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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 9/96 PARTIDO ACCIÓN NACIONAL MINISTRO PONENTE: JUAN DÍAZ ROMERO SECRETARIA: M. ANGÉLICA SANABRIA MARTÍNEZ. |
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día nueve de enero de mil novecientos noventa y siete.
V I S T O S; para resolver los autos relativos a la acción de inconstitucionalidad 9/96, promovida por Felipe Calderón Hinojosa y Juan Antonio García Villa, que comparecen como presidente nacional del Partido Acción Nacional y secretario general del Comité Ejecutivo Nacional de dicho partido, respectivamente, en contra de la expedición, promulgación y publicación del Decreto por el que se Reforman, Adicionan y Derogan Diversas Disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, en particular por lo que concierne al artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracciones I y III del aludido código y de los artículos cuarto, quinto, sexto y décimo transitorios del precitado decreto en relación con reformas y adiciones a ese mismo ordenamiento electoral;
Y RESULTANDO:
PRIMERO.-Mediante escrito de fecha seis de diciembre de mil novecientos noventa y seis, que aparece recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el mismo día, los señores Felipe Calderón Hinojosa y Juan Antonio García Villa, que comparecen como presidente nacional y secretario general del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Acción Nacional, promovieron acción de inconstitucionalidad en contra del decreto que ha quedado referido en el preámbulo de la presente resolución.
SEGUNDO.-En auto de seis de diciembre de mil novecientos noventa y seis, el presidente de este alto tribunal ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad hecha valer; en el mismo proveído ordenó turnar los autos al señor Ministro ponente para la formulación del proyecto de resolución correspondiente. El tenor del proveído es el siguiente:
"Con el escrito de fecha seis de diciembre del año en curso y anexos que se acompañan, suscrito por los licenciados Felipe Calderón Hinojosa y Juan Antonio García Villa, en su carácter de presidente y secretario general del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Acción Nacional, personalidad que por el momento se presume en términos del artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fórmese y regístrese el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad que plantean, en contra de la expedición, promulgación y publicación del Decreto por el que se Reforman, Adicionan y Derogan Diversas Disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre del presente año, esencialmente, los artículos cuarto, quinto, sexto y décimo transitorios; así como el artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracciones I y IV, del aludido código. Ahora bien, con fundamento en los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo segundo transitorio del Decreto mediante el cual se reformaron diversos artículos de la Constitución General de la República, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de agosto pasado; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y segundo transitorio del Decreto publicado el veintidós de noviembre de este año en el Diario Oficial de la Federación, por el que se reformaron diversos artículos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que a la letra dice: 'Segundo.-En cumplimiento del segundo párrafo del artículo segundo transitorio del Decreto de Reformas y Adiciones a Diversos Artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 22 de agosto de 1996, el plazo para ejercitar las acciones de inconstitucionalidad en contra de las legislaciones electorales federales y locales, que se expidan antes del 1o. de abril de 1997, será de quince días naturales y serán resueltas de plano y en definitiva por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sin sujetarse al procedimiento o plazos señalados en los artículos 64 y 70 de la ley que se reforma por el presente decreto, en un plazo no mayor de quince días hábiles a partir de la presentación del escrito respectivo.'; pase el presente expediente al Ministro Juan Díaz Romero, a quien le corresponde conforme al turno que al efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos, para que elabore el proyecto de resolución respectivo y dé cuenta con él al Pleno de este alto tribunal. Por último, conforme a lo dispuesto por el artículo 4o, último párrafo, de la ley reglamentaria mencionada, se tiene como autorizados de la parte actora, a los licenciados Ricardo García Cervantes, Horacio Alejandro Gutiérrez Bravo, Alejandro Zapata Perogordo, Alejandro González Alcocer y Fernando Pérez Noriega, así como por señalado domicilio para oír y recibir notificaciones. Notifíquese; haciéndolo por oficio al promovente, a la Cámara de Diputados, Cámara de Senadores, presidente de la República y secretario de Gobernación. Lo proveyó y firma el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, licenciado José Vicente Aguinaco Alemán. Doy fe."
TERCERO.-El escrito por el cual se promueve la acción de inconstitucionalidad del caso, en su parte conducente reza como sigue:
"PRIMERO.-Es menester abordar lo relativo a la naturaleza jurídica de los artículos impugnados, frente al artículo 41 constitucional y, por supuesto, los cambios que arroja de manera sustancial, es en innovaciones fundamentales en la materia electoral.
"SEGUNDO.-En consecuencia a fin de poder demostrar la contradicción entre el texto del artículo 41, fracción II, inciso a), de nuestra Constitución Federal, frente a los artículos impugnados, es preciso transcribir lo que dispone la norma constitucional; a saber:
"'Artículo 41.- ... I.- ... II.- ... a) El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, aplicando los costos mínimos de campaña calculados por el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, el número de senadores y diputados a elegir, el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión y la duración de las campañas electorales. El 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuirá entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior.'
"En este orden de ideas, precisa también transcribir para mayor claridad los artículos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que se impugnan, a saber:
"'Artículo cuarto transitorio.-Cada partido político que al término del proceso electoral federal de 1994 haya conservado su registro y no cuente con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión, tendrá derecho a que se le otorgue por concepto de financiamiento, a partir del 1o. de noviembre de 1996 y hasta la conclusión del proceso electoral federal de 1997, una cantidad equivalente al 2% del monto que se haya determinado a los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, así como, en 1997, una cantidad igual para gastos de campaña. Asimismo, recibirá el financiamiento que le corresponda por sus actividades específicas como entidad de interés público en términos de lo dispuesto en el artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.'
"'Artículo quinto transitorio.-A cada partido que hubiese obtenido su registro condicionado para participar en el proceso electoral federal de 1997, le será aplicable lo dispuesto en los artículos 32 y 66 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y se le otorgará por concepto de financiamiento, a partir del 1o. de noviembre de 1996, y hasta la conclusión del proceso electoral federal de 1997, una cantidad equivalente al 1% del monto que se haya determinado a los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, así como, en 1997, una cantidad igual para gastos de campaña.'
"'Artículo sexto transitorio.-El financiamiento público previsto en el artículo 49, párrafo 7, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos electorales, así como en los artículos cuarto y quinto transitorios anteriores, se otorgará a los partidos políticos a partir del 1o. de noviembre de 1996. En tanto este nuevo esquema es aplicable, los partidos políticos seguirán disfrutando del financiamiento público aprobado para 1996.'
"'Artículo décimo transitorio.-El financiamiento público de las actividades permanentes de los partidos políticos nacionales para 1997, será fijado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral aplicando la fracción I del inciso a) del párrafo 7 del artículo 49 de este código y tomará como base los costos mínimos de campaña aprobados por el propio Consejo para 1995.'
"'Artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracciones I y IV.-Los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades, independientemente de las demás prerrogativas otorgadas en este código, conforme a las disposiciones siguientes:
"'a).-Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes:
"'I.-El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará anualmente, con base en los estudios que le presente el consejero presidente, los costos mínimos de una campaña para diputado, de una para senador y para la de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, tomando como base los costos aprobados para el año inmediato anterior, actualizándolos mediante la aplicación del índice al que se refiere la fracción VI de este inciso, así como los demás factores que el propio Consejo determine. El Consejo General podrá, una vez concluido el proceso electoral ordinario, revisar los elementos o factores conforme a los cuales se hubiesen fijado los costos mínimos de campaña.
"'...
"'IV.-El costo mínimo de gastos de campaña para presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se calculará con base a lo siguiente: El costo mínimo de gastos de campaña para diputados se multiplicará por el total de diputados a elegir por el principio de mayoría relativa, dividido entre los días que dura la campaña para diputado por este principio, multiplicándolo por los días que dura la campaña para presidente.'
"Puestos frente a frente en el concepto anterior, la norma constitucional y los artículos impugnados, se precisa en primer lugar, considerar la naturaleza de lo que debe entenderse por artículos transitorios: disposiciones que otorgan circunstancialmente mecanismos de solución a problemas que eventualmente surgen con la aprobación de la norma general y por lo tanto forman parte de la ley y su observancia es obligatoria.
"La normatividad transitoria es producto de una necesidad para otorgar un camino facilitador entre la situación existente y la aplicación de la ley nueva, que permite solucionar un problema que circunstancialmente se presenta.
