de noviembre de 2002, fue publicado en el suplemento No. 6284 del Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Tabasco, correspondiente al número 17414 de dicha publicación, el Decreto Número 192, mediante el cual el gobernador del Estado Libre y Soberano de Tabasco hace del conocimiento de los habitantes diversas modificaciones a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco, realizadas por la Quincuagésima Séptima Legislatura del Congreso del Estado. III. Las reformas constitucionales del citado Decreto 192 entraron en vigor el 28 de noviembre de 2002, de acuerdo con el artículo primero transitorio de este Decreto 192. IV. El Congreso del Estado de Tabasco debió realizar los ajustes a las disposiciones legales de leyes orgánicas y secundarias derivados de la citada reforma constitucional local, dentro de los 30 días posteriores a la publicación del Decreto 192 antes citado, es decir, del 28 de noviembre al 28 de diciembre de 2002, en términos del artículo segundo transitorio del multicitado decreto de reformas a la Constitución Local. Plazo que transcurrió sin que el legislador ordinario local del Estado de Tabasco realizara las modificaciones necesarias a la legislación secundaria en materia electoral."
TERCERO. Los conceptos de invalidez que se hacen valer son los siguientes:
"Previo al desarrollo del presente concepto de invalidez y a efecto de que esta H. Suprema Corte aprecie claramente el hecho de que la Legislatura del Congreso del Estado de Tabasco no expidió normas necesarias para el cumplimiento de lo establecido en la reforma constitucional local, en términos de lo dispuesto expresamente por los artículos segundo y séptimo transitorios del Decreto 192, mediante el cual se reformó la Constitución Local. Al efecto, los artículos transitorios del Decreto 192, mediante el cual se modificó el marco constitucional en materia electoral del Estado de Tabasco, establecen lo siguiente: 'Transitorios: Artículo primero. El presente decreto, una vez cumplido el procedimiento previsto en el artículo 83 de la Constitución Política del Estado, entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.'. 'Artículo segundo. El Congreso Local, ajustará las disposiciones legales de leyes orgánicas y secundarias que fueren necesarias, a más tardar a los 30 días posteriores a su publicación. Asimismo, en un término no mayor a 90 días deberá expedir la ley que regule los instrumentos de participación ciudadana, contenidos en este decreto la Ley Orgánica del Tribunal Electoral y las demás disposiciones que resulten necesarias para cumplimentar el mismo.'. 'Artículo tercero. A efectos de permitir, en lo posterior, la renovación paulatina de los consejeros electorales, por esta única vez, se designarán cuatro de ellos por un periodo de cuatro años y tres más por siete años.'. 'Artículo cuarto. Por esta única ocasión el Ejecutivo Estatal, efectuará las previsiones presupuestales necesarias que le serán asignadas para el ejercicio de sus funciones, correspondiente al año 2003, tanto al Tribunal Electoral de Tabasco, como al Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Tabasco, tomando en cuenta que se trata de años electorales.'. 'Artículo quinto. Tomando en cuenta la situación excepcional que guarda el ejercicio del titular del Poder Ejecutivo, cuyo periodo normalmente es de seis años, empero con motivo de la elección extraordinaria para concluir el mismo, es sólo de cinco, la disposición contenida en el artículo 8o. bis de este decreto, relativa a que en el quinto año del ejercicio constitucional es procedente la celebración del referéndum, por esta ocasión no será aplicable en cuanto a ese año, por tratarse de un año en el que se llevarán a cabo elecciones populares.'. 'Artículo sexto. Por otra parte, en un término no mayor a ciento veinte días hábiles, habrá de expedirse la Ley de Bienes del Estado y sus Municipios, que regulará las enajenaciones de los bienes muebles e inmuebles que constituyan el patrimonio correspondiente. En tal razón y toda vez que con motivo de las disposiciones contenidas en este decreto el Congreso del Estado en lo sucesivo sólo autorizará la enajenación de bienes inmuebles, hasta en tanto se expida dicha ley, los procesos relacionados con bienes muebles que se encuentren tramitándose en el Congreso del Estado, habrán de dictaminarse conforme a las disposiciones anteriores.'. 'Artículo séptimo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al contenido del presente decreto.'