ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 13/2015 PROMOVENTE: PARTIDO POLÍTICO MOVIMIENTO CIUDADANO PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIA: LAURA GARCÍA VELASCO

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al once de junio de dos mil quince.

Vo. Bo.

V I S T O S; Y

R E S U L T A N D O:

Cotejó.

PRIMERO. Por escrito recibido el ocho de febrero de dos mil quince, en el domicilio particular del funcionario autorizado para recibir promociones de término fuera del horario de labores de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, y presentado al día siguiente en la Oficina de Certificación y Correspondencia del Tribunal, Dante Alfonso Delgado Rannauro, María Teresa Rosaura Ochoa Mejía, Martha Angélica Tagle Martínez, Jéssica María Guadalupe Ortega de la Cruz, Janet Jiménez Solano, Jorge Álvarez Máynez, Christian Walton Álvarez, Juan Ignacio Samperio Montaño, Alejandro Chanona Burguete y María Elena Orantes López, en su carácter de Coordinadores, Integrantes y Secretaria de Acuerdos de la Comisión Operativa Nacional del Partido Movimiento Ciudadano, promovieron acción de inconstitucionalidad, solicitando la invalidez de la norma general que más adelante se señala, emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se precisan:

AUTORIDADES EMISORA Y PROMULGADORA DE LAS NORMAS GENERALES IMPUGNADAS:

a)Poder Legislativo del Estado de Veracruz

b)Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz

NORMAS GENERALES IMPUGNADAS:

Decreto número 536 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz de la Llave, publicado en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado el nueve de enero de dos mil quince.

SEGUNDO. Los conceptos de invalidez que hace valer el accionante son, en síntesis, los siguientes:

En su primer concepto de invalidez aduce que el artículo cuarto transitorio del "DECRETO NÚMERO 536 QUE REFORMA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE", al establecer que el gobernador electo el primer domingo de junio de dos mil dieciséis, ejercerá su encargo del primero de diciembre del mismo año al treinta de noviembre de dos mil dieciocho, para permitir el empate de los comicios de gobernador con aquellos atinentes al Presidente de la República, viola los principios contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como lo dispuesto en el artículo 116, fracciones I y IV, incisos a), c) y n), en correlación con los artículos 39, 40 y 41 de dicha Ley Fundamental.

Con el Decreto combatido se pretende dar cumplimiento al Segundo Transitorio, fracción II, inciso a) de la Constitución General de la República, pero, en realidad se sustenta en el artículo tercero transitorio de la Ley General de Partidos Políticos, que dispone que "El Congreso de la Unión, los Congresos locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, deberán adecuar el marco jurídico-electoral a más tardar el 30 de junio de 2014."

De ahí, que si las acciones de inconstitucionalidad propenden a reforzar el respeto que el legislador debe rendirle a la Constitución Federal y a los tratados firmados por el Estado Mexicano, mediante una sentencia estimatoria que declare la invalidez de los actos contrarios a la Constitución Política y a dichos tratados, con lo cual impone la obligación de observar el control de constitucionalidad y de convencionalidad en la expedición de cualquier Ley o Decreto.

De conformidad con lo establecido por los artículos 70 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 38, de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave; 47, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado y 75 del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo del Estado; toda resolución que emitan los Congresos Federal y locales tendrá el carácter de Ley o Decreto.

En ese sentido, alega que la LXIII Legislatura del Honorable Congreso del Estado de Veracruz, al aprobar el "DECRETO NÚMERO 536 QUE REFORMA Y EROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE", bajo el procedimiento especial de reformas constitucionales, consagrado en el Capítulo III de la Ley Reglamentaria del Artículo 84 de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, trasgrede el marco normativo constitucional, así como el propio espíritu de la Ley Reglamentaria del Artículo 84 citada; ya que el objeto fundamental de la misma fue el de precisar la tramitación de las reformas constitucionales de las entidades federativas, en atención a que las normas vigentes disponen que el Congreso del Estado debe aprobar las modificaciones al texto constitucional local en dos periodos de sesiones ordinarios sucesivos y que, por su parte, la mayoría de los Ayuntamientos debe expresar su aprobación o rechazo a esas reformas en un plazo determinado.

Esta Ley Reglamentaria tiene el mérito de establecer que, cuando se trate de adecuar la Constitución Política local a las disposiciones producto de una reforma constitucional, la iniciativa correspondiente se puede aprobar en una sola sesión, ordinaria o extraordinaria, previa declaratoria de que se trata de un procedimiento especial (artículo 12).

En ese tenor, la Junta de Coordinación Política puede proponer al Pleno que se declare iniciar un procedimiento especial de reformas constitucionales, siempre y cuando exista un Decreto de Reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se ordene expresamente a las Legislaturas de los estados adecuar sus textos constitucionales al sentido de aquél, ordenamiento que se deja de cumplir.

La Junta de Coordinación Política violentó el proceso legislativo al haber propuesto al Pleno del Congreso del Estado, un proyecto de Punto de Acuerdo mediante el cual se estableció el procedimiento especial para la aprobación del Decreto emitido por las Comisiones Permanentes Unidas de Justicia y Puntos Constitucionales y de Organización Política y Procesos Electorales.

Se trasgrede además el artículo 84 de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, ya que el Decreto no emana de un mandato de la Constitución General de la República, ni para la creación y designación del Fiscal General del Estado, ni para determinar un proceso electoral para elegir un gobernador con ejercicio de dos años, sino de una Ley secundaria, como lo es la Ley General de Partidos Políticos, que tampoco lo indica.

Por lo que en estricto derecho, el Congreso local debió, en términos de los artículos 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 16 y 19 de la Ley Reglamentaria del Artículo 84 de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en materia de reformas constitucionales parciales, aprobar el Decreto 536, en dos períodos de sesiones ordinarios sucesivos y, posteriormente, someter a la aprobación de la mayoría de los Ayuntamientos en sesiones de cabildo dentro de los sesenta días naturales siguientes y su consecuente publicación en la Gaceta Oficial del Estado.

Máxime que el proceso electoral en Veracruz será en dos mil dieciséis, lo que permite, dentro de la normatividad, cumplir a cabalidad lo dispuesto en el texto constitucional local, por lo que, al no hacerlo así, el decreto impugnado transgrede el artículo 84 de la Constitución Política del Estado de Veracruz.

El Punto de Acuerdo de la Junta de Coordinación Política del Congreso del Estado, para aprobar el Procedimiento Especial de Reformas Constitucionales y así, aprobar en un solo período ordinario el Decreto que se controvierte, se realizó por el mayoriteo (sic) de los Diputados de los Partidos Políticos: Revolucionario Institucional, de la Revolución Democrática, Verde Ecologista de México, Nueva Alianza, Alternativa Veracruzana y algunos de Acción Nacional.

Al estar viciado el procedimiento de dicho decreto, solicita su invalidez; en el que, además, sin mandato legal se modifican normas para el nombramiento del Fiscal General, al amparo de un artículo transitorio del Decreto aprobado por la LXIII Legislatura del Estado y publicado en la Gaceta Oficial Órgano del Gobierno del Estado de Veracruz, bajo el Número Extraordinario 014, Tomo CXCI, con fecha nueve de enero de dos mil quince.

La modificación legal impugnada fue presentada por las Comisiones Permanentes Unidas de Justicia y Puntos Constitucionales y de Organización Política y Procesos Electorales para su aprobación, hasta el dieciocho de diciembre de dos mil catorce, al amparo de un artículo transitorio de una ley jerárquicamente menor a la Constitución del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, y violentan el marco normativo estatal que expresamente subordina un proceso legislativo especial exclusivamente cuando expresamente se ordene mediante Decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En su segundo concepto de invalidez, el partido promovente alega que, bajo el argumento de cumplir con lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inciso n), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que se verifique al menos una elección local en la misma fecha en que tenga lugar alguna de las elecciones federales, se pretende, mediante la reforma que se combate, que al término del actual período del gobierno del Estado de Veracruz se elija un gobernador por un período de dos años, a efecto de celebrar elecciones concurrentes de Gobernador y Presidente de la República en julio de dos mil dieciocho.

El Congreso del Estado de Veracruz violenta la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la emisión de un Decreto que introduce artículos transitorios en la reforma constitucional local, para frenar el desarrollo integral del Estado, al aprobar disposiciones que contravienen el Sistema de Planeación Democrática, establecido en los artículos 25 y 26 de la propia Ley Suprema.

La elección de gobernador de Veracruz para un período de dos años con el ejercicio de gobierno del primero de diciembre de dos mil dieciséis al treinta de noviembre de dos mil dieciocho y, además, elegir al nuevo gobernador el primer domingo de julio de dos mil dieciocho, como lo establece el artículo cuarto transitorio del Decreto, frenaría aún más el deteriorado desarrollo del Estado.

Lo que también violenta lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 25, 26 y 49, fracciones V y X; 74 y 75 de la Constitución Política del Estado de Veracruz y los tratados internacionales, en los artículos 21, 22, 25 y 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 1°, 3°, 4°, 7°, 8°, 12, 13, 14 y 16 de la Carta Democrática Interamericana; XXVIII de la Declaración Interamericana de los Derechos y Deberes del Hombre; 23 del Pacto de San José; 2, numeral 1 y 3 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y 24 y 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño.

Alega que reducir por única ocasión el mandato constitucional del Gobernador del Estado a un período de dos años, es no sólo una falta sino un verdadero atentado al desarrollo de la entidad federativa, porque no permitiría desarrollar la acción pública del Ejecutivo Local, conforme lo dispone el artículo 49 de la Constitución Política del Estado de Veracruz, el que expresamente señala en la fracción V las atribuciones del Gobernador para"promover y fomentar, por todos los medios posibles, la educación pública, la protección a la salud y procurar el progreso y bienestar social en el Estado", y en la fracción X, "Planear y conducir el desarrollo integral del Estado en la esfera de su competencia; establecer los procedimientos de consulta popular para formular, instrumentar, ejecutar, controlar y evaluar el Plan Veracruzano de Desarrollo y los programas que de éste se deriven." Así como lo dispuesto en el Capítulo II, del Desarrollo Económico, del Fomento al Trabajo y de la Seguridad Social del Estado, explícitos en los artículos 74 y 75 de la propia norma.

Un periodo de dos años hace imposible el cumplimiento de la alta responsabilidad de gobernar con eficacia. La democracia va más allá del relevo intermitente de autoridades en procesos electorales, dado que el propósito de gobernar es servir a la comunidad y cumplir las tareas de planeación democrática y deliberativa que exige la ley, que se traducen en programación, presupuestación, infraestructura, desarrollo y bienestar social, seguridad, así como protección de los derechos humanos, que expresamente señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 25 y 26.

El artículo cuarto transitorio de la reforma constitucional que se combate resulta un abuso competencial, en el cual se proyecta un dispendio de recursos para empatar las elecciones de gobernador con las presidenciales, cuando el sentido común y la lógica de ahorro económico (en lugar de dos elecciones en dos años) indican que la compatibilización de los calendarios electorales bien podría lograrse eligiendo a un gobernador en dos mil dieciséis, para un ejercicio de 5 años, a efecto de empatar la elección de gobernador con la federal intermedia de dos mil veintiuno, propuesta hecha por el propio partido Movimiento Ciudadano. Lo que permitiría cumplir no sólo con los aspectos electorales, sino con una periodicidad que sensatamente exige la planeación democrática y deliberativa y la ejecución de programas de un gobierno eficaz. Esta propuesta, además, aminoraría el impacto económico y presupuestal adverso que una elección de temporalidad tan breve generaría.

Acatar lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Federal, de ninguna manera se traduce en asumir la discrecionalidad para violentar otras disposiciones constitucionales que expresamente regulan y norman las responsabilidades que obligatoriamente deben cumplir los tres órdenes de gobierno y los tres poderes federales y estatales.

Articular el sistema de planeación democrática para la formulación del Plan Estatal de Desarrollo de Veracruz, que se soporte en la Constitución General de la República, así como en los artículos 49, 74 y 75 de la Constitución Política del Estado de Veracruz, permitirá el crecimiento de la economía y el desarrollo social y cultural de la entidad. En un período que permita su adecuada ejecución y del que es materialmente imposible llevarlo a cabo mediante un gobierno estatal de dos años.

Un período de gobierno tan corto impactaría consecuentemente de manera negativa en la planeación, programación y ejecución de los programas de desarrollo regional, prestación de servicios y en la correcta capacitación, formación y resultados de los servidores públicos.

Con motivo de la reforma constitucional en materia de derechos humanos publicada en dos mil once, solicita a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, considerar las normas constitucionales y los derechos humanos de fuente convencional para determinar si la legislación que se impugna es contraria a cualquiera de ellos para declarar su invalidez.