"Evidentemente que la normatividad transitoria debe sujetarse a los principios constitucionales, pues aunque resuelve situaciones jurídicas específicas, deriva de la ley secundaria y no puede concebirse independiente o autónoma de aquélla, sino que forma en su integridad un cuerpo legal; en consecuencia, debe ceñirse a la Ley Fundamental.
"TERCERO.-Los artículos impugnados, cuarto, quinto, sexto y décimo transitorios, son contrarios al artículo 41 constitucional, por las siguientes razones:
"A).-Contradicen la disposición relativa a la anualidad con que debe fijarse el financiamiento público a que tienen derecho los partidos políticos al establecer un financiamiento retroactivo a un año distinto para el que deben ser establecidos (1997).
"B).-Acotan atribuciones otorgadas a una autoridad, máxime que esas facultades no derivan de la norma primaria que dio origen a las normas transitorias de una ley secundaria, sino que aquéllas se fundan en la norma de jerarquía superior que es la constitucional.
"Se podría argumentar que las reformas constitucionales que entraron en vigor en agosto pasado obligan a un financiamiento público a los partidos políticos de manera preponderante, variando el sistema que tradicionalmente había prevalecido y, en consecuencia de ello se justifican los artículos cuarto, quinto y sexto transitorios de aplicar en forma retroactiva al día primero de noviembre de 1996 ese tipo de financiamiento a favor de los partidos.
"Sin embargo, ese razonamiento no es sostenible desde el punto de vista constitucional, en virtud de lo siguiente:
"a.-El financiamiento a los partidos políticos debe fijarse de forma anual, y el concepto aplicable que se desprende de los diversos conceptos constitucionales, es mediante el ejercicio fiscal a partir del día primero de enero y hasta el último de diciembre.
"b.-Si el Constituyente Permanente hubiese tenido la intención de variar los plazos y condiciones presupuestarias en esta ocasión, obviamente lo hubiera previsto mediante una disposición transitoria, circunstancia que no ocurrió, en consecuencia la eventualidad hipotética señalada no es susceptible de aplicarse en los términos establecidos en las disposiciones transitorias en cuestión.
"Por otra parte, tampoco podrían aplicarse las disposiciones en comento, toda vez que el precepto constitucional establece un principio general, la preponderancia del financiamiento público sobre el privado; sin embargo, la reglamentación de los porcentajes que menciona dicho precepto, la deja para su regulación en la ley secundaria, siendo el elemento del quantum de manera líquida, competencia de la autoridad electoral.
"Mientras esos supuestos no se encuentren satisfechos, se carece de base para su estricta observancia, más aún para el otorgamiento retroactivo del financiamiento y por lo tanto, se carece de motivación, para una disposición de esa naturaleza, pues aunque hayan entrado en vigor las disposiciones constitucionales en fecha anterior, la única obligación para los partidos políticos en tanto se expedían las bases normativas para su correcta aplicación, es la observancia de que su financiamiento sea preponderantemente público.
"CUARTO.-El sistema de financiamiento a los partidos políticos ha variado y no se puede acotar una atribución por una parte y por la otra tampoco llevar a ajustes que se hicieron mediante un sistema diverso.
"La fracción segunda del artículo 41 constitucional, en su primer párrafo consagra conceptos en relación a la vida de los partidos políticos diferentes al texto constitucional anterior, que para su mejor apreciación nos permitimos transcribir lo conducente:
"El texto constitucional actual dice:
"'... II.-La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Además, la ley señalará las reglas a que sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
"'El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y se otorgará conforme a lo siguiente y a lo que disponga la ley...'
"El texto constitucional anterior decía:
"'... los partidos políticos tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma ley.
"'En los procesos electorales federales los partidos políticos nacionales deberán contar, en forma equitativa, con un mínimo de elementos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio popular.
"'La ley establecerá las reglas a que se sujetarán el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales.'
"El tema sobre los partidos políticos ahora se aborda con mayor amplitud, reconociendo de manera explícita su doble actividad, una, la ordinaria y permanente, como organización de ciudadanos promoviendo la participación del pueblo en la vida democrática y contribuyendo a la integración de la representación nacional y la otra, participar en las elecciones como medio para que los ciudadanos accedan al poder, ésta de carácter extraordinario.
"Como consecuencia de lo anterior, la Ley Fundamental reconoce como premisa un sistema de financiamiento dual, a efecto de garantizar que los partidos políticos desempeñen su doble finalidad.
"Podría afirmarse que ese esquema de financiamiento de manera implícita se encontraba establecido en el propio artículo constitucional y reglamentado en la ley secundaria, que inclusive los propios partidos políticos, recibían cantidades de dinero en diferentes partidas para cubrir ambos rubros y lógicamente deducir que el cambio consistió en explicitar los conceptos constitucionales. Sin embargo, existen elementos adicionales, cuya observancia radica en un cambio sustancial en el sistema de financiamiento a los partidos políticos, tanto en los criterios de fondo como las bases a aplicar.
"Mientras que anteriormente los partidos políticos tenían libertad para la obtención de recursos privados, tanto para el desarrollo de sus actividades ordinarias permanentes como para la obtención del sufragio, sin más límite que aquel establecido para gasto máximo de campaña, siguiendo el modelo norteamericano, los recursos públicos, válidamente podrían considerarse como complementarios para el sostenimiento de esas entidades, conservando independencia económica en relación al Estado.
"Ahora, por el contrario, mediante un viraje nos apegamos al sistema europeo, donde el Estado entiende como una necesidad la conservación a través del financiamiento de los partidos políticos y no puede poner en riego su subsistencia ni tampoco el extravío de su finalidad bajo el peligro de la canalización de capitales con objetivos distorsionados y contrarios a los intereses nacionales, por lo tanto obliga a que los recursos del Estado prevalezcan sobre los privados.
"Si bien es cierto que la Constitución establece bases para otorgar el financiamiento a los partidos y remite a la ley su reglamentación; también lo es que el propio precepto constitucional dispone una fijación anual, sobre la base del costo mínimo de campaña que calcule el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral.
"Lo anterior reviste singular importancia en virtud de señalar cuatro (sic) elementos trascendentes, uno de temporalidad, es decir, cada año tendrá que realizarse el mecanismo estipulado para fijar el financiamiento aludido; el segundo se remite a la base a aplicar, consistente en el costo mínimo de campaña y, el tercero la competencia de a qué autoridad le corresponde fijar la base para su determinación.
"Los dos últimos apartados llevan una íntima vinculación, pues el cálculo para determinar el costo mínimo de campaña se establece como facultad constitucional exclusiva del órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, sin que la Ley
Fundamental acote de manera alguna la atribución concedida al órgano electoral.
"Violaciones constitucionales del artículo décimo transitorio.
"Es contrario al artículo 41 constitucional en virtud de las siguientes consideraciones:
"a) La disposición contenida en el precepto impugnado hace nugatoria la facultad constitucional otorgada al Consejo General como órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, para calcular el costo mínimo de una campaña.
"El artículo combatido pretende obligar a la autoridad electoral a tomar como base un costo mínimo de campaña establecido, calculado y aprobado en enero de 1995, es decir, anterior a la reforma constitucional de agosto de 1996 que ahora se encuentra en vigor, dado que se impone al Consejo General del Instituto Federal Electoral, como base del financiamiento público respectivo para 1997, el mandamiento inconstitucional de que tomara como base los costos mínimos de campaña aprobados por el propio Consejo para el año de 1995; así las cosas, la norma general impugnada viola la norma fundamental de la Constitución Política en su artículo 41, fracción II, inciso a), porque este precepto constitucional atribuye expresamente al órgano de dirección superior del Instituto Federal Electoral la facultad y la obligación constitucionales exclusivas de calcular los costos mínimos de campaña, cuyo ejercicio establece las bases para fijar anualmente el monto del financiamiento público respectivo. Esto es, la ley secundaria transitoria, al imponer como base para el financiamiento respectivo en el año electoral de 1997, los cálculos aplicados en 1995, invade el ejercicio de las facultades e impide el ejercicio de las atribuciones que por mandato constitucional corresponden a este órgano electoral.
"b).-Otro de los principios vulnerados por el artículo décimo transitorio se refiere a la jerarquía de leyes.
"En efecto, dentro de nuestro sistema jurídico, se establece a la Constitución General de la República como el máximo ordenamiento, de ahí se derivan y emanan todas las leyes que rigen nuestra conducta. Sin embargo, por la supremacía de la Ley Fundamental, ningún ordenamiento puede rebasar lo establecido en la misma.