. De la lectura de los transitorios anteriores, salta a la vista el contenido de los transitorios segundo y séptimo de la reforma. Respecto al transitorio segundo, en el que se señala: 'El Congreso Local, ajustará las disposiciones legales de leyes orgánicas y secundarias que fueren necesarias, a más tardar a los 30 días posteriores a su publicación. Asimismo, en un término no mayor a 90 días deberá expedir la ley que regule los instrumentos de participación ciudadana, contenidos en este decreto la Ley Orgánica del Tribunal Electoral y las demás disposiciones que resulten necesarias para cumplimentar el mismo.'. Debe decirse que como se observa de la simple lectura del transitorio, el Constituyente Permanente del Estado de Tabasco dispuso que el legislador ordinario realizara las adecuaciones a la legislación ordinaria derivadas de la reforma constitucional en un plazo de 30 días, consistentes en que se deberán realizar cambios a leyes orgánicas y secundarias que fueren necesarios, para adaptarlos a la reforma constitucional, los cuales deben hacerse a más tardar 30 días posteriores a su publicación, siendo que el decreto, que en este acto se señala su incumplimiento, fue publicado el día 27 de noviembre de 2002, lo cual no aconteció, como se observa en el siguiente cuadro:
"Fecha de publicación Tiempo para ajustar del decreto 192 disposiciones legales de leyes orgánicas y secundarias "27 de noviembre de 2002 30 días
"Inicio del término Que comprende del 28 28 de enero de 2002 de noviembre al 28 de diciembre de 2002
"Al efecto, la autoridad responsable no emitió dichas reformas, situación que al partido que represento legalmente y en su calidad de entidad de interés público provoca una falta de certeza sobre las reglas del proceso electoral que deberá de iniciar en el mes de marzo para la renovación de los Ayuntamientos y el Congreso del Estado de Tabasco, no obstante lo dispuesto por el artículo séptimo del citado Decreto 192 de modificaciones constitucionales, en el que se dispone la derogación de las disposiciones que se opongan al contenido del mismo decreto. De acuerdo con lo anterior, se presenta una contradicción entre la norma constitucional vigente (recientemente reformada) y gran cantidad de normas secundarias, la mayoría de ellas contenidas en el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Tabasco y otros ordenamientos, siendo que éstas son contrarias a lo señalado por la reforma vigente de la Constitución del Estado. De acuerdo con lo anterior, las normas de la legislación secundaria del Estado de Tabasco que se oponen al Decreto 192, mediante el cual se modifican diversos preceptos constitucionales relacionados con la materia electoral, al omitirse su adecuación al marco constitucional local, son contrarios a los artículos 14, 16, 40, 41, 105, fracción II, penúltimo párrafo, 116, fracción IV, de la Constitución Política Federal, al no encontrarse acordes con el principio de legalidad, certeza y seguridad jurídica dispuesto en dichos preceptos constitucionales, principio especial y expresamente dispuesto para regulación, organización y conducción de las elecciones populares. Asimismo, la omisión de adecuación al marco jurídico que se reclama es contrario a los citados preceptos constitucionales al provocar incertidumbre sobre las reglas del futuro proceso electoral, de acuerdo con los principios y objetivos perseguidos por el marco constitucional federal, en donde se dispone la expedición de las normas electorales 90 días antes del inicio del proceso en que deberán de aplicarse, que tienen como propósito dar cumplimiento a los principios constitucionales de certeza y seguridad jurídica. En este sentido, es de señalar que con esta situación se viola lo dispuesto en los artículos 40 y 116, fracción IV, de la Constitución Federal, respecto a la jerarquía de las normas y su orden, siendo que el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dice: 'Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental.'. De la lectura de este artículo se desprende que los Estados de la República son soberanos en todo lo que concierne a su régimen interior, esto es, que pueden emitir sus propias normas, como su propia Constitución y sus leyes secundarias; de acuerdo con un orden jerárquico normativo, constituyen las Constituciones Locales la norma jerárquica superior en cuanto hace al ámbito estatal, al que deben sujetarse la normatividad secundaria, esto, asimismo, en concordancia con el principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 131 de nuestra Carta Magna. Por otra parte, las disposiciones secundarias que se oponen al Decreto 192 de reformas constitucionales, que la autoridad responsable omitió adecuar al marco de la Constitución Local, resultan contrarias a lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Política Federal, en virtud de que la ley secundaria no garantiza los principios y bases establecidas en este precepto, como son los principios de certeza y seguridad jurídica de las reglas aplicables al proceso electoral local. Por ejemplo, se desprende que el sistema político de los Estados será elegido por elecciones mediante las cuales se garantice el sufragio universal, libre, secreto y directo, establecido en el inciso b), debiendo imperar como principio rector la legalidad y la certeza, que en el caso que nos ocupa no se da, pues la autoridad electoral legislativa no emitió la normatividad secundaria que al efecto era necesaria para hacerla acorde con la reforma constitucional vigente en el Estado de Tabasco, causando grave daño al principio de certeza y legalidad pues, como se señala, existen serias contradicciones entre lo dispuesto por la reforma constitucional vigente y lo previsto por ordenamientos secundarios como el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Tabasco, como son (sic). De lo anterior se desprende que el sistema jurídico mexicano coloca, en primer término, a la Constitución Federal de la República y, en segundo término, a las normas secundarias, como son las leyes federales, en este orden le siguen las Constituciones Estatales, jerárquicamente superiores normas secundarias estatales. 'Constitución Federal. Constituciones Estatales (parte electoral). Leyes orgánicas/leyes secundarias. Reglamentos electorales. Acuerdos y resoluciones de órganos y tribunales electorales.'. Como puede apreciarse, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco y la legislación secundaria y reglamentaria en la materia en el Estado, regulan el proceso legislativo que debe observarse para la creación, reformas y adiciones a la Constitución, leyes o decretos locales, el cual debe ser acorde con las bases generales previstas por la Constitución General de la República. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, el H. Congreso del Estado de Tabasco incumple con el proceso legislativo en sus etapas fundamentales, contraviniendo diversas normas del marco constitucional y legal en dicha entidad federativa y, en consecuencia, diversos preceptos de nuestra Ley Fundamental. Lo que al efecto también constituye una contravención al artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece: 'Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.'. De acuerdo con lo anterior, la reforma a normas de leyes secundarias y orgánicas que el Congreso omitió, a pesar del mandato de la Constitución Local, no se realizó era indispensable (sic) para generar una serie de ajustes legales que la reforma a la Constitución del Estado de Tabasco requiere, por lo que es indispensable que se establezca la superioridad jerárquica de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco, dando certeza a la contienda electoral que iniciará en marzo próximo en el Estado de Tabasco. Al efecto, no pasa desapercibido para el que promueve, el contenido de lo señalado en el artículo séptimo transitorio de la reforma electoral que señala: 'Artículo séptimo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al contenido del presente decreto.'. De acuerdo con esta disposición constitucional de carácter transitorio, las normas de carácter secundario que se opongan al contenido de la reforma constitucional, realizada mediante Decreto 192, quedaron derogadas a partir del 28 de noviembre del año dos mil dos, en términos del artículo transitorio primero del mismo Decreto 192, vulnerando los principios constitucionales de legalidad, certeza y seguridad jurídica. En consecuencia, resulta procedente que esta H. Suprema Corte decrete la invalidez de las normas secundarias de la legislación del Estado de Tabasco que se opongan al Decreto 192, mediante el cual se modificó el marco jurídico-electoral en el Estado de Tabasco, a efecto de dar cabal cumplimiento a los principios de la Constitución Federal que se han manifestado como violados, en virtud de los actos omisivos que se reclaman del Congreso del Estado de Tabasco, esto acorde con lo dispuesto por el artículo séptimo transitorio del citado Decreto 192."
CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son 14, 16, 40, 41, 105, fracción II, penúltimo párrafo y 116, fracción IV.
QUINTO. Mediante proveído de veintinueve de enero de dos mil tres, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, al que le correspondió el número 7/2003 y turnar los autos al Ministro Juan Díaz Romero para que fungiera como instructor en el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.