Los razonamientos expuestos se contextualizan en los siguientes instrumentos de carácter internacional, suscritos por el Gobierno Mexicano y ratificados por el Senado de la República: Carta Democrática Interamericana artículos 1, 3, 4, 7, 8, 11, 12, 13, 14 y 16; Declaración Interamericana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo XXVIII; Pacto de San José, artículo 23 y Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos artículos 2, numeral 1, y 3.

Adicionalmente, para apoyar el argumento de no malgastar los recursos públicos, el accionante proporciona algunos indicadores económicos para, de ahí, sostener que el gobierno de Veracruz debe organizar sus periodos de gasto, el aparato gubernamental y, en general, sus estructuras administrativas para asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos a su habitantes y el cabal cumplimiento del sistema de derecho.

Así, ninguna autoridad debe violentar los derechos humanos, ni por sus acciones ni por sus omisiones, tal como sucedería al aprobarse los transitorios segundo y cuarto de la reforma política publicada el nueve de enero de dos mil quince porque, por el lado del gasto público y sus prioridades, se agudizarían aún más la pobreza de la población veracruzana y el retraso en su atención social, perpetuando el incumplimiento de los derechos humanos en la entidad.

Con motivo de la reforma aprobada por el Poder Legislativo Estatal, y con la finalidad de homologar las elecciones con los comicios presidenciales en junio de dos mil dieciséis, en Veracruz se celebrarán elecciones para renovar el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo por un periodo de dos años, el cual ejercerá su cargo a partir de noviembre y diciembre respectivamente del dos mil dieciséis a noviembre de dos mil dieciocho, lo que implica que el primer domingo de julio de dos mil dieciocho se realicen nuevamente elecciones para elegir al Gobernador y diputados, es decir, que en un periodo de veinticuatro meses habrá dos periodos electorales para elegir a la misma figura, esto es, se deberá realizar nuevamente: campañas para promocionar el voto, vigilar los derechos y ministrar las prerrogativas a los partidos políticos y demás organizaciones políticas, ordenar nuevamente las impresiones de los materiales electorales, preparar la jornada electoral, realizar los cómputos electorales, emitir la declaración de validez y otorgar las constancias en las elecciones respectivas, vigilar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la realización y publicación, a realizar monitoreo en medios de comunicación, contratar personal necesario para atender en la jornada electoral, entre otras actividades.

Agrega el promovente que, dichos recursos se pueden aplicar para satisfacer las necesidades de los habitantes de la entidad, como son la educación, salud, el medio ambiente, el acceso al agua y una justa vivienda, que son derechos humanos reconocidos en nuestra Carta Magna y en los instrumentos internacionales signados por México.

El gasto desmedido en dos elecciones en un periodo tan corto de tiempo restringe de forma ilegítima o desproporcional los derechos contemplados en los artículos 1°, 3°, 4° y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 21, 22, 25 y 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 24, 25 y 26 de la Convención sobre los Derechos del Niño, además que se incumple el deber de adoptar medidas para asegurar el cumplimiento de los derechos.

Dos procesos electivos en veinticuatro meses, al gastar millones de pesos, afectan la disponibilidad de recursos públicos para atender los derechos fundamentales y sectores productivos de la sociedad veracruzana.

De acuerdo a los indicadores de carencia social, asociados a la medición de pobreza multidimensional, Veracruz está por arriba de la media nacional en rezago educativo, acceso a servicios de salud, seguridad social, calidad en los espacios de vivienda, de servicios básicos y acceso a la alimentación.

Por todo lo anterior, concluye el partido promovente, el Decreto combatido es inconstitucional, y los artículos transitorios mencionados vulneran la norma fundamental, al decretar la elección del gobernador para un periodo de dos años, sin considerar además las condiciones económicas, políticas y sociales del Estado de Veracruz, con lo cual se compromete la estabilidad política y social, así como el libre desarrollo de la dignidad de las personas.

En el tercer concepto de invalidez, se plantea que el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación en fecha diez de febrero de dos mil catorce, por cuanto se refiere a la materia político electoral, en sus transitorios décimo sexto, décimo séptimo, décimo octavo y décimo noveno, señaló los términos en los que deberá cobrar vigencia la reforma a los artículos 28; 29, párrafo primero; 69, párrafo segundo; 76, fracciones II, por lo que se refiere a la supresión de la ratificación del Procurador General de la República por el Senado y XII; 78, fracción V; 82, fracción VI; 84; 89, fracción IX; 90; 93, párrafo segundo; 95; 102, apartado A; 105, fracciones II, incisos c) e i) y III; 107; 110 y 111, por lo que se refiere al Fiscal General de la República; 116, fracción IX, y 119, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de manera literal ordenan que estos artículos entrarán en vigor en la misma fecha en que lo hagan las normas secundarias.

Según el promovente, partiendo de estas premisas generales, por mandato constitucional, el primer paso a seguir es la verificación de la vigencia de la legislación secundaria, misma que, según afirma, al día en que ejerce la presente acción, se encuentra pendiente de su respectivo dictamen en el Senado de la República.

Invariablemente, antes del nombramiento de fiscales de las entidades federativas, debe nombrarse al Fiscal General de la República, como primera figura integradora y rectora del funcionamiento de la Fiscalía General, lo cual, al momento en que se ejerce la acción, aún no acontece.

Ante la claridad de este procedimiento constitucional, cualquier disposición o acción contraria, es inconstitucional, como acontece con la reforma al artículo 67 de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, aprobada mediante el decreto número 536 publicado en la Gaceta Oficial del día nueve de enero de dos mil quince, ahora impugnado; en el que se regula constitucionalmente la creación y función de la Fiscalía General del Estado de Veracruz, lo cual deviene inconstitucional, por su tajante separación del procedimiento establecido en los citados artículos transitorios constitucionales.

La inconstitucionalidad denunciada genera absoluta trascendencia para la materia electoral a partir de la estrecha relación jurídico-funcional y competencial que tendrá la Fiscalía General del Estado de Veracruz, para investigar y perseguir delitos de naturaleza electoral, circunstancia que justifica plenamente el interés de Movimiento Ciudadano en la presente acción de inconstitucionalidad.

Con la finalidad de clarificar la inconstitucionalidad mencionada, el promovente precisa que el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prescribe las facultades del Ministerio Público: la investigación de los delitos y el ejercicio de la acción penal ante los tribunales penales competentes.

Por tanto, el artículo 67 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz es inconstitucional, debido a que en el párrafo primero de la fracción I se concede como facultad la de "vigilar el cumplimiento de las leyes". Vigilar el cumplimiento de las leyes, implica vigilar el cumplimiento de los ordenamientos legales, los cuales pueden ser, por razón de materia, de carácter civil, laboral, familiar, agrario, mercantil o notarial, solo por mencionar algunos.

Es así que, según el partido accionante, queda demostrado que, en razón de materia, es una aberración otorgar al Ministerio Público facultades para "vigilar el cumplimiento de las leyes", incluso está impedido para vigilar el cumplimiento de las leyes penales, porque sus facultades son únicamente dos, correspondientes a la investigación de los delitos y al ejercicio de la acción penal ante los tribunales.

Concederle la facultad al Ministerio Público para "vigilar el cumplimiento de las leyes", contraviene lo que establece el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que se desnaturaliza la esencia del Ministerio Público.

También resulta inconstitucional que en el mismo párrafo primero, fracción I, del artículo 67, se faculte al Ministerio Público para "ejercer acciones correspondientes en contra de los infractores de la Ley".

Para los conocedores del Derecho, queda claro que las personas que cometen una "infracción a la Ley", son aquellas que serán sancionadas de manera administrativa, en virtud de que toda infracción a una Ley, trae como consecuencia una sanción de carácter administrativo, la cual puede consistir en amonestación, multa, inhabilitación o arresto hasta por treinta y seis horas.

El Ministerio Público carece de la facultad de imponer sanción alguna, aun cuando sea de tipo administrativo, por lo que, es inconstitucional que mediante una reforma a la Constitución del Estado de Veracruz, se violente lo expuesto en el artículo 21, fracción IV, de la Constitución Federal.

Del mismo tenor inconstitucional son las facultades descritas en el párrafo primero de la fracción I del artículo 67 multicitado, al conferir a un organismo autónomo del Estado, que han denominado "Fiscalía General", ya que esto obedece a una mala analogía que realizan respecto de la reforma federal, la cual se dio en una transición de la Procuraduría General de la República para dar paso a la Fiscalía General de la República; sin embargo, esta acción no se trata únicamente de un cambio de denominación, ya que, de inicio, las facultades, funciones y atribuciones del Procurador General de la República, al convertirse en Fiscal General de la República, se ven disminuidas, ya que se crea también la figura del Consejero Jurídico de Gobierno, el cual asume algunas de las facultades que eran propias del Procurador.

Para robustecer lo anterior, también es importante destacar que, en el ámbito federal, el procedimiento para la creación de la Fiscalía General de la República, se encuentra en las comisiones de la Cámara de Senadores, en la cual se analiza la Ley de la Fiscalía General de la República, la cual consta de cuarenta y seis artículos, y se analiza también la modificación a setenta y dos ordenamientos legales, y se contempla la abrogación de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Así pues, una reforma constitucional que, de manera armónica, debe compaginarse con la adecuación a todos los ordenamientos legales que a ésta se vinculan; sin embargo, la reforma realizada a la Constitución Política del Estado de Veracruz, concretamente en la fracción I del artículo 67, pretende cambiar la denominación de la Procuraduría General de Justicia de la entidad, por la de "Fiscalía General", sin realizar una adecuación de toda aquella legislación que se encuentra estrechamente vinculada a la Procuraduría General del Estado de Veracruz.

Aunado a lo anterior, el promovente señala que la reforma a la Constitución Política del Estado de Veracruz, en su artículo 67, concede a la Fiscalía General del Estado de Veracruz, facultades metaconstitucionales, habida cuenta de que rebasa en mucho las otorgadas por el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por tanto, concluye que, procede declarar la inconstitucionalidad e invalidez de la reforma realizada al artículo 67 de la Constitución Política del Estado de Veracruz, pues, la reforma constitucional federal de febrero de dos mil catorce, decreta en sus transitorios décimo sexto al décimo noveno lo relacionado a la creación y regulación de la Fiscalía General de la República, en la cual se precisan los procedimientos de creación de ésta, los cuales no han causado estado en el ámbito federal.

TERCERO. Los preceptos de la Constitución Federal que se estiman infringidos son 1°; 35, fracciones I y II; 36, fracciones II, III y V; 39; 40; 41, fracción I; 116, fracciones I y IV; 122, sexto párrafo, punto C, Base Segunda, fracción I, y 133.

CUARTO. Mediante proveído de nueve de febrero de dos mil quince, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que correspondió el número 13/2015 y, por razón de turno, se designó como instructor al Ministro José Fernando Franco González Salas.

Por auto de diez de febrero del mismo año, el Ministro instructor admitió la presente acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió las normas impugnadas y al Ejecutivo que las promulgó, para que rindieran sus respectivos informes; al Procurador General de la República para que formulara el pedimento que le corresponde, así como a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial para que expresara su opinión.

QUINTO. Al rendir su informe, el Poder Legislativo del Estado de Veracruz adujo, en esencia, lo siguiente:

1. Que es equívoca la apreciación del partido promovente, pues, el artículo 84 de la Constitución estatal contiene una excepción, cuando las reformas a la propia norma constitucional tengan el propósito de efectuar adecuaciones derivadas de un mandato de la Constitución Federal, se podrán aprobar en una sola sesión ordinaria o extraordinaria. Como ocurrió en el caso, ya que la reforma local impugnada proviene del artículo 116 de la Constitución Federal, por lo tanto es improcedente la acción de inconstitucionalidad.

2. Que efectivamente el artículo cuarto transitorio del decreto impugnado determina que el Gobernador electo el primer domingo de junio de dos mil dieciséis, entrará a ejercer su encargo el primero de diciembre de ese año y concluirá el treinta de noviembre de dos mil dieciocho; esto, en respuesta a lo establecido en el artículo 116, fracción IV, inciso n), de la Constitución General, reformado el diez de febrero de dos mil catorce, en el sentido de que se debe homologar al menos una elección local con las elecciones federales; de ahí, que la reforma local responda a la federal.

Por tanto, el procedimiento legislativo que se llevó a cabo para que se establezca la gubernatura por dos años, obedece a una orden federal y, por ende, fue aprobada en los términos legales que establece el citado numeral 84.

3. Señala además que, con independencia de lo anterior, el decreto impugnado tiene como origen seis iniciativas de reformas a la Constitución local en materia político-electoral, presentadas en momentos diferentes y sucesivamente al Pleno del Congreso; iniciativas que fueron turnadas a las Comisiones Permanentes Unidas de Justicia y Puntos Constitucionales y de Organización Política y Procesos Electorales, para que formularan el dictamen correspondiente.