"El precepto que nos ocupa se encuentra en una legislación secundaria y transgrede lo expresamente establecido en el pacto federal, ya que se señalan en el contenido de tal transitorio condiciones para el ejercicio de una facultad, no contempladas en el artículo 41 constitucional.
"En efecto, si el artículo 41 invocado le otorga como facultad exclusiva al órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, la de calcular el costo mínimo de campaña, estableciendo que lo deberá realizar en forma anual y considerando el número de diputados y senadores a elegir y adicionalmente que debe regirse por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, se considera que tal artículo transitorio por provenir de una ley de menor jerarquía no puede transgredir los principios constitucionales, particularmente el de legalidad e independencia señalados, pues ya no se trata de la solución de un problema que eventualmente pudiese haberse presentado, sino que afecta a la propia esencia constitucional al variar los términos.
"c).-En cuanto al contenido del artículo transitorio que nos ocupa, se afectan los principios de legalidad e independencia que deben regir al Instituto Federal Electoral.
"La expresa facultad constitucional que se le otorga al Consejo General de Dirección (sic) del Instituto Federal Electoral, se rige por varios elementos, a saber:
"1.-La fijación anual; por lo que el presupuesto tendrá que tomar en consideración, esa temporalidad.
"2.-El número de diputados y senadores a elegir.
"3.-La duración de las campañas electorales, elemento que se desprende de la propia ley.
"4.-El número de partidos políticos representados en el Poder Legislativo.
"Como se observa, el contenido del artículo 41 dispone las bases mediante las cuales deberá calcularse el costo mínimo de campaña por el propio órgano de autoridad electoral, otorgándole plena autonomía e independencia a efecto de que pueda apreciar con amplitud todas aquellas circunstancias que conforme a su criterio puedan orientarlo en su determinación.
"No obstante lo anterior, el décimo transitorio, obliga a que esa facultad se constriña a una simple operación aritmética al obligar al órgano superior de dirección a considerar un elemento no establecido, como es el aplicar el costo mínimo de campaña autorizado para 1995, ajustándolo, para las campañas electorales de 1997.
"Si realmente el Constituyente Permanente hubiese deseado que se aplicara en la próxima contienda electoral, el costo mínimo de campaña autorizado para 1995, lo hubiera establecido de esa forma mediante la expediciónde un artículo que previera la situación en comento, sin embargo, no fue ésa su intención y por el contrario, fue explícito en la facultad y bases que debía considerar la autoridad electoral, razón por la cual el legislador ordinario no podía extralimitarse sin fracturar el espíritu del Constituyente.
"Por otra parte, cabe apreciar que cambia el sistema de financiamiento a los partidos políticos, y que las bases utilizadas anteriormente para su determinación se apegaban a un esquema que ha variado sustancialmente.
"Asimismo, el elemento de la temporalidad, no ha sido fijado de manera arbitraria, sino que se impone para obligar a la propia autoridad electoral a realizar anualmente el mecanismo de cálculo y no simplemente a llevar ajustes.
"En consecuencia, no habiéndose considerado por los órganos legislativos los elementos base para la fijación del financiamiento, resulta manifiesta la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados por contravenir en su parte conducente, la fracción II, inciso a), del artículo 41 constitucional, mereciendo por tanto que esa Honorable Suprema Corte, repare el agravio constitucional que ha infringido al pueblo de México y concretamente a los partidos políticos, declarando en consecuencia la inconstitucionalidad de los artículos cuarto, quinto, sexto y décimo transitorios del Código Federal de Procedimientos Electorales, publicados en el Diario Oficial de la Federación el 22 de noviembre de 1996.
"QUINTO.-Otra de las normas generales que se impugnan a través de la presente acción de inconstitucionalidad es la contenida en el artículo 49, párrafo 7, fracciones I y IV del ordenamiento jurídico en comento.
"En efecto, la disposición citada ya en el cuerpo de este ocurso, contraviene la norma constitucional consignada en el artículo 41, fracción II, inciso a), por las siguientes consideraciones jurídicas:
"a).-De conformidad con el contenido normativo de esta disposición constitucional, los factores a considerar por el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral en la determinación del financiamiento público para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos son, a saber, los siguientes:
"1.-Costos mínimos de campaña (calculados por el Consejo General del Instituto Federal Electoral) referidos según la interpretación gramatical, sistemática y funcional del precepto constitucional aludido a las campañas de diputado y senador.
"2.-Número de diputados y senadores a elegir.
"3.-El número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión, y
"4.-La duración de las campañas electorales (es obvio que se trata de las campañas electorales de diputados y senadores).
"b).-No obstante lo anterior, la norma general impugnada, introduce como uno de los factores a considerar, por el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, para la determinación del financiamiento público para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos, sin estar autorizado el legislador ordinario para ello, el costo mínimo de la campaña para presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Es importante señalar, que si el Constituyente Permanente hubiera considerado necesario incluir este factor en la determinación del financiamiento público a los partidos, lo hubiese consignado de manera expresa, máxime que la norma constitucional en comento, tiene su antecedente en el artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracción I, reformado en fecha reciente. La disposición establecía expresamente:
"'El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará, con base en los estudios que le presente el director general del propio instituto, el costo mínimo de una campaña para diputado y el de una para senador. Cada una de esas cantidades será multiplicada, respectivamente, por el número de candidatos propietarios a diputados de mayoría relativa y por el número de candidatos propietarios a senadores registrados en los términos de este código para cada elección. Para este cálculo, sólo se tomarán en cuenta los candidatos de los partidos políticos que hubieran conservado su registro.'
"En efecto, el financiamiento público a los partidos políticos siempre ha tenido en la época moderna (1989 a la fecha) como uno de los factores a considerar en el cálculo de su monto, el costo mínimo de las campañas de diputados y senadores, nunca el costo de una campaña para presidente de los Estados Unidos Mexicanos. En la pasada reforma constitucional en materia electoral, se consideró necesario incluir las bases a las cuales se sujetaría el financiamiento público a los partidos, pero nunca se estableció por el Constituyente Permanente incluir como factor para el cálculo de la cantidad de dinero a distribuir a los partidos políticos por este concepto, el costo mínimo de una campaña presidencial. La inclusión de este factor en la norma secundaria, no le estaba permitido al legislador ordinario si éste se hubiera apegado a los términos de la reforma constitucional multicitada.
"Resulta obvio que si la intención del Constituyente Permanente hubiera sido considerar la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos como uno de los elementos a tomar en cuenta por el organismo superior de dirección del Instituto Federal Electoral al fijar el monto del financiamiento público a los partidos políticos, ello se hubiera consignado de forma expresa en la disposición constitucional en comento. No es posible suponer que algo de tan trascendental importancia para esta cuestión, hubiere quedado a la interpretación del legislador ordinario.
"Ha de considerarse también el hecho de que si la reforma constitucional electoral del pasado mes de agosto de 1996, se obtuvo con el consenso de todas las fuerzas políticas del país con representación en los órganos legislativos que integran el Constituyente Permanente, se debió fundamentalmente a que la disposición constitucional comentada fue interpretada en el sentido que explicamos líneas arriba. El legislador ordinario pretende con la expedición de la norma general que se impugna, pasar por alto el sentido del acuerdo político que significó la aprobación de esa reforma por los partidos políticos con representación en los mencionados órganos legislativos.
"c) Resulta también inconstitucional la norma general que se impugna, toda vez que establece que, como base de los estudios que el consejero presidente del órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, presente al propio órgano en cuestión, deberá atender a los costos aprobados en el año inmediato anterior, por lo que se neutralizan ulteriormente las facultades constitucionales del órgano colegiado y del propio presidente del órgano, dado que calcula los costos base del financiamiento que caducaron con la entrada en vigor de la adición constitucional que estableció las facultades y obligaciones exclusivas del órgano superior de dirección del instituto e impide su ejercicio de acuerdo con las circunstancias cambiantes que necesariamente deben tomarse en consideración ante el propio texto constitucional que ordena que dicho ejercicio debe ser anual.