SEXTO. Por auto de treinta y uno de enero de dos mil tres, el Ministro instructor admitió la demanda relativa y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma, y al ejecutivo que la promulgó, para que rindieran sus respectivos informes, así como al procurador general de la República para que formulara su pedimento y solicitó a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que expresara su opinión.
SÉPTIMO. En atención al sentido de la presente resolución, resulta innecesario transcribir los informes de las autoridades promulgadora y emisora de la norma impugnada.
OCTAVO. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación formuló su opinión, en la que manifestó que no es objeto de juicio de esa Sala Superior lo expresado por el partido promovente, en virtud de que no forma parte, propiamente, del derecho electoral, ni depende de su técnica, de sus conceptos propios o su sistema, pues se trata de la posible inconstitucionalidad de preceptos legales secundarios, por no encontrarse acordes con las reformas efectuadas a la Constitución Local, como consecuencia de la supuesta omisión en la adecuación del marco jurídico ordinario en que incurrió el Congreso Estatal.
NOVENO. El procurador general de la República al rendir su pedimento manifestó, en síntesis:
a) Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad.
b) Que en el caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los artículos 60 y 61, todos de la ley reglamentaria de la materia y el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, toda vez que del estudio integral de la demanda se desprende que el partido político promovente impugna la omisión, por parte del Congreso del Estado de Tabasco, consistente en no llevar a cabo las adecuaciones a diversos ordenamientos que rigen la materia electoral en la entidad, ordenada en el Decreto 192, mediante el cual se modificó la Constitución Estatal, lo cual no constituye una norma de carácter general, sino un acto omisivo que carece de los requisitos contemplados en los artículos antes mencionados.
Apoya su razonamiento en la tesis de jurisprudencia con el rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DE LA OMISIÓN DE APROBAR LA INICIATIVA DE REFORMAS A UNA CONSTITUCIÓN LOCAL.".
c) Que en virtud de lo anterior deberá decretarse el sobreseimiento en la acción de inconstitucionalidad.
DÉCIMO. Recibidos los informes de las autoridades, la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el pedimento del procurador general de la República, los alegatos de las partes y al encontrarse debidamente instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.
C O N S I D E R A N D O :
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre una norma de carácter electoral y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SEGUNDO. En atención al sentido del fallo resulta innecesario ocuparse de la oportunidad de la demanda y de la legitimación de las partes.
Ahora bien, los artículos 19, fracción VIII, 59, 60 y 61, fracciones II y III, de la ley reglamentaria de la materia y 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen:
"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."
"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."
"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."
"Artículo 61. La demanda por la que se ejercita la acción de inconstitucionalidad deberá contener:
"...
"II. Los órganos legislativos y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las normas generales impugnadas;
"III. La norma general cuya invalidez se reclame y el medio oficial en que se hubiere publicado."
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma general y esta Constitución.
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
"...
"f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro."
De los preceptos anteriores se desprende que en las acciones de inconstitucionalidad únicamente son aplicables, en lo conducente, las normas que se contienen en el título II de la propia ley reglamentaria, en todo aquello que no esté previsto en el título que regula el procedimiento relativo a dichas acciones de inconstitucionalidad; que la improcedencia de la acción puede derivar de alguna otra disposición diversa a las causas enumeradas en el artículo 19 de la ley reglamentaria; que el plazo para ejercitar esta vía será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional hayan sido publicados en el medio oficial correspondiente; que en la demanda de acción de inconstitucionalidad se deberá señalar a los órganos emisor y promulgador, así como la norma general cuya invalidez se solicite y el medio oficial en que se haya publicado; y, que las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma general y la Constitución Federal, entre otros, por los partidos políticos nacionales en contra de leyes electorales federal o locales, y por partidos políticos estatales exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo local.