4. Que en razón de que tales iniciativas tenían por objeto una regulación semejante, tendente a adecuar la Constitución Política local a las modificaciones constitucionales federales, derivadas de la Reforma Política publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, las mencionadas Comisiones estimaron conveniente dictaminarlas de forma conjunta. Para posibilitar su discusión y aprobación, en términos del procedimiento especial de reformas constitucionales previsto en el artículo 84 de la Constitución del Estado, y de su ley reglamentaria, en los que se establece que, cuando las reformas tengan como propósito efectuar adecuaciones derivadas de un mandato constitucional federal, el procedimiento tendrá carácter especial y se desahogará en una sesión ordinaria o extraordinaria, sin que sea necesario que la aprobación por el Congreso local se efectúe en dos periodos de sesiones ordinarias sucesivas.

5. Que, por lo anterior, en la sesión ordinaria celebrada el dieciocho de diciembre de dos mil catorce, la mayoría de los diputados integrantes de la Legislatura emitieron el "Acuerdo por el que se declara que será especial el procedimiento para la discusión y, en su caso, aprobación del dictamen emitido por las Comisiones Permanentes Unidas de Justicia y Puntos Constitucionales y de Organización Política y Procesos Electorales de la Sexagésima Tercera Legislatura del Honorable Congreso del Estado, de fecha dieciséis de diciembre de dos mil catorce, relativo a las iniciativas siguientes: 1. Con proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, en materia político-electoral; 2. De Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave; 3. Con proyecto de Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz de la Llave; 4. Con proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave; 5. De Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, y 6. Con proyecto de Decreto que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz de la Llave", el cual, se publicó en la Gaceta Oficial del Estado el dieciocho de diciembre de dos mil catorce.

6. Que el artículo 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contempla como causales de improcedencia de la acción de inconstitucionalidad las mismas que se citan en el artículo 19 del mismo ordenamiento legal; atento a ello, se tiene que se trata de normas generales y actos en materia electoral, cuando se aprobó que la elección del Gobernador sea por dos años de manera única, ya que, posteriormente, seguirá teniendo aplicación el artículo 44 de la norma constitucional local, por lo que, tiene aplicación la fracción II del citado numeral 19.

7. Que también se actualiza la fracción VIII del artículo 19, pues, como ha mencionado, la expedición del decreto impugnado y su artículo cuarto transitorio son consecuencia de lo ordenado en la Constitución Federal, razón suficiente para desechar la acción de inconstitucionalidad.

8. Que además se actualiza la causa de improcedencia prevista en el multicitado artículo 19, fracción VIII, en relación con el 62, último párrafo, de la misma Ley Reglamentaria, en virtud de que el partido promovente carece de legitimación para promover una acción de inconstitucionalidad contra una ley que no sea electoral, como ocurre en el presente caso, pues, se impugna el Decreto 536 que reforma y deroga diversas disposiciones, entre ellas, los numerales 52, 56, fracción XI, 58, último párrafo, 77 y 78, relativos a la transformación y cambio de denominación y atribuciones del órgano encargado de procurar justicia en el Estado, en tanto que, la procuraduría General de Justicia se convierte en Fiscalía General y se le confiere el rango de órgano constitucional autónomo, en acatamiento a la Norma Suprema que indica que las entidades federativas deben armonizar sus legislaciones a su texto, para garantizar la autonomía de la trascendente función de procurar justicia.

Que apoyan lo anterior, las tesis de rubros ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. QUIÉNES SE ENCUENTRAN LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA ATENDIENDO AL ÁMBITO DE LA NORMA IMPUGNADA. y ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS PARTIDOS POLÍTICOS NO TIENEN LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR A TRAVÉS DE ESE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL LAS REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

SEXTO. El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, en su informe, señaló, en esencia, lo siguiente.

1. Que es cierto que promulgó el Decreto 536 impugnado en la presente acción.

2. Repite lo que expuso en su informe el Congreso local, en cuanto que, tal decreto tiene como origen seis iniciativas de reformas a la Constitución Política local en materia político-electoral, las cuales fueron turnadas a las Comisiones Permanentes Unidas de Justicia y Puntos Constitucionales y de Organización Política y Procesos Electorales para que formulara el dictamen correspondiente; que las citadas Comisiones determinaron dictaminar las iniciativas de forma conjunta, al tener por objeto una regulación semejante, con sujeción al procedimiento especial de reformas constitucionales previsto en el artículo 84 constitucional local, que establece que, cuando las reformas tengan como propósito efectuar adecuaciones derivadas de un mandato de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el procedimiento tendrá carácter especial y se desahogará en una sesión ordinaria o extraordinaria, sin que sea necesario que la aprobación por el Congreso del Estado se efectúe en dos periodos de sesiones ordinarias sucesivas; que la mayoría del Congreso local aprobó el Acuerdo conducente para ese trámite, el cual fue publicado en la Gaceta Oficial de la entidad el dieciocho de diciembre de dos mil catorce.

3. Que en sesión ordinaria de esa misma fecha, las Comisiones en cita presentaron al Pleno de la Legislatura, el dictamen con proyecto de Decreto que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado, el cual fue aprobado en lo general y en lo particular por más de las dos terceras partes de sus integrantes; en consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Reglamentaria del artículo 84 de dicha Constitución, en Materia de Reformas Constitucionales Parciales, el Congreso turnó el Proyecto de Decreto en cuestión a los Ayuntamientos de la entidad federativa.

4. Que en sesión ordinaria del Congreso celebrada el ocho de enero de dos mil quince, con relación al procedimiento de aprobación por parte de los ayuntamientos, del Proyecto de Decreto de mérito, se dio cuenta al Pleno que, del total de doscientos doce ayuntamientos correspondientes a igual número de municipios que componen la división política de esa entidad federativa, ciento sesenta y cinco la aprobaron y sólo dos no lo hicieron, y por lo que se refiere a los restantes cuarenta y cinco municipios, no habían aprobado hasta esa fecha la reforma constitucional, por lo que en la citada sesión, en términos del artículo 84 constitucional local que requiere la aprobación de la mayoría de los ayuntamientos, una vez comprobado que de los doscientos doce, la aprobaron ciento sesenta y cinco, entonces, se declaró aprobado el Decreto.

5. Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con el diverso numeral 62 de la misma ley, pues, el partido político no tiene legitimación para promover una acción contra una ley que no sea electoral; en la especie, se impugna el Decreto 536 que modificó, entre otros, los artículos 52, 56, fracción XI, 58, último párrafo, 77 y 78, relativos a la transformación y cambio de denominación y atribuciones del órgano encargado de procurar justicia en el Estado, pues, la Procuraduría General de Justicia se convierte en Fiscalía General y se le confiere el rango de órgano constitucional autónomo, en estricto acatamiento a la Norma Suprema que indica que las entidades federativas deben armonizar sus legislaciones a su texto, para garantizar la autonomía de la trascendente función de procurar justicia. Por lo que, se infiere que la modificación de los numerales mencionados no obedece al ajuste de una reforma electoral, por lo que procede sobreseer conforme a lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la materia.

Que apoya lo anterior, las tesis de rubro ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. ESTÁN LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA, ADEMÁS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS, LOS ENTES MENCIONADOS EN LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL., ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. QUIÉNES SE ENCUENTRAN LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA ATENDIENDO AL ÁMBITO DE LA NORMA IMPUGNADA. y ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS PARTIDOS POLÍTICOS NO TIENEN LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR A TRAVÉS DE ESE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL LAS REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS EN MATERIA ELECTORAL.

6. Que también se actualiza la causa de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 61, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia, ya que, el partido promovente omite en su escrito de acción de inconstitucionalidad señalar, dentro de los órganos legislativos que emitieron la norma general impugnada, a los ciento sesenta y cinco ayuntamientos que aprobaron el Decreto impugnado, por lo que también procede sobreseer en el caso, en términos del citado numeral 20, fracción II.

7. Que en cuanto al primer concepto de invalidez, es infundado, en virtud de que, el partido promovente se contradice al afirmar que se viola el artículo 116 de la Constitución Federal, cuando la reforma constitucional combatida justamente lo que hace es cumplir con tal precepto. Asimismo, la fracción I del artículo 116, cuya violación se alega, señala el límite máximo de duración del cargo de Gobernador, seis años, lo cual implica que las Constituciones locales pueden determinar un periodo menor, estando impedidas para exceder aquel límite máximo.

Lo que se refuerza con el hecho de que debe cumplirse lo dispuesto en el inciso n) del citado numeral 116, que obliga a las entidades federativas a que "al menos una" de sus elecciones locales tenga lugar en la misma fecha en que se efectúen las elecciones federales. De lo que deduce que, la interpretación de esta disposición en el contexto o espíritu de la reforma constitucional federal, es la que busca la mayor uniformidad posible en las fechas de las elecciones.

Por lo que, los Estados cumplen la disposición constitucional en lo mínimo o básico, si la adecuación corresponde a una de las elecciones y, contrario a lo señalado por el accionante, se cumple el mandato constitucional, cuando se alcanza el verdadero objetivo que se pretende de homologar las fechas electorales en un margen mayor al mínimo que fija la Constitución Federal. La reforma local impugnada obedece a una necesidad derivada de la reforma constitucional federal, de la cual surgen las Leyes Generales de Instituciones y Procedimientos Electorales y de Partidos Políticos que tienen un rango superior a cualquier disposición local, incluida la propia Constitución del Estado y, de ninguna manera, tienen un rango inferior a esta última, como afirma el partido promovente.

Esto, en términos del artículo 133 de la Constitucional Federal, y con apoyo en las tesis de rubros SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. y LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.

Agrega a mayor abundamiento lo que, en la ejecutoria de la diversa acción de inconstitucionalidad 119/2008, sostuvo este Máximo Tribunal.

De lo que concluye que, tanto las disposiciones de la Constitución Federal como las de las Leyes Generales, cuyos transitorios invoca el promovente, obligan a las entidades federativas a adecuar sus Constituciones y leyes a los nuevos contenidos de aquéllas, y no hay duda que la armonización obligatoria que deben realizar los Constituyentes Permanentes o las Legislaturas de las entidades federativas, según el caso, debe adaptarse a las realidades de cada una de éstas.

Las normas constitucionales y las de las leyes generales citadas, fijaron un tiempo o temporalidad perentoria para los Estados cuyo proceso electoral iniciaba en dos mil catorce; por lo que, los Estados que han excedido el tiempo señalado, no por ello incurren en una inconstitucionalidad, menos aún si se considera que están atendiendo la obligación de adecuar sus legislaciones a efecto de que los cambios necesarios estén vigentes de manera oportuna, antes del inicio de los procesos electorales que corresponden a la elección de dos mil dieciséis.

Que, adicionalmente el accionante, alega violaciones a los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Federal, pero no formula ningún argumento que pueda vincular el contenido de las reformas realizadas a la Constitución veracruzana que objeta, con la pretendida vulneración de tales preceptos, lo que resulta imposible ya que, precisamente, la soberanía ejercida a través del Poder Legislativo local ha tenido por objeto garantizar el apego del texto constitucional veracruzano al Pacto Federal.

8. Que respecto del segundo concepto de invalidez, en el que se plantea la inconstitucionalidad de la disposición transitoria que establece que el cargo de Gobernador, sólo por la elección a celebrarse en dos mil dieciséis, será de dos años, a fin de que coincida en el año dos mil dieciocho con la elección federal, debe declararse infundado, porque el partido promovente enlista una serie de artículos constitucionales y de convenios internacionales, presuntamente violados, más no expresa una relación específica entre las reformas impugnadas y tales disposiciones.

Que toda la redacción de ese apartado, alude a apreciaciones subjetivas de los promoventes y a una serie de datos e indicadores que no tienen que ver con el contenido concreto de la reforma constitucional combatida; señala que se trata de declaraciones de carácter político en las que presentan su punto de vista sobre la situación del Estado de Veracruz, pero no de argumentaciones jurídicas que incidan sobre la supuesta inconstitucionalidad de la reforma cuestionada.

9. Respecto del último concepto de invalidez relativo a la creación de la Fiscalía General como un organismo autónomo dedicado a la procuración de justicia, señala que tampoco viola alguna disposición constitucional, pues, en primer término, el partido accionante carece de legitimación para pretender se declare inconstitucional una regulación que corresponda a la materia electoral; que el partido político reconoce su falta de facultades para hacer este alegato, cuando trata de introducir la referida materia en su argumentación, planteando que la Fiscalía General del Estado de Veracruz tendría facultades para investigar y perseguir delitos de naturaleza electoral, pero la función del Ministerio Público tiene que ver con la persecución penal de cualquier índole y su regulación no corresponde de ningún modo a la materia electoral.

Que los únicos contactos entre ambas materias se dan en el caso de la regulación sustantiva de delitos electorales que, por cierto, es materia de una ley ya expedida y, asimismo, en el caso de la regulación procesal de alguna autoridad que ejerza la función específica de aplicar tales disposiciones penales, por tanto, sólo en ese caso: cuando la norma general incida directamente en una cuestión de tipo electoral tendría legitimación el partido político.