"Creemos que con la anterior argumentación queda plenamente demostrada la inconstitucionalidad del artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracciones I y IV del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación al artículo 41, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
CONSIDERANDO:
PRIMERO.-El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con los siguientes preceptos: a) artículos 104, fracción IV y 105 fracción II, inciso f), párrafos primero y segundo, de la Constitución General de la República, el segundo de los preceptos indicados, reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, en vigor el mismo día de su publicación; b) artículo 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la mencionada Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; c) artículo 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en virtud de que la referida acción de inconstitucionalidad se ejercita por un partido político registrado ante el Instituto Federal Electoral, además de que en la demanda respectiva se plantea la invalidez de una ley expedida por el Congreso de la Unión, concretamente del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, reformado por el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, específicamente en lo que se refiere a sus artículos 49, párrafo 7, inciso a), fracciones I y II y transitorios cuarto, quinto, sexto y décimo.
SEGUNDO.-La demanda de acción de inconstitucionalidad fue interpuesta oportunamente en términos de lo previsto en el artículo segundo transitorio del decreto mediante el cual se declaran reformados diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que ha quedado referido en el considerando que antecede, transitorio relacionado con reformas y adiciones a diversos preceptos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución General de la República, mismo que en su parte conducente, establece: "... Las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción de una norma de carácter general electoral y la Constitución, que se ejerciten en los términos previstos por el artículo 105, fracción II, de la misma y este decreto, antes del 1o. de abril de 1997 se sujetarán a las siguientes disposiciones especiales: a) El plazo a que se refiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo mencionado, para el ejercicio de la acción, será de quince días naturales;..."; disposición que guarda concordancia con el artículo segundo transitorio del citado decreto por el que se reforman, adicionan y derogan varios numerales de distintos ordenamientos legales, entre ellos, la mencionada Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, y que es del tenor siguiente: "Segundo.-En cumplimiento del segundo párrafo del artículo segundo transitorio del decreto de reformas y adiciones a diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1996, el plazo para ejercitar las acciones de inconstitucionalidad en contra de las legislaciones electorales federal y locales, que se expidan antes del 1o. de abril de 1997, será de quince días naturales y serán resueltas de plano y en definitiva por la Suprema Corte de Justicia de la Nación sin sujetarse al procedimiento o plazos señalados en los artículos 64 al 70 de la ley que se reforma por el presente decreto, en un plazo no mayor de quince días hábiles a partir de la presentación del escrito respectivo...", habida cuenta de que el decreto que contiene las reformas y adiciones de los preceptos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuya invalidez se plantea, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el día veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, en vigor en esa misma fecha, de conformidad con lo previsto en su artículo primero transitorio, en tanto que el escrito de demanda de acción de inconstitucionalidad fue presentado en este alto tribunal, el día seis de diciembre siguiente (décimo cuarto), esto es, dentro de los quince días naturales de referencia.
TERCERO.-En el párrafo tercero del artículo 62 de la indicada ley reglamentaria, adicionado por el decreto ya aludido publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, se previene que: "En los términos previstos en el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considerarán parte demandante en los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, además de las señaladas en la fracción I del artículo 10 de esta ley, a los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, según corresponda, a quienes les será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 11 de este mismo ordenamiento."
A su vez los párrafos indicados de este artículo 11 establecen:
"Artículo 11.-El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo salvo prueba en contrario.-En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones; concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley..."
Por tanto, debe verificarse a continuación si los comparecientes, como dirigentes del partido político actor, están facultados para representarlos.
Pues bien, de los Estatutos del Partido Acción Nacional, que en copia autorizada por el Instituto Federal Electoral obran en autos, aparece que los señores licenciados Felipe Calderón Hinojosa y Juan Antonio García Villa, firmantes del escrito de demanda de acción de inconstitucionalidad, figuran como presidente nacional y secretario general del citado Partido Acción Nacional; sin embargo, de los artículos 62, 64, 65 y 66 de los mencionados estatutos se infiere que sólo tiene legitimación para promover la demanda el primero de los nombrados, mas no el señor licenciado Juan Antonio García Villa.
En efecto, los artículos invocados establecen, en la parte conducente, lo siguiente:
"Artículo 62. Son facultades y deberes del Comité Ejecutivo Nacional: I. Ejercer por medio de su presidente o de la persona o personas que estime conveniente designar al efecto, la representación legal de Acción Nacional, en los términos de las disposiciones que regulan el mandato tanto en el Código Civil para el Distrito Federal, la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y la Ley Federal del Trabajo, en consecuencia, el presidente gozará de todas las facultades generales y aun las especiales que requieran cláusula especial conforme a la ley para pleitos y cobranzas, actos de administración, y para suscribir títulos de crédito, cuyas disposiciones de tales ordenamientos legales se tienen aquí por reproducidas como si se insertaran a la letra, y relativos de la legislación electoral vigente..."
"Artículo 64. El Comité Ejecutivo Nacional, a propuesta del presidente del mismo designará de entre sus miembros a un secretario general..."
"Artículo 65. El presidente de Acción Nacional, lo será también del Comité Ejecutivo Nacional y tendrá además el carácter de presidente de la Asamblea, de la Convención y del Consejo Nacionales, con las atribuciones siguientes: I. Representar a Acción Nacional en los términos y con las facultades a que se refiere la fracción I del artículo 62 de estos Estatutos..."
"Artículo 66. El presidente durará en funciones tres años y podrá ser reelecto por una sola vez en forma consecutiva. Deberá seguir en su cargo mientras no se presente quien deba sustituirlo. En caso de falta temporal que no exceda de seis meses, el presidente será sustituido por el secretario general. En caso de falta absoluta del presidente, el Comité Ejecutivo Nacional, convocará en un plazo no mayor de 30 días al Consejo Nacional, que elegirá presidente para terminar el periodo del anterior; mientras tanto, el secretario general fungirá como presidente."
Como se ve, sólo el presidente nacional del Partido Acción Nacional tiene legitimación para deducir en juicio la acción de inconstitucionalidad en nombre y representación de dicho partido, mientras que el secretario general la tiene únicamente en ausencia del presidente -que no es el caso-, consideraciones por las cuales debe reconocerse que el señor licenciado Felipe Calderón Hinojosa, en su carácter de presidente del partido, está legitimado para ejercitar esta acción de inconstitucionalidad pero no el licenciado García Villa que es secretario general, por lo que la acción es improcedente.
TERCERO.-En razón del marco normativo constitucional y legal que ha quedado referido en los considerandos que anteceden, en cuanto establecen para las acciones del tipo de la deducida una tramitación sumarísima, es el caso de tener por agotado el procedimiento, máxime que las cuestiones planteadas por el partido actor, son aspectos o puntos de derecho, y pasar enseguida a estudiar el fondo del asunto.
CUARTO.-De la lectura del escrito inicial formulado por el Partido Acción Nacional, se advierten, en síntesis, los siguientes conceptos de invalidez.
1.-Que el artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracciones I y IV del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como los diversos artículos cuarto, quinto, sexto y décimo transitorios del propio ordenamiento legal, son violatorios de lo dispuesto en el artículo 41, fracción II, inciso a), de la Constitución General de la República, en virtud de que:
a).-Contradicen la disposición relativa a la anualidad con que debe fijarse el financiamiento público a que tienen derecho los partidos políticos, lo que a la vez implica una violación al principio de jerarquía de leyes, ya que el artículo 41 de la Ley Fundamental establece que el cálculo del costo mínimo de campaña, deberá hacerse en forma anual y considerando el número de diputados y senadores a elegir y que debe regirse por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, sin que una ley secundaria pueda variar los términos.
b).-Que si el Constituyente Permanente hubiese tenido la intención de variar los plazos y condiciones presupuestarias, así lo hubiera previsto mediante una disposición transitoria.
c).-Que los preceptos impugnados son inconstitucionales al establecer que el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, para el financiamiento de 1997, deberá atender a los costos aprobados en el año de 1995, lo que se traduce en una vinculación con las bases de financiamiento que caducaron con la entrada en vigor de la adición constitucional que estableció las facultades y obligaciones exclusivas del órgano superior del instituto, e impide su ejercicio de acuerdo a circunstancias cambiantes que necesariamente deben tomarse en consideración ante el propio texto constitucional que ordena que dicho ejercicio debe ser anual.
d).-Que el artículo décimo transitorio vulnera los principios de legalidad e independencia que deben regir al Instituto Federal Electoral, al obligar al órgano superior a constreñirse a una simple operación aritmética y a considerar un elemento no establecido, como es aplicar el costo mínimo de campaña autorizado para 1995, ajustándolo para las campañas electorales de 1997.
e).-Porque acotan atribuciones otorgadas al Consejo General como órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, para calcular el costo mínimo de una campaña, delegando dicha atribución en el consejero presidente, lo que vulnera la atribución constitucionalmente conferida a la dirección superior del instituto; y,
f).-Que el artículo 49, párrafo 7, fracciones I y IV, impugnado, introduce como uno de los factores a considerar por el órgano superior del instituto para la determinación del financiamiento público y para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos, el costo mínimo de la campaña para presidente de los Estados Unidos Mexicanos, sin que constitucionalmente se justifique dicha determinación.