Ahora bien, como ya se asentó, el partido político promovente solicitó que se declare la invalidez de: "... las disposiciones del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Tabasco, otras disposiciones del Estado de Tabasco, que se opongan al contenido del Decreto 192, mediante el cual se modificaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco, al omitir el Congreso del Estado de Tabasco ajustar las disposiciones legales orgánicas y secundarias que fueran necesarias, transcurriendo en exceso el plazo para ello, de acuerdo con el artículo segundo transitorio del citado decreto de reforma constitucional. Por tratarse de un acto omisivo no se publicó en publicación (sic) oficial alguna, por lo que éste se desprende del Decreto 192, mediante el cual se modifican diversas disposiciones de la Constitución del Estado de Tabasco, particularmente por lo que hace a sus artículos transitorios primero y segundo.".
Como se advierte de lo anterior, a través de esta vía constitucional se pretende impugnar una omisión legislativa, consistente en que el Congreso del Estado de Tabasco no ha ajustado las disposiciones legales orgánicas y secundarias al Decreto 192, mediante el cual se reformaron y modificaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Tabasco, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintisiete de noviembre de dos mil dos.
Las citadas reformas y adiciones a la Constitución Política del Estado de Tabasco se refieren a las obligaciones y derechos de los ciudadanos en el Estado (artículos 6o. y 7o.); regulación del plebiscito, referéndum e iniciativa popular como medios de impugnación ciudadana (artículo 8o. bis); renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo y de los Gobiernos Municipales; intervención y participación de los partidos políticos en los procesos electorales locales, financiamiento público y privado de éstos, competencia, conformación e integración del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado (artículo 9o.); integración del Congreso Local y tope máximo de diputados por partido político (artículo 12); requisitos para ser diputados y derechos y obligaciones de éstos (artículos 15, 17 y 18); instalación y periodo de sesiones del Congreso (artículos 21, 22, 27 y 28); derecho de iniciar leyes y decretos (artículo 33); facultades del Congreso y de la Comisión Permanente (artículos 36, 38 y 39); requisitos, facultades y obligaciones del gobernador (artículos 44 y 51); integración del Tribunal Electoral del Estado (artículo 63 bis); organización, integración y conformación de los Municipios (artículos 64 y 65); y requisitos para la adición o reformas a la Constitución Estatal.
Asimismo, en sus artículos del primero al séptimo transitorios se dispuso lo siguiente:
"Transitorios:
"Artículo primero. El presente decreto, una vez cumplido el procedimiento previsto en el artículo 83 de la Constitución Política del Estado, entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado."
"Artículo segundo. El Congreso Local, ajustará las disposiciones legales de leyes orgánicas y secundarias que fueren necesarias, a más tardar a los 30 días posteriores a su publicación. Asimismo, en un término no mayor a 90 días deberá expedir la ley que regule los instrumentos de participación ciudadana, contenidos en este decreto la Ley Orgánica del Tribunal Electoral y las demás disposiciones que resulten necesarias para cumplimentar el mismo."
"Artículo tercero. A efectos de permitir, en lo posterior, la renovación paulatina de los consejeros electorales, por esta única vez, se designarán cuatro de ellos por un periodo de cuatro años y tres más por siete años."
"Artículo cuarto. Por esta única ocasión el Ejecutivo Estatal, efectuará las previsiones presupuestales necesarias que le serán asignadas para el ejercicio de sus funciones, correspondiente al año 2003, tanto al Tribunal Electoral de Tabasco, como al Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Tabasco, tomando en cuenta que se trata de años electorales."
"Artículo quinto. Tomando en cuenta la situación excepcional que guarda el ejercicio del titular del Poder Ejecutivo, cuyo periodo normalmente es de seis años, empero con motivo de la elección extraordinaria para concluir el mismo, es sólo de cinco, la disposición contenida en el artículo 8o. bis de este decreto, relativa a que en el quinto año del ejercicio constitucional es procedente la celebración del referéndum, por esta ocasión no será aplicable en cuanto a ese año, por tratarse de un año en el que se llevarán a cabo elecciones populares."
"Artículo sexto. Por otra parte, en un término no mayor a ciento veinte días hábiles, habrá de expedirse la Ley de Bienes del Estado y sus Municipios, que regulará las enajenaciones de los bienes muebles e inmuebles que constituyan el patrimonio correspondiente. En tal razón y toda vez que con motivo de las disposiciones contenidas en este decreto el Congreso del Estado en lo sucesivo sólo autorizará la enajenación de bienes inmuebles, hasta en tanto se expida dicha ley, los procesos relacionados con bienes muebles que se encuentren tramitándose en el Congreso del Estado, habrán de dictaminarse conforme a las disposiciones anteriores."