Que con independencia de lo anterior, el Poder Reformador de la Constitución local, sólo adecuó la figura a la que se encarga la función del Ministerio Público, a los términos señalados en el nuevo texto del artículo 116, fracción IX, constitucional federal, que señala un imperativo en cuanto al otorgamiento de autonomía a la procuración de justicia en cada estado de la República. Lo cual, ya está impuesto a las legislaturas locales con independencia de la adecuación que, en el caso de la Fiscalía General, deban tener disposiciones legales secundarias relacionadas con ella.

Que el texto del artículo transitorio impugnado debe interpretarse en el contexto que lo refiere a la existencia de la Fiscalía General, mas no pretender desprender del mismo, como hace el partido, la inacción por parte de los Estados en espera de una legislación secundaria que se emita en la materia.

Que la función del Ministerio Público tiene ámbitos diferentes en lo que respecta a lo federal y a lo local, por lo que es falso lo que alega el accionante en el sentido de que antes del nombramiento de fiscales de los Estados, debe nombrarse al Fiscal General de la República. Que este argumento no se sostiene, ya que parte de una premisa falsa y de un desconocimiento del sistema federal mexicano, en tanto que el Ministerio Público Federal y el de los Estados operan en ámbitos separados; no existe relación jerárquica entre ambos; además, las adecuaciones a las fiscalías estatales derivan de otro mandato constitucional federal, relacionado con la adopción del nuevo sistema penal adversarial.

Que tampoco puede admitirse que el Ministerio Público no pueda tener facultades para vigilar el cumplimiento de las leyes, pues, esa función le está conferida en el marco de las facultades que la Constitución Federal señala, así como, es inadmisible también que la infracción a la ley sólo tenga carácter administrativo, pues, infringir la ley alude a su violación en cualquiera de las ramas jurídicas, por tanto, las acciones en contra de los infractores de la ley, son las que se ejercen en materia penal contra quien infringe las disposiciones legales en dicha materia.

Que el partido promovente plantea la violación a diversos preceptos constitucionales, pero sin exponer razonamientos que demuestren en qué aspecto considera que se ha producido tal violación, o bien, tales numerales no tienen relación con la materia electoral ni con la reforma local impugnada.

Afirma que la reforma impugnada cumple con la Norma Fundamental y fortalece el ejercicio de los derechos humanos.

Concluye que, la reforma realizada por el Poder Legislativo del Estado de Veracruz para adecuar la Constitución de la entidad a lo establecido en la General de la República, se ajusta plenamente al contenido de esta última, por lo que, no contiene ningún vicio de inconstitucionalidad. Razón por la cual, se debe reconocer la validez del Decreto 536 impugnado.

SÉPTIMO. En su opinión, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación manifestó, en síntesis, lo siguiente.

En cuanto al primer concepto de invalidez en que se plantean violaciones al procedimiento legislativo por el cual se aprobó la norma general impugnada, indica que no es materia de opinión por parte de ese tribunal, debido a que no se trata de temas exclusivos del derecho electoral, sino que pertenecen a la ciencia del derecho en lo general y del parlamentario en lo particular.

Por lo que se refiere al segundo concepto de invalidez relativo a la inconstitucionalidad del artículo cuarto transitorio que establece la duración de dos años en el cargo del Gobernador electo en dos mil dieciséis, a fin de hacer concurrente con la elección federal, la Sala Superior considera que, de igual manera, no se requiere opinión especializada de ese órgano, pues, no se trata de temas exclusivos del derecho electoral, sino que pertenecen a la ciencia del derecho en lo general y del derecho constitucional en lo particular, en tanto que el partido promovente plantea que la norma impugnada contraviene el Sistema de Planeación Democrática previsto en los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no se tiene en consideración las condiciones económicas, políticas y sociales del Estado, por el excesivo gasto que representa llevar a cabo dos procedimientos electorales en veinticuatro meses.

Por último, respecto del tercer concepto de invalidez, en el que se plantea la inconstitucionalidad de la creación de la Fiscalía General del Estado de Veracruz, la Sala Superior estima que tampoco son materia de opinión de ese órgano jurisdiccional, pues, no se trata de temas electorales, sino del derecho en general y del derecho constitucional en lo particular, dado que, los argumentos del promovente se vinculan con la creación de la Fiscalía General de Justicia del Estado y con atribuciones que, en su consideración, son metaconstitucionales, lo cual está fuera del ámbito de competencia de la Sala Superior electoral.

Añade que no es óbice a lo anterior que el partido accionante aduzca que la creación de la Fiscalía tiene incidencia en materia político-electoral en tanto que conocerá de delitos de naturaleza electoral, pues, para la Sala, no se está planteado un tema específico en materia político-electoral, sino que se controvierte la constitucionalidad de la creación de tal órgano en general, por tanto, ese órgano jurisdiccional especializado no puede emitir pronunciamiento al no estar dentro de su ámbito competencial.

OCTAVO. Recibidos los informes de las autoridades y la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral, formulados los alegatos y encontrándose instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia.

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, conforme a lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEGUNDO. Oportunidad.

Por cuestión de orden, se debe primero analizar si la acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente.

El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal dispone:

Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnados sean publicados en el correspondiente medio oficial, si el último día del plazo fuere inhábil la demanda podrá presentarse al primer día hábil siguiente.

En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles.

Conforme a este artículo, el plazo para la presentación de la acción será de treinta días naturales y el cómputo respectivo deberá hacerse a partir del día siguiente al que se hubiese publicado la norma impugnada, considerando, en materia electoral, todos los días como hábiles.

En el caso, el Decreto número 536 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, se publicó en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de nueve de enero de dos mil quince, por lo que el plazo de treinta días naturales para promover la acción inició el sábado diez de enero y venció el domingo ocho de febrero del mismo año.

La acción de inconstitucionalidad se presentó este último día (según consta al reverso de la foja sesenta y nueve del expediente), por lo que, fue presentada en forma oportuna, conforme a lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de la Materia.

TERCERO. Legitimación.

Acto continuo, procede a analizar la legitimación del partido político promovente.

De conformidad con los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de la Materia, los partidos políticos podrán promover la acción de inconstitucionalidad, para lo cual deben satisfacer los siguientes extremos:

Que el partido político cuente con registro ante la autoridad electoral correspondiente.

Que el partido político promueva por conducto de su dirigencia nacional o estatal, según sea el caso.

Que quien suscriba a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para ello.

Que se impugnen normas de naturaleza electoral.

El Partido Movimiento Ciudadano es un partido político nacional, con registro ante el Instituto Nacional Electoral, según certificación expedida por el Secretario Ejecutivo de dicho Instituto; asimismo, de las constancias que obran en autos, se advierte que Dante Alfonso Delgado Rannauro, María Teresa Rosaura Ochoa Mejía, Martha Angélica Tagle Martínez, Jéssica María Guadalupe Ortega de la Cruz, Janet Jiménez Solano, Jorge Álvarez Máynez, Christian Walton Álvarez, Juan Ignacio Samperio Montaño, Alejandro Chanona Burguete y María Elena Orantes López, quienes suscriben el escrito relativo a nombre y en representación del mencionado partido, se encuentran registrados como coordinador, integrantes y secretaria de acuerdos de la Comisión Operativa Nacional.

Del artículo 19, numerales 1 y 2, incisos a) y p), de los Estatutos del Partido Movimiento Ciudadano, se desprende que la Comisión Operativa Nacional cuenta con la facultad de representarlo legalmente.

En consecuencia, se advierte que la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido Movimiento Ciudadano cumple con los dos primeros requisitos, a saber: (i) se trata de un partido político con registro acreditado ante las autoridades electorales correspondientes y (ii) fue suscrita por los integrantes de la Comisión Operativa Nacional, la cual cuenta con facultades para tal efecto, en términos de los estatutos que rigen al partido.

En cuanto al último de los requisitos consistente en que se impugnen normas de carácter electoral, este Tribunal en Pleno advierte que, como lo señalan los órganos legislativo y ejecutivo del Estado de Veracruz, la acción es improcedente respecto de la impugnación del Decreto 536 publicado el nueve de enero de dos mil quince, en cuanto a la creación de la Fiscalía General de la entidad, en razón de las siguientes consideraciones.

Este Pleno, al resolver la diversa acción de inconstitucionalidad 98/2008, así como la número 39/2009 y su acumulada 41/2009, concretamente en los considerandos relativos a la legitimación de los partidos políticos promoventes, estableció que la exigencia de que las normas impugnadas en una acción de inconstitucionalidad promovida por partidos políticos sea de naturaleza electoral proviene de una disposición de rango constitucional, está regulada por la ley y ha sido interpretada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de la jurisprudencia.

En efecto, la exigencia referida es de rango constitucional, ya que el inciso f) de la fracción II, del artículo 105 de la Constitución Federal establece puntualmente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las acciones de inconstitucionalidad que ejerzan los partidos políticos en contra de "leyes electorales federales o locales".

Asimismo, el mismo requisito se exige en el tercer párrafo del artículo 62 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en lo conducente prevé que "Se considerarán parte demandante en los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, además de las señaladas en la fracción I del artículo 10 de esta ley, a los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales (…)".

Además, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha llevado a cabo diversas interpretaciones de lo que debe entenderse por "leyes electorales", entre las cuales destacan las siguientes:

NORMAS GENERALES EN MATERIA ELECTORAL. PARA QUE PUEDAN CONSIDERARSE CON TAL CARÁCTER E IMPUGNARSE A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, DEBEN REGULAR ASPECTOS RELATIVOS A LOS PROCESOS ELECTORALES PREVISTOS DIRECTAMENTE EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 25/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 255, con el rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO.", sostuvo que las normas electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con tales procesos o que deban influir en ellos. Ahora bien, de los artículos 41, primer y segundo párrafos, 115, fracciones I y VIII, 116, fracción IV, inciso a), y 122, apartado C, bases primera y segunda, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que ésta prevé principios para la elección de determinados servidores públicos, a saber: los titulares del Poder Ejecutivo y los integrantes del Poder Legislativo (en ambos tanto federales como locales), así como los integrantes de los Ayuntamientos (presidente municipal, regidores y síndicos), lo que implica que a otros niveles puede preverse legalmente la elección de ciertos funcionarios, pero los procesos no se regirán por dichos principios, por lo que si una ley establece que la designación de un servidor público diverso a los señalados debe hacerse mediante elecciones, ello no le confiere el carácter de electoral, porque para tener tal calidad es necesario que regule aspectos relativos a los procesos electorales, que son los previstos por la Constitución Federal.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO.

En la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se instituyó este tipo de vía constitucional en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero se prohibió su procedencia en contra de leyes en materia electoral; con la reforma a dicho precepto fundamental publicada en el mismo medio de difusión el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se admitió la procedencia de la acción en contra de este tipo de leyes. Con motivo de esta última reforma, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de dicha Constitución prevé reglas genéricas para la sustanciación del procedimiento de la acción de inconstitucionalidad y reglas específicas cuando se impugnan leyes electorales. De una interpretación armónica y sistemática, así como teleológica de los artículos 105, fracción II, y 116, fracción IV, en relación con el 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 56, 60, 81, 115, fracciones I y II, y 122, tercer párrafo, e inciso c), base primera, fracciones I y V, inciso f), todos de la propia Constitución, se llega al convencimiento de que las normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como por ejemplo, distritación o redistritación, creación de órganos administrativos para fines electorales, organización de las elecciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones, delitos y faltas administrativas y sus sanciones. Por lo tanto esas normas pueden impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad y, por regla general, debe instruirse el procedimiento correspondiente y resolverse conforme a las disposiciones específicas que para tales asuntos prevé la ley reglamentaria de la materia, pues al no existir disposición expresa o antecedente constitucional o legal alguno que permita diferenciarlas por razón de su contenido o de la materia específica que regulan, no se justificaría la aplicación de las reglas genéricas para unas y las específicas para otras.

Conforme a estos criterios, se tiene que este Tribunal Pleno ha identificado los elementos esenciales para determinar lo que es el carácter electoral de las leyes impugnables vía acción de inconstitucionalidad, siempre considerando como eje fundamental el proceso electoral.

Así, ha distinguido entre cuestiones relacionadas directamente con los procesos electorales, de aquellas relacionadas de manera indirecta, todas susceptibles de ser sometidas a examen de constitucionalidad por los partidos políticos.

Dentro de las primeras ha establecido las siguientes:

1) Las reglas que establecen el régimen normativo de los procesos electorales.

2) Los principios para la elección de determinados servidores públicos.

Y como cuestiones relacionadas indirectamente, ha enunciado:

1) Las reglas sobre distritación y redistritación.

2) Las reglas sobre la creación de órganos administrativos para fines electorales.

3) La reglas sobre la organización de las elecciones.

4) Las reglas sobre el financiamiento público.