Con objeto de examinar los conceptos de invalidez acabados de transcribir, se toma en consideración que el marco constitucional y legal del Instituto Federal Electoral y de su órgano superior de dirección, a partir de las reformas a diversos preceptos constitucionales contenidos en los decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación en fechas veintidós de agosto, treinta y uno de octubre y veintidós de noviembre, todos de mil novecientos noventa y seis, es el siguiente:
Artículo 41 constitucional, parte conducente:
"... III. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.-El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia; el Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo; los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Las disposiciones de la ley electoral y del estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General, regirán las relaciones de trabajo de los servidores del organismo público. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos."
Artículo tercero transitorio del referido decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis:
"Tercero. A más tardar el 31 de octubre de 1996 deberán estar nombrados el consejero presidente y el secretario ejecutivo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, así como los ocho nuevos consejeros electorales y sus suplentes, que sustituirán a los actuales consejeros ciudadanos, quienes no podrán ser reelectos. En tanto se hacen los nombramientos o se reforma la ley de la materia, el Consejo General del Instituto Federal Electoral seguirá ejerciendo las competencias y funciones que actualmente le señala el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales."
Disposiciones relativas al caso, que se contienen en el decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y seis:
Artículo 74, párrafo 1: "1. El Consejo General se integra por un consejero presidente, ocho consejeros electorales, consejeros del Poder Legislativo, representantes de los partidos políticos y el secretario ejecutivo."
Artículo 77, párrafo 2: "... 2. El consejero presidente, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo desempeñarán su función con autonomía y probidad..."
Artículo 79, párrafo 1: "1. Para que el Consejo General pueda sesionar es necesario que esté presente la mayoría de sus integrantes, entre los que deberá estar el consejero presidente, quien será suplido en sus ausencias momentáneas por el consejero que él mismo designe. En el supuesto de que el consejero presidente no asista o se ausente en forma definitiva de la sesión, el Consejo designará a uno de los consejeros electorales presentes para que presida."
Reformas y adiciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales relacionadas con la naturaleza, atribuciones y características esenciales del Instituto Federal Electoral y de su órgano superior de dirección, contenidas en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de varios ordenamientos legales, entre ellos el precitado código electoral.
Artículo 69, párrafo 2: "... 2. Todas lasactividades del instituto se regirán por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad."
Artículo 70, párrafo 1: "1. El Instituto Federal Electoral es un organismo público autónomo, de carácter permanente, independiente en sus decisiones y funcionamiento, con personalidad jurídica y patrimonio propios."
"Artículo 72.- 1. Los órganos centrales del Instituto Federal Electoral son:-a) El Consejo General;-b) La Presidencia del Consejo General;-c) La Junta General Ejecutiva; y-d) La Secretaría Ejecutiva."
Artículo 80, párrafos 1 y 3: "1. El Consejo General integrará las comisiones que considere necesarias para el desempeño de sus atribuciones, con el número de miembros que para cada caso acuerde, que siempre serán presididas por un consejero electoral ... 3. En todos los asuntos que les encomienden, las comisiones deberán presentar un informe, dictamen o proyecto de resolución, según el caso."
Artículo 82, párrafo 1, incisos b), m) y z): "1. El Consejo General tiene las siguientes atribuciones ... b) Vigilar la oportuna integración y adecuado funcionamiento de los órganos del instituto, y conocer por conducto de su presidente y de sus comisiones, las actividades de los mismos, así como de los informes específicos que el Consejo General estime necesario solicitarles; ... m) Determinar los topes máximos de gastos de campaña que pueden erogar los partidos políticos en las elecciones de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, senadores y diputados, de conformidad con el artículo 182-A de este código; ... z) Dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las anteriores atribuciones y las demás señaladas en este código..."
QUINTO.-La norma constitucional que el partido actor señala en su escrito de demanda de acción de inconstitucionalidad, como violada, es el artículo 41, fracción II, incisos a), b) y c) y fracción III, la cual en la parte conducente reza como sigue:
"Artículo 41.- ... II. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.-El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y se otorgará conforme a lo siguiente y a lo que disponga la ley:-a) El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, aplicando los costos mínimos de campaña calculados por el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, el número de senadores y diputados a elegir, el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión y la duración de las campañas electorales. El 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuirá entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediatamente anterior;-b) El financiamiento público para actividades tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, equivaldrá a una cantidad igual al monto del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en ese año, y-c) Se reintegrará un porcentaje de los gastos anuales que eroguen los partidos políticos por concepto de las actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socio-económica y política, así como a las tareas editoriales.-La ley fijará los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, establecerá los montos máximos que tendrán las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y asimismo, señalará las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones ... III.- ... El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo; los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Las disposiciones de la ley electoral y del estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General, regirán las relaciones de trabajo de los servidores del organismo público. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos."
Por otra parte, los preceptos reclamados, son del siguiente tenor:
"Artículo 49.-El régimen de financiamiento de los partidos políticos tendrá las siguientes modalidades: a) Financiamiento público, que prevalecerá sobre los otros tipos de financiamiento; ... 7.-Los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades, independientemente de las demás prerrogativas otorgadas en este código conforme a las disposiciones siguientes:-a) Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes:-1. El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará anualmente, con base en los estudios que le presente el consejero presidente, los costos mínimos de una campaña para diputado, de una para senador y para la de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, tomando como base los costos aprobados para el año inmediato anterior, actualizándolos mediante la aplicación del índice al que se refiere la fracción VI de este inciso, así como los demás factores que el propio Consejo determine. El Consejo General podrá una vez concluido el proceso electoral ordinario, revisar los elementos o factores conforme a los cuales se hubiesen fijado los costos mínimos de campaña ... VI. El financiamiento a que se refieren las fracciones anteriores se determinará anualmente tomando en consideración el índice nacional de precios al consumidor, que establezca el Banco de México;..."
Cabe aclarar que en términos del artículo 173 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el proceso electoral es el conjunto de actos ordenados por la Constitución y por dicho código, realizados por las autoridades electorales, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, que tiene por objeto la renovación periódica de los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión; y que el artículo 174 dispone que el proceso electoral ordinario se inicia en el mes de octubre del año previo al de la elección y concluye con el dictamen y declaración de validez de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
"Cuarto.-Cada partido político que al término del proceso electoral federal de 1994 haya conservado su registro y no cuente con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión, tendrá derecho a que se le otorgue por concepto de financiamiento, a partir del 1o. de noviembre de 1996 y hasta la conclusión del proceso electoral federal de 1997, una cantidad equivalente al 2% del monto que se haya determinado a los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, así como, en 1997, una cantidad igual para gastos de campaña. Asimismo, recibirá el financiamiento que le corresponda por sus actividades específicas como entidad de interés público en términos de lo dispuesto en el artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales."
"Quinto.-A cada partido que hubiere obtenido su registro condicionado para participar en el proceso electoral federal de 1997, le será aplicable lo dispuesto en los artículos 32 y 66 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y se le otorgará por concepto de financiamiento, a partir del 1o. de noviembre de 1996, y hasta la conclusión del proceso electoral federal de 1997, una cantidad equivalente al 1% del monto que se haya determinado a los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, así como, en 1997, una cantidad igual para gastos de campaña."
"Sexto.-El financiamiento público previsto en el artículo 49, párrafo 7, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como en los artículos cuarto y quinto transitorios anteriores, se otorgará a los partidos políticos a partir del 1o. de noviembre de 1996. En tanto este nuevo esquema es aplicable, los partidos políticos seguirán disfrutando del financiamiento público aprobado para 1996."
"Décimo.-El financiamiento público de las actividades permanentes de los partidos políticos nacionales para 1997, será fijado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral aplicando la fracción I del inciso a) del párrafo 7 del artículo 49 de este código y tomará como base los costos mínimos de campaña aprobados por el propio Consejo para 1995."
Ahora bien, dada la gran importancia que en el ámbito político-electoral han venido adquiriendo en las últimas décadas los partidos políticos para el avance de la democracia, a nivel del Código Político Fundamental se han plasmado esos objetivos, y así, en el artículo 41 de la mencionada Constitución Federal, se reconoce a los partidos políticos como entidades de interés público y que tienen como finalidades esenciales promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional, y además, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.