"Artículo séptimo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al contenido del presente decreto."
Sin embargo, de un análisis tanto gramatical como teleológico de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal, no se advierte que la acción de inconstitucionalidad proceda contra omisiones legislativas, sino únicamente contra la posible contradicción entre la Constitución Federal y una norma general que haya sido promulgada y publicada en el medio oficial correspondiente, dado que a través de este mecanismo constitucional esta Suprema Corte de Justicia de la Nación realiza un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma.
Lo anterior se corrobora con la exposición de motivos de la iniciativa que dio origen a la reforma al citado artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que en la parte conducente dice:
"Las acciones de inconstitucionalidad. El segundo proceso que se propone recoger en el artículo 105 constitucional es el de las denominadas acciones de inconstitucionalidad. En este caso, se trata de que con el voto de un porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores de las Legislaturas Locales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal se puedan impugnar aquellas leyes que se estimen como contrarias a la Constitución. El procurador general de la República podrá también impugnar leyes que estime contrarias a la Constitución. Lo que acontece en el juicio de amparo y en las controversias constitucionales en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio para que sean iniciadas. Mientras que en el amparo se requiere de una afectación de las garantías individuales y en las controversias constitucionales de una invasión de esferas las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional. Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamentaria calificada, o el procurador general de la República, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución. Siendo indudable que México avanza hacia una pluralidad creciente, otorgar a la representación política la posibilidad de recurrir a la Suprema Corte de Justicia para que determine la constitucionalidad de una norma aprobada por las mayorías de los Congresos, significa, en esencia, hacer de la Constitución el único punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores políticos. Por ello, y no siendo posible confundir a la representación mayoritaria con la constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contarán con una vía para lograr que las normas establecidas por las mayorías se contrasten con la Constitución Federal a fin de ser consideradas válidas."
Con posterioridad a la citada reforma del treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, el artículo 105 de la Constitución Federal fue modificado y adicionado por decreto publicado el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, como parte de una reforma integral en materia electoral. En la iniciativa correspondiente a esta última reforma, en lo que interesa respecto a la acción de inconstitucionalidad, se dijo:
"La presente iniciativa propone trascendentes reformas a la dimensión del sistema de justicia electoral e introduce nuevos mecanismos jurídicos que le otorgan mayor eficacia y confiabilidad. Las reformas pretenden que dicho sistema se consolide como uno de los instrumentos con que cuenta nuestro país para el desarrollo democrático y para afirmar el Estado de derecho. Por ello, las reformas que se someten a consideración de esta soberanía, se dirigen a la consecución de un sistema integral de justicia en materia electoral, de manera que por primera vez existan, en nuestro orden jurídico, los mecanismos para que todas las leyes electorales se sujeten invariablemente a lo dispuesto por la Constitución, para proteger los derechos políticos electorales de los ciudadanos mexicanos, restablecer la revisión constitucional de los actos y resoluciones definitivas de las autoridades electorales locales, así como para contar con una resolución final de carácter jurisdiccional en la elección presidencial ... Con objeto de hacer compatible la larga tradición del Poder Judicial de la Federación de no intervenir directamente en los conflictos político-electorales, con la existencia de un tribunal de jurisdicción especializada que ha probado ser solución adecuada, se propone que el Tribunal Electoral se incorpore al Poder Judicial, con sus rasgos fundamentales de estructura y atribuciones, pero con las ligas de relación indispensables con el aparato judicial federal, a fin de continuar ejerciendo sus facultades en forma eficaz, oportuna y adecuada. De igual manera, la incorporación referida permite hacer una distribución de competencias constitucionales y legales entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral, que se corresponde con nuestra tradición y evolución político-electoral. Conforme a la propuesta, la Corte conocerá sobre la no conformidad a la Constitución de las normas generales en materia electoral, al eliminarse de la fracción II del texto vigente del artículo 105 constitucional, la prohibición existente ahora sobre este ámbito legal. Para crear el marco adecuado que dé plena certeza al desarrollo de los procesos electorales, tomando en cuenta las condiciones específicas que impone su propia naturaleza, las modificaciones al artículo 105 de la Constitución, que contiene esta propuesta, contemplan otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos, adicionalmente a los sujetos señalados en el precepto vigente, estén legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes electorales; que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes a la Constitución sea la consignada en dicho artículo y que las leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los 90 días previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad, resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso, corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos."