5) Las reglas sobre la comunicación social de los partidos políticos.

6) Las reglas sobre los límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones en materia de financiamiento partidario.

7) Las reglas sobre los delitos y faltas administrativas de carácter electoral y sus sanciones.

De este modo, es posible distinguir un ámbito electoral para efectos de la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad, considerando como no electoral para tales efectos todo aquello que no se encuentre dentro de dicho ámbito, es decir, que no se relaciona directa ni indirectamente con los procesos electorales.

Destaca de los citados precedentes, la precisión de que la referida división de la materia electoral se hace con la única finalidad de determinar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad cuando se ejerce por los partidos políticos.

En esa medida, el Pleno determinó que, si bien, conforme a lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, segundo párrafo, inciso f), de la Constitución Federal, los partidos políticos con registro ante el entonces Instituto Federal Electoral – ahora Instituto Nacional Electoral, en términos de la reforma constitucional de febrero de dos mil catorce, entre otros, al propio precepto 105, fracción II - podrán ejercer las acciones de inconstitucionalidad en contra de cualquier ley electoral, sea federal o local, lo cierto es que, deberá analizarse caso por caso el contenido de las normas impugnadas a efecto de determinar si es o no de naturaleza electoral, aun cuando se contenga en una ley que no tenga un contenido eminentemente electoral.

En el presente caso, este Tribunal advierte que el Decreto 536 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicado el nueve de enero de dos mil quince modificó entre otros, el numeral 67, fracción I, que, como se advierte de la lectura integral del escrito mediante el cual se ejerce la acción de inconstitucionalidad, es el que, respecto de la Fiscalía General de la entidad, se impugna concretamente por el partido político accionante.

El numeral 67, fracción I, en cita, establece lo relativo a la procuración de justicia y la vigilancia del cumplimiento de las leyes, para lo cual prevé que tal actividad estará a cargo del organismo autónomo del Estado, denominado Fiscalía General; enuncia los principios que regirán su función, así como las bases a que deberá sujetarse; los requisitos para ser Fiscal General, la duración en el cargo y el procedimiento para su designación.

Así pues, para precisar si la norma impugnada es de naturaleza electoral, destaca que, si bien se encuentra contenida en la Constitución estatal, lo cierto es que, como lo ha señalado este Tribunal, aun cuando una norma se encuentre contenida en ordenamientos distintos a una ley o código propiamente electoral, sí pudiera tener ese carácter, al estar relacionada directa o indirectamente con los procesos electorales, es necesario analizar en el caso concreto si la referida norma impugnada tiene esa naturaleza.

Al efecto, como lo hemos relatado, la norma constitucional local que ahora se impugna, prevé el órgano constitucional autónomo encargado de la función de procurar justicia (Fiscalía General del Estado), por lo que, de ningún modo, se vincula directa e indirectamente con los procesos electorales.

En efecto, es evidente que la norma en cuestión no regula los procesos electorales propiamente dichos como tampoco aspectos vinculados directa o indirectamente con los mismos o que de algún modo pudieran influir en ellos, pues, como sostuvo este Pleno en los mencionados precedentes, para determinar la naturaleza electoral o no de una norma debe considerarse siempre como eje central el proceso electoral.

En ese sentido, la relación no es directa porque no incide sobre lo que la jurisprudencia de este Tribunal Pleno ha calificado como "reglas que establecen el régimen normativo de los procesos electorales" y "principios para la elección de determinados servidores públicos".

Tampoco es indirecta porque no se refiere a alguna de las cuestiones relacionadas con el comportamiento de los partidos políticos de cara a los procesos electorales, es decir, no regula alguna cuestión dirigida al ámbito de administración y gestión de los procesos electorales, pues, lo que hace es crear la autoridad encargada de la procuración de justicia en la entidad federativa, y establece las bases para su función, lo que, en modo alguno incide o trasciende a la posición de los partidos políticos frente a la organización y desarrollo de los comicios.

No pasa inadvertida la afirmación del accionante en el sentido de que la citada Fiscalía sí tiene injerencia en la materia, pues, conocerá de delitos electorales; sin embargo, no le asiste la razón al partido político, dado que, se insiste, el artículo cuestionado lo que regula de manera general es a aquel órgano, lo cual, evidentemente, en sí mismo, no tiene relación directa ni indirecta con los procesos electorales.

Por consiguiente, el Partido Político Movimiento Ciudadano, carece de legitimación para ejercer la acción de inconstitucionalidad respecto del Decreto 536, concretamente por lo que hace a la reforma al artículo 67, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Veracruz, en virtud de que no es de naturaleza electoral para efectos de la procedencia de este medio de control constitucional, por lo que no se cumple el extremo del artículo 105, fracción II, inciso f) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el sentido de que para que una acción de inconstitucionalidad promovida por un partido político nacional proceda debe tratarse de "leyes electorales federales o locales".

Derivado de lo anterior, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con el mencionado inciso f) de la fracción II del precepto 105 y el diverso 62, párrafo tercero, de la propia Ley Reglamentaria, por lo que, procede sobreseer al respecto, con apoyo en lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, y además en la siguiente tesis de jurisprudencia:

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. QUIÉNES SE ENCUENTRAN LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA ATENDIENDO AL ÁMBITO DE LA NORMA IMPUGNADA.

La fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece de manera limitativa y expresa quiénes son los sujetos legitimados para promover una acción de inconstitucionalidad; sin embargo, no todos ellos pueden plantear ese medio de control constitucional contra cualquier ley, sino que su legitimación varía en función del ámbito de la norma que pretende impugnarse, es decir, si se trata de leyes federales, locales, del Distrito Federal o de tratados internacionales. Así, tratándose de la impugnación de leyes federales, están legitimados: 1. El 33% de los Diputados del Congreso de la Unión; 2. El 33% de los Senadores del Congreso de la Unión; 3. El Procurador General de la República; 4. Los partidos políticos con registro federal, si se trata de leyes de naturaleza electoral; y 5. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, si se trata de leyes que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal. Por su parte, contra leyes locales están legitimados: 1. El 33% de los Diputados de la Legislatura Local que corresponda; 2. El Procurador General de la República; 3. Los partidos políticos con registro federal o aquellos que sólo tengan registro en el Estado de que se trate, siempre y cuando se impugne una ley electoral; y 4. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y los órganos estatales protectores de derechos humanos, si se trata de leyes que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal. Cuando la impugnación verse contra leyes del Distrito Federal, tendrán legitimación: 1. El 33% de los integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; 2. El Procurador General de la República; 3. Los partidos políticos con registro federal o aquellos que sólo tengan registro ante el Instituto Electoral del Distrito Federal, siempre que se trate de la impugnación de una ley electoral; y 4. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, cuando se trate de leyes que vulneren los consagrados en la Constitución Federal. Finalmente, tratándose de tratados internacionales, pueden impugnarlos: 1. El 33% de los Senadores del Congreso de la Unión; 2. El Procurador General de la República; y 3. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, si se trata de un tratado internacional que vulnere los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal.

Por el contrario, este Tribunal considera que el partido político accionante sí tiene legitimación para plantear la inconstitucionalidad de las restantes normas que impugna, dado que sí son de naturaleza electoral para los efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, en virtud de que se refieren a la duración de dos años en el cargo de Gobernador del Estado electo en dos mil dieciséis (artículo cuarto transitorio del Decreto 536 cuestionado) y, por ende, cuándo se llevarán a cabo los procesos electorales para elegirlo (dos mil dieciséis y dos mil dieciocho), así como a violaciones dentro del procedimiento legislativo que dio origen a dicho Decreto.

En consecuencia, se determina que, sólo en esa parte, la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido Político Movimiento Ciudadano se hizo valer por parte legitimada para ello, toda vez que se trata de un partido político con registro acreditado ante las autoridades electorales correspondientes, fue suscrita por su dirigencia nacional, quien cuenta con facultades para tal efecto en términos de los estatutos que rigen al partido, y se endereza contra normas de naturaleza electoral.

CUARTO. Improcedencia.

En seguida, procede examinar las restantes causales de improcedencia que plantean los órganos legislativo y ejecutivo del estado de Veracruz, o bien, que este Tribunal advierta de oficio.

El Poder Legislativo local aduce que la norma general impugnada sí cumplió con las previsiones legales relativas al procedimiento para su creación, por lo que, la acción es improcedente y debe desecharse.

Como se advierte, el alegato del Congreso local se vincula con aspectos de fondo del asunto, acerca de si la norma general impugnada cumple o no con la Norma Fundamental, por lo que, debe desestimarse.

Lo razonado encuentra apoyo, por analogía, en la jurisprudencia número P./J. 92/99, que se reproduce a continuación:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.

En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.

También aduce el Poder Legislativo que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción II del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de la materia, pues, sólo se aprobó que la elección del Gobernador sea por dos años por única vez, por lo que, seguirá teniendo aplicación el artículo 44 de la Constitución Política local.

No se actualiza dicha causa de improcedencia, pues, el artículo 65 de la Ley Reglamentaria de la materia prevé expresamente:

Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el ministro instructor de acuerdo al artículo 25,podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta Ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

 

Las causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad.

Así pues, tratándose de acciones de inconstitucionalidad, como es el caso, no es aplicable la fracción II del artículo 19 que invoca el órgano legislativo.

Por otra parte, el Ejecutivo del Estado hace valer que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 61, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la materia, pues, el partido político promovente no cumplió con el requisito previsto en la fracción II del artículo 61 en cita, al omitir señalar dentro de los órganos legislativo y ejecutivo que emitieron la norma general impugnada, a los ciento setenta y cinco ayuntamientos que aprobaron el Decreto 536 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política estatal, por lo que, según dice, deberá sobreseerse conforme a lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, de la misma ley reglamentaria.

No le asiste la razón al accionante, por lo siguiente.

El artículo 61 prevé los requisitos que deberá contener el escrito mediante el cual se ejercite la acción de inconstitucionalidad, entre ellos, el señalamiento de los órganos legislativo y ejecutivo que hubieren emitido y promulgado la norma general impugnada.

Ahora bien, el hecho de que, tratándose de la promoción de una acción de inconstitucionalidad en contra de una disposición constitucional local que, conforme al orden jurídico correspondiente, requiere para formar parte de la Constitución de la entidad, la aprobación de los municipios de la entidad federativa, no se traduce en que, el no señalamiento de éstos como parte del órgano que las expidió, conlleve la improcedencia de la acción.

En efecto, este Pleno ya se pronunció al respecto, al resolver la acción de inconstitucionalidad 39/2006 y sus acumuladas 40/2006 y 42/2006, señalando que no se actualiza la causa de improcedencia aducida, debido a que la participación de los Ayuntamientos en el acto de aprobación de reformas constitucionales que expida el Congreso local en los términos previstos por la propia Constitución estatal, no puede dar lugar a que se les considere parte integrante del "órgano legislativo", que emitiera la ley impugnada, pues, es evidente que no actúan como diputados, ni forman un órgano deliberante, sino que, en su carácter de entidades políticas, componentes del Estado, tienen la potestad de manera individual y separada de aprobar o no las nuevas disposiciones que pretendan incorporarse a la Constitución estatal, es decir, son entes públicos que intervienen en el proceso de formación de las normas locales supremas para validar o invalidar en su caso, con su voto las modificaciones a la Constitución, discutidas y aprobadas previamente por el Congreso local como órgano legislativo que permanentemente efectúa esa función.

En consecuencia, aun cuando en el proceso extraordinario de reformas a la Ley Suprema de una entidad hay concurrencia del poder legislativo y de los Ayuntamientos, esta circunstancia no altera la naturaleza y esencia del Poder Legislativo, esto es, en nada modifica su integración formal ni material.

Es aplicable al caso, por las razones medulares que contiene, la tesis de jurisprudencia de este Tribunal Pleno, cuyo texto es el siguiente:

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA EN CONTRA DE REFORMAS O ADICIONES A LAS CONSTITUCIONES LOCALES, EL TREINTA Y TRES POR CIENTO DE LOS INTEGRANTES DEL CONGRESO O LEGISLATURA CORRESPONDIENTE SIN TOMARSE EN CONSIDERACIÓN A LOS AYUNTAMIENTOS CUANDO LOS MISMOS DEBAN INTERVENIR.