En esta tesitura y toda vez que las actividades que realizan los partidos políticos implican gastos, los principios democráticos que inspiran nuestra Carta Magna han desembocado en disposiciones que regulan jurídicamente la captación de los recursos económicos de que precisan para la marcha de sus actividades, tanto ordinarios como en campaña. La indicada regulación normativa del financiamiento de los partidos políticos tiene, entre otros, como propósitos fundamentales, garantizar su independencia y que en las contiendas electorales cuenten con recursos financieros para que accedan a la lucha político-electoral por vías transparentes que fortalezcan el régimen democrático.
En nuestro país, los primeros signos de la preocupación por regular legalmente el financiamiento público de los partidos políticos, se observó en el otorgamiento de ciertas exenciones fiscales así como franquicias postales y telegráficas; después se inició la regulación del acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación radiales y televisivos, para hacer uso de parte del tiempo oficial del Estado, de los medios electrónicos de comunicación durante las campañas electorales.
En relación al tópico de prerrogativas en materia fiscal, debe decirse que a partir del Código Federal Electoral de mil novecientos ochenta y siete, los partidos políticos no son sujetos de los impuestos y derechos siguientes:
a).-Los relacionados con las rifas y sorteos, ferias, festivales y otros eventos que tengan por objeto allegarse recursos para el cumplimiento de sus fines; b).-Sobre la renta, en cuanto a utilidades gravables provenientes de la enajenación de los inmuebles que hubiesen adquirido para el ejercicio de sus funciones específicas, así como los ingresos provenientes de donaciones en numerario o en especie; c).-Los relativos a la venta de impresos que editen para la difusión de sus principios, programas y estatutos, así como por el uso de equipos y medios audiovisuales para el mismo fin, entre otros.
Por otro lado, los artículos 53, 54 y 55 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales precisan actualmente las reglas a que quedan sujetas las franquicias postales y telegráficas, señalando que los partidos políticos disfrutarán de éstas dentro del territorio nacional, siempre que sean necesarias para el desarrollo de sus actividades.
Fue en mil novecientos ochenta y siete cuando por primera vez se reguló legalmente el financiamiento público directo de los partidos políticos, aunque de manera meramente global.
En efecto, el código electoral de 1987 regulaba el financiamiento de los partidos políticos, en forma genérica, con apoyo en los siguientes criterios fundamentales:
1.-Para efecto de determinar el monto del financiamiento, la Comisión Federal Electoral debía determinar el costo mínimo de una campaña electoral para diputados. Esta cantidad debía ser multiplicada por el número de candidatos a diputados de mayoría relativa registrados para cada elección. El monto que resultaba de la anterior operación se dividía por mitades: Una mitad era distribuida de acuerdo con el número de votos válidos que cada partido político hubiese obtenido en la última elección para diputados federales por el principio de mayoría relativa, y la otra mitad era distribuida según el número de diputados federales que cada partido hubiere obtenido en la misma elección por cualquiera de los dos sistemas.
2.-La cantidad que se distribuía de acuerdo con los votos debía dividirse entre la votación efectiva para determinar el importe unitario por voto. A cada partido se le asignaba esa cantidad tantas veces como votos hubiere alcanzado.
3.-La cantidad que se distribuía según las curules, se debía dividir entre el número de miembros de la Cámara de Diputados para determinar el importe unitario por cada curul. A cada partido se le asignaba esa cantidad tantas veces como curules hubiera ganado.
4.-El financiamiento aludido se determinaba una vez que las elecciones eran calificadas por el Colegio Electoral en la Cámara de Diputados.
5.-Los partidos políticos recibían el monto de su financiamiento en tres anualidades, durante los tres años siguientes a la elección.
6.-No tenían derecho al financiamiento público los partidos políticos que no hubiesen obtenido el 1.5% de la votación nacional para el efecto de la conservación del registro.
7.-En el caso de las coaliciones, el financiamiento público se le otorgaba a la coalición; y,
8.-Los partidos políticos debían justificar anualmente el empleo del financiamiento público.
En el año de mil novecientos noventa, al expedirse el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha quince de agosto de ese año, se reglamentó ese financiamiento público con más profundidad en su artículo 49, en diversos rubros específicos, con el denominador común de que el Estado es quien provee de recursos financieros públicos a los partidos políticos.
El artículo 49 del aludido código electoral, reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y tres, prevenía, en lo que aquí interesa destacar, lo que sigue:
"Artículo 49.-1. El régimen de financiamiento de los partidos políticos tendrá las siguientes modalidades:-a) Financiamiento público;-b) Financiamiento por la militancia;-c) Financiamiento de simpatizantes;-d) Autofinanciamiento; y-e) Financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos ... 7. Los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades, independientemente de las demás prerrogativas otorgadas en este código, conforme a las disposiciones siguientes:-a) Por actividad electoral:-I. El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará, con base en los estudios que le presente el director general del propio instituto, el costo mínimo de una campaña para diputado y de una para senador. Cada una de estas cantidades será multiplicada, respectivamente, por el número de candidatos propietarios a diputados de mayoría relativa y por el número de candidatos propietarios a senadores registrados en los términos de este código para cada elección. Para este cálculo, sólo se tomarán en cuenta los candidatos de los partidos políticos que hubieren conservado su registro; ... b) Por actividades generales como entidades de interés público; ... c) Por subrogación del Estado de las contribuciones que los legisladores habrían de aportar para el sostenimiento de sus partidos; ... d) Por actividades específicas como entidades de interés público; ... e) Para el desarrollo de los partidos políticos;..."
Establecido, sintéticamente, el contexto constitucional y legal de las reformas tanto del artículo 41 de la Constitución Federal como del artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con los artículos cuarto, quinto, sexto y décimo transitorios contenidos en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, por el que se reforman, adicionan y derogan varios numerales de este ordenamiento electoral federal, a continuación se hará el análisis específico de los conceptos de invalidez aducidos por el partido político actor.
SEXTO.-Por razón de método, se estudian en forma conjunta los conceptos de invalidez que han quedado sintetizados en los incisos a), b), c), d) y e) del considerando quinto de la presente resolución, en los que básicamente se aduce, como ya se indicó, que los artículos 49, párrafo séptimo, inciso a), fracciones I y IV, así como los diversos cuarto, quinto, sexto y décimo transitorios, todos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, son violatorios del artículo 41, fracción II, inciso a), de la Constitución General de la República, fundamentalmente porque infringen la disposición relativa a la anualidad con que debe fijarse el financiamiento público a que tienen derecho los partidos políticos al establecer un financiamiento retroactivo a un año distinto para el que deben ser establecidos.
Del contenido del artículo 41, fracción II, inciso a), constitucional, transcrito con antelación, se desprenden los siguientes principios en la materia del financiamiento de partidos políticos en lo que interesa, establece, al respecto, que la ley garantizará:
1.-Que los partidos políticos cuenten, equitativamente, con los elementos para llevar a cabo sus actividades;
2.-Que los recursos públicos prevalezcan sobre los privados;
3 .-Los partidos políticos tienen derecho al financiamiento público de sus actividades ordinarias permanentes, así como para la obtención de votos durante los procesos electorales;
4.-Que el monto del financiamiento para las actividades ordinarias permanentes se debe fijar por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, atendiendo a los siguientes factores: a) lo fijará anualmente; b) tomará en cuenta los costos mínimos de campaña; c) tomará en consideración, asimismo, el número de diputados y senadores a elegir; d) igualmente, el número de partidos políticos en representación en el Congreso Federal; y, e) el último factor señalado es la duración de las campañas electorales;
5.-De la cantidad resultante conforme a los elementos acabados de mencionar, el treinta por ciento se repartirá en partes iguales entre los partidos políticos y el setenta por ciento restante atendiendo al porcentaje de votos obtenidos por cada partido en la elección de diputados inmediata anterior; y,
6.-El financiamiento para las actividades tendientes a obtener votos equivaldrá a una cantidad igual a la determinada para las actividades permanentes en ese año.
Ahora bien, es cierto que el artículo 49 del código federal electoral establece en su párrafo 7, inciso a), fracción I, que: "El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará anualmente, con base en los estudios que le presente el consejero presidente, los costos mínimos de una campaña...", pero es inexacto que esta disposición desconozca, usurpe o impida que el Consejo General del Instituto Federal Electoral ejerza la facultad que el artículo 41 constitucional le confiere para calcular los costos aludidos.
El hecho de que la disposición legal que se analiza establezca que el Consejo General determinará los costos mínimos con base en los estudios que le someta el consejero presidente, no significa limitación alguna en la función del Consejo General, pues de la redacción del señalado precepto se desprende que tales estudios no vinculan, obligan, ni supeditan al Consejo General, pues el legislador utilizó para éste, la palabra "determinará" que significa, conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua, décima novena edición, "fijar los términos de una cosa, distinguir, discernir, fijar una cosa para un efecto, tomar resolución, sentenciar, definir".
De ahí que los estudios que somete el consejero presidente no podrán tener más propósito que el de allegar todos los datos necesarios que requiera el Consejo General para cumplir con su misión constitucional de determinar los costos mínimos de una campaña. Así las cosas, puede afirmarse que los estudios que realiza el consejero presidente constituyen un documento de trabajo que contiene un proyecto cuyos términos, consideraciones y conclusiones quedan sujetos al debate y aprobación por parte del órgano supremo, que es a quien le toca resolver con plena independencia y autoridad sea con los elementos presentados por el presidente o con otros que le ordene recabar. Tales datos pueden ser, en vía ejemplificativa, los relativos a los aumentos de la renta de inmuebles, de mobiliario o de vehículos que se requieran para el desarrollo de una campaña electoral, el monto de compensaciones personales, tarifas telefónicas, costos de sonido, papel, etc., además del índice nacional de precios al consumidor que establezca el Banco de México para la actualización de los costos mínimos aprobados un año anterior.
Tampoco le asiste la razón al partido actor al aducir que la norma cuestionada impide al Consejo General del Instituto Federal Electoral el ejercicio anual de determinar los costos mínimos de campaña, base del financiamiento público respectivo a los partidos políticos, por imposición de bases caducas, en atención a lo siguiente:
Del atento examen del contenido del inciso a), de la fracción II, del artículo 41 constitucional ya transcrito, se obtiene que si bien es cierto que el financiamiento público de referencia (para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos), se fijará anualmente por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, también es cierto que para el cálculo respectivo se aplicarán los costos mínimos de campaña, pero ello con base en datos, elementos y términos que del propio texto constitucional en cita se advierte que dimanan de actividades político-electorales llevadas a cabo con anterioridad, ya que de otra manera no tendría ningún sentido que entre otros factores o aspectos a tomarse en cuenta para los fines de dicho cálculo, se incluyeran concreta y específicamente las medidas consistentes en "la duración de las campañas electorales (obviamente ya efectuadas y no a realizarse) y el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediatamente anterior".
En esta tesitura, el que el precepto legal combatido prevenga que en los estudios para la determinación anual de "los costos mínimos de campaña, se tomen como base los costos aprobados para el año inmediato anterior", no contradice el texto constitucional que se aduce violado, porque como ya ha quedado puntualizado, en ese propio texto se prevén los límites o elementos de cálculo producto de eventos anteriores, amén de que el dispositivo legal cuestionado añade que tales costos serán objeto de actualización mediante la aplicación del índice a que se refiere la fracción VI del inciso a), del artículo 49, es decir, del índice nacional de precios al consumidor, que establezca el Banco de México.
De esta suerte, la remisión de la ley a los costos mínimos del año anterior, no puede significar más que el propósito de omitir la repetición innecesaria de los estudios sobre el costo de los conceptos comerciales anteriores, pero tampoco puede considerarse como limitación a la atribución constitucional que se comenta.
La remisión que hace el precepto a los costos aprobados el año anterior no obliga al Consejo General a fijar los costos mínimos de campaña adoptando matemáticamente aquellos conceptos, sino que puede tomar en cuenta factores diversos que le permitirán variar el monto de los costos mínimos, aumentándolos o disminuyéndolos proporcionalmente en relación al año anterior, pues no otra cosa se desprende del aludido precepto, al señalar que el Consejo tomará como base los costos del año anterior actualizados, así como "los demás factores que el propio Consejo determine".
Lo anterior deja patente que la atribución del Consejo General para determinar los costos mínimos de campaña electoral no fueron limitados, sino tan solo que para evitar la repetición innecesaria de investigar cada año los mismos precios, disponiendo que se tomarán en cuenta los que el propio Consejo consideró adecuados en el año anterior, actualizándolos.
Por lo que respecta a lo argüido en el sentido de que el multicitado precepto legal suprime la independencia que la norma constitucional de referencia otorga al Instituto Federal Electoral en cuanto a sus decisiones y funcionamiento, tampoco le asiste la razón al partido político actor, en razón de que si, por una parte, no existe la indebida delegación de facultades pertenecientes al Consejo General del Instituto Federal Electoral como órgano colegiado en el consejero presidente y por la otra, tampoco se impide el señalado ejercicio anual, entonces tampoco se actualiza en la especie esa vulneración a los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad, ni de jerarquía de leyes que deben regir la actuación del mencionado Instituto Federal Electoral (y de su órgano superior de dirección) que en vía de consecuencia adujo el referido partido político actor.
Manifiesta también el accionante como concepto de invalidez de los artículos cuarto, quinto y sexto transitorios específicamente, que contradicen la disposición constitucional relativa a la anualidad con que debe fijarse el financiamiento público de los partidos políticos, dado que ordenan aplicar retroactivamente el financiamiento que habrá de establecerse para mil novecientos noventa y siete.
Para hacerse cargo de este concepto se toma en cuenta que conforme al artículo cuarto transitorio, a cada partido político que al término del proceso electoral federal de mil novecientos noventa y cuatro haya conservado su registro, pero no cuente con representación en las Cámaras, tendrá derecho a que se le otorgue, a título de financiamiento, desde el primero de noviembre de mil novecientos noventa y seis y hasta la conclusión del proceso electoral de mil novecientos noventa y siete, una cantidad equivalente al 2% del monto determinado para los partidos políticos; ello, para sostener sus actividades ordinarias permanentes, y una cantidad igual en mil novecientos noventa y siete para sus gastos de campaña.
Por su parte, el artículo quinto transitorio otorga un trato similar a los partidos políticos con registro condicionado, pues dispone financiarlos con una cantidad equivalente al 1% del monto que se haya determinado a los partidos políticos, desde el primero de noviembre de mil novecientos noventa y seis hasta la conclusión del proceso electoral de mil novecientos noventa y siete, y en éste, una cantidad igual para gastos de campaña.
Finalmente, el sexto transitorio dispone que el financiamiento determinado conforme al artículo 49, párrafo 7, del código citado, se otorgará a partir del primero de noviembre de mil novecientos noventa y seis.
Esta Suprema Corte considera que la aplicación del monto por financiamiento determinado para mil novecientos noventa y siete, a los meses de noviembre y diciembre de mil novecientos noventa y seis, no quebranta los principios que inspiraron las reformas constitucionales del veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, que no son sino el desarrollo lógico de la apertura democrática que, modernamente, viene adoptando nuestra Carta Magna desde mil novecientos sesenta y cuatro, en que al acoger el sistema de diputados de partido, junto a los tradicionales diputados de mayoría, reconoció la necesidad de conformar el Poder Legislativo con la pluralidad de voces, programas y plataformas de todas las organizaciones políticas con fuerza suficiente para integrar corrientes de opinión dignas de ser tomadas en cuenta.
En el desenvolvimiento de esa línea, el artículo 41 vigente en la actualidad, reitera que "Los partidos políticos son entidades de interés público..."; que dichos partidos "... tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan..."; pero ahora, en vez de limitarse a dejar el financiamiento de los partidos políticos a la ley secundaria, como hacía el texto anterior, establece que "La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades", disposición relevante que, obviamente, no cabe limitar al uso equitativo de los medios de comunicación social y a las reglas de financiamiento, sino al allegamiento —como obligación del Estado—, de todos los medios y recursos pertinentes y accesibles.
Por otra parte, no puede desconocerse que específicamente en lo que se refiere al financiamiento de los partidos, el Constituyente Permanente, debido seguramente al conocimiento de la estrechez económica de los partidos políticos y a las importantes actividades electorales por venir, establece en la actualidad reglas que implican mayor liberalidad en el financiamiento, como se ha demostrado en párrafos anteriores y se confirmará más adelante.
Consecuentemente, si conforme al texto anterior del vigente artículo 41 constitucional, el financiamiento público de los partidos políticos era deficiente —y tanto es así, que ahora estatuye reglas más liberales—, no pueden válidamente estimarse inconstitucionales las disposiciones impugnadas al establecer la aplicación de los montos determinados conforme a los nuevos cánones para mil novecientos noventa y siete, y los dos últimos meses de mil novecientos noventa y seis.
Todavía más, tratándose de los partidos políticos que conservan su registro pero que no tienen representante en las Cámaras (artículo cuarto transitorio), y aquellos partidos que tienen registro condicionado (artículo quinto transitorio), operan además otras razones específicas que concurren a la ineficacia del concepto que se examina.
En efecto, en primer lugar, se observa que ambos tipos de partidos gozan del porcentaje indicado (2% y 1%, respectivamente), sólo del 1o. de noviembre de mil novecientos noventa y seis a la conclusión del proceso electoral de mil novecientos noventa y siete, esto es, no se incluye este año completo.
En segundo lugar, el tratamiento en apariencia benevolente que dichos artículos transitorios otorgan a esos partidos, responde, en realidad, a los principios políticos y democráticos de nuestra Constitución, que apoya a los partidos políticos como entidades de interés público, auxiliándolos para que, por su conducto, se logre una mayor participación de la ciudadanía en la cosa pública.
Por otro lado, es pertinente señalar que no puede reputarse como inconstitucional el hecho que el artículo décimo transitorio impugnado, establezca que para el financiamiento público de las actividades permanentes de los partidos para mil novecientos noventa y siete, se tomarán como base los costos mínimos de campaña autorizados para mil novecientos noventa y cinco, toda vez que no debe perderse de vista que conforme al artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracción I, al que remite, esos costos serán objeto de actualización conforme al índice nacional de precios al consumidor que establezca el Banco de México así como "a los demás factores que el propio Consejo determine".
Resulta también infundado el concepto de invalidez que se formula en el sentido de que es inconstitucional el artículo 49, párrafo séptimo, fracciones I y IV, del código federal electoral, por introducir como uno de los factores a considerar para la determinación del financiamiento público, el costo mínimo de campaña para presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Efectivamente, al desglosar los elementos fundamentales del párrafo correspondiente del artículo 41 constitucional, se indicó que el monto del financiamiento para las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos, se debe fijar por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, atendiendo a los siguientes factores: a) Lo fijará anualmente; b) Tomará en cuenta los costos mínimos de campaña; c) Tomará en cuenta también el número de diputados y senadores a elegir; d) Asimismo, el número de partidos políticos con representación en el Congreso de la Unión; y, e) Tendrá en cuenta la duración de las campañas electorales.
Ahora bien, cuando el citado precepto constitucional establece el factor "costos mínimos de campaña", el actor entiende que el poder reformador se refiere específicamente a los "costos mínimos de campaña para diputados y senadores", pero tal pretensión no es aceptable porque la limitación no aparece declarada en forma explícita o implícita; es cierto que más adelante, el precepto constitucional habla del "número de senadores y diputados a elegir", pero esta alusión no aparece vinculada lógica o gramaticalmente, con los costos mínimos de campaña, sino que se presenta como un factor diferente que, por su parte, también influye en la determinación del monto del financiamiento, pero que no delimita el primeramente mencionado, respecto del que debe entenderse tomando el sustantivo "campaña" de modo genérico.
Se confirma esta consideración por la circunstancia de que el último de los factores que se han señalado establece "la duración de las campañas electorales", así, en general, y no limitadas a las de diputados o senadores.
Más aún, no cabe la interpretación pretendida por la actora porque contrariamente al presupuesto de que parte, no existe de manera forzosa y necesaria el condicionamiento o subordinación de uno y otro de los factores, de modo que el número de senadores y diputados prepondere decisivamente sobre los demás elementos, y tanto es así, que el texto constitucional establece que determinada la cantidad total para el financiamiento, el 30% se repartirá por igual entre todos los partidos; "... y el 70% restante se distribuirá entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior", sin que ordene tomar en cuenta el porcentaje de votos en la elección de senadores, como se esperaría de ser exacta la proposición de invalidez.
Es cierto que, como apunta la parte actora, el artículo 49 del código, antes de la reforma que ahora se impugna, establecía que para el financiamiento de que se viene tratando debía calcularse el costo mínimo de una campaña para diputado y el de una para senador, cantidades que serían multiplicadas, respectivamente, por el número de candidatos propietarios registrados para cada elección, pero tal precedente legal no abona la proposición del accionante, porque la interpretación de un texto constitucional no puede hacerse válidamente tomando en cuenta una ley secundaria que, además, ya fue derogada, independientemente de que, como ya se expresó, la norma constitucional vigente en la actualidad establece al respecto reglas diferentes de las elementales que tuvo en cuenta el legislador según el texto inmediato anterior.
Por todo lo anteriormente expuesto, debe declararse infundado el concepto de invalidez planteado, toda vez que contrariamente a lo argumentado por la parte actora, los preceptos ordinarios cuya constitucionalidad se cuestiona, no exceden el texto constitucional.
En este orden de ideas, con fundamento en los artículos 41 y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el sentido y alcances del artículo segundo transitorio del decreto mediante el cual se declaran reformados diversos artículos de la mencionada Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, en vigor el mismo día de su publicación; y asimismo en concordancia con el diverso artículo segundo transitorio del decreto por el cual se reforman, adicionan y derogan varios numerales de distintos ordenamientos legales, entre ellos, la mencionada Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de noviembre del referido año de mil novecientos noventa y seis, se resuelve:
PRIMERO.—Es improcedente la acción de inconstitucionalidad intentada por el licenciado Juan Antonio García Villa, que, como secretario general del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Acción Nacional, carece de legitimación para promover por dicho partido.
SEGUNDO.—Es procedente, pero infundada, la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido Acción Nacional, por conducto del presidente del Comité Ejecutivo Nacional de dicho partido.
TERCERO.—Se reconoce la validez constitucional de los preceptos legales impugnados.
Notifíquese, personalmente a la actora y por medio de oficio a la Cámara de Diputados, a la Cámara de Senadores, al procurador general de la República y al presidente de la República. Publíquese esta ejecutoria en su integridad; y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así, lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de once votos de los Ministros Aguirre Anguiano, Azuela Güitrón, Castro y Castro, Díaz Romero, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Román Palacios, Sánchez Cordero, Silva Meza y presidente Aguinaco Alemán. Fue ponente el Ministro Juan Díaz Romero.
TEMAS:
PARTIDOS POLÍTICOS, FINANCIAMIENTO PÚBLICO PARA EL SOSTENIMIENTO DE SUS ACTIVIDADES ORDINARIAS PERMANENTES. LA FRACCIÓN I DEL INCISO A) DEL PÁRRAFO 7 DEL ARTÍCULO 49 DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, QUE ESTABLECE QUE EL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL DETERMINARÁ LOS COSTOS MÍNIMOS DE CAMPAÑA CON BASE EN LOS ESTUDIOS QUE LE PRESENTE EL CONSEJERO PRESIDENTE, NO VIOLA LO DISPUESTO EN EL INCISO A) DE LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 41 CONSTITUCIONAL.
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PARTIDOS POLÍTICOS, FINANCIAMIENTO PÚBLICO PARA EL SOSTENIMIENTO DE SUS ACTIVIDADES ORDINARIAS PERMANENTES. LA FRACCIÓN I DEL INCISO A), PÁRRAFO 7, DEL ARTÍCULO 49 DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, NO CONTRAVIENE LO DISPUESTO EN EL INCISO A) DE LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 41 CONSTITUCIONAL, AL SEÑALAR QUE EL CONSEJO
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PARTIDOS POLÍTICOS, FINANCIAMIENTO PÚBLICO PARA EL SOSTENIMIENTO DE SUS ACTIVIDADES ORDINARIAS PERMANENTES. LAS FRACCIONES I Y IV DEL INCISO A) DEL PÁRRAFO 7 DEL ARTÍCULO 49 DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, QUE CONTEMPLAN COMO UNO DE LOS FACTORES PARA LA DETERMINACIÓN DE AQUÉL, EL COSTO MÍNIMO DE LA CAMPAÑA PARA PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO CONTRAVIENEN LO DISPUESTO EN EL INCISO A) DE LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 41 CONSTITUCIONAL.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Instancia: Pleno
Epoca: 9A.
Tomo: V, Febrero de 1997
Tesis: P./J. 32/97
Página: 436