De las anteriores transcripciones puede advertirse que la intención del Órgano Reformador de la Constitución Federal, al crear la acción de inconstitucionalidad, en la parte que interesa, fue la de establecer una vía para que los entes legitimados, entre ellos los partidos políticos, pudieran plantear ante este Alto Tribunal la posible contradicción entre una norma general que haya sido publicada en el medio oficial correspondiente y la Constitución Federal, características que no reviste lo impugnado en la presente acción de inconstitucionalidad y que se hace consistir, en síntesis, en la omisión por parte del Congreso del Estado de Tabasco de ajustar las disposiciones legales orgánicas y secundarias, entre ellas, el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado, al Decreto 192, publicado el veintisiete de noviembre de dos mil dos, mediante el cual se modificaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Tabasco, dado que no constituye una norma general y menos aún que haya sido promulgada y publicada, razón esta por la que resulta improcedente la presente vía constitucional.
Sirven de apoyo a lo anterior, por analogía, la tesis de jurisprudencia P./J. 16/2002, publicada en la página novecientos noventa y cinco, Tomo XV, marzo de dos mil dos, así como la jurisprudencia P./J. 66/2000, publicada en la página cuatrocientos ochenta y tres, Tomo XII, agosto de dos mil, ambas de la Novena Época, Pleno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que, en su orden, a la letra dicen:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DE LA OMISIÓN DE APROBAR LA INICIATIVA DE REFORMAS A UNA CONSTITUCIÓN LOCAL. A través de este medio de control constitucional no pueden impugnarse actos de carácter negativo de los Congresos de los Estados, como lo es la omisión de aprobar la iniciativa de reformas a la Constitución Local, por no constituir una norma general que por lo mismo no se ha promulgado ni publicado, los cuales son presupuestos indispensables de la acción. Lo anterior se infiere de la interpretación armónica de los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 61 de la ley reglamentaria de la materia, en los que se prevé la procedencia de la acción de inconstitucionalidad que en contra de leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados, promuevan el equivalente al treinta y tres por ciento de sus integrantes, ya que se exige como requisito de la demanda el señalamiento del medio oficial de publicación, puesto que es parte demandada no sólo el órgano legislativo que expidió la norma general, sino también el Poder Ejecutivo que la promulgó; de esta forma, no puede ser materia de una acción de inconstitucionalidad cualquier acto de un órgano legislativo, sino que forzosamente debe revestir las características de una norma general, y que además, ya haya sido publicada en el medio oficial correspondiente."
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. CÓMPUTO DEL PLAZO PARA SU EJERCICIO TRATÁNDOSE DE LA MATERIA ELECTORAL. DEBE REALIZARSE A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE AL DE LA PUBLICACIÓN OFICIAL DE LA NORMA IMPUGNADA Y NO CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN O DE OTRAS SITUACIONES DIVERSAS.-Del análisis de lo dispuesto en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal y en el diverso numeral 60 de su ley reglamentaria, en relación con el antepenúltimo párrafo del precepto constitucional citado, que establece que la única vía para impugnar de inconstitucionales las leyes electorales es la prevista en ese propio precepto, se advierte que el plazo de treinta días naturales que ahí se fija para ejercitar la acción, debe computarse a partir de la publicación de la norma general impugnada, sin que admita la posibilidad de que en este tipo especial de procedimiento constitucional se pueda combatir la norma con motivo de su aplicación; por tanto, resulta irrelevante que un partido político haya obtenido su registro con posterioridad a la entrada en vigor de la norma impugnada, pues el citado artículo 60 de la ley reglamentaria expresamente establece que la demanda deberá presentarse dentro de los treinta días siguientes al de la publicación de la disposición combatida, sin que instituya algún otro supuesto o plazo para tal efecto."