De lo previsto en los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62 de la ley reglamentaria de la materia, se desprende que en los casos en que la acción de inconstitucionalidad se ejercite por integrantes de algún órgano legislativo estatal en contra de leyes expedidas por el propio órgano, la demanda correspondiente deberá estar firmada cuando menos por el equivalente al treinta y tres por ciento de quienes integran el mismo. En este sentido, por ‘órgano legislativo estatal’ debe entenderse aquél en el que se deposita el Poder Legislativo de un Estado conforme a su propia Constitución, pues éste y no otro es el depositario de dicha función legislativa. Por tanto, cuando en la mencionada vía se plantea la invalidez de una reforma o adición a una Constitución Local para lo cual la misma norma requiera la intervención de los Ayuntamientos del propio Estado, como lo establece la Constitución de Tabasco, tal circunstancia no modifica la naturaleza del Congreso Estatal como depositario del Poder Legislativo y órgano emisor de la ley, por lo que el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de dicho cuerpo legislativo sí está legitimado para impugnar dicha reforma o adición. Ello es así, porque del mismo modo en que la aprobación, promulgación y publicación de las leyes que realiza el titular del Poder Ejecutivo no hace que éste forme parte integrante del Congreso, ni que deba tomársele en cuenta para calcular el treinta y tres por ciento de sus miembros, la participación de los Ayuntamientos en el acto de aprobación de las reformas constitucionales que expida el Congreso, no da lugar a que se les considere parte integrante del órgano legislativo pues no actúan como diputados, ni forman un órgano deliberante, sino que, en su carácter de entidades políticas, componentes del Estado, tienen la potestad de manera individual y separada de aprobar o no las nuevas disposiciones que pretendan incorporarse a la Constitución Estatal; esto es, son entes públicos que intervienen en el proceso de formación de las normas locales supremas para validar con su voto las modificaciones a la Constitución, discutidas y aprobadas previamente por el Congreso Local como órgano legislativo que permanentemente ejercita esa función.

En efecto, el artículo 64, primer párrafo de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, establece:

Artículo 64. Iniciado el procedimiento, conforme al artículo 24, si el escrito en que se ejercita la acción fuere obscuro o irregular, el ministro instructor prevendrá al demandante o a sus representantes comunes para que hagan las aclaraciones que correspondan dentro del plazo de cinco días. Una vez transcurrido este plazo, dicho ministro dará vista a los órganos legislativos que hubieren emitido la norma y el órgano ejecutivo que la hubiere promulgado, para que dentro del plazo de quince días rindan un informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la validez de la norma general impugnada o la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad. Tratándose del Congreso de la Unión, cada una de las Cámaras rendirá por separado el informe previsto en este artículo. (…)

De lo que se desprende, en lo que al caso interesa, que es al órgano legislativo a quien el Ministro instructor debe dar vista a efecto de que al rendir su informe precise las razones y fundamentos que tiendan a sostener la validez de la norma; pues es éste el órgano deliberante que discute y aprueba la norma general y por tanto a quien corresponde su defensa, en tanto que los Ayuntamientos no actúan como diputados, ni forman un órgano deliberante, sino que, intervienen en el proceso de formación de las normas locales supremas para validar con su voto las modificaciones a la Constitución, la cuales ya fueron discutidas y aprobadas previamente por el Congreso local como órgano legislativo que permanentemente ejercita esa función.

Al no plantearse por las partes alguna otra causa de improcedencia, ni advertir de oficio este Tribunal que se actualice alguna distinta a la examinada en el considerando tercero, se procederá en seguida al estudio de los conceptos de invalidez aducidos por el accionante, con excepción de los relativos al artículo 67 Constitucional, respecto del cual se ha decretado el sobreseimiento.

QUINTO. Estudio de fondo.

Violaciones formales

En su primer concepto de invalidez el partido político plantea en esencia que se violó el procedimiento legislativo del que derivó el Decreto 536, pues, conforme al artículo 84 de la Constitución Política del Estado de Veracruz y 12 de su Ley Reglamentaria, las reformas a la misma deben aprobarse en dos periodos de sesiones, ordinarios y sucesivos, y excepcionalmente podrán hacerse en una sola sesión ordinaria o extraordinaria, previa declaratoria de que se trata de un procedimiento especial, cuando tales modificaciones tengan como propósito adecuar la norma constitucional local a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que no ocurrió en el caso, dado que, si bien se llevó a cabo el procedimiento especial, en realidad se hizo para adecuarse a la Ley General de Partidos Políticos y no a la Norma Fundamental.

Para examinar este argumento, debemos partir de que, tratándose de la reforma constitucional local, el citado artículo 84 prevé, en lo que nos interesa, que el Congreso podrá reformar la Constitución del Estado, para lo cual, exige que las modificaciones deberán aprobarse por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Congreso en dos periodos de sesiones ordinarios sucesivos, y establece una excepción a esta previsión, cuando las reformas tengan como propósito efectuar adecuaciones derivadas de un mandato de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, caso en el que se aprobarán en una sola sesión, ordinaria o extraordinaria, por la misma mayoría, y para lo cual el Congreso declarará previamente que se trata de un procedimiento especial; indica que, a efecto de que tales reformas formen parte de la Constitución, deberán aprobarse por la mayoría de los ayuntamientos; así como, que el procedimiento para las reformas constitucionales será reglamentado en una ley.

Así, se tiene que la Ley Número 7 Reglamentaria del Artículo 84 de la Constitución veracruzana, en materia de reformas constitucionales parciales, publicada en la Gaceta Oficial de la entidad, el viernes veintidós de diciembre de dos mil diez, regula lo concerniente, estableciendo entre otros aspectos, el procedimiento especial de reforma, cuando se trate de adecuaciones derivadas de un mandato constitucional federal, en los siguientes términos:

Artículo 4. Los procedimientos especiales de reformas serán aquellos que, previa declaración del Congreso del Estado, se tramiten con el propósito de efectuar modificaciones derivadas de un mandato de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CAPÍTULO III

Del Procedimiento Especial

Artículo 12. Cuando exista un decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se ordene expresamente a las Legislaturas de los Estados adecuar sus textos constitucionales al sentido de aquél, una vez presentada la iniciativa correspondiente, la Junta de Coordinación Política, por sí o a petición del iniciante o de la Comisión Permanente de Justicia y Puntos Constitucionales, podrá proponer al Pleno, mediante un proyecto de punto de acuerdo, que declare iniciar un procedimiento especial de reformas constitucionales.

Artículo 13. La declaratoria del Congreso se emitirá por acuerdo favorable de la mayoría de los diputados presentes en la sesión en la que se conozca el proyecto de punto de acuerdo.

Artículo 14. Si el Congreso se encuentra en receso, el proyecto de punto de acuerdo de la Junta de Coordinación Política se someterá a la Diputación Permanente para que, de estimarlo procedente, ésta convoque a un periodo extraordinario para que el Congreso haga la Declaratoria señalada en el artículo inmediato anterior y proceda a conocer del decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 15. Aprobado el proyecto de punto de acuerdo, el Presidente de la Mesa Directiva hará la declaratoria siguiente: "La (número ordinal) Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave declara que será especial el procedimiento para la discusión y, en su caso, aprobación del dictamen relativo a la iniciativa de decreto (denominación del proyecto), presentada por (nombre del promovente), en razón de lo dispuesto por el Decreto (denominación del mismo) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el (fecha)".

Artículo 16. El dictamen con proyecto de decreto de reforma constitucional, dentro de un procedimiento especial, será discutido y votado en una sola sesión, ordinaria o extraordinaria, siempre que de forma previa se haya emitido la declaración a que se refiere el artículo anterior.

Artículo 17. De aprobarse el dictamen, se turnará a los Ayuntamientos, por medio de la Secretaría General del Congreso, para los efectos constitucionales.

Artículo 18. Si el dictamen con proyecto de decreto de reforma constitucional, dentro de un procedimiento especial, no obtiene la votación favorable de las dos terceras partes de los miembros del Congreso, se tendrá por desechado, pero podrá presentarse una nueva iniciativa sobre el particular en el siguiente período ordinario de sesiones o en los recesos del Congreso, sin que se requiera emitir otra declaración de que se trata de un procedimiento especial.

Con base en este marco normativo, se verificará la regularidad del procedimiento legislativo que dio origen a la norma general combatida, conforme a las constancias que obran en el expediente.

En diversas fechas, se presentaron ante el Congreso del Estado de Veracruz, seis iniciativas de reforma a la Constitución Política de la entidad, en materia político-electoral, formuladas por distintas fuerzas políticas (PAN, Movimiento Ciudadano, PRD, Alternativa Veracruzana), así como por el Gobernador local.

De la Gaceta Legislativa de dieciocho de diciembre de dos mil catorce, se desprende que, dentro del orden del día de la sesión plenaria a celebrar en la misma fecha, se encontraba listado bajo los numerales XI y XII, el Punto de Acuerdo de la Junta de Coordinación Política, para declarar se inicie un procedimiento especial de reformas constitucionales, así como el dictamen de fecha dieciséis de diciembre de dos mil catorce, de las Comisiones Permanentes Unidas de Justicia y Puntos Constitucionales y de Organización Política y Procesos Electorales, derivado de las citadas iniciativas de reforma.

Dictamen que está publicado en sus términos en la gaceta de mérito y, del que se advierte que a las citadas Comisiones les fueron turnadas aquellas iniciativas y, dado que las mismas tenían por objeto una regulación semejante tendente a adecuar la Constitución local a la reforma política publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, acordaron que lo más conveniente era emitir dictamen de manera conjunta, pues, ello además permitiría que su discusión y, en su caso, aprobación se sujetara al procedimiento especial de reformas constitucionales, en términos del artículo 84 de la Constitución de la entidad y de su Ley Reglamentaria, esto es, que cuando la reforma tenga por objeto la adecuación al orden constitucional federal, el procedimiento correspondiente tendrá carácter de especial y se desahogará en una sola sesión ordinaria o extraordinaria.

Asimismo, del anteproyecto del Punto de Acuerdo en cuestión, se advierte que éste se apoyaba en la reforma constitucional federal en materia político-electoral para proponer que, en el caso de la reforma local, se siguiera bajo el procedimiento especial que de manera excepcional permite la propia Constitución de la entidad. Por lo que, tal punto de acuerdo, establecía expresamente: "PRIMERO. Se declara que será especial el procedimiento para la discusión y en su caso aprobación del dictamen emitido por las Comisiones Permanentes Unidas de Justicia y Puntos Constitucionales y de Organización Política y Procesos Electorales de la LXIII Legislatura del honorable Congreso del Estado, de fecha 16 de diciembre de 2014 (…)."

De la versión estenográfica de la sesión plenaria celebrada el dieciocho de diciembre de dos mil catorce, se advierte que tal punto de acuerdo fue aprobado por mayoría de los diputados presentes.

También se advierte de la misma versión estenográfica, que en la sesión, y tomando en consideración que el dictamen no había sido publicado con cuarenta y ocho horas previas a la celebración de la sesión, el Pleno del Congreso acordó la dispensa del trámite reglamentario correspondiente, así como también se dispensó su lectura, en tanto que ya se había publicado en la Gaceta Legislativa.

Por lo que, se declaró abierto el debate, en el cual hicieron uso de la palabra a favor y en contra del dictamen, los diputados que así lo solicitaron, se consideró suficientemente discutido en lo general el mismo y, por ende, se aprobó en lo general por una mayoría de cuarenta y cinco votos a favor, cinco en contra y ninguna abstención, lo que llevó a la Presidente a declarar aprobado en lo general dicho dictamen, al haberse aprobado por las dos terceras partes de los integrantes del Congreso.

Como ningún diputado hizo uso de la voz o se reservó algún artículo del dictamen para su discusión en lo particular, la Presidente lo declaró aprobado.

Por consiguiente, al haberse aprobado en su totalidad el dictamen, en lo general y en lo particular, se ordenó turnar el proyecto de reformas a los ayuntamientos, para los efectos constitucionales.

En sesión ordinaria de ocho de enero de dos mil quince, en virtud de que existió mayoría de ayuntamientos que aprobaron la referida reforma, la Presidente de la Mesa Directiva del Congreso declaró aprobadas las reformas y derogas diversas disposiciones de la Constitución Política de la entidad en materia electoral, por lo que, ordenó turnar el Decreto al Ejecutivo para su promulgación y publicación.

Tal publicación se hizo en la Gaceta Oficial del Estado de nueve de enero del mismo año.

Conforme a esta relatoría, se concluye que, no le asiste la razón al promovente de la acción, ya que, la reforma local impugnada, sí obedece a un adecuación al orden constitucional federal, pues, si bien, el mandato de ajustar las legislaciones de las entidades federativas se contiene en la Ley General de Partidos Políticos, también es cierto que, este último ordenamiento deriva de la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia político-electoral, publicada en el Diario Oficial de la Federación de diez de febrero de dos mil catorce. En efecto, con motivo de esta reforma, el artículo 116, fracción IV, primer párrafo, prevé la obligación de que las constituciones y leyes de los Estados se ajusten no solamente a las bases que establezca la propia Constitución Federal, sino también las leyes generales en la materia. Asimismo, conforme a la normatividad transitoria de la referida reforma, ésta entraría en vigor al día siguiente de su publicación, pero, tratándose de la fracción IV del artículo 116 dispuso que entraría en vigor en la misma fecha en que lo hagan las normas a que se refiere el transitorio segundo, referente a la expedición por parte del Congreso de la Unión, de las leyes previstas en el inciso a) de la fracción XXIX-U del artículo 73 de la Constitución Federal, entre ellas, la Ley General que regule los partidos políticos nacionales y locales. Ello, sin perjuicio de lo previsto en el transitorio quinto siguiente (que alude al Instituto Nacional Electoral). Al efecto, se señaló la fecha límite para que el Congreso local expidiera las referidas leyes generales (30 de abril de 2014). En cumplimiento de lo anterior, el Congreso de la Unión expidió la Ley General de Partidos Políticos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de mayo de dos mil catorce; decreto conforme al cual las legislaturas locales debían adecuar su legislación electoral a más tardar el treinta de junio del mismo año. Así pues, se tiene que, contrario a lo que afirma el accionante, la reforma local cuestionada sí deriva del mandato constitucional federal contenido en el texto vigente del artículo 116, fracción IV, en cuanto expresamente ordena que la Constitución y las leyes de las entidades federativas se ajusten a lo dispuesto en la propia Norma Fundamental; aunado a que, el Congreso de la Unión, precisamente en cumplimiento de la referida reforma político-electoral, dispuso expresamente el plazo en que debía ajustarse el orden jurídico local a la normatividad general. Por lo que, en el caso, sí se actualizó la excepción contenida en el artículo 84 de la Constitución Política del Estado de Veracruz y, como se refirió, se siguió para ello el procedimiento especial que prevé la ley reglamentaria de dicho precepto. Por consiguiente, se reconoce la validez del procedimiento legislativo que dio origen al Decreto 536 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

 

Inconstitucionalidad de los artículos segundo y cuarto transitorios del Decreto 536 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

El partido político plantea en su segundo concepto de invalidez, en esencia, que los artículos segundo y cuarto transitorios del Decreto 536 en cuestión son inconstitucionales, pues, bajo el argumento de cumplir con lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inciso n), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que se verifique al menos una elección local en la misma fecha en que tenga lugar alguna de las elecciones federales, se pretende que, al término del actual período del gobierno del Estado de Veracruz se elija un gobernador para ocupar el cargo por un lapso de dos años, a efecto de celebrar elecciones concurrentes de Gobernador y Presidente de la República en julio de dos mil dieciocho.

Para el accionante, la actuación del Congreso del Estado de Veracruz violenta la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues, frena el desarrollo integral de la entidad, al aprobar disposiciones que contravienen el Sistema de Planeación Democrática, establecido en los artículos 25 y 26 de la propia Ley Suprema.

Lo que, a su juicio, también violenta lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 49, fracciones V y X; 74 y 75 de la Constitución Política del Estado de Veracruz y los tratados internacionales, en los artículos 21, 22, 25 y 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 1°, 3°, 4°, 7°, 8°, 12, 13, 14 y 16 de la Carta Democrática Interamericana; XXVIII de la Declaración Interamericana de los Derechos y Deberes del Hombre; 23 del Pacto de San José; 2, numeral 1 y 3 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y 24 y 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño.

Esto, porque reducir por única ocasión el mandato constitucional del Gobernador del Estado a un período de dos años, no permitiría desarrollar la acción pública del Ejecutivo Local, como lo dispone el artículo 49 de la Constitución Política del Estado de Veracruz, en el que expresamente señala en la fracción V, las atribuciones del Gobernador para "promover y fomentar, por todos los medios posibles, la educación pública, la protección a la salud y procurar el progreso y bienestar social en el Estado"; y en la fracción X, "Planear y conducir el desarrollo integral del Estado en la esfera de su competencia; establecer los procedimientos de consulta popular para formular, instrumentar, ejecutar, controlar y evaluar el Plan Veracruzano de Desarrollo y los programas que de éste se deriven". Así como lo dispuesto en el Capítulo II, del Desarrollo Económico, del Fomento al Trabajo y de la Seguridad Social del Estado, explícitos en los artículos 74 y 75 constitucionales locales.

Un periodo de dos años hace imposible el cumplimiento de la alta responsabilidad de gobernar con eficacia. La democracia va más allá del relevo intermitente de autoridades en procesos electorales, dado que el propósito de gobernar es servir a la comunidad y cumplir las tareas de planeación democrática y deliberativa que exige la ley, que se traducen en programación, presupuestación, infraestructura, desarrollo y bienestar social, seguridad, así como protección de los derechos humanos, que expresamente señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 25 y 26.

Refiere que el artículo cuarto transitorio de la reforma constitucional que se combate genera un dispendio de recursos para empatar las elecciones de gobernador con las presidenciales, ya que, se efectuarán dos elecciones en dos años.

Al efecto, el accionante proporciona algunos indicadores económicos para, de ahí, sostener que el gobierno de Veracruz debe organizar sus periodos de gasto, el aparato gubernamental y, en general, sus estructuras administrativas para asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos a sus habitantes y el cabal cumplimiento del sistema de derecho.

Añade que ninguna autoridad debe violentar los derechos humanos, ni por sus acciones ni por sus omisiones, como sucede al aprobarse los transitorios segundo y cuarto de la reforma política publicada el nueve de enero de dos mil quince porque, por el lado del gasto público y sus prioridades, se agudizaría aún más la pobreza de la población veracruzana y el retraso en su atención social, perpetuando el incumplimiento de los derechos humanos en la entidad.

El partido promovente agrega que, con motivo de la reforma impugnada, en un lapso de veinticuatro meses habrá dos periodos electorales para elegir a la misma figura, esto es, se deberá realizar nuevamente: campañas para promocionar el voto, vigilar los derechos y ministrar las prerrogativas a los partidos políticos y demás organizaciones políticas, ordenar nuevamente las impresiones de los materiales electorales, preparar la jornada electoral, realizar los cómputos electorales, emitir la declaración de validez y otorgar las constancias en las elecciones respectivas, vigilar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la realización y publicación, a realizar monitoreo en medios de comunicación, contratar personal necesario para atender en la jornada electoral, entre otras actividades. Siendo que, según afirma, tales recursos se pueden aplicar para satisfacer las necesidades de los habitantes de la entidad, como son la educación, salud, el medio ambiente, el acceso al agua y una justa vivienda, que son derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales signados por México.

Continúa diciendo que el gasto desmedido en dos elecciones en un periodo tan corto de tiempo restringe de forma ilegítima o desproporcional los derechos contemplados en los artículos 1°, 3°, 4° y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 21, 22, 25 y 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 24, 25 y 26 de la Convención sobre los Derechos del Niño; además incumple el deber de adoptar medidas para asegurar el cumplimiento de los derechos, porque dos procesos electivos en veinticuatro meses, al gastar millones de pesos, afectan la disponibilidad de recursos públicos para atender los derechos fundamentales y sectores productivos de la sociedad veracruzana.

Concluye el partido promovente que los artículos transitorios mencionados son inconstitucionales, al decretar la elección del gobernador para un periodo de dos años, sin considerar además las condiciones económicas, políticas y sociales del Estado de Veracruz, con lo cual se compromete la estabilidad política y social, así como el libre desarrollo de la dignidad de las personas.

Para examinar los argumentos de invalidez, es necesario primero referir lo dispuesto en los artículos transitorios segundo y cuarto, impugnados.

Segundo. Los diputados al Congreso del Estado que se elijan el primer domingo de junio de 2016 durarán en su encargo dos años. Los diputados a la LXV Legislatura serán electos excepcionalmente el primer domingo de julio de 2018 y tomarán posesión el 5 de noviembre del mismo año. Asimismo, el primer domingo de julio de 2018 se elegirá al Gobernador del Estado, para cubrir el período del 1 de diciembre de 2018 al 30 de noviembre de 2024.

CUARTO. El Gobernador electo el primer domingo de junio de 2016 entrará a ejercer su encargo el primero de diciembre de 2016 y concluirá el treinta de noviembre de 2018.

Como se observa, estos numerales prevén diversas medidas excepcionales con la finalidad de homologar las elecciones locales con las federales, entre otras, la duración en los cargos de quienes resulten electos como diputados y gobernador, en la elección que se efectuará en junio de dos mil dieciséis y establece, al efecto, la fecha en que iniciarán el ejercicio de su función.

Ahora bien, lo relativo a la organización de los poderes de los Estados, se regula en el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que lo harán conforme a la Constitución de cada uno, con sujeción a las bases que prevé el propio precepto, entre ellas, destaca que, tratándose del gobernador de los Estados, preceptúa que no podrán durar en su encargo más de seis años, sin que mandate un lapso mínimo al efecto. Tampoco fija la duración del periodo que ejercerán los cargos los legisladores locales, sólo ordena en la fracción II del artículo 116 que, en sus Constituciones deberán establecer la elección consecutiva de los diputados, hasta por cuatro periodos consecutivos.

Al efecto, vale retomar lo resuelto por este Pleno, al conocer de la diversa acción de inconstitucionalidad 3/2002 – a propósito de la impugnación de una norma transitoria similar a los numerales combatidos en la presente acción -, en cuanto estableció que, de la interpretación de los artículos 116, fracción I, 40 y 41 de la Constitución Federal, se concluye que si una entidad federativa establece en ley que, por única ocasión, el Gobernador durará en su encargo cinco años, esto no vulnera el citado numeral 116, pues, por un lado, este precepto no establece que la duración en el cargo será forzosamente de seis años, sino sólo que no deberá exceder de ese término y, por otro lado, en uso de la autonomía estatal, cada entidad federativa puede determinar, en atención a su propia conveniencia jurídico-política y respetando los parámetros que señala la Constitución Federal, la duración de gobernador, pudiendo variar cuantas veces lo considere conveniente, puesto que no existe prohibición para ello.

En el mismo precedente se señaló además que, el hecho de que se varíe excepcionalmente y por una sola ocasión, el periodo de duración del ejercicio de los cargos de gobernador, miembros de las legislaturas y ayuntamientos, no es inconstitucional en sí mismo, ya que tal desajuste temporal es precisamente de excepción, con la finalidad expresa en la misma norma de tránsito de igualar los periodos de elección o los procesos electorales con los de las elecciones federales, por lo que, precisó el Pleno, tampoco puede decirse que ese propósito o efecto contraríe la regla de duración del cargo de gobernador local prevista en el artículo 116, fracción I, constitucional o algún otro precepto fundamental. Criterio que también se sostuvo en la diversa acción de inconstitucionalidad 8/2002.

Asimismo, adquiere relevancia lo resuelto por este Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 39/2006 y sus acumuladas 40/2006 y 42/2006, en el sentido de que, la democracia, garantizada fundamentalmente por el artículo 41 de la Constitución General de la República es, además de una estructura jurídica y un régimen político, un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, cuya principal expresión lo constituye la renovación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, y de los Ayuntamientos mediante elecciones libres, auténticas y periódicas en las que la ciudadanía ejerce su derecho al sufragio.

Así, puntualizó este Tribunal, que del análisis de los artículos 40 y 41 de la Constitución Federal, se advierte que el proceso electoral está constituido por un conjunto de actos jurídicos tendentes a la designación de las personas que han de fungir como titulares de los órganos de poder representativos del pueblo, en el orden federal, estatal, municipal o del Distrito Federal. La designación de la representación nacional se realiza a través del voto de los ciudadanos y puede ser en dos formas, la primera en los plazos y términos previamente establecidos en la ley, caso en el cual estamos en presencia de un proceso electoral ordinario; y la segunda en casos especiales en que por una circunstancia de excepción no se logra integrar la representación con base en el proceso electoral ordinario y ante el imperativo de designar e integrar los órganos representativos de la voluntad popular, el propio legislador ha establecido un régimen excepcional al cual se le ha denominado proceso electoral extraordinario.

Se precisó que no debe perderse de vista que ambos procesos (ordinario y extraordinario) tienen como única finalidad la designación de las personas que han de fungir como representantes de la voluntad popular.

En ese sentido, destacó este Tribunal que, para poder ejercer realmente el sufragio, el elector debe tener oportunidad de conocer para qué cargos y qué periodos elegirá a la persona que decida; asimismo, debe tener la oportunidad de elegir y gozar de la libertad de elección, pues sólo quien tiene la opción de elegir y, además, de hacerlo entre alternativas, puede ejercer verdaderamente el sufragio. Asimismo, debe tener libertad para decidirse por cualquiera de ellas; de lo contrario, no tendrá opción.

Por tanto, agregó, la oportunidad y libertad de elegir deben estar amparadas por la ley, pues sólo cuando estas condiciones están dadas es que podemos hablar de verdaderas elecciones. Al mismo tiempo, deben efectuarse de acuerdo con ciertos principios mínimos, pues lo cierto es que la garantía de esos principios constituye el presupuesto esencial para que se reconozcan las decisiones y contenidos políticos a través de las elecciones, que son vinculantes para el electorado, por parte de los propios electores.

Asimismo, dejó sentado, que la Norma Fundamental contiene ciertos principios en esta materia que, desde luego, reflejan la intención del Constituyente de dar las bases necesarias para el establecimiento de una sociedad democrática y republicana. A este respecto, el artículo 35, fracción I, establece el derecho de todo ciudadano a votar en las elecciones populares. Por otra parte, el artículo 39 señala que la soberanía nacional reside en el pueblo, que todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste, y que el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.

Destacó además que los artículos 40 y 41 de dicho ordenamiento disponen que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos pero unidos según los principios de dicha Norma Fundamental; que el pueblo ejerce su soberanía por conducto de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores; que las Constituciones de los Estados en ningún caso podrán contravenir el pacto federal y, por último, que la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y de los Ayuntamientos se deberá realizar mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las bases que el propio artículo 40 constitucional señala.

Bajo esta línea argumentativa, este Pleno estableció que la principal expresión de la estructura jurídica y un régimen político, prevista en la Constitución Federal, es la renovación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, y de los Ayuntamientos mediante elecciones libres, auténticas y periódicas en las que la ciudadanía ejerce su derecho al sufragio; renovación que tiene como única finalidad la designación de las personas que han de fungir como representantes de la voluntad popular, quien elige los gobernantes para un periodo determinado y, por tanto, tiene el derecho de conocer para qué cargos y periodos elige a tal funcionario.

Se determinó por consiguiente que, para el caso de que los Estados decidan extender o acortar los mandatos de los gobernantes locales, deben hacerlo como una previsión a futuro, a fin de que el electorado esté plenamente informado y tenga conocimiento cierto del periodo que va a desempeñar el funcionario que elija de modo que se respete su voluntad, es decir, aplicando tales ajustes para las próximas elecciones, mas no para quienes ocupen actualmente esos cargos.

Siguiendo estos precedentes, podemos concluir, en el presente caso, que la previsión transitoria impugnada, en cuanto fija el periodo que, por única ocasión, durarán en el cargo, los diputados y el gobernador electos en junio de dos mil dieciséis (dos años), con el fin de adecuarse a la Norma Fundamental, a partir de la reforma en materia político-electoral que se hizo en dos mil catorce, no es inconstitucional, porque, como se puntualizó, constitucionalmente no se fija ningún lineamiento para el lapso mínimo que deberá durar una persona en el cargo de Gobernador, sólo indica el tope máximo (6 años), por tanto, las legislaturas de los Estados tienen libertad para fijar lo conducente, siempre que no excedan del citado tope.

Es decir, la Norma Fundamental en ningún momento indica que la duración en el cargo de Gobernador deba ser de seis años, como plazo fijo, sino sólo mandata que no debe exceder esa temporalidad, por lo que, los Estados pueden extender o acortar tal periodo, mientras no excedan aquel tope máximo.

Además, la Constitución Federal tampoco mandata cuánto durará un diputado local, sólo ordena en la fracción II del artículo 116 que "Las Constituciones estatales deberán establecer la elección consecutiva de los diputados a las legislaturas de los Estados, hasta por cuatro periodos consecutivos. (…)", por lo que es claro que deja a la libre configuración legislativa establecer la duración de cada periodo, siempre que no exceda de dicho tope.

En la inteligencia, claro, de que tal libertad configurativa no se traduce en que las legislaturas locales puedan apartarse de los referidos principios democráticos contenidos en la Constitución Federal.

Lo cual se cumple en el caso, en tanto que lo dispuesto en los numerales transitorios impugnados, no se aparta de la referida exigencia fundamental consistente en que la elección del Gobernador y de los diputados, debe llevarse a cabo mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, en las que la ciudadanía ejerce su derecho al sufragio.

Así como, que el elector tenga la oportunidad de conocer para qué cargos y qué periodo elegirá a la persona que decida, y la oportunidad de elegir y gozar de la libertad de elección, entre las alternativas que existan, entonces, no se advierte de qué manera la normatividad combatida vulneraría la Norma Fundamental.

De igual manera, es infundado lo que alega el partido político acerca de que las normas impugnadas vulneran los artículos 25 y 26 de la Constitución Federal, pues, según afirma, se violenta el Sistema de Planeación Democrático; sin embargo, este Tribunal no advierte de qué modo podrían vincularse tales preceptos, que regulan en suma la rectoría económica estatal, con la normatividad transitoria combatida, referente a la materia electoral y que pudiera llevar a su inconstitucionalidad.

Aunado a lo anterior, este Tribunal observa que los argumentos del promovente se sostienen en cuestiones fácticas e hipotéticas respecto de una supuesta afectación al desarrollo de la entidad federativa que, por tanto, no pueden servir para un análisis abstracto de constitucionalidad de la norma, como tampoco es posible que este Tribunal Constitucional examine si la medida tomada por el legislador es o no las más conveniente, pues, según dice el partido accionante, la diversa que él propuso durante el procedimiento legislativo era la idónea, dado que, como ya se señaló, es al legislador estatal al que, en uso de su autonomía, le compete decidir lo relativo a la duración en el cargo de gobernador y legisladores de acuerdo a su propia conveniencia jurídico-política, siempre y cuando no vulneren los principios democráticos, lo cual, se reitera, se ha respetado en el caso.

No pasa inadvertido que el accionante alega que las disposiciones transitorias impugnadas, al afectar según dice el desarrollo del Estado de Veracruz, también violentan lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 49, fracciones V y X, así como, por los tratados internacionales, en los artículos 21, 22, 25 y 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 1°, 3°, 4°, 7°, 8°, 12, 13, 14 y 16 de la Carta Democrática Interamericana; XXVIII de la Declaración Interamericana de los Derechos y Deberes del Hombre; 23 del Pacto de San José; 2, numeral 1 y 3 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos; y 24, 25, 26 y 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño.

Esto porque, a su parecer, los recursos que se gastarán con motivo de dos periodos electorales en dos años, se podrían aplicar para satisfacer las necesidades de los habitantes de la entidad, como educación, salud, medio ambiente, acceso al agua y una justa vivienda, que son derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los instrumentos internacionales signados por México.

Sin embargo, tampoco asiste la razón al partido promovente, toda vez que, como ya se precisó, tales planteamientos se apoyan en presunciones, como es que, según el accionante, con motivo de las normas impugnadas habrá gasto excesivo, lo que redundará en afectaciones al desarrollo estatal y, por ende, en el ejercicio de los derechos humanos de la población; además, en el caso se está en un medio de control abstracto de constitucionalidad de una norma general y, conforme al cual, ya se concluyó que los artículos transitorios impugnados no vulneran algún principio constitucional electoral.

Sin perjuicio de lo anterior, este Pleno estima que, en abstracto, no existe vulneración alguna a la normatividad constitucional federal y convencional invocada por el accionante, en tanto, si bien, en la misma se reconocen diversos derechos humanos (sociales, políticos, económicos, culturales, de la niñez, etcétera, no se advierte de qué manera los transitorios impugnados pudieran incidir en tales derechos.

En consecuencia, procede reconocer la validez de los artículos segundo y cuarto transitorios del Decreto 536 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es parcialmente procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO. Se sobresee respecto del artículo 67, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en términos del considerando tercero de esta ejecutoria.

TERCERO. Se reconoce la validez de los artículos segundo y cuarto transitorios del Decreto 536 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicado el nueve de enero de dos mil quince, así como del procedimiento legislativo que le dio origen, de acuerdo con el considerando quinto de esta sentencia.

CUARTO. Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo Primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de la Larrea, Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de los considerandos primero y segundo relativos, respectivamente, a la competencia y a la oportunidad.

Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de la Larrea, Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto del considerando tercero, relativo a la legitimación. Por lo que se refiere al considerando en el que debe ubicarse el estudio respectivo, se aprobó el proyecto por mayoría de siete votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de la Larrea, Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I. y Sánchez Cordero de García Villegas. Los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales votaron por incluir el sobreseimiento relativo en el apartado de procedencia.

En relación con el punto resolutivo Segundo:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de la Larrea, Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto del considerando cuarto, relativo a la improcedencia.

En relación con el punto resolutivo Tercero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de la Larrea, Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, en parte I de violaciones formales. El señor Ministro Cossío Díaz anunció voto concurrente.

Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de la Larrea con matices, Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, en su parte II denominada "constitucionalidad de los artículos segundo y cuarto transitorios del Decreto 536 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave."

En relación con el punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de la Larrea, Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales.

 

PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE

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MINISTRO LUIS MARÍA AGUILAR MORALES

 

 

MINISTRO PONENTE

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JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS

 

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

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LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA

 

Esta hoja forma parte de la acción de inconstitucionalidad número 13/2015, promovida por el Partido Político Movimiento Ciudadano, fallada el once de junio de dos mil quince. Conste.

VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ RESPECTO DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 13/2015

En sesión del once de junio de 2015, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió el asunto citado al rubro, en el que debía pronunciarse sobre la validez constitucional del procedimiento especial de reforma a la Constitución del Estado Libre y Soberano de Veracruz.

Si bien estoy de acuerdo con el resultado al que la mayoría llegó en el presente caso, no comparto algunas de las consideraciones plasmadas en la sentencia.

Antecedentes

El partido movimiento ciudadano impugnaba la constitucionalidad del procedimiento especial de reforma constitucional del Estado de Veracruz dado que, de acuerdo al partido actor, debía aprobarse en dos periodos de sesiones, ordinarios y sucesivos, y excepcionalmente podrán hacerse en una sola sesión ordinaria o extraordinaria, previa declaratoria de que se trata de un procedimiento especial, cuando tales modificaciones tengan como propósito adecuar la norma constitucional local a la Constitución Federal, lo que no ocurrió en el caso dado que, si bien se llevó a cabo el procedimiento especial, en realidad se hizo para adecuarse a la Ley General de partidos políticos y no a la Constitución Federal.

Razones de la mayoría

La mayoría de los ministros decidieron que la razón no asiste al partido actor ya que el procedimiento especial de reforma a la Constitución de Veracruz que se aplicó en el presente caso es constitucional toda vez que la reforma tenía como objeto adecuar el contenido de la Constitución local al "orden constitucional federal", compuesto por las leyes generales y la Constitución y que, por tanto, el procedimiento especial de reforma al que hace referencia el artículo 84 de la Constitución de Veracruz, fue correctamente aplicado, ya que es procedente cuando se pretenda adecuar la Constitución local a un mandato de la Constitución federal.

Razones de disenso

Si bien comparto el resultado al que la mayoría de los ministros arribaron en el caso, me separo de la metodología de aplicación normativa adoptado por ellos, la cual subyace de la idea de la existencia de un orden constitucional federal, constituido conjuntivamente por la Constitución federal y las leyes generales, de manera tal, que pareciera que en la sentencia se equipara las leyes generales a la Constitución desde una perspectiva formal jerárquica, lo cual me parece inaceptable. Aun cuando se usaran conceptos dogmáticos como el "bloque constitucional" o constitucionales como "Ley Suprema de la Unión", no podemos equiparar formalmente a las normas ya mencionadas, sino que estos conceptos permiten identificar funcionalmente el sentido de las normas que formalmente no pertenecen a la Constitución, pero eso no implica que sean de rango constitucional.

Tal y como se expresa en el proyecto, y como se deriva de las versiones taquigráficas de discusión legislativa, la reforma a la Constitución Veracruzana tiene precisamente el objeto de adecuar su contenido al mandato del artículo 116, fracción IV, constitucional. Es por ello que comparto el sentido del criterio mayoritario en cuanto a la constitucionalidad del procedimiento especial de reforma.

Ahora bien, el artículo 84 de la Constitución del Estado de Veracruz, exige que las adecuaciones serán derivadas de un "mandato" de la Constitución; esto es, no exige que la adecuación sea a la Constitución misma o al "orden constitucional", sino que es el mandato lo que debe estar constitucionalmente definido.

Definido esto, resulta entonces que no importa la jerarquía formal de la norma a la cual deba adecuarse la Constitución del Estado de Veracruz. Ya sea que ésta última se trate de adecuar a la Constitución o a una ley general habilitada desde el artículo 73 constitucional, lo que importa desde una perspectiva formal es que el mandato de adecuación esté contenido en la Constitución federal, como sucede en el caso que nos ocupa ya que el artículo 116 constitucional, fracción IV, 1er párrafo, ordena que los estados deben adecuar su legislación a la Constitución y a las leyes generales en la materia.

Me parece que en el caso, el procedimiento de reforma de la Constitución veracruzana no debe ser contrastado con un supuesto orden constitucional federal. Considero, por el contrario, que existe una muy importante distinción formal jerárquica entre ambas fuentes de derecho y que la Constitución es, dejando a un lado normas de derechos humanos contenidas en tratados internacionales, el único parámetro de validez normativa. Ahora bien, lo anterior no implica que si la reforma local tuviera como objeto la adecuación de la Constitución local al contenido de una Ley General, el procedimiento especial haya sido erróneamente aplicado, ya que la misma Carta Magna indica que se debe adecuar también a las leyes generales.

 

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MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

 

 

RMMG/AML