Atento todo lo anteriormente considerado, es de concluirse que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los artículos 59 y 61 de la ley reglamentaria de la materia y 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que lo procedente es sobreseer en la acción de inconstitucionalidad, con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con el 59 de la propia ley citada.
Es importante destacar que si bien es verdad que en algunas resoluciones este Alto Tribunal ha impuesto a las legislaturas la obligación de legislar sobre omisiones en que han incurrido en lo que se refiere a su sistema electoral, ello ha sido como resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas, pero nunca con motivo de una omisión total en la expedición de una ley.
A guisa de ejemplo, a continuación se citan los casos de las acciones de inconstitucionalidad 22/2001 y 27/2002, resueltas en sesiones de veintitrés de agosto de dos mil uno y dieciocho de febrero de dos mil tres, respectivamente.
Respecto de la acción 22/2001, se resolvió declarar la invalidez del artículo 38, fracción I, inciso h), de la Ley Electoral del Estado de Hidalgo, en virtud de que dicho precepto era omiso en prever el financiamiento público para los partidos que no tuvieran antecedentes electorales en el Estado, por lo que el efecto del fallo respectivo fue requerir a la legislatura de la entidad para que emitiera la disposición correspondiente en donde se previera la ministración del financiamiento público para esos partidos.
Efectivamente, en la acción 27/2002, se demandó la invalidez de los artículos 30, fracción II y 38, de la Ley Orgánica del Instituto Electoral del Estado de Quintana Roo; en el primero de los preceptos no se había establecido el plazo específico para que la Legislatura Local resolviera respecto de la designación del consejero presidente sustituto en caso de ausencia definitiva del consejero presidente del consejo general del instituto y, en el segundo, no se especificaba el plazo o tiempo máximo en que el director jurídico del referido Instituto Electoral podía fungir como sustituto del secretario general, por lo que los efectos de la resolución respectiva fue requerir a la Legislatura Local para que, por lo menos, noventa días antes de que iniciara el proceso electoral realizara la adecuación de los citados preceptos.
Como puede advertirse, en aquellos casos la omisión de las legislaturas consistía, simplemente, en una regulación deficiente de la ley, esto es, se trataba de una omisión parcial, pues lo cierto es que había ley, pero no se trataba de una omisión total en cuanto a la expedición de una disposición o disposiciones, independientemente de que había oportunidad constitucional para componerlas, lo que no se da en el presente asunto.
Por otra parte, por lo que respecta a la petición de que se declare la invalidez de las normas secundarias de la legislación del Estado de Tabasco que se opongan al mencionado Decreto 192, mediante el cual se reformaron y adicionaron diversos artículos de la Constitución Local, debe señalarse que en el artículo séptimo transitorio del propio decreto se dispuso que se derogaban todas las disposiciones que se opusieran al mismo.
Entonces, si las normas cuya invalidez se solicita quedaron derogadas por disposición expresa del propio decreto, es claro que dejaron de tener existencia material y jurídica; luego, no puede declararse la invalidez de una norma inexistente, antes bien, esa inexistencia conduce a sobreseer en la acción de inconstitucionalidad en este aspecto, con fundamento en el artículo 59, en relación con el 20, fracción III, ambos de la ley reglamentaria de la materia, que en su orden establecen:
"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."
"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:
"…
"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no probare la existencia de ese último."
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
ÚNICO.- Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Juventino V. Castro y Castro, Juan Díaz Romero, José de Jesús Gudiño Pelayo, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Humberto Román Palacios, Olga Sánchez Cordero de García Villegas, Juan N. Silva Meza y presidente Mariano Azuela Güitrón; el señor Ministro Genaro David Góngora Pimentel votó en contra y manifestó que formulará voto particular. Previo aviso a la Presidencia no asistió el señor Ministro José Vicente Aguinaco Alemán. Fue ponente en este asunto el señor Ministro Juan Díaz Romero.
Regto: 17,509
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: XVII, Marzo de 2003
Página: 961
Tesis: