ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 13/2000. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA CUADRAGÉSIMA OCTAVA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE MORELOS. MINISTRO PONENTE: JUAN DÍAZ ROMERO. SECRETARIO: PEDRO ALBERTO NAVA MALAGÓN.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día siete de mayo de dos mil uno.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el dos de octubre de dos mil en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sergio Álvarez Mata, Jesús Antonio Tallabs Ortega, Tito César Sagahón Velasco, José Sigona Torres, Nicolás Edmundo Venosa Peña, Rodolfo Esquivel Landa, Demetrio Román Isidoro, Joel Juárez Guadarrama, José León de la Rosa Lagunas, Salomón Salgado Urióstegui, Javier Alvarado Ibares, Martín Gustavo Lezama Rodríguez, Martha Leticia Rivera Cisneros, Juventino López Serrano y Pablo Gómez Sánchez, ostentándose como diputados locales integrantes de la Cuadragésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, promovieron acción de inconstitucionalidad demandando la invalidez de las normas generales que a continuación se precisan emitidas por las autoridades que más adelante se mencionan:

"Órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron las normas generales que se impugnan: a) La honorable Cuadragésima Séptima Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, como órgano que emitió los Decretos Número Mil Doscientos Diecisiete, Mil Doscientos Veintidós y Mil Doscientos Treinta y Cuatro, cuyo contenido constituye las normas generales impugnadas. Con domicilio en la calle de Matamoros No. 10, Col. Centro, Cuernavaca, Morelos, C.P. 62000. b) El Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos, como el que promulgó las normas generales impugnadas, mediante su publicación en el Periódico Oficial denominado 'Tierra y Libertad', quien podrá ser notificado en Palacio de Gobierno, sito en Plaza de Armas s/n, Col. Centro de esta ciudad, Cuernavaca, Morelos, C.P. 62000. Normas generales cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que fueron publicadas: Primero. En relación con el Decreto Número Mil Doscientos Veintidós que reformó y adicionó diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, los preceptos cuya invalidez se reclama son: 38 inciso g); 41 y 66. Segundo. Con relación al Decreto Número Mil Doscientos Diecisiete que reformó y adicionó diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, el precepto cuya invalidez se reclama es: 37. Tercero. Por guardar relación directa con los preceptos cuya invalidez se reclama, el Decreto Mil Doscientos Treinta y Cuatro que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Morelos, pero sólo por cuanto hace a los artículos: 40, fracción LV y 44 reformado. Cuarto. Las iniciativas de decretos aprobadas por el Poder Legislativo se remitieron para su promulgación al Poder Ejecutivo. El medio lo fue el Periódico Oficial del Estado denominado 'Tierra y Libertad' Número 4073 de fecha 1o. de septiembre del 2000. Los decretos, respectivamente, se encuentran visibles en el sumario a páginas 5, 7 y 10 del citado periódico."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

"Primero. Los sucesos que motivan la presente demanda de inconstitucionalidad tienen que ver con la Cuadragésima Séptima Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, órgano legislativo que terminó con su ejercicio constitucional en el año que corre. Efectivamente, la legislatura de referencia compuesta de 30 diputados, cubrió el periodo 1997-2000, mismo que culminó precisamente el 31 de agosto de este año, en donde inclusive es importante destacar que la composición de la referida Cámara fue plural. Al inicio de la legislatura, el Partido Revolucionario Institucional contaba con 13 diputados; el Partido de la Revolución Democrática con 11; el Partido Civilista Morelense con 1 y Acción Nacional con 5; para sumar un gran total de 30 diputados, para que meses después renunciara a su partido 1 diputado del PRI, para adherirse al de la Revolución Democrática, quedando integrada la legislatura con: 12 del PRI; 12 del PRD y los demás se mantuvieron de forma igual. Una vez apuntando lo anterior, es indispensable señalar que durante el ejercicio constitucional de tres años correspondiente a la XLVII Legislatura, la aprobación de leyes y decretos se llevó a cabo siempre con el voto a favor de la mayoría absoluta, tal y como lo disponía el artículo 44 de la Constitución Local antes de ser reformado en el mes de agosto del presente año, es decir, que para aprobar una ley o decreto bastaba la confirmación del 50% más uno de los diputados, o sea, 16 votos a favor; dentro de esta composición plural de la legislatura, el proceso de creación de la norma siempre mantuvo un esquema democrático y popular, copiando el modelo nacional que para la aprobación de leyes y decretos se requiere por el Congreso de la Unión, como se advierte del numeral 44 de la Constitución Local, que a la letra decía: 'Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto de ley, necesita en votación nominal la aprobación de la mayoría absoluta de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado.'. De lo anterior se advierte que para que una iniciativa de ley o decreto tuviera el carácter de ley, se requería en votación nominal la aprobación de la mayoría absoluta (cincuenta más uno) de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado. Sin embargo, este esquema democrático y representativo fue modificado por la Cuadragésima Séptima Legislatura al final de su mandato, con el objeto de que a la nueva legislatura le fuera aplicable una nueva regla de aprobación para las leyes y decretos, por un lado, y por el otro, sujetarla en su trabajo interno a criterios eminentemente partidistas, como se irá apuntando en la presente acción. Así pues, las reformas consistieron en modificar la Ley Orgánica del Congreso en diversos preceptos que más adelante se señalarán como conceptos de invalidez, la misma suerte corrió para la Constitución Política Local, que también fue modificada. El origen de las referidas reformas sin lugar a dudas se dio por el resultado de los comicios electorales que para la renovación de los Poderes Locales y Municipales se llevó a cabo el pasado 2 de julio del año que corre, que son materia de la presente acción. En efecto, el factor que influyó para dichas reformas fue la derrota en los comicios recientes de los diferentes candidatos (gobernador, diputados, presidentes municipales) de los Partidos: Revolucionario Institucional y de la Revolución Democrática o Alianza por Morelos (en donde inclusive es importante destacar que el Partido de la Revolución Democrática no ganó ningún distrito, para el caso de las diputaciones federales y locales). Para tal efecto, consideramos conveniente citar los resultados electorales (votos obtenidos por partido político) por cuanto hace a la elección de diputados. Para el Partido Acción Nacional se obtuvieron 254 mil 948 votos, para el Partido Revolucionario Institucional 179 mil 59 votos, para Alianza por Morelos 123 mil 603 votos, considerando a los 18 distritos electorales. De lo anterior se advierte claramente la ventaja del Partido Acción Nacional sobre los demás partidos; representación que otorgó bajo el principio de mayoría relativa: 10 diputados para Acción Nacional; 8 diputados para el Revolucionario Institucional; y cero diputados para el Partido de la Revolución Democrática (Alianza por Morelos); dando un total de 18 diputados. Bajo el principio de representación proporcional se asignaron: 5 para Acción Nacional; 4 para el Partido Revolucionario Institucional; y 3 para el Partido de la Revolución Democrática; dando como resultado total bajo el principio de representación proporcional 12 diputados, para que sumados los dos principios den como resultado 30 diputados. El fundamento constitucional de lo anterior se encuentra previsto en el artículo 24 de la Constitución Política Local, que para efectos de ilustración dispone: 'El Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se denomina Congreso del Estado de Morelos, integrada por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y por doce diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción territorial ...'. De lo anterior se advierte claramente que tendremos 18 diputados por el principio de mayoría relativa y 12 por el principio de representación proporcional, como ya se expuso en líneas anteriores. Así las cosas, encontramos que efectivamente el pasado proceso electoral que se efectuó el 2 de julio de año en curso, trajo como resultado que el Partido Acción Nacional se convirtiera en la primer fuerza política del Estado al ganar las posiciones de gobernador y de manera relativa la de diputados (15 de 30 curules), es decir, que fue voluntad (vía voto) del pueblo de Morelos conceder el ejercicio del poder público a los candidatos de Acción Nacional, expresión clara de los conceptos de soberanía popular, justicia, libertad y democracia. Ahora bien, dichos principios de soberanía popular, justicia, libertad y democracia estatuidos en la Norma Fundamental del país, fueron vulnerados con las reformas que de manera detallada se combatirán más adelante en el cuerpo de la presente demanda. Segundo. Así las cosas y mediante sesión ordinaria del tercer periodo ordinario de sesiones del tercer año de ejercicio constitucional, celebrada el día treinta de agosto del año dos mil y en el salón de sesiones del Palacio Legislativo, la Cuadragésima Séptima Legislatura reformó y adicionó diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso del Estado y de la Constitución Local, coincidente de la nueva composición de la legislatura entrante, y que precisamente son los preceptos cuya invalidez ahora se reclaman: 37, 38, inciso g), 41 y 66 de la Ley Orgánica del Congreso, así como los artículos 40, fracción LV y 44 de la Constitución Local. En efecto, los preceptos en cita son los que originan la presente acción de inconstitucionalidad cuya aprobación se desarrolló de la siguiente forma, de acuerdo con el acta de la sesión del Congreso correspondiente: Se reunieron los ciudadanos diputados de la Cuadragésima Séptima Legislatura del Estado de Morelos: Emma Margarita Alemán Olvera, Pedro Rubén Anzures Espinosa, Jairo Barilla Montiel, María del Rocío Carrillo Pérez, Luis Rubén Cifuentes Carrillo, René Coronel Landa, Erika Cortés Martínez, Ricardo Dorantes San Martín, Albino Franco Escobar, Fernando García Gómez, Héctor Gutiérrez Ruiz, Félix Javier Malpica Marines, Arturo Mazari Arizmendi, Laura Catalina Ocampo Gutiérrez, Rey David Olguín Rosas, Juan Antonio Reynoso Abúndez, Pascual Rodríguez Cabrera, Juan Sánchez Santamaría, Noé Suárez López, Martín Vargas Prisciliano y Rufina Villanueva Pacheco. Actuando como presidente el ciudadano diputado Luis Rubén Cifuentes Carrillo y como secretarios los ciudadanos diputados René Coronel Landa y Juan Antonio Reynoso Abúndez. Acto seguido la secretaría dio cuenta de la asistencia de 21 ciudadanos diputados integrantes de esta legislatura. La presidencia abrió la sesión ordenando se registrara la asistencia de los ciudadanos diputados que llegaran después del pase de lista, siendo los siguientes: María Cristina Balderas Aragón, Laura Adela Bocanegra Quiroz, Pedro Felipe Figueroa Rabadán, María Elena García Cruz, Elpidio Jaime Román, Gabriel Domingo Mena Montenegro, Apolinar Enrique Rodríguez Zagal y Juan Ignacio Suárez Huape. Enseguida la secretaría, por instrucciones de la presidencia, sometió a la consideración de la asamblea el orden del día, que en la parte que interesa señaló lo siguiente: a) 'Once. Primera lectura del dictamen emanado de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, inherente a la iniciativa de decreto mediante el cual se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, presentada por los diputados Laura Adela Bocanegra Quiroz y Juan Antonio Reynoso Abúndez.' (del PRD). b) 'Diecinueve. Segunda lectura, discusión y aprobación al dictamen emanado de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, inherente a la iniciativa de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, presentada por el grupo parlamentario del PRI.'. Así las cosas, se procedió a dar primera lectura al dictamen emanado de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, inherente a la iniciativa de decreto mediante el cual se reformaban y adicionaban diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, presentada por los diputados Laura Adela Bocanegra Quiroz y Juan Antonio Reynoso Abúndez (del Partido de la Revolución Democrática). También en virtud de haberse calificado el presente punto del orden del día como de urgente resolución, la secretaría consultó a la asamblea mediante votación económica si era de dispensarse la segunda lectura al dictamen antes citado, siendo aprobado por unanimidad. Enseguida se sometió a discusión en lo general el dictamen en cuestión, inscribiéndose para hacer uso de la palabra la diputada María Elena García Cruz (de Acción Nacional), para razonar su voto en contra de la reforma, en el sentido de que los integrantes del Partido de la Revolución Democrática y del Revolucionario Institucional, todos de la Cuadragésima Séptima Legislatura, se vieron obligados por sus partidos políticos y el resultado electoral, inclusive por encima de la voluntad ciudadana, a reformar la Constitución Local y la Ley Orgánica del Congreso, por haber perdido espacios políticos de representatividad como resultado de las elecciones del pasado 2 de julio del año que corre. Enseguida, por instrucciones de la presidencia, la secretaría consultó a la asamblea si el presente asunto se consideraba lo suficientemente discutido, siendo aprobado por mayoría. Acto seguido la presidencia instruyó a la secretaría para que en votación nominal consultara a la asamblea si era de aprobarse en lo general el dictamen materia de este punto del orden del día, siendo aprobado con 24 votos a favor, 5 votos en contra del Partido Acción Nacional y cero abstenciones. En virtud del cómputo de la votación en lo general y no habiéndose reservado ningún artículo en lo particular, se aprobó el dictamen emanado de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, inherentes a la iniciativa de decreto mediante el cual se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, presentada por los diputados Laura Adela Bocanegra Quiroz y Juan Antonio Reynoso Abúndez (del PRD); ordenando la presidencia se expidiera el decreto respectivo y se remitiera al titular del Poder Ejecutivo del Estado, para los efectos constitucionales correspondientes. Decreto que es materia de la presente acción de inconstitucionalidad, como más adelante se expondrá. Tercero. Continuando con los asuntos del orden del día se dio segunda lectura al dictamen emanado de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, inherente a la iniciativa de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, presentada por el grupo parlamentario del PRI. Y en virtud de que el dictamen citado era del conocimiento de los señores diputados por habérseles proporcionado con anterioridad, por instrucciones de la presidencia, la secretaría consultó a la asamblea mediante votación económica si se dispensaba la segunda lectura al dictamen en cuestión, siendo aprobada por unanimidad. Acto seguido se sometió a discusión en lo general el dictamen antes citado y no habiendo ningún diputado que hiciera uso de la palabra a favor o en contra, la presidencia instruyó a la secretaría consultara a la asamblea en votación nominal, si era de aprobarse en lo general el dictamen en cuestión, siendo aprobado con 21 votos a favor, 5 votos en contra y cero abstenciones. En virtud de la votación en lo general y no habiéndose reservado ningún artículo en lo particular, se aprobó el dictamen emanado de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, inherente a la iniciativa de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, presentada por el grupo parlamentario del PRI; ordenando la presidencia se expidiera el decreto respectivo y se remitiera al titular del Poder Ejecutivo para los efectos constitucionales correspondientes. Cuarto. Por guardar relación directa con la presente acción de inconstitucionalidad también se reclama el Decreto Mil Doscientos Treinta y Cuatro que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Morelos; los preceptos cuya invalidez se reclaman son: la adición de la fracción LV del artículo 40 y 44, la cual tiene su antecedente en la sesión ordinaria del tercer periodo ordinario de sesiones del tercer año del ejercicio constitucional, celebrada el día veinticinco de julio del año dos mil, la cual se desarrolló de la siguiente forma: salón de sesiones del Palacio Legislativo, siendo las once horas con cincuenta y cinco minutos, se reunieron los ciudadanos diputados: Emma Margarita Alemán Olvera, Pedro Rubén Anzures Espinosa, María Cristina Balderas Aragón, Laura Adela Bocanegra Quiroz, María del Rocío Carrillo Pérez, Luis Rubén Cifuentes Carrillo, René Coronel Landa, Ricardo Dorantes San Martín, Albino Franco Escobar, María Elena García Cruz, Fernando García Gómez, Elpidio Jaime Román, Félix Javier Malpica Marines, Arturo Mazari Arizmendi, Gabriel Domingo Mena Montenegro, Laura Catalina Ocampo Gutiérrez, Rey David Olguín Rosas, Juan Antonio Reynoso Abúndez, Pascual Rodríguez Cabrera, Juan Sánchez Santamaría, Martín Vargas Prisciliano y Marco Antonio Xicoténcatl Reynoso. Actuando como presidente el ciudadano diputado Marco Antonio Xicoténcatl Reynoso y como secretarios los ciudadanos diputados Juan Antonio Reynoso Abúndez y René Coronel Landa. Acto seguido la secretaría dio cuenta de la asistencia de veintidós ciudadanos diputados integrantes de esta legislatura. Una vez declarado el quórum reglamentario, la presidencia abrió la sesión y ordenó que se registrara la asistencia de los diputados que llegaron después del pase de lista; siendo los siguientes: Hugo Carbajal Aguilar, Apolinar Enrique Rodríguez Zagal, Juan Ignacio Suárez Huape, Maricela Sánchez Cortés y Rufina Villanueva Pacheco. Con relación a la orden del día fue, en la parte que interesa: 'Ocho. Primera lectura al dictamen emanado de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, inherente a la iniciativa de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Morelos.'. Antes de dar inicio al desarrollo de la sesión solicitaron el uso de la palabra los ciudadanos diputados Emma Margarita Alemán Olvera (diputada de Acción Nacional) quien pidió se retirara el punto número ocho del orden del día; y por su parte el diputado de la Revolución Democrática Juan Antonio Reynoso Abúndez, pidió la palabra para razonar su voto a favor de que se aprobara el orden del día; también la diputada María Elena García Cruz (de Acción Nacional) para razonar su voto, solicitando se declarara un receso; el diputado Luis Rubén Cifuentes Carrillo (del Revolucionario Institucional) para una moción, solicitando se pusiera a la consideración del Pleno la aprobación del orden del día. Acto seguido el presidente informó que con base en la consulta técnica que realizó con la Oficialía Mayor y dado que la diputada Emma Margarita Alemán Olvera no presentó por escrito su propuesta, solicitó a la secretaría sometiera en votación económica el orden del día, siendo aprobado con 21 votos a favor y 4 votos en contra. Como resultado de la votación se aprobó el orden del día de la sesión. Enseguida el presidente solicitó a la secretaría diera lectura de los artículos 103 al 108 del Reglamento Interior para el Congreso del Estado de Morelos. A continuación, el diputado Juan Antonio Reynoso Abúndez, con fundamento en el artículo 108 del Reglamento Interior para el Congreso del Estado, solicitó a la presidencia se declarara la sesión como secreta. Acto seguido el presidente abrió un receso. Una vez reanudada la sesión, el presidente informó que los diputados del Partido Acción Nacional se retiraban y dejaban a los diputados con la ciudadanía, por lo que una vez que el presidente de la mesa directiva abandonó el presidium, la vicepresidenta diputada María Cristina Balderas Aragón, declaró que la sesión se haría en forma secreta, abriéndose otro receso. Nuevamente reanudada la sesión se reunieron los ciudadanos diputados Pedro Rubén Anzures Espinosa, María Cristina Balderas Aragón, Laura Adela Bocanegra Quiroz, Hugo Carbajal Aguilar, María del Rocío Carrillo Pérez, Luis Rubén Cifuentes Carrillo, René Coronel Landa, Ricardo Dorantes San Martín, Albino Franco Escobar, Fernando García Gómez, Elpidio Jaime Román, Félix Javier Malpica Marines, Arturo Mazari Arizmendi, Gabriel Domingo Mena Montenegro, Laura Catalina Ocampo Gutiérrez, Juan Antonio Reynoso Abúndez, Pascual Rodríguez Cabrera, Apolinar Enrique Rodríguez Zagal, Maricela Sánchez Cortés, Juan Sánchez Santamaría, Juan Ignacio Suárez Huape, Martín Vargas Prisciliano y Rufina Villanueva Pacheco. Actuando como vicepresidenta la ciudadana diputada María Cristina Balderas Aragón y como secretarios los diputados Juan Antonio Reynoso Abúndez y René Coronel Landa. Acto seguido, la secretaría dio cuenta de la asistencia de veintitrés ciudadanos diputados integrantes de esta legislatura. Una vez declarado el quórum reglamentario y con fundamento en el artículo 49 del Reglamento Interior del Congreso, la vicepresidenta solicitó a la secretaría consultara en votación económica a los ciudadanos diputados si la presente sesión se declaraba permanente para agotar todos los asuntos del orden del día, siendo aprobada por unanimidad. Prosiguiendo con los asuntos en cartera y en virtud de que el contenido del acta de la sesión anterior era del conocimiento de los coordinadores de los grupos parlamentarios representados en este Congreso, por habérseles proporcionado con anterioridad por la Oficialía Mayor, la vicepresidenta instruyó a la secretaría consultara en votación económica si era de aprobarse la dispensa de la lectura de la misma, siendo aprobada por unanimidad. Continuando con el orden del día, la vicepresidenta instruyó a la secretaría consultara a la asamblea si era de aprobarse el acta antes mencionada, siendo aprobada en votación económica por unanimidad. Acto seguido, la secretaría dio cuenta de las comunicaciones recibidas. Continuando con los asuntos en cartera, sin la presencia ya de los diputados de Acción Nacional, se dio primer lectura al dictamen emanado de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, inherente a la iniciativa de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Morelos. Acto seguido hizo uso de la palabra el diputado Fernando García Gómez, quien solicitó la dispensa de la segunda lectura a dicho dictamen y pidió se calificara el presente asunto como de urgente resolución. Enseguida, la secretaría por instrucciones de la vicepresidencia consultó a la asamblea, en votación económica, si dicho asunto se calificaba de urgente resolución para dispensar la segunda lectura, siendo aprobado por unanimidad. Como resultado de la votación, se aprobó el presente asunto como de urgente resolución, para ser discutido y votado en esta misma sesión. A continuación, se sometió a discusión en lo general el dictamen, por lo que la vicepresidencia instruyó a la secretaría diera lectura a un documento en su nombre. Acto seguido, la secretaría consultó a la asamblea en votación nominal si era de aprobarse en lo general el dictamen antes citado, siendo aprobado con 23 votos a favor, cero votos en contra y cero abstenciones. En virtud de la votación se aprobó en lo general el dictamen emanado de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, inherente a la iniciativa de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Morelos. Enseguida, la secretaría por instrucciones de la vicepresidencia sometió a discusión en lo particular el dictamen citado, solicitando a los diputados indicaran el o los artículos que se reservaran para su discusión. Reservándose el diputado Fernando García Gómez, el párrafo segundo, inciso c), fracción XVIII, del artículo 70, se anexa su intervención íntegra para su aprobación en el Semanario de los Debates. A continuación y en virtud de ser el único artículo reservado para su discusión, la vicepresidencia consultó a la asamblea si algún diputado deseaba hacer uso de la palabra a favor o en contra y no habiendo quien se inscribiera, instruyó a la secretaría para que en votación económica consultara a la asamblea si se consideraba suficientemente discutida la propuesta presentada por el diputado Fernando García Gómez, siendo aprobada por unanimidad. Acto seguido, la secretaría consultó a la asamblea en votación nominal si era de aprobarse en lo particular, la propuesta de modificación presentada por el diputado Fernando García Gómez, siendo aprobada con 23 votos a favor, cero votos en contra y cero abstenciones. Enseguida, la vicepresidencia instruyó a la secretaría consultara a la asamblea en votación nominal si era de aprobarse en lo particular los artículos no reservados del presente dictamen, siendo aprobado con 23 votos a favor, cero votos en contra y cero abstenciones. En virtud del cómputo de la votación en lo general y en lo particular con la adición, se aprobó el dictamen emanado de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación, inherente a la iniciativa de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Morelos, ordenando la vicepresidencia se remita copia del dictamen y debates de los ciudadanos diputados a los Ayuntamientos del Estado, para dar cumplimiento con lo dispuesto en el artículo 147, fracción I, de la Constitución Política Local. Habiéndose agotado los asuntos en cartera, la vicepresidencia clausuró la sesión, siendo las veintitrés horas."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte promovente son los siguientes:

"Primero. Previo al análisis y exposición de los conceptos de invalidez que dan motivo a nuestra solicitud de inconstitucionalidad, estimamos conveniente insistir que el origen de las reformas que se efectuaron a la Ley Orgánica del Congreso, así como también a la Constitución Política Local, en los puntos de interés, tiene lugar a partir de que los partidos políticos de la Revolución Democrática y el Partido Revolucionario Institucional conocieron del resultado electoral que con motivo de la elección de renovación de poderes se efectuó en nuestra entidad de forma simultánea que la federal el pasado día dos de julio. Evento electoral que como ya se señaló como antecedente en el presente escrito, modificó sustancialmente la composición de la nueva legislatura (XLVIII), tal y como puede ejemplificarse en la siguiente tabla:

"XLVII Legislatura. XLVIII Legislatura.

"1997-2000 2000-2003

"Diputados por partido Diputados por partido

"PRI 13 PRI 12

"PRD 12 PRD 3

"PAN 5 PAN 15

"PCM 1 PCM 0

"En efecto, el factor que influyó para dichas reformas fue la derrota en los comicios recientes de los diferentes candidatos (gobernador, diputados, presidentes municipales) de los Partidos: Revolucionario Institucional y de la Revolución Democrática o Alianza por Morelos (en donde inclusive es importante destacar que el Partido de la Revolución Democrática no ganó ningún distrito, para el caso de las diputaciones federales y locales), mientras que el PRI, por primera ocasión en la historia de Morelos perdió la gubernatura del Estado y descendió de 13 a 12 el número de sus diputados locales. Por tal motivo estimamos conveniente citar los resultados electorales (votos obtenidos por partido político) por cuanto hace a la elección de diputados efectuada el día dos de julio del presente año: Para el Partido Acción Nacional se obtuvieron 254 mil 948 votos. Para el Partido Revolucionario Institucional 179 mil 59 votos. Para Alianza por Morelos 123 mil 603 votos, considerando a los 18 distritos electorales. De lo anterior se advierte claramente la ventaja del Partido Acción Nacional sobre los demás partidos; representación que otorgó bajo el principio de mayoría relativa: 10 diputados para Acción Nacional; 8 diputados para el Revolucionario Institucional; y cero diputados para el Partido de la Revolución Democrática (Alianza por Morelos); dando un total de 18 diputados. Bajo el principio de representación proporcional se asignaron: 5 para Acción Nacional; 4 para el Partido Revolucionario Institucional; y 3 para el Partido de la Revolución Democrática; dando como resultado total bajo el principio de representación proporcional 12 diputados, para que sumados los dos principios den como resultado 30 diputados. El fundamento constitucional de lo anterior se encuentra previsto en el artículo 24 de la Constitución Política Local, que para efectos de ilustración del anterior ejercicio dispone: 'El Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se denomina Congreso del Estado de Morelos, integrada por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y por doce diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción territorial ...'. De lo anterior se advierte claramente que en la XLVIII Legislatura existirá una composición de 18 diputados por el principio de mayoría relativa y 12 por el principio de representación proporcional, como ya se expuso en líneas anteriores. Así las cosas, encontramos efectivamente que el pasado proceso electoral que se efectuó el 2 de julio del año en curso, trajo como resultado que el Partido de Acción Nacional, por primera vez, se convirtiera en la primera fuerza política del Estado, al ganar las posiciones de gobernador y de manera mayoritaria la de diputados (15 de 30 curules), es decir, que fue voluntad (vía voto) del pueblo de Morelos conceder el ejercicio del poder público de forma directa a los candidatos de Acción Nacional, expresión clara de los conceptos de soberanía popular, justicia, libertad y democracia. Ahora bien, cuando dos partidos políticos le extienden a la legislatura que habrá de sustituirlos una reforma que sólo encuentra motivo en garantizarse a sí mismos como institutos políticos, influir y tomar decisiones de gobierno al interior del Congreso o del Estado, como sucedió en la especie, se vulneran flagrantemente los principios del Pacto Federal a que se refieren los artículos 40 y 41 de la Constitución Federal, porque rompen con el modelo o diseño de las instituciones del Pacto Republicano respecto de la composición y funcionamiento de los poderes públicos federales, de acuerdo con los siguientes puntos a considerar. De acuerdo con lo señalado en nuestra Constitución Nacional en su título segundo, capítulo I 'De la soberanía nacional y de la forma de gobierno', artículos 40 y 41, el pueblo mexicano ha dispuesto constituirse en una República representativa, democrática y federal y ejercer su soberanía por medio de los Poderes de la Unión y por los de los Estados sin contravenir los principios del Pacto Federal, pero a pesar de esta declaratoria constitucional, el molde central a la figura del presidente, hasta el pasado reciente, fue la conducta prevaleciente en nuestro país y en los Estados de la República. Como todos sabemos, el último proceso electoral federal efectuado el pasado día dos de julio, cortó de tajo el modelo presidencialista y central que durante años vivió nuestro país, y se inició así la transición a un régimen multipartidista y democrático, lo que le ha permitido a los Poderes Legislativo, tanto Federal como Estatal, asumir la titularidad de su responsabilidad constitucional original. Sin embargo, esta transición ha empezado a abrir el debate sobre la forma en que están dispuestas muchas de las figuras jurídicas previstas por nuestros textos constitucionales, como las que tienen que ver con la división de poderes, el proceso legislativo, la participación y objeto de los partidos políticos, los órganos de relevancia constitucional, el sistema federal y nuestro sistema republicano o la participación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como un tribunal constitucional encargado del control abstracto de nuestra Carta Magna, por mencionar tan sólo algunos ejemplos. Dentro de este contexto los artículos 40, 41 y 115, primer párrafo, toman singular relevancia, toda vez que dentro de estos numerales se establecen los límites dentro de los cuales las entidades de la República pueden ejercer su soberanía interna, la que sólo es posible de acuerdo con los principios rectores del Pacto Federal y siguiendo el modelo del diseño nacional respecto de la integración, composición y funcionamiento interno y externo de los poderes públicos federales, los cuales deben operar de frente al pueblo y no de acuerdo con los intereses de los partidos políticos. Tales artículos disponen, en lo que interesa a la presente acción, lo siguiente: 'Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental.'. 'Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases: I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales. Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos. ...'. 'Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes ...'. La cuestión estriba en que dentro de nuestra Constitución Federal no existe un catálogo expreso e indicativo sobre tales principios rectores, o bien, una explicación detallada que sirva de referencia clara sobre los elementos constitutivos de las figuras jurídicas denominadas como república, representatividad y popular, o bien, en la forma y operatividad del gobierno, mismas categorías que sirvan de base para indicarle a los titulares de los Poderes Locales el alcance, margen y límite de su actividad, ya sea legislativa, ejecutiva y judicial. Para eso se requiere acudir a los criterios interpretativos jurisprudenciales o no del Poder Judicial Federal, a los principios generales del derecho y a las principales doctrinas sobre cada tema. El artículo 124 de la Constitución Nacional establece que: 'Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.'; sin embargo, esto no significa la extensión a los Poderes Locales de un cheque en blanco para que dentro de sus textos normativos modifiquen las formas básicas y centrales del modelo federal y de los principios rectores a que se refieren los artículos 40 y 41 del mismo Código Federal, al grado de distorsionar principios fundamentales, como los relativos a las unidades conceptuales república, federalismo o de autonomía, por mencionar algunos, o bien, sustituir las decisiones del Congreso a una comisión interna. Por su parte, el título quinto denominado: 'De los Estados de la Federación y del Distrito Federal', también de la Constitución Federal, dispone algunos de los puntos relevantes fundamentales en que deben integrarse los Poderes Locales, ya sean estatales o municipales. El artículo 116, ubicado dentro de este capítulo, y para efectos de la presente acción de inconstitucionalidad respecto del Poder Legislativo, en su fracción II establece lo siguiente: 'Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ... II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra. Los diputados a las Legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplente. Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. ...'. Como puede observarse de la simple lectura a este artículo en la fracción anotada, nuestro Texto Federal en sólo tres párrafos se refiere a las normas fundamentales en que el Poder Legislativo de los Estados debe conformarse, mismos que pueden reducirse a los siguientes tres puntos: Número de integrantes. Principio de no reelección inmediata (por cierto muy discutido en nuestros días). Elección de diputados mediante los principios de mayoría relativa y de representación proporcional. Ahora bien, si nuestro Texto Federal es tan escaso para abarcar aquellos temas tan importantes que rodean al Poder Legislativo, refiriéndose únicamente a su integración y proceso de elección, de donde podemos establecer un referente a seguir respecto de otros elementos esenciales del quehacer legislativo, como las reglas del propio proceso legislativo en su sentido formal y material, es decir, de donde podemos obtener la definición, alcance y límite de la actividad parlamentaria y legislativa que a cada Congreso corresponde. Podría ligeramente decirse que el artículo 124 de la Constitución Federal es el parámetro que deja abierta ampliamente la facultad de los Poderes Locales para legislar en los temas no reservados a la Federación, y que entonces sólo debe de observarse y respetarse lo escaso del artículo 116 sobre la integración de los Poderes Locales; pero no caigamos en semejante ingenuidad, pues resulta innegable que este dispositivo facultativo, artículo 124, no permite desdibujar las formas primarias de la relación de Poderes Federales o de sus formas fundamentales para aplicarlas de forma notoriamente distinta en los Estados. Para referirnos de forma más clara a lo que queremos observar, porque tal supuesto concedería a los Congresos Locales el introducir mecanismos o dispositivos notoriamente distorsionados al modelo político federal, como trasladar las decisiones del Pleno a las comisiones de control interno de cada Congreso, en las que se manifiestan los intereses de los partidos políticos que las componen. Para ilustrar nuestra opinión nos permitimos imaginar, a manera de ejemplo, el siguiente caso: La figura del veto está prevista por nuestro Código Supremo como una facultad del presidente de la República, pero si buscamos el vocablo veto dentro de la Constitución Federal, no encontraremos ningún antecedente expreso que introduzca con una explicación esa figura jurídica, sin embargo, nadie podría negar su existencia constitucional. Pues bien, y para efectos de nuestro ejemplo, en el caso de los Gobiernos Estatales, el artículo 116, fracción II, antes apuntado, nunca establece normas fundamentales sobre el proceso legislativo que debe observarse localmente, como la del veto de los gobernadores, por lo cual, si nos apegáramos a esta omisión y nos respaldáramos en el citado artículo 124 federal ¿aceptaríamos que en las entidades de la Federación se puede suprimir la figura del veto a los gobernadores? o bien ¿podría aceptarse como constitucional una reforma local que le quite a un gobernador su facultad para presentar iniciativas de ley? o acaso podemos llegar al extremo de permitir a los Estados que sus legislaturas sólo aprueben leyes por el voto unánime de sus integrantes; es más, podemos llegar al absurdo de proponer que sean los partidos políticos y no los ciudadanos representados los que se manifiesten de forma corporativa en las Legislaturas Locales y que sean ellos los que decidan en nombre de la soberanía popular el rumbo de la comunidad. Después de todo, al no existir en el artículo 116 ni en ningún otro de la Constitución Federal, normas fundamentales relativas a la división de poderes para los Estados de la Unión, los Congresos Locales se pueden amparar en el multicitado artículo 124 y modificar hasta la distorsión los principios fundamentales de la relación e integración funcional de poderes. En apoyo de nuestra consideración sobre los principios del Pacto Federal a que se refiere el artículo 40 de la Constitución Federal y su interpretación con relación a la composición de los poderes, deben considerarse como parte integrante de este punto, de forma literal, todo lo expuesto en la presente acción previsto como conceptos de invalidez del artículo 44 de la Constitución Local, que más adelante están contenidos. Como quiera que sea, este evento fundamental de nuestro proceso histórico-electoral, trae consigo necesariamente una serie de replanteamientos políticos y jurídicos inevitables, de los nos (sic) que interesa relatar uno que tiene que ver con el derecho vigente y el proceso legislativo, nos referimos a las reglas fundamentales y elementales de los procesos legislativos que deben observarse en cada Cámara, federal o estatal, y en quién debe recaer la facultad de decisión, si en los diputados o en los partidos políticos. Corresponderá a la Suprema Corte de Justicia expresar con sus resoluciones cuáles son esos principios del Pacto Federal, y sobre todo cuál es el modelo a seguir en el diseño interno de los órganos de gobierno, atribuciones y límites a las ansias desbordadas de los partidos políticos para evitar cualquier tipo de sobrerrepresentación, tanto en el proceso electoral de renovación e integración de poderes, como en el ejercicio mismo del poder público. En toda la presente acción de inconstitucionalidad y en cada uno de los artículos de los cuales se solicita su declaración de contrariedad con la Constitución Federal, está implícita la anterior consideración sobre los artículos 40 y 41, así como sus correlativos en el diseño de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, por lo cual, de forma anticipada, se solicita se tengan por expuestos en cada caso, además de las expresiones contenidas en cada concepto de invalidez para cada artículo. Segundo. Los artículos 37, 38, inciso g), 41 y 66, todos de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, contravienen lo dispuesto en nuestra Carta Magna en los siguientes conceptos: los principios adoptados en los preceptos antes citados son inconstitucionales porque se alejan de los fines buscados por el Constituyente Federal, pero además porque infringen los preceptos 35, fracciones I y II, 36, fracción III, 39, 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Así las cosas, resulta necesario analizar con detenimiento los artículos que infringen la Norma Fundamental. a) En primer término, el artículo 37 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, reformado, establece literalmente lo siguiente: 'Los acuerdos y resoluciones de la comisión se tomarán por la mayoría de sus integrantes. El presidente de la Mesa Directiva del Congreso podrá participar en las reuniones, con derecho sólo a voz.'. La comisión a que hace referencia este precepto se refiere al órgano encargado del régimen interno del Congreso del Estado, responsable de las funciones legislativas, políticas y administrativas, el cual se ejerce a través de dicha comisión. Así pues, el precepto en cita, hasta antes de la reforma establecía lo siguiente: 'Los acuerdos y resoluciones de la comisión se tomarán por mayoría absoluta, considerando como base el voto ponderado de cada uno de sus integrantes. El presidente de la Mesa Directiva del Congreso, podrá participar en las reuniones con derecho sólo a voz.'. Como puede apreciarse de la simple lectura de ambos textos, el nuevo y el reformado, el objeto de la modificación fue el de quitarle a la Comisión de Gobierno Interna del Congreso del Estado, el voto ponderado, para dejarlo en simple mayoría. El voto ponderado que tuvo vigencia durante la legislatura saliente, tenía por fin que cada coordinador parlamentario representado en dicha comisión representara de forma ponderada el número de diputados que le correspondía, es decir, si el PAN tenía 5 diputados y el PRI 13, las decisiones de la comisión se tomaban en cuenta según la suma de los votos representados, por ejemplo, en caso de votación en que el PRI y el PAN estuvieran de acuerdo se tomaba en cuenta la suma de los diputados de cada coordinador, es decir, 13 del PRI y 5 del PAN totalizaban 18, pero a partir de la reforma ya no se considera así y sólo se tomaría en cuenta como dos votos de tres que componen la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. Esta comisión, mientras duró la XLVII Legislatura, estuvo compuesta de 4 coordinadores correspondientes a los 4 partidos que tenían presencia legislativa, como lo eran el PRD, PRI, PAN y PCD; el voto ponderado le daba a cada coordinador un equivalente igual al número de diputados que cada partido tenía, lo que arrojaba el siguiente valor ponderado. PRI = 12 votos. PRD = 12 votos. PAN = 5 votos. PCD = 1 voto. De tal forma que cualquier decisión interna se tomaba en cuenta sólo cuando las votaciones ponderadas superaran el número del 50%, es decir, de 15 diputados. Sin embargo, esta regla lógica que respetaba el voto ponderado de cada coordinador, fue desvirtuada con la reforma al artículo materia del presente punto, porque las votaciones de la comisión se toman en cuenta sin el voto ponderado. Actualmente dicha comisión se integra de la siguiente manera: PRD un coordinador (que debería representar a 12 diputados). PRI un coordinador (que debería representar a 3 diputados). PAN un coordinador (que debería representar a 15 diputados). Integración que con la reforma le permite al PRD y al PRI que suman sólo 15 votos, es decir, el 50% de la legislatura, tomar las decisiones internas del Congreso, aun en contra del PAN que representa por sí mismo el otro 50%, lo que le da sobre todo al PRD una exagerada sobrerrepresentación interna, mas si se toma en cuenta que otro de los artículos modificados a la ley orgánica tuvo por objeto quitarle al Pleno del Congreso del Estado la facultad de nombrar al personal de apoyo del propio Congreso, modificación que por cierto es contraria a la Constitución Local en su artículo 40, fracciones XXVI y XXX, que se le concede de forma expresa a la Asamblea Legislativa. De una interpretación correcta de los preceptos en cita, se advierte claramente la sobrerrepresentación en el ejercicio del poder de los diputados con menor representación como la del PRD. Efectivamente, y de acuerdo a lo reformado, tiene el mismo valor (voto) del integrante de la comisión que representa tres, que el que representa quince o doce diputados. Es decir, que el órgano de gobierno integrado por los tres partidos con representación en el Congreso, al tener que decidir en su interior los acuerdos y sus resoluciones y al tomar las decisiones más importantes, inclusive por encima de las del Pleno mismo del Congreso, cuando son votadas por el coordinador del PRD y el del PRI, no importa que las mismas afecten al partido que representa el 50% de la legislatura, porque si bien es cierto que los Congresos deben ser plurales y representativos, también lo es que el pueblo decidió que un grupo de diputados de un partido político debería gobernar e integrar el Poder Legislativo, y bajo este derecho de gobernar que la ciudadanía otorgó a los diputados del Partido Acción Nacional, resulta nugatorio este derecho, porque es principio constitucional que el poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste, amén de que también se ven disminuidas las prerrogativas del ciudadano, especialmente en el rubro de votar y de ser votado, y precisamente esto último cuando los ciudadanos están facultados para intervenir en la formación y funcionamiento de los órganos públicos. Por tanto, se vulneran la garantía de legalidad y los principios del Pacto Federal y los demás bienes políticos de que gozamos los mexicanos, consagrados en los artículos 35, fracciones I y II; 36, fracción III; y 39 a 41, 115 y 166 (sic) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. b) En el mismo orden de ideas, el otro precepto que se reformó, es el relativo a las facultades del órgano interno de control (Comisión de Régimen Interno y Concertación Política), el precepto es el artículo 38, inciso g). Hasta antes de la reforma, el artículo en mención citaba lo siguiente: 'La Comisión de Régimen Interno y Concertación Política tendrá las siguientes atribuciones: ... g) Proponer al Pleno la designación o remoción del oficial mayor, contador mayor de Hacienda y tesorero del Congreso del Estado ...'. Con las reformas, el precepto en cita establece: 'La Comisión de Régimen Interno y Concertación Política tendrá las siguientes atribuciones: ... g) Designar, por mayoría de votos de los diputados que la integran, al tesorero, contador mayor de Hacienda y oficial mayor. Para el caso del tesorero será propuesto por el grupo parlamentario con mayor número de legisladores en el Congreso; para el caso del contador mayor de Hacienda, será propuesto por el grupo parlamentario que ocupe el segundo lugar en el número de legisladores; para el caso del oficial mayor será propuesto por el grupo parlamentario que ocupe el tercer lugar en el número de legisladores; para el caso del director del Instituto de Investigaciones Legislativas será designado por consenso de los integrantes de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política.'. Aquí aparece nuevamente la sobrerrepresentación en el ejercicio del poder de los grupos minoritarios, quienes a sabiendas del resultado electoral al que hemos hecho referencia, y en concordancia con lo dispuesto como conceptos de invalidez antes anotados, reformaron diversos preceptos de la ley para seguir contando con el control interno y externo del Poder Legislativo, a pesar de que el voto no les favoreció. La Cuadragésima Séptima Legislatura realizó los ajustes necesarios a la ley, a efecto de que los diputados del Partido Revolucionario Institucional y de la Revolución Democrática siguieran conservando el poder del órgano legislativo (interno y externo) en la siguiente legislatura, afectando así los derechos y prerrogativas de la ciudadanía consagrados en los artículos 35, fracciones I y II; 36, fracción III, y de igual forma, rompiendo con los principios de la soberanía nacional y de la forma de gobierno estatuidos en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo los siguientes términos: por una parte se vulnera la facultad de los ciudadanos establecida en el artículo 35, fracciones I y II, de la Carta Magna, para intervenir en la formación y funcionamiento de los órganos públicos, es decir, que los ciudadanos fueron convocados el pasado 2 de julio a participar en el proceso electoral y elegir quiénes iban a gobernar, para que éstos (diputados) con el sufragio ejerzan el poder que les confirió el pueblo de Morelos. Es por ello que el proceso arrojó como resultados que el Congreso Local quedara integrado por 15 diputados de Acción Nacional; 12 del Revolucionario Institucional y 3 de la Revolución Democrática, composición que da la mayoría relativa al interior del órgano legislativo a los diputados de Acción Nacional, mayoría que no se podrá ejercer por las reformas a que hemos hecho referencia. Desde luego, es determinante para el correcto funcionamiento de las instituciones políticas de los Estados de la República, que la voluntad popular sea expresada mediante el voto directo y que quienes resulten elegidos puedan ejercer el poder conforme al valor del voto otorgado (y no disminuido como lo establecen las reformas) que les confirió la ciudadanía morelense. Pretender detentar y ejercer el poder de esta forma significa una actitud contraria a las bases de la Constitución Federal, vulnerando así también los principios de la libertad, la democracia, la justicia y los demás derechos políticos de que deben gozar todos los mexicanos. Consideramos que se afecta la esencia de la democracia si se concibe a ésta como el voto, ya que votar no sólo es sufragar, sino decidir, enjuiciar, recoger, tomar partido, en el más amplio sentido de la palabra. Así, coincidimos en señalar que el acto electoral no es mera prerrogativa u obligación ciudadana (la Constitución le otorga ambas características), sino señalamiento de preferencias hacia candidatos, partidos y programas varios y diferentes, de ahí, pues, que si fue voluntad del pueblo morelense conceder la mayoría relativa al Partido Acción Nacional al interior del Congreso del Estado, con estos preceptos (reformas a la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos) se vulnera la esencia de la democracia que es el voto. Efectivamente, la voluntad popular es, sobre todo, conocida a través del voto, pero éste tiene una doble dimensión, dos proyecciones: el de elegir y el de escoger. Merced a la primera se contribuye, de manera fehaciente, a constituir la estructura política en sus órganos fundamentales (tanto federales, como locales y municipales). Mediante la segunda, al optar entre candidatos, partidos y programas, el pueblo señala cómo desea que se comporte ese cuerpo político, éste es el verdadero y completo sentido del voto; tal es su trascendencia, de tal manera que podemos afirmar que estos principios se ven vulnerados por las reformas decretadas por la Cuadragésima Séptima Legislatura, al pretender desconocer la voluntad del pueblo de Morelos, pues se establecen reformas cuyo sentido oculto fue el de fortalecer exageradamente a los partidos políticos que perdieron representación política en los términos antes expuestos; de tal suerte que también se contraponen al principio consagrado en la fracción III del artículo 36 de la Constitución Federal y de los artículos 40 y 41 del mismo texto, las reformas antes apuntadas. Ahora bien, con la reforma material del presente inciso se traslada del Pleno a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, la facultad de nombrar a los principales funcionarios del Congreso del Estado, como lo son el oficial mayor, el director del Instituto de Investigaciones Legislativas, el contador mayor de Hacienda y el tesorero general, a pesar de que la Constitución Política del Estado señala como una atribución del Congreso y consecuentemente de su Pleno, en su artículo 40, fracción XXVI, nombrar a los trabajadores al servicio del Poder Legislativo, con lo cual se contraría el principio de legalidad previsto por nuestra Carta Magna. Trasladar esta facultad de designación tiene explicación si se toma en cuenta que en el Pleno los partidos políticos del PRD y del PRI sólo cuentan con quince diputados entre ambos institutos, por lo mismo, sin el consentimiento o el consenso del PAN que tiene el otro 50% de legisladores, sus propuestas de funcionarios no pasarían porque no alcanzarían los 16 votos que se requieren; mientras que en la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, en la que están representados los mismos tres partidos políticos, en la que no existe el voto ponderado, el voto del coordinador del PRI y el voto del coordinador del PRD, son suficientes para designar a los servidores públicos del Congreso y de cualquier trabajador, pues en ese órgano colegiado compuesto de tres elementos, dos son mayoría, con lo cual se puede apreciar perfectamente que dicha reforma le da una sobrerrepresentación a ambos partidos y sobre todo al PRD. Cabe recordar e insistir que la reforma de la cual se solicita su inconstitucionalidad fue aprobada por la anterior legislatura antes de terminar su periodo y después de conocer los resultados electorales del dos de julio, cuando ambos partidos reunían por sí solos 24 votos, para que fuera aplicada en la presente legislatura, cuya composición ya no les favorecía, argumento que se debe tomar en todos y cada uno de los artículos cuestionados en la presente acción. c) Otro de los preceptos que se estiman contrarios al Pacto Federal es el artículo 41 de la Ley Orgánica del Congreso, que hasta antes de la reforma establecía: 'Las comisiones se integrarán de manera plural por tres diputados, uno fungirá como presidente, otro como secretario y el tercero como vocal, los que serán electos por el Pleno del Congreso en la tercera sesión del inicio de la legislatura, a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. Los grupos parlamentarios tendrán derecho a presidir un número de comisiones proporcionalmente al número de sus integrantes.'. Por su parte, el precepto en comento después de la reforma establece lo siguiente: 'Las comisiones se integrarán de manera plural por tres diputados de los diferentes grupos parlamentarios, uno fungirá como presidente, otro como secretario y el tercero como vocal; la presidencia de la Comisión de Gobernación y Gran Jurado será a propuesta del grupo parlamentario que tenga el mayor número de diputados; la presidencia de la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública será a propuesta por el grupo parlamentario que ocupe el segundo lugar en número de diputados; la presidencia de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación será a propuesta del grupo parlamentario que ocupe el tercer lugar en número de diputados; el resto de las comisiones será a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, debiendo quedar constituidas en la tercera sesión del inicio de la legislatura.'. Las comisiones del Congreso son órganos colegiados cuyas funciones son las de conocer, analizar, investigar, discutir y, en su caso, dictaminar las iniciativas de ley, los proyectos de decreto y demás asuntos que le sean turnados, establece la ley que dichas comisiones serán ordinarias y especiales, estimamos que es adecuado que éstas se integren de manera plural, a efecto de conceder la participación de los diferentes actores políticos del Estado, sin embargo, de nueva cuenta al pretender distribuir las comisiones del Congreso se establece de manera sine qua non, que éstas serán asignadas automáticamente por encima de la decisión del Pleno y de la voluntad del pueblo a través del voto, pretendiendo nuevamente mantener el control del órgano legislativo, vía las comisiones, sin tomar en cuenta la atribución que le corresponde al Pleno del Congreso, de acuerdo con lo señalado por la fracción IV del artículo 40 de la Constitución Local, es decir, que sin consultar a la asamblea se dispone de forma previa, cómo estarán integradas algunas comisiones a los partidos políticos, excediéndose con ello en sus funciones. Así pues, la presidencia de la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública será ocupada por el grupo parlamentario que ocupe el segundo lugar en número de diputados, es decir, le corresponde al Partido Revolucionario Institucional; de las catorce comisiones ordinarias que establece la ley, ésta se puede considerar de las más importantes de acuerdo al conocimiento y atribuciones que le competen, despojando de manera automática la participación equitativa y ponderada que establecía anteriormente la ley para todos los partidos políticos representados por sus grupos parlamentarios, esto es una muestra clara de la afectación a los principios rectores del voto instituido en los artículos 35, fracciones I y II, y el 36, fracción III, así como a la soberanía estatuida en los preceptos 39, 40 y 41 de la Constitución Federal. Es decir, que a pesar de que el pueblo de Morelos a través del voto decidió y eligió quiénes gobernarían como antes ya se expuso, la minoría pretende a través de esta vía ejercer un poder que la ciudadanía no les confirió. La misma suerte corre al establecerse que la presidencia de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación será ocupada por el tercer lugar por número de diputados, en nuestra opinión, segunda comisión, que por el conocimiento y dictamen de los asuntos es la más importante, de la cual también se ve automáticamente despojado el Partido Acción Nacional. En resumidas cuentas, la Cuadragésima Séptima Legislatura impone a la Cuadragésima Octava la integración de sus órganos colegiados. Podría pensarse en reformar los preceptos en cita, pero resulta que también se reforma el artículo 44 de la Constitución Local, como consta en el Periódico Oficial del Estado número 4073, aspecto que también se combate por esta vía, como más adelante se expone. Así pues, y tal como lo exige la reforma de lo antes apuntado, se requiere de las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura para reformar la ley; esta vía prevista constitucionalmente, resulta imposible por la composición de la actual legislatura. Nuevamente deben estimarse los conceptos de invalidez expuestos en los incisos que anteceden al presente, respecto del principio de legalidad, y de sobrerrepresentación que se ha estado señalando, además de contravenir los principios del Pacto Federal previstos por el artículo 41 de la Constitución Federal. d) Por último, encontramos al artículo 66 de la ley que antes de la reforma establecía: 'Los grupos y fracciones parlamentarios dispondrán de recursos económicos, apoyo técnico y locales adecuados para el eficaz cumplimiento de sus funciones.'. Se dispone que los recursos económicos, así como el apoyo técnico de que dispongan los grupos y fracciones parlamentarios serán adecuados a fin de que cumplan sus funciones, las cuales se encuentran contempladas en la Constitución y en la ley; sabemos que estos recursos son indispensables para realizar las tareas, coadyuvar para el proceso del desarrollo legislativo y demás funciones inherentes al cargo; nos parece equitativa la disposición de este precepto, sin embargo, viene a romper el esquema de la pluralidad la reforma a este artículo, que de manera literal establece lo siguiente: 'Los recursos económicos de que dispondrán los grupos parlamentarios del Congreso, serán del 15% del total del presupuesto anual del Poder Legislativo, mismos que se asignarán mensualmente de la siguiente forma: a) 60% en forma igualitaria a todos los grupos parlamentarios; b) 40% en relación al número de curules obtenidos en el Congreso. Los recursos humanos de asesoría y apoyo técnico y administrativo se asignarán de manera proporcional a cada grupo parlamentario. Los espacios físicos se asignarán de acuerdo al número de diputados con los que cuente cada grupo parlamentario o fracción en el Congreso.'. A partir de la vigencia del precepto en cita, los recursos de que disponga el Poder Legislativo para los grupos parlamentarios del Congreso serán de 15% del total del presupuesto anual. Para tal efecto, se establecen dos formas: 60% de manera igual a todos los grupos parlamentarios y un 40% en relación al número de curules obtenidos. De la primera fórmula se establece que corresponde de manera igual un porcentaje para cada grupo parlamentario, es decir, que se destina el mismo presupuesto para los tres diputados del Partido de la Revolución Democrática que para los quince del Partido Acción Nacional, la misma suerte correría para los doce del Revolucionario Institucional, resultando ilógico y en detrimento del erario público tal desigualdad, favoreciendo este precepto sólo a un grupo parlamentario. De nueva cuenta, en nuestra opinión se afectan los principios fundamentales del Pacto Federal, la libertad, la democracia, la justicia, la soberanía y la forma de gobierno. En mérito de lo anterior, podemos resumir que los referidos preceptos a los cuales hemos hecho alusión, vulneran los artículos 39 al 41 de la Constitución Federal, bajo los siguientes principios: del artículo 39, porque se vulneró la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno sólo en beneficio de dos partidos políticos y no de la sociedad. Como el gobierno no se instituye por honra o intereses particulares de ningún partido, de ningún hombre, sino para la protección y seguridad general de todos los ciudadanos unidos voluntariamente en sociedad, ésta tiene el derecho a establecer el gobierno que más le convenga; por consiguiente se afectó la soberanía que reside originalmente en el pueblo y no en los partidos políticos que pretendieron fortalecer su influencia estableciendo reglas que desdibujan los principios del Pacto Federal y del modelo de los Poderes Federales, sobrerrepresentando su participación al interior del Congreso Local. La soberanía es la facultad del pueblo para hacer y aplicar sus leyes, y es también su derecho de autodeterminación, o sea, de escoger y modificar libremente la forma en que habrá de ser gobernado, en consecuencia, lo que crea y sostiene el Estado en un régimen democrático es la voluntad del pueblo, y no de un partido político, por lo que consideramos en resumidas cuentas que la Cuadragésima Séptima Legislatura vulneró el principio de la soberanía nacional. Si bien es cierto que los Estados en el sistema federal son libres y soberanos, porque sus ciudadanos, a través de las respectivas legislaturas, tienen facultad de elaborar su propio régimen jurídico pero éste se debe de sujetar a las disposiciones de la Constitución Federal, tal y como lo establece el artículo 40 del Pacto Federal, es decir, que la Constitución Federal establece los campos de actividad, las órbitas de competencia, las materias y funciones reservadas en forma exclusiva a los Poderes Federales (artículos 73, 89, 103 y 104) y determina que las Constituciones Estatales y las leyes que surjan de las Legislaturas Locales deben respetar las facultades otorgadas a la Federación. Por otra parte, pero bajo el mismo tenor insistimos en señalar que todo esto infringe lo preceptuado por los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracción III, 39, 40 y 41 de la Constitución Federal. Otro aspecto también lo es el que las reformas apuntadas también se contraponen a los principios de federalismo, equidad y supremacía constitucional contenidos en la Constitución Federal; el del federalismo, ya que las normas reclamadas son contrarias a los principios generales a que el Pacto Federal obliga, y concretamente a que los Poderes de los Estados se sujetarán a las normas de la Ley Fundamental; el de supremacía constitucional y de equidad, pues se contrapone a los principios que establece la Constitución Federal para lograr los fines que persiguen los partidos políticos de promover la participación popular en la vida democrática y contribuir a la integración de la representación nacional, para hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público de manera equitativa, pero no tan sólo en el acceso, sino en el ejercicio mismo del poder público. Tercero. Antes de formular nuestros conceptos de invalidez de los artículos de la Constitución Política del Estado de Morelos, que fueron modificados mediante el Decreto Número Dos Mil Doscientos Treinta y Cuatro, publicado en el Periódico Oficial 'Tierra y Libertad' de fecha 1o. de septiembre del año 2000, órgano de difusión oficial del Gobierno del Estado, nos parece pertinente expresar nuestras consideraciones sobre la procedencia de que en la vía de acción de inconstitucionalidad se solicite la contradicción del texto de la Constitución Federal y una norma constitucional local, además de una ley. El carácter abstracto del control está directamente relacionado con la legitimación para su interposición, quienes tienen legitimación activa ejercitan su acción, no para defender sus propios derechos o intereses, sino más bien para actuar en defensa objetiva de la Constitución 'en interés de la Constitución y supremacía'. No se trata de un problema de contienda o contradictorio entre las partes, sino unilateral, sin artes o litigantes, ya que no hay litigio en sentido estricto. La facultad de promover el recurso de la acción de inconstitucionalidad no la otorga la Constitución en atención a un interés propio de quienes lo interponen, sino el interés público y supremo de que el texto constitucional federal debe ser respetado y observado. No se defiende mediante este recurso ningún interés o derecho propio, sino el interés general y la supremacía de la Constitución, es decir, un control de tipo abstracto, desligado del caso concreto y de todo interés particular de los sujetos legitimados. Las normas constitucionales son las que pueden desplegarse e imponerse sobre las demás, cuando alguna ley secundaria federal o las Particulares de los Estados, incluidas sus Constituciones, se oponen a su contenido supremo, debe aplicarse en su contra el principio previsto por el artículo 133 de la Carta Magna, denominado como 'supremacía constitucional, en su calidad de Ley Suprema'. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, es espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica, una norma secundaria contraria a la Ley Suprema no tiene posibilidad de existencia, se trate de una ley local o de su Constitución Particular. El artículo 133 constitucional es conformativo del régimen federal y evita el predominio de las leyes locales sobre la Constitución, estableciendo con firmeza la supremacía de esa misma Carta Fundamental. El espíritu de la reforma constitucional de los años 1994-1996, dotó de facultades a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de acciones de inconstitucionalidad en las que se combatan disposiciones de carácter general por contravención a la Constitución Federal, tal y como se desprende de la iniciativa a la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que al respecto señala: '... Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo ...'. Dentro de este contexto, se considera como una responsabilidad de la Suprema Corte preservar el sistema federal y mantener inalterables las disposiciones esenciales en las que se sustenta, estudiando, analizando y pronunciándose sobre todas aquellas cuestiones que inciden en ese ámbito, trátese de normas generales, dentro de las que invariablemente se encuentran las leyes federales, las Constituciones Locales y las leyes secundarias de estas últimas, para determinar si las disposiciones combatidas son o no acordes con los principios generales que rigen el sistema federal. En nuestro país, de acuerdo con el sistema federal, quedan integrados los Poderes Federales y los Locales, así como su organización política, pero le corresponde a nuestra Carta Magna la identificación particular del diseño de esos órdenes, es decir, la regulación de su organización y funcionamiento. El principio de supremacía constitucional previsto en la Constitución Federal, permite a los Poderes Federales la función de intervenir, bajo determinados supuestos, en la vida institucional de las entidades, además de establecerles algunas prohibiciones, inhibiciones y obligaciones por lo que las Constituciones Locales deben acogerse, en algunos aspectos a la Constitución Federal, pues los Estados se encuentran sometidos a ella y a los principios fundamentales que les impone. Cualquier contradicción con el Texto Federal previsto por las normas generales de los Estados, trátese de Constituciones Locales o leyes secundarias, debe ser estudiada por la Suprema Corte de Justicia, como órgano garante de la observancia constitucional federal. Negarse por una interpretación literal a estudiar el fondo y el contenido material de un artículo de una Constitución Local puede dejar el pésimo antecedente para que las Legislaturas Locales, conscientes de que no existe recurso alguno por parte de la minoría de sus diputados, expidan dentro de sus textos constitucionales artículos extensos y casi equivalentes a una ley reglamentaria, a pesar de su notoria y evidente inconstitucionalidad federal. La interpretación integral debe llevar a ese órgano a consentir que el vocablo ley, utilizado en el artículo 105, fracción II, inciso d), se refiere a su sentido más amplio, es decir, el que tiene por objeto crear supuestos jurídicos generales, abstractos e impersonales, dentro del cual quedan incluidos por supuesto los artículos de la Constitución Local, toda vez que el espíritu de todo el artículo 105 es el de facultar a la Suprema Corte de Justicia para proceder en vía de tribunal de constitucionalidad de todas las leyes que de ella emanen y de los tratados internacionales. El federalismo no significa independencia absoluta de los Poderes Locales, sino un régimen equilibrado y coordinado de distribución de competencias, en donde las entidades federativas siempre están obligadas por el Pacto Federal y la supremacía constitucional federal previstas en los artículos 41 y 133 de la Constitución. Las fracciones e incisos del artículo 105 no deben ser analizados de forma aislada sino adminiculada con el espíritu del propio artículo 105, que tiene por objeto establecer un mecanismo jurídico de control abstracto de la Constitución Federal a través de la Suprema Corte como tribunal constitucional, pues en lo individual cada fracción e inciso, visto de manera independiente y particularizada, pudiera hacer suponer que es contrario al principio perseguido, en cambio, concatenados entre sí, como parte de un sistema general, confluyen para la obtención de un resultado final en el que la aplicación de cada regla asegura el fin último buscado que es la protección de nuestra Norma Suprema. Ahora bien, sirve de apoyo a nuestra consideración central en el sentido de que sí es procedente analizar por ese órgano de control constitucional federal, las normas previstas por las Constituciones Locales, las expresiones de la propia Suprema Corte de Justicia, dentro de la acción de inconstitucionalidad 6/98, promovida por el Partido de la Revolución Democrática, en cuya resolución y para lo que interesa en la presente acción, en las fojas 137 y 138, se lee lo siguiente: 'Como se aprecia, el primer párrafo del artículo 229 del Código Electoral estatal, requiere, en primer lugar, que se satisfagan los requisitos primarios establecidos en el artículo 54 de la Constitución Estatal; tal cuestión no es materia de impugnación en la presente vía y sin perjuicio de ello, cabe señalar que esas disposiciones se ajustan a las bases que establecen las fracciones I y II del artículo 54 de la Constitución Federal, en tanto que el ordenamiento local requiere igualmente que, para la obtención del registro de las listas correspondientes, se acredite que participa con un número determinado de candidatos por el principio de mayoría relativa y con un porcentaje de la votación emitida. ... Pues bien, la fracción I del artículo impugnado no se ajusta a la base general que establece el artículo 54, fracción III, de la Constitución Federal, por cuanto en ésta se exige que la obtención de diputaciones por el principio de representación proporcional será independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría. ...'. De la simple lectura del texto antes anotado podemos apreciar como la propia Suprema Corte sin que se le plante la posible inconstitucionalidad de un artículo de la Constitución del Estado, se permite entrar al análisis del mismo, con lo cual queda perfectamente ratificado nuestro argumento de que en la presente vía se puede combatir la inconstitucionalidad de los textos particulares de las Constituciones de los Estados de la Unión. Por lo antes expuesto, estimamos y estamos convencidos sobre la procedencia de que en vía de acción se proponga a ese órgano federal se pronuncie sobre el contenido y materia de los artículos de las Constituciones Locales, como lo pretendemos quienes suscribimos la presente acción de inconstitucionalidad. A continuación se citarán cada uno de los artículos que fueron reformados de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos que se estiman inconstitucionales de acuerdo con los conceptos que para ese efecto en cada uno se exponen: 1. Artículo 40, fracción LV, de la Constitución Política del Estado de Morelos, correspondiente al Decreto Mil Doscientos Treinta y Cuatro, publicado en el Periódico Oficial 'Tierra y Libertad' Número 4073, de fecha 1o. de septiembre del 2000, órgano de difusión oficial del Gobierno del Estado de Morelos. Este artículo, en la fracción de interés a la presente acción, de forma literal dispone: 'Artículo 40. Son facultades del Congreso: ... LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades políticas y de declaración de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos 136 y 137 de esta Constitución; determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos, a los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes, y programas tanto del erario público estatal como de los municipales, así como de las quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público y en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado e iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias respectivas, considerando la excepción prevista en el artículo 145 de esta Constitución. Esta atribución podrá ser ejercida por la Contaduría Mayor de Hacienda del Poder Legislativo o por la comisión, órgano o dependencia que el mismo determine.'. Se estima que este artículo, en la fracción anotada, de la Constitución Política Local, es contrario a lo señalado por los artículos 40, 41, primer párrafo, 49, 79, fracciones I, II y IV, 109, fracción III, 115, fracción I y 116, primer párrafo, de conformidad con las siguientes consideraciones. Los artículos antes referidos establecen de forma literal lo siguiente: 'Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental.'. 'Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.'. 'Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.'. 'Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo: I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley. También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares. Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda. II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público. La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición. III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar vistas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y. IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley. ...'. 'Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidad de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones: ... III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza. ...'. 'Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado. ...'. 'Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. ...'. Ahora bien, para efectos de lo que nos interesa sobre el planteamiento de inconstitucionalidad que nos ocupa en este punto, deseamos resaltar a manera de resumen sobre los artículos antes apuntados lo siguiente: De acuerdo con el artículo 40, es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos, en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental. En estrecha relación con este dispositivo, el artículo 41 dispone que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión y de los Estados en los términos respectivamente establecidos por la propia Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. De acuerdo con el artículo 49, el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Como parte integrante de los artículos anteriores, el artículo 115 prevé como una identidad o principio del Pacto Federal que los Estados adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, mientras que el artículo 116 señala que el poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. A partir de lo que señalan estos artículos (40, 41, 49, 115 y 116) se establecen algunas consideraciones sobre la forma de gobierno que deben asumir tanto la Federación como los Estados, es decir, que mediante el Pacto Federal ambas instancias de poder manifiestan constituirse en gobiernos republicanos, representativos y populares. Tal declaratoria parece sencilla, pero las normas constitucionales, a diferencia de otras ciencias jurídicas como el derecho penal o el civil, que se estructuran a detalle, las que prevén las Constituciones son declaraciones generales o abstractas sobre principios fundamentales que deben 'interpretarse' para comprender su sentido original. Sobre el tema de la interpretación constitucional, nos parece ilustrativo citar lo que el Dr. Diego Valadés, director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, expresara en un escrito enviado al Congreso del Estado de Morelos, sobre la correcta aplicación de un artículo de la Constitución de Morelos, a solicitud del propio Congreso. En una de sus partes y en lo que interesa a la presente acción dice: 'Aun cuando en nuestro sistema las Constituciones Federal y Estatales han propendido al casuismo para asegurar que los órganos del poder sólo puedan hacer aquello que les está expresamente permitido, es evidente que no han podido prever todas las posibles circunstancias susceptibles de presentarse. En los casos en que se produzcan situaciones dudosas o imprevistas, debe prevalecer la interpretación que sea más acorde con el contenido general de la Constitución, y no la que lleve a alterar sus principios o desvirtuar la esencia de sus preceptos. También debe tenerse en cuenta que en los sistemas constitucionales democráticos predomina la interpretación extensiva cuando se trata de los derechos individuales y sociales, y la interpretación restrictiva cuando concierne a las facultades de los órganos del poder. Todo acto interpretativo se basa en la valoración de la norma que se interpreta. Se trata, por ende, de un problema de valores. En este caso, habrá que determinar cuál es el valor que se hace prevalecer: el de la limitación del poder, como una garantía de la democracia constitucional, o el de la ampliación de facultades más allá de lo expresamente autorizado por el orden constitucional. Las normas constitucionales corresponden a una razón que caracteriza al texto y lo hace coherente y funcional. La interpretación no puede hacerse contraviniendo la razón constitucional y afectando la funcionalidad de la norma. Hay un contexto sistémico del cual no puede separarse el intérprete. Otra función interpretativa reside en descubrir en la norma regularidades que se puedan convertir en principio general. ...'. Pero si buscamos dentro de nuestra Carta Magna alguna explicación amplia o detallada acerca de las unidades conceptuales que señalan los artículos en cita, como los principios del Pacto Federal, o gobierno republicano, representativo o popular, observaremos que tales categorías no están expresamente señaladas por la norma constitucional. En este sentido, el papel como órgano de control constitucional que tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de los medios procesales de control abstracto como la acción de inconstitucionalidad e incluso la controversia constitucional que se plantea contra normas generales, no sólo adquiere el carácter de relevante sino de indispensable, toda vez que toca a ese órgano federal determinar con sus resoluciones las consideraciones particulares de esos principios o de esas definiciones de carácter político, previstas como norma suprema, es decir, descubrir en la norma regularidades que se puedan convertir en principio general, no sólo para la Federación sino extendido también para los Estados de la Unión. Mas si se toma en cuenta que los Gobiernos Locales están iniciando una etapa de transición democrática que los ha colocado en situaciones de manifiesta diferencia representativa, es decir, mientras que el titular del Poder Ejecutivo pertenece a un partido, la mayoría en el Congreso pertenece a otro partido y lamentablemente los debates parlamentarios se ocupan para dirimir las diferencias competitivas de carácter electoral entre los partidos políticos, iniciar a través de sus diputados las estrategias reformadoras que como partidos les interesa, al grado de modificar principios básicos del modelo federal de gobierno republicano, alegando una facultad absoluta y abierta en el artículo 124 de la Constitución Federal. Dentro de este contexto, nos parece que la fracción materia del presente punto de concepto de invalidez (artículo 40, fracción LV) que le atribuye al Congreso del Estado la facultad de '... determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos, a los servidores públicos estatales y municipales ... así como de las quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público ...', rompe con la división de los poderes y la autonomía que debe imperar en cada uno de ellos, atendiendo a que las faltas administrativas por su nivel de responsabilidad y objeto, deben aplicarse como una medida de control interno por los superiores de cada funcionario y no por el Congreso del Estado o de su contaduría mayor. A los Congresos Locales no les corresponde conocer y determinar sobre quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público, cuyo carácter es eminentemente administrativo. La facultad de control parlamentario que tiene el Congreso es la de glosar el gasto público y vigilar que la inversión de fondos públicos se realice de forma adecuada y en caso de que se observe alguna omisión relativa al gasto público, determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio gubernamental y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes. Si buscamos reglas específicas sobre esta última consideración para el caso particular de los Estados, no encontraremos nada expreso, por lo mismo, debemos tomar como primera referencia el modelo federal y en ese sentido podemos observar que la Constitución Federal no le atribuye facultad alguna al Congreso de la Unión para aplicar sanciones administrativas genéricas a los demás poderes, ni mucho menos a los servidores públicos de los Estados de la República; tan sólo para imaginar lo absurdo e incongruente del planteamiento, imaginemos por un momento al titular del órgano de fiscalización superior previsto en el artículo 79 de la Constitución Federal, sancionando por falta de probidad o lealtad al encargado del departamento de intendencia de la oficina de la presidencia de la República, o bien, al mismo servidor público conociendo sobre la queja del titular de la unidad de licencias de vinos y licores de una delegación del Distrito Federal, o más aún, supongámoslo aplicando sanciones administrativas al presidente de la República o a los gobernadores de los Estados por haber cancelado una reunión de trabajo con un grupo representativo de ciudadanos. Por favor, resultaría ridículo y además rompería con el principio de la autonomía y división de poderes, así como con los principios relativos al Pacto Federal. Pues bien, esto que parece obvio, es lo que está sucediendo con la citada fracción LV, artículo 40, de la Constitución Política Local en el Estado de Morelos, pues con tal dispositivo se pretende que el Congreso del Estado y su contaduría determinen cualquier acción u omisión que sólo tenga por objeto aplicar una sanción administrativa, cuyo carácter es correctivo y le corresponde al superior jerárquico aplicarlas, o bien a los órganos internos de control como las contralorías determinarlas. Para mayor abundamiento sobre el modelo federal, cabe recordar lo que señala el artículo 79 como función del órgano de fiscalización superior, dependencia perteneciente al Poder Legislativo Federal, pues de sus atribuciones constitucionales se infiere que la facultad del Congreso de la Unión sólo es la de conocer responsabilidades relacionadas con el gasto público; en ese sentido el artículo 79 en cita, señala: 'Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo: I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley. También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares. Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda. ... III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta política en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecida para los cateos, y. IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley. ...'. A partir de este artículo, en las fracciones anotadas, podemos concluir que al Congreso Federal a través de su órgano de fiscalización compete fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos, investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el 1o. de septiembre del 2000, órgano de difusión oficial del Gobierno del Estado de Morelos. Este artículo, en la fracción de interés a la presente acción, de forma literal dispone: 'Artículo 40. Son facultades del Congreso: ... LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades políticas y de declaración de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos 136 y 137 de esta Constitución; determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos, a los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes, y programas tanto del erario público estatal como de los municipales, así como de las quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público y en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado e iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias respectivas, considerando la excepción prevista en el artículo 145 de esta Constitución. Esta atribución podrá ser ejercida por la Contaduría Mayor de Hacienda del Poder Legislativo o por la comisión, órgano o dependencia que el mismo determine.'. Se estima que este artículo, en la fracción anotada, de la Constitución Política Local, es contrario a lo señalado por los artículos 40, 41, primer párrafo, 49, 79, fracciones I, II y IV, 109, fracción III, 115, fracción I y 116, primer párrafo, de conformidad con las siguientes consideraciones. Los artículos antes referidos establecen de forma literal lo siguiente: 'Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental.'. 'Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.'. 'Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.'. 'Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo: I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley. También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares. Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda. II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público. La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición. III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar vistas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y. IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley. ...'. 'Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidad de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones: ... III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza. ...'. 'Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado. ...'. 'Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. ...'. Ahora bien, para efectos de lo que nos interesa sobre el planteamiento de inconstitucionalidad que nos ocupa en este punto, deseamos resaltar a manera de resumen sobre los artículos antes apuntados lo siguiente: De acuerdo con el artículo 40, es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos, en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental. En estrecha relación con este dispositivo, el artículo 41 dispone que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión y de los Estados en los términos respectivamente establecidos por la propia Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. De acuerdo con el artículo 49, el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Como parte integrante de los artículos anteriores, el artículo 115 prevé como una identidad o principio del Pacto Federal que los Estados adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, mientras que el artículo 116 señala que el poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. A partir de lo que señalan estos artículos (40, 41, 49, 115 y 116) se establecen algunas consideraciones sobre la forma de gobierno que deben asumir tanto la Federación como los Estados, es decir, que mediante el Pacto Federal ambas instancias de poder manifiestan constituirse en gobiernos republicanos, representativos y populares. Tal declaratoria parece sencilla, pero las normas constitucionales, a diferencia de otras ciencias jurídicas como el derecho penal o el civil, que se estructuran a detalle, las que prevén las Constituciones son declaraciones generales o abstractas sobre principios fundamentales que deben 'interpretarse' para comprender su sentido original. Sobre el tema de la interpretación constitucional, nos parece ilustrativo citar lo que el Dr. Diego Valadés, director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, expresara en un escrito enviado al Congreso del Estado de Morelos, sobre la correcta aplicación de un artículo de la Constitución de Morelos, a solicitud del propio Congreso. En una de sus partes y en lo que interesa a la presente acción dice: 'Aun cuando en nuestro sistema las Constituciones Federal y Estatales han propendido al casuismo para asegurar que los órganos del poder sólo puedan hacer aquello que les está expresamente permitido, es evidente que no han podido prever todas las posibles circunstancias susceptibles de presentarse. En los casos en que se produzcan situaciones dudosas o imprevistas, debe prevalecer la interpretación que sea más acorde con el contenido general de la Constitución, y no la que lleve a alterar sus principios o desvirtuar la esencia de sus preceptos. También debe tenerse en cuenta que en los sistemas constitucionales democráticos predomina la interpretación extensiva cuando se trata de los derechos individuales y sociales, y la interpretación restrictiva cuando concierne a las facultades de los órganos del poder. Todo acto interpretativo se basa en la valoración de la norma que se interpreta. Se trata, por ende, de un problema de valores. En este caso, habrá que determinar cuál es el valor que se hace prevalecer: el de la limitación del poder, como una garantía de la democracia constitucional, o el de la ampliación de facultades más allá de lo expresamente autorizado por el orden constitucional. Las normas constitucionales corresponden a una razón que caracteriza al texto y lo hace coherente y funcional. La interpretación no puede hacerse contraviniendo la razón constitucional y afectando la funcionalidad de la norma. Hay un contexto sistémico del cual no puede separarse el intérprete. Otra función interpretativa reside en descubrir en la norma regularidades que se puedan convertir en principio general. ...'. Pero si buscamos dentro de nuestra Carta Magna alguna explicación amplia o detallada acerca de las unidades conceptuales que señalan los artículos en cita, como los principios del Pacto Federal, o gobierno republicano, representativo o popular, observaremos que tales categorías no están expresamente señaladas por la norma constitucional. En este sentido, el papel como órgano de control constitucional que tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de los medios procesales de control abstracto como la acción de inconstitucionalidad e incluso la controversia constitucional que se plantea contra normas generales, no sólo adquiere el carácter de relevante sino de indispensable, toda vez que toca a ese órgano federal determinar con sus resoluciones las consideraciones particulares de esos principios o de esas definiciones de carácter político, previstas como norma suprema, es decir, descubrir en la norma regularidades que se puedan convertir en principio general, no sólo para la Federación sino extendido también para los Estados de la Unión. Mas si se toma en cuenta que los Gobiernos Locales están iniciando una etapa de transición democrática que los ha colocado en situaciones de manifiesta diferencia representativa, es decir, mientras que el titular del Poder Ejecutivo pertenece a un partido, la mayoría en el Congreso pertenece a otro partido y lamentablemente los debates parlamentarios se ocupan para dirimir las diferencias competitivas de carácter electoral entre los partidos políticos, iniciar a través de sus diputados las estrategias reformadoras que como partidos les interesa, al grado de modificar principios básicos del modelo federal de gobierno republicano, alegando una facultad absoluta y abierta en el artículo 124 de la Constitución Federal. Dentro de este contexto, nos parece que la fracción materia del presente punto de concepto de invalidez (artículo 40, fracción LV) que le atribuye al Congreso del Estado la facultad de '... determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos, a los servidores públicos estatales y municipales ... así como de las quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público ...', rompe con la división de los poderes y la autonomía que debe imperar en cada uno de ellos, atendiendo a que las faltas administrativas por su nivel de responsabilidad y objeto, deben aplicarse como una medida de control interno por los superiores de cada funcionario y no por el Congreso del Estado o de su contaduría mayor. A los Congresos Locales no les corresponde conocer y determinar sobre quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público, cuyo carácter es eminentemente administrativo. La facultad de control parlamentario que tiene el Congreso es la de glosar el gasto público y vigilar que la inversión de fondos públicos se realice de forma adecuada y en caso de que se observe alguna omisión relativa al gasto público, determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio gubernamental y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes. Si buscamos reglas específicas sobre esta última consideración para el caso particular de los Estados, no encontraremos nada expreso, por lo mismo, debemos tomar como primera referencia el modelo federal y en ese sentido podemos observar que la Constitución Federal no le atribuye facultad alguna al Congreso de la Unión para aplicar sanciones administrativas genéricas a los demás poderes, ni mucho menos a los servidores públicos de los Estados de la República; tan sólo para imaginar lo absurdo e incongruente del planteamiento, imaginemos por un momento al titular del órgano de fiscalización superior previsto en el artículo 79 de la Constitución Federal, sancionando por falta de probidad o lealtad al encargado del departamento de intendencia de la oficina de la presidencia de la República, o bien, al mismo servidor público conociendo sobre la queja del titular de la unidad de licencias de vinos y licores de una delegación del Distrito Federal, o más aún, supongámoslo aplicando sanciones administrativas al presidente de la República o a los gobernadores de los Estados por haber cancelado una reunión de trabajo con un grupo representativo de ciudadanos. Por favor, resultaría ridículo y además rompería con el principio de la autonomía y división de poderes, así como con los principios relativos al Pacto Federal. Pues bien, esto que parece obvio, es lo que está sucediendo con la citada fracción LV, artículo 40, de la Constitución Política Local en el Estado de Morelos, pues con tal dispositivo se pretende que el Congreso del Estado y su contaduría determinen cualquier acción u omisión que sólo tenga por objeto aplicar una sanción administrativa, cuyo carácter es correctivo y le corresponde al superior jerárquico aplicarlas, o bien a los órganos internos de control como las contralorías determinarlas. Para mayor abundamiento sobre el modelo federal, cabe recordar lo que señala el artículo 79 como función del órgano de fiscalización superior, dependencia perteneciente al Poder Legislativo Federal, pues de sus atribuciones constitucionales se infiere que la facultad del Congreso de la Unión sólo es la de conocer responsabilidades relacionadas con el gasto público; en ese sentido el artículo 79 en cita, señala: 'Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley. Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo: I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley. También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares. Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda. ... III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta política en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecida para los cateos, y. IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley. ...'. A partir de este artículo, en las fracciones anotadas, podemos concluir que al Congreso Federal a través de su órgano de fiscalización compete fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos, investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes. Es decir, sólo conoce de acciones y omisiones e impone sanciones pecuniarias e indemnizaciones por daños y perjuicios que afecten la hacienda pública. Como puede apreciarse de forma evidente y notoria, el Congreso Federal no es competente para conocer y determinar las sanciones administrativas a que se refiere el artículo 109 de la Constitución Federal en su fracción III, relativa a los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Pues bien, aceptando que el Congreso de la Unión no tiene esta última atribución sobre responsabilidad administrativa, debemos aceptar como una concesión que en el ámbito estatal sí es permisible trasladarla a los Congresos Locales y a su respectiva Contaduría Mayor de Hacienda, apegándonos a lo señalado por el artículo 124 de la Constitución Federal, y atendiendo a que el artículo 109 sólo ordena a las Legislaturas Locales, dentro de su ámbito de competencia, a expedir las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y demás normas conducentes, sin mayor claridad sobre cuestiones elementales como las que hemos venido planteando. Nosotros estamos convencidos de que no puede ser así, pues el margen estrecho con que los Estados deben crear y prever su organización interna debe tener como modelo y referente el diseño federal, de acuerdo con lo señalado en los artículos 40, 41, 115 y 116 de la Constitución Federal. En mérito de lo anterior, estimamos que la citada fracción LV, artículo 40, debe ser declarada por ese órgano federal como de inconstitucional y ordenar a la Legislatura Local que en todo caso se legisle sobre la materia apegándonos al diseño previsto por el artículo 79 de la Constitución Federal. 2. Artículo 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos, correspondiente al Decreto Mil Doscientos Treinta y Cuatro, publicado en el Periódico Oficial 'Tierra y Libertad' Número 4073, de fecha 1o. de septiembre del 2000, órgano de difusión oficial del Gobierno del Estado de Morelos. El artículo materia del presente punto señala: 'Artículo 44. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos perfectamente determinados por esta Constitución.'. Por su parte, el texto de este mismo artículo, pero anterior a la reforma, disponía lo siguiente: 'Artículo 44. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto de ley, necesita en votación nominal la aprobación de la mayoría absoluta de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado.'. De la simple lectura de ambos textos se advierte que el objeto central de la modificación es el de cambiar las reglas particulares en las que la Asamblea Legislativa expresa su voluntad para consentir la creación o modificación de una ley, desde dos vértices centrales: Uno, respecto del sentido de que antes de la reforma el término decreto incluía como adjetivo del mismo la expresión 'de ley' (decreto de ley) mientras que una vez modificado sólo se utiliza únicamente en su forma primaria y genérica 'decreto', sin que se especifique qué tipo de decreto. Y el segundo, sobre el número de diputados votantes, que de mayoría absoluta de integrantes de la legislatura pasa el voto nominal de las dos terceras partes de los mismos. Tal y como se pretende establecer en el presente recurso constitucional, la modificación al artículo 44 de la Constitución vigente en el Estado de Morelos, cambió las reglas que el procedimiento legislativo señalaba con relación al tipo de votación en esos dos aspectos (la denominación del término jurídico decreto y el tipo de votación), pero sobre todo lo que se pretende acreditar es que dicha modificación, además de inapropiada, puede estimarse como de inconstitucional a los artículos 40, 41, en correlación con el artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por los conceptos de invalidez que a continuación se exponen: A) Para empezar, debe estimarse que el texto propuesto con la reforma, además de carecer de toda técnica legislativa en su redacción, se puede prestar por su ineficiencia notoria a diversas interpretaciones contradictorias, de acuerdo con lo siguiente: Por lo que toca al vocablo decreto. El artículo 44 en cita se encuentra ubicado dentro del capítulo IV, denominado 'De la iniciativa y formulación de las leyes', numerales 42 al 52, capítulo que a su vez pertenece al título tercero, identificado como 'Del Poder Legislativo'; similar al que utiliza la Constitución Federal como sección segunda 'De la iniciativa y formación de las leyes', ubicado en el título segundo, capítulo II 'Del Poder Legislativo'. Dentro de este capítulo IV de la Constitución Local, están previstas las reglas específicas y particulares sobre el procedimiento y requisitos para la creación y modificación de normas generales, resultando de explorado derecho que por normas generales se entiende las que tienen el propósito de crear supuestos jurídicos generales, abstractos e impersonales, es decir, las que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho, ya sea en su carácter autoaplicativo o heteroaplicativo. De acuerdo con la doctrina constitucional, existen diferencias jurídicas entre la palabra ley y la de decreto. En esta primera frase del artículo 44 (para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura) se da lugar a una considerable confusión, si se atiende a que la palabra decreto, en sentido amplio, no sólo se refiere a aquellas resoluciones que tienen por objeto modificar una ley o una norma general, sino también las resoluciones particulares que en el ejercicio de una atribución debe expedir el Poder Legislativo, como lo son, a manera de ejemplo, las de nombrar un procurador o un Magistrado, o bien aprobar una cuenta pública. El término decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales, como se desprende de la siguiente tesis jurisprudencial: 'ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL. Para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad es preciso analizar la naturaleza jurídica del acto impugnado y, para ello, es necesario tener en cuenta que un acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables. El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jurídicas particulares y concretas, y no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de las que goza la ley. Además, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, en cuanto a su aspecto material, es que mientras la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales. En conclusión, mientras que la ley es una disposición de carácter general, abstracta e impersonal, el decreto es un acto particular, concreto e individual. Por otra parte, la generalidad del acto jurídico implica su permanencia después de su aplicación, de ahí que deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona. En cambio, la particularidad consiste en que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, y una vez aplicado, se extingue. Dicho contenido material del acto impugnado es el que permite determinar si tiene la naturaleza jurídica de norma de carácter general. Acción de inconstitucionalidad 4/98. Sergio Manuel Aguilera Gómez y otros, en su carácter de diputados integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 28 de mayo de 1998. Mayoría de ocho votos. Disidente: José Vicente Aguinaco Alemán, Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretarios: Guadalupe M. Ortiz Blanco y Miguel Ángel Ramírez González. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veinticinco de marzo en curso, aprobó, con el número 23/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y nueve. Nota: La ejecutoria y el voto minoritario relativos a la acción de inconstitucionalidad 4/98 aparecen publicados en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, septiembre de 1998, páginas 557 y 653, respectivamente.'-Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Época: Novena Época. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 23/99. Página 256. Tesis de jurisprudencia. Como puede apreciarse de la tesis antes anotada, sí existe una diferencia fundamental entre las palabras ley y decreto en el sentido amplio de ambos vocablos, de ahí que el texto vigente hasta antes de la reforma, de forma clara se refería a los decretos-ley, acotando las resoluciones legislativas que pueden tener la categoría de decreto, para efectos del citado artículo 44, sólo a las que tuvieran por objeto modificar una norma general, supuesto que guarda estrecha relación y sentido lógico-jurídico si tomamos en cuenta que ese mismo artículo 44 pertenece al capítulo IV, denominado 'De la iniciativa y formación de las leyes', además de que dentro de este capítulo sólo se hace referencia a proyectos de leyes y decretos que tienen tal propósito, es decir, reformar, derogar o abrogar normas generales, similar, como ya se señaló, al procedimiento federal. Para apoyar esta última consideración me permito transcribir de forma íntegra todos los artículos pertenecientes en el caso de Morelos, al capítulo IV, sobre la iniciativa y formación de las leyes. 'Capítulo IV. 'De la iniciativa y formación de las leyes'. 'Artículo 42. El derecho de iniciar leyes y decretos corresponden: I. Al gobernador del Estado. II. A los diputados al Congreso del mismo. III. Al Tribunal Superior de Justicia en asuntos relacionados con la organización y funcionamiento de la administración de justicia. IV. A los Ayuntamientos. V. A los ciudadanos morelenses de conformidad con el artículo 19 bis de esta Constitución.'. 'Artículo 43. Las iniciativas presentadas por el Ejecutivo del Estado, por el Tribunal Superior de Justicia, por los Ayuntamientos o las signadas por uno o más diputados y por los ciudadanos, pasarán desde luego a la comisión respectiva del Congreso.'. 'Artículo 44. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución.'. 'Artículo 45. El Congreso o la diputación permanente podrán llamar a los secretarios del Poder Ejecutivo Estatal a cualquiera de sus sesiones secretas o públicas, para pedirle los informes verbales que necesiten sobre asuntos de la administración y estos funcionarios deberán presentarse a ministrarlos.'. 'Artículo 46. El Congreso podrá llamar a uno o más Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Magistrados del Tribunal Estatal Electoral, al discutirse los dictámenes sobre iniciativas de leyes o decretos, para ilustrar la materia de que se trate en el ámbito de sus respectivas competencias.'. 'Artículo 47. Los proyectos de leyes o decretos aprobados por el Congreso se remitirán al Ejecutivo, quien si no tuviere observaciones que hacer, los publicará inmediatamente. Se reputará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto no devuelto al Congreso, con observaciones, dentro de diez días útiles.'. 'Artículo 48. Si al concluir el periodo de sesiones, el Ejecutivo manifestare tener que hacer observaciones a algún proyecto de ley o decreto, el Congreso prorrogará aquéllas por los días que fueren necesarios para ocuparse exclusivamente del asunto de que se trate. Si corriendo el término a que se refiere el artículo anterior, el Congreso clausurare sus sesiones, sin recibir manifestación alguna del Ejecutivo, la devolución del proyecto de ley o decreto, con sus observaciones, se hará el primer día útil en que aquél esté reunido.'. 'Artículo 49. El proyecto de ley o decreto observando en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto por éste y deberá ser discutido de nuevo y si fuese confirmado por el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Congreso, volverá al Ejecutivo para su publicación.'. 'Artículo 50. En la reforma, derogación o abrogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites que para su formación.'. 'Artículo 51. Todo proyecto de ley o decreto que fuese desechado por el Congreso, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año; a menos que lo acuerde la mayoría simple de sus integrantes.'. 'Artículo 52. El Ejecutivo del Estado no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso, cuando éste ejerza funciones de jurado o cuando declare que debe acusarse a alguno de los servidores de la administración pública, por la comisión de un delito o en los juicios de responsabilidad política. Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria que expida la diputación permanente, en los casos del artículo 66 de esta Constitución.'. De la simple lectura de estos artículos y siguiendo una interpretación integral, puede inferirse que este capítulo sólo se refiere a decretos que modifican el marco jurídico vigente en la entidad. Si se aceptara que el artículo 44 establece como regla general que todas las resoluciones del Congreso que tengan la denominación de decreto requieren de las dos terceras partes de los integrantes de una legislatura, dentro de esta condición quedarían todos aquellos decretos que sólo regulan situaciones particulares, concretas e individuales, con lo cual se acredita de forma indubitable la redacción ambigua y poco adecuada en que está dispuesto tal artículo, pues se puede caer en el absurdo extremo de que resoluciones particulares, como la de aprobar una pensión a un trabajador, tengan que ser aprobadas aplicándoles el artículo 44. De manera definitiva, el vocablo decreto, en cuanto a su aspecto material, tiene el carácter de un acto administrativo y no de una ley, es decir, no participa de la generalidad como característica esencial de ésta. Por lo que toca al número de legisladores votantes. Según se lee en el nuevo artículo 44 'Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos perfectamente determinados por esta Constitución.'. De esta nueva redacción también puede apreciarse su confusión en el sentido de que las resoluciones legislativas que pretendan tener el carácter de ley o decreto, necesitan en votación nominal de las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura, pero si se observa con cuidado ésta fuese la primera pregunta que surge del texto sería la de estimar ¿qué se necesita exactamente? ¿la simple votación nominal de las dos terceras partes? o ¿el voto a favor de las dos terceras partes? No se puede considerar que estas dos últimas interrogantes lleguen a las mismas conclusiones, porque para la primera habría que afirmar que dicho supuesto significa que bastaría que votaran las dos terceras partes de los diputados, independientemente del sentido de su voto, ya sea a favor o en contra, destacándose como único requisito el hecho particular de que deben votar nominalmente cuando menos las dos terceras partes, mientras que para la última interrogante debe estimarse que el requisito primario no es cuántos voten sino que deben votar en sentido afirmativo las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura. A partir de la reforma al artículo 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos, se establece como uno de los requisitos para que las resoluciones del Congreso tengan el carácter de ley o decreto, la votación nominal de las dos terceras partes de la legislatura, pero debe aclararse puntualmente en cuál de los dos sentidos antes planteados. Para llegar a alguna conclusión pertinente sobre el alcance de esta redacción, me parece conveniente señalar antes el significado de algunas de las categorías conceptuales contenidas en el mismo texto, como lo son las de votación nominal o el número de integrantes de una legislatura en el Estado de Morelos, mismas que están estrechamente relacionadas con la expresión votación nominal y las dos terceras partes. Votación nominal. La votación nominal se explica de acuerdo con lo señalado en el artículo 82 del Reglamento Interior para el Congreso del Estado de Morelos de la siguiente forma: 'Artículo 82. La votación nominal se hará del modo siguiente: I. Cada miembro de la Cámara, comenzando por el lado derecho del presidente, se pondrá en pie y dirá en voz alta su nombre y apellidos si fuere necesario para distinguirlo de otro, señalando el sentido de su voto; II. Un secretario apuntará los que aprueben y otros los que desaprueben en un formato para tal efecto; posteriormente un secretario preguntará en alta voz si algún diputado se abstiene; III. Concluido este acto, uno de los mismos secretarios preguntará dos veces en alta voz si falta algún miembro de la Cámara por votar; y no faltando ninguno, votarán los secretarios, el vicepresidente y el presidente; IV. Los secretarios harán enseguida el cómputo de los votos, después dirán el número total de votos en pro y en contra y las abstenciones y darán a conocer el resultado; y V. Se insertará en el Semanario de los Debates la lista de los diputados que votaron a favor o en contra o que se abstuvieron.'. Con relación a la votación nominal, el artículo 83 establece: 'Artículo 83. Las votaciones serán nominales en los siguientes casos: I. Para aprobar algún proyecto de ley en lo general; y II. Cuando se pregunte si se aprueba en lo particular cada uno de los artículos o alguna de sus fracciones o incisos.'. De acuerdo con la fracción I del artículo 82, puede establecerse como un criterio específico sobre la votación nominal que ésta tiene lugar cuando los diputados expresan el sentido de su voto (a favor, en contra o abstención) poniéndose de pie y diciendo su nombre y apellido, es decir, individualizando su voto, para dejar constancia fehaciente sobre el mismo y se registre en el Semanario de Debates, toda vez que cuando se trata de votación económica sólo se compute el número de votos a favor, en contra o abstención, sin que se registre el sentido de cada diputado. Mientras que la fracción I del artículo 83, de forma perfectamente expresa establece que las votaciones nominales siempre tendrán lugar cuando se trate de aprobar algún proyecto de ley en lo general y en lo particular. En nuestra opinión, la razón para que los dictámenes del Congreso que contienen una norma general o alguna modificación a las mismas se lleven a cabo mediante votación económica, estriba en la siguiente consideración: tratándose de leyes, los diputados tienen el deber de responder frente a sus electores del contenido de las mismas, por lo cual se les exige que de forma expresa y manifiesta dejen testimonio del sentido de su voto, votación que como ya se ha venido diciendo se denomina nominal, y queda debida e individualmente registrada en el Semanario de Debates. Número de integrantes de la legislatura. Aunado a lo anterior, debe puntualizarse que para el caso de la Legislatura del Estado de Morelos, el número de sus integrantes, tal y como lo señala la Constitución Política vigente en la entidad, en su artículo 24, se compone de 30 diputados. 'Artículo 24. El Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se denomina Congreso del Estado de Morelos, integrada por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y por doce diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción territorial. La ley determinará la demarcación territorial de cada uno de los distritos y el territorio del Estado comprenderá una circunscripción plurinominal única. Todo partido político que alcance por lo menos el tres por ciento del total de la votación emitida en las listas regionales o distritales de la circunscripción plurinominal, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional en los términos de la ley. El Congreso del Estado se renovará en su totalidad cada tres años. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente; los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato, ni aun tratándose de distinto distrito electoral. Ningún partido político podrá contar con más de dieciocho diputados por ambos principios.'. Atendiendo a lo antes expuesto, podemos señalar que para el caso particular del artículo 44, del que se solicita su inconstitucionalidad, las dos terceras partes a que alude tal numeral, es el de 20 diputados, lo que se traduce en que las resoluciones del Congreso que tengan el carácter de ley o decreto, requieren la votación nominal de 20 diputados igual a las dos terceras partes de 30 diputados. Explicados estos dos elementos sobre la votación nominal y el número de integrantes de la legislatura, tal y como ya se expuso anteriormente, lamentablemente la redacción del citado artículo 44 es confusa porque no deja en claro si se trata de 20 votos a favor, o de 20 votos nominales, en razón de que de forma literal exige el voto de 20 diputados, sin que se señale el sentido de los mismos, lo que puede suponer que en lugar de 20 diputados a favor se requiere solamente la votación nominal de 20 diputados. De aceptarse este último criterio de que la nueva redacción del multicitado artículo 44 tiene como fin obligar a una legislatura para que en la creación o modificación del marco jurídico vigente en el Estado de Morelos, voten nominalmente cuando menos 20 diputados, entonces tendríamos que preguntarnos cuántos de esos votos tienen que ser afirmativos. De acuerdo con el Reglamento Interior del Congreso, en su artículo 89, todas las votaciones que se lleven a cabo por el Pleno del Congreso se toman mediante lo que se denomina mayoría simple, salvo que la ley o la Constitución exijan otro tipo de votación. 'Artículo 89. Todas las votaciones se verificarán por mayoría simple a no ser en aquellos casos en que la Constitución, la ley orgánica y este reglamento exijan mayoría calificada, o absoluta.'. En ausencia de lo no (sic) dispuesto por el artículo 44 de la Constitución, sobre cuántos votos a favor se requieren, tendríamos que aplicar entonces la citada regla del artículo 89 del reglamento interior y tomar como referencia el concepto de mayoría simple, misma que por cierto también se encuentra prevista por el propio reglamento interior en los siguientes términos: 'Artículo 90. Se entiende por mayoría simple, la que se obtenga de sumar más de la mitad de los diputados asistentes. ...'. Es decir, y siguiendo estos dos numerales del Reglamento Interior del Congreso, si asisten 20 diputados y éstos votan una ley, con 11 votos quedaría aprobada la misma, lo que se nos antoja un absurdo, porque debe ser la voluntad mayoritaria la que apruebe un ordenamiento general que habrá de aplicarse a todos los ciudadanos, representados en sus 30 diputados. B) En nuestra opinión, el sentido de la reforma no es este último, más bien consideramos que su objeto es el de elevar numéricamente el voto positivo de los diputados, toda vez que de acuerdo con el texto anterior a la reforma, bastaba la mayoría absoluta de los integrantes de una legislatura para que se aprobaran las leyes y decretos de ley, lo que significaba el voto a favor de 16 diputados (50% más uno), de acuerdo con lo establecido en el artículo 90 del Reglamento Interior para el Congreso del Estado de Morelos, que a la letra dispone: 'Artículo 90. Se entiende por mayoría simple, la que se obtenga de sumar más de la mitad de los diputados asistentes. Se entiende por mayoría absoluta, la que se obtenga de sumar el 50% más uno de los diputados integrantes de la legislatura.'. Se entiende por mayoría calificada cuando se trate de las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado, excepto en los casos perfectamente determinados por esta Constitución. Principio que por cierto se encuentra igualmente previsto por la Constitución Federal, para el caso del Congreso de la Unión, en su artículo 721, incisos d) y e), en el sentido de que los proyectos de ley o decreto se consideran aprobados por la mayoría absoluta pero de los miembros presentes. Incluso, también se encuentra previsto en este artículo, último párrafo del inciso c), que tratándose de leyes o decretos las votaciones serán nominales. Pero sobre este particular nos referiremos a mayor detalle más adelante. Por lo que para efectos de nuestra consideración de inconstitucionalidad estimamos que el artículo 44 de la Constitución de Morelos, reformado mediante el Decreto Mil Doscientos Treinta y Cuatro, publicado en el Periódico Oficial Número 4073, de fecha 1o. de septiembre, tiene por objeto cambiar la regla anterior que disponía que las leyes y decretos de ley fueran aprobados por mayoría absoluta (50% más uno de diputados integrantes) para sustituirla por la que ahora establece de 20 votos a favor o mayoría calificada. Sobre todo se estima que éste es el objeto de dicha reforma, el de elevar de 16 a 20 números de votos, si se toma muy en cuenta que la misma se llevó a cabo después del día dos de julio, cuando se llevaron a cabo simultáneamente con la Federación, el proceso electoral para renovar Poderes Locales y Municipales, evento en el que los partidos políticos del PRD y del PRI perdieron aspectos de representación ante el Congreso Local, por lo que sus diputados salientes, antes de terminar su mandato, quisieron asegurarse de que al Partido Acción Nacional no le fuera tan sencillo aprobar leyes o decretos para su proyecto de gobierno, a menos que concertara acuerdos de carácter político y necesariamente partidista, no legislativo, con ambos institutos. Para apoyar aún más nuestro dicho nos permitimos exponer las siguientes consideraciones: El Congreso del Estado de Morelos se integra por legislaturas que duran tres años en su ejercicio, por lo mismo, la XLVII Legislatura terminó su mandato el día 31 de agosto del año 2000, y se componía originalmente de la siguiente manera. Partido Revolucionario Institucional 13 diputados. Partido de la Revolución Democrática 11 diputados. Partido Acción Nacional 5 diputados. Partido Civilista Morelense 1 diputado. Total 30 diputados. Cabe destacar que en el primer año de funciones de la XLVII Legislatura, un diputado del PRI, Ricardo Dorantes San Martín, decidió renunciar a su partido y se afilió al PRD, por lo que la composición original se modificó y quedó por el resto del periodo de la siguiente forma: Partido Revolucionario Institucional 12 diputados. Partido de la Revolución Democrática 12 diputados. Partido Acción Nacional 5 diputados. Partido Civilista Morelense 1 diputado. Total 30 diputados. Durante todo el periodo constitucional correspondiente a la citada XLVII Legislatura, el artículo 44 vigente disponía que las leyes y decretos de ley se aprobaban con el voto a favor de la mayoría absoluta, es decir, el 50% más uno de los diputados integrantes, o sea 16 diputados. Después del resultado electoral del dos de julio, la nueva legislatura, es decir la XLVIII, que inició su periodo de tres años el día 10 de septiembre del presente año, quedó integrada de la siguiente forma: Partido Revolucionario Institucional 12 diputados. Partido de la Revolución Democrática 3 diputados. Partido Acción Nacional 15 diputados. Total 30 diputados. Como puede apreciarse a simple vista, el PRD perdió considerablemente su número de diputados, pues de los 12 que tenía sólo obtuvo 3, mientras que en el caso del Partido Acción Nacional, de 5 diputados su número de representaciones se elevó a 15, es decir, el 50% de los integrantes de la legislatura, composición que le permitiría a nuestro partido conseguir tan sólo un voto más, ya fuera del PRI o del PRD, para obtener la mayoría absoluta y poder aprobar leyes y decretos de ley, mediante el voto favorable de 16 diputados. Por la experiencia reciente del PRI de haber perdido un diputado electo en la XLVII Legislatura, en razón de que éste renunció a su partido y se integró a otro, al PRD, ambas fracciones parlamentarias (PRI y PRD) tenían el temor fundado de que cualquiera de sus nuevos miembros pudiera incorporarse al Partido Acción Nacional, y permitirle a este partido durante la nueva legislatura obtener los 16 votos que se requerían para aprobar leyes y decretos de ley. Para evitar esta posibilidad, ambos institutos políticos decidieron que antes de terminar su legislatura y sumando los 12 diputados de cada partido, 24 en total, modificarían dicho artículo y otros más a efecto de dificultarle al PAN tomar las decisiones legislativas más importantes, subiendo a 20 el número de diputados que se requieren para aprobar una ley o un decreto. Por cierto, de ahí se entiende que también le quitaron a la palabra decreto la expresión 'de ley' antes prevista, para tratar de asegurarse que todos los decretos fueran generales o particulares, se aprobaran por 20 diputados, como si la voluntad popular se expresara únicamente de acuerdo a la composición de partidos en que se integra una legislatura. Gracias a esta decisión eminentemente partidista, concertada y precipitada por el PRI y el PRD, algunas de esas modificaciones, como la relativa al artículo 44 que se impugna, han generado una serie de incongruencias y contradicciones que resultan opuestas a los principios previstos por los artículos 40 y 41 de nuestra Carta Magna, de acuerdo con las consideraciones que sobre el particular se exponen más adelante. C) Establecidos los puntos a considerar sobre el nuevo artículo 44 de la Constitución Local, a manera de resumen sobre el particular exponemos: Tal y como está redactado este artículo a partir de su reforma, las resoluciones del Congreso que tengan el carácter de ley o decreto deben votarse nominalmente por 20 diputados. La redacción del mismo, además de pésima es confusa y contradictoria, por un lado, en lo que se refiere a la palabra decreto así como su alcance y, por el otro, en lo que tiene que ver con el número de votos y el sentido de los mismos, de acuerdo con las consideraciones que se han venido exponiendo anteriormente en los incisos A) y B) del presente punto. Este precepto previsto como artículo 44 de la Constitución del Estado de Morelos, es contrario y debe estimarse opuesto a nuestra Carta Magna, porque se opone flagrantemente a lo previsto por la Constitución Federal en sus artículos 14, 16, 40, 41, 115, primer párrafo, y 71, atendiendo a lo siguiente: Por lo que se refiere a las garantías de legalidad y de seguridad jurídica, se estima que el artículo 44, materia de este punto, no reúne ambos principios, toda vez que la ambigüedad en la redacción del mismo tendrá como consecuencia que se aprueben leyes y decretos utilizando criterios indistintos sobre su interpretación. Pudiéndose dar casos en que una ley se apruebe con 20 votos a favor, o en otras ocasiones con 16 votos a favor pero con sus respectivos 20 votos nominales. En otras ocasiones se pretenderá que un decreto que modifique el marco jurídico, o bien establezca situaciones jurídicas generales, se aprueben en el mismo sentido pero en otras se pretenderá exigir a la asamblea que cualquier decreto, aunque se refiera a situaciones jurídicas particulares, se le aplique el mismo procedimiento de votación, lo que resultaría absurdo y exagerado. Pero además, el multicitado artículo 44 resulta contrario a la garantía de legalidad porque los diputados que aprobaron tal modificación no se ajustaron a tal supuesto, toda vez que al haber elevado a dos terceras partes de los integrantes de una legislatura el requisito para su aprobación, desfiguraron el modelo federal contrariando a los artículos 40, 41 y 71 de la Constitución Federal, pues el procedimiento previsto para el mismo supuesto en el caso del proceso legislativo federal, dispone que las leyes o decretos se aprueban en mayoría absoluta, es decir, el 50% más uno de los diputados. D) Pero para mayor abundamiento sobre el particular nos permitimos realizar las siguientes consideraciones y argumentos sobre nuestra estimación de inconstitucionalidad. Uno de los retos a que habrán de enfrentarse los encargados de rediseñar el marco jurídico en nuestro país, se trate del Poder Legislativo o del poder encargado de la interpretación final del marco jurídico, es el de establecer los nuevos criterios y los valores adecuados para que los principios fundamentales de nuestra Constitución sean operativos en su vigencia y observancia, sobre todo si se toma en cuenta que durante años el sistema político presidencialista se impuso a tales principios, a través de los diputados del partido único, estableciendo en las leyes secundarias nudos, candados, lagunas, antinomias y demás vicios técnico-legislativos, con el fin de entorpecer o de impedir el correcto despliegue de la norma constitucional. De acuerdo con lo señalado en el título segundo, capítulo I 'De la soberanía nacional y de la forma de gobierno', artículos 40 y 41 de la Constitución Federal, el pueblo mexicano ha dispuesto constituirse en una República representativa, democrática y federal y ejercer su soberanía por medio de los Poderes de la Unión y por los de los Estados sin contravenir los principios del Pacto Federal, pero a pesar de esta declaratoria constitucional, el molde central a la figura del presidente, hasta el pasado reciente, fue la conducta prevaleciente en nuestro país y en los Estados de la República. Como todos sabemos, el último proceso electoral efectuado el pasado día dos de julio cortó de tajo el modelo presidencialista y se inició así la transición a un régimen multipartidista y democrático, lo que le ha permitido a los Poderes Legislativo tanto Federal como Estatal, asumir la titularidad de su responsabilidad constitucional original. Sin embargo, esta transición ha empezado a abrir el debate sobre la forma en que están dispuestas muchas de las figuras jurídicas previstas por nuestros textos constitucionales, como las que tienen que ver con la división de poderes, el proceso legislativo, la participación y objeto de los partidos políticos, los órganos de relevancia constitucional, el sistema federal y nuestro sistema republicano o la participación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como un tribunal constitucional encargado del control abstracto de nuestra Carta Magna, por mencionar tan sólo algunos ejemplos. Dentro de este contexto, los artículos 40, 41 y 115, primer párrafo, toman singular relevancia, toda vez que dentro de estos numerales se establecen los límites dentro de los cuales las entidades de la República pueden ejercer su soberanía interna, la que sólo es suponible de acuerdo con los principios rectores del Pacto Federal. Tales artículos disponen, en lo que interesa a la presente acción, lo siguiente: 'Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental.'. 'Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases: I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales. Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos. ...'. 'Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes ...'. La cuestión estriba en que dentro de nuestra Constitución Federal no existe un catálogo expreso e indicativo sobre tales principios rectores, o bien una explicación detallada de los elementos constitutivos de las figuras jurídicas denominadas como república, representatividad y popular, en la forma de gobierno, mismas categorías que sirvan de base para indicarle a los titulares de los Poderes Locales el alcance, margen y límite de su actividad, ya sea legislativa, ejecutiva o judicial. Para eso se requiere acudir a los criterios interpretativos jurisprudenciales o no del Poder Judicial Federal, a los principios generales del derecho y a las principales doctrinas sobre cada tema. El artículo 124 de la Constitución Nacional establece que: 'Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.', sin embargo, esto no significa la extensión a los Poderes Locales de un cheque en blanco para que dentro de sus textos normativos modifiquen las formas básicas y centrales del modelo federal y de los principios rectores a que se refieren los artículos 40 y 41 del mismo Código Federal, al grado de distorsionar principios fundamentales como los relativos a las unidades conceptuales república, federalismo o de autonomía, por mencionar algunos. Por su parte, el título quinto, denominado 'De los Estados de la Federación y del Distrito Federal', también de la Constitución Federal, dispone algunos de los puntos relevantes y fundamentales en que deben integrarse los Poderes Locales, ya sean estatales o municipales. El artículo 116, ubicado dentro de este capítulo, y para efectos de la presente acción de inconstitucionalidad, respecto del Poder Legislativo, en su fracción II, establece lo siguiente: 'Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo. Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ... II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquéllos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra. Los diputados a las Legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes. Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes.'. Como puede observarse, de la simple lectura de este artículo en la fracción anotada, nuestro Texto Federal en sólo tres párrafos se refiere a las normas fundamentales en que el Poder Legislativo de los Estados debe conformarse, mismos que pueden reducirse a los siguientes tres puntos: Número de integrantes. Principio de no reelección inmediata (por cierto muy discutido en nuestros días). Elección de diputados mediante los principios de mayoría relativa y de representación proporcional. Ahora bien, si nuestro Texto Federal es tan escaso para abarcar aquellos temas tan importantes que rodean al Poder Legislativo, refiriéndose únicamente a su integración, de donde podemos establecer un referente a seguir respecto de otros elementos esenciales del quehacer legislativo, como las reglas del propio proceso legislativo en su sentido formal y material, es decir, de donde podemos obtener la definición, alcance y límite de tal actividad parlamentaria. Podía ligeramente decirse que al artículo 124 de la Constitución Federal es el parámetro que deja abierta ampliamente la facultad de los Poderes Locales para legislar en los temas no reservados a la Federación y que, luego entonces, sólo debe de observarse y respetarse lo escaso del artículo 116 sobre la integración de los Poderes Locales; pero no caigamos en semejante ingenuidad, pues resulta innegable que este dispositivo facultativo, artículo 124, no permite desdibujar las formas primarias de la relación de Poderes Federales o de sus formas fundamentales para aplicarlas de forma notoriamente distinta en los Estados. Para referirnos de forma más clara a lo que queremos observar, nos permitimos imaginar, a manera de ejemplo, el siguiente caso: La figura jurídica del veto, sabemos que esta importante figura perteneciente al concepto superior República, se encuentra prevista en el artículo 72, incisos A, B y C de nuestra Constitución Federal, que a la letra dispone: 'Artículo 72 ... A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente. B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término, hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido. C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.'. La figura del veto queda así prevista por nuestro Código Supremo, pero obsérvese que el vocablo como tal, no es utilizado en la redacción que lo establece y a pesar de esta omisión, gracias a la doctrina entendemos e incorporamos en la teoría constitucional mexicana tal concepto. Pues bien, y para efectos de nuestro ejemplo, en el caso de los Gobiernos Estatales, el artículo 116, fracción II, antes apuntado, nunca establece normas fundamentales sobre el proceso legislativo que debe observarse localmente, si nos apegamos a esta omisión y nos respaldamos en el citado artículo 124 federal ¿aceptaríamos que en las entidades de la Federación se puede suprimir la figura del veto a los gobernadores? o bien ¿podría aceptarse como constitucional una reforma local que le quita a un gobernador su facultad para presentar iniciativas de ley? o acaso podemos llegar al extremo de permitir a los Estados que sus legislaturas sólo aprueben leyes por el voto unánime de sus integrantes, es más, podemos llegar al absurdo de proponer que sean los partidos políticos y no los ciudadanos representados los que se manifiesten de forma corporativa en las Legislaturas Locales. Después de todo, al no existir en el artículo 116, ni en ningún otro de la Constitución Federal, normas fundamentales relativas a la división de poderes para los Estados de la Unión, los Congresos Locales se pueden amparar en el multicitado artículo 124 y modificar hasta la distorsión los principios fundamentales de la relación e integración funcional de poderes. Tan sólo de imaginarlo se presiente peligroso para la estabilidad de los Estados, sobre todo si tomamos en cuenta que en cada entidad federativa se está dando una representación disímbola, donde los partidos políticos tratan de ejercer más control en los órganos de gobierno y en muchos casos los gobernadores locales no cuentan con identidad de partido mayoritaria en los Congresos de sus Estados. Como quiera que sea, este evento fundamental de nuestro proceso histórico electoral trae consigo necesariamente una serie de replanteamientos políticos y jurídicos inevitables, de los nos (sic) que interesa resaltar uno que tiene que ver con el derecho vigente y el proceso legislativo, nos referimos a las reglas fundamentales y elementales de los procesos legislativos que deben observarse en cada Cámara, Federal o Estatal. No creemos que exista nadie capaz de justificar que los dispositivos encargados de articular el proceso de creación de leyes y decretos se previeron en nuestro país después de la Constitución de 1917, dentro de un modelo no presidencialista y que, en consecuencia, seguirán siendo capaces de regular la producción legislativa después del 2 de julio, habrá quien lo intente, pero no alguien inteligente que lo crea, porque si se analizan detenidamente las formalidades que lo regulan, encontraremos serias contradicciones con un modelo auténticamente republicano en el que debe prevalecer el equilibrio y la división de poderes, sin que se permita la intromisión de uno sobre el otro, ni mucho menos la concentración de dos en uno, basta recordar que en México la creación de leyes la ha monopolizado durante años el poder Ejecutivo. En este sentido y también a manera de ejemplo, podemos decir que el veto ha sido una institución sin efectos reales en nuestro país, pues al ser el Poder Ejecutivo el principal y casi único iniciador no ha tenido que recurrir a ese medio jurídico para detener la publicación de una resolución congresista, salvo casos muy contados que por sus condiciones particulares no pueden documentarse como ejercicios auténticos de veto. Vale la pena considerar detenidamente cómo están previstas las reglas que envuelven esta importante figura republicana, sobre todo las que tienen que ver con los requisitos directos o indirectos y partimos del siguiente supuesto: mientras un solo partido monopoliza la representación tanto del Poder Legislativo como del Poder Ejecutivo, la aprobación de leyes y decretos se entiende en coincidencia con ambos poderes, pero si el Congreso es el resultado de una expresión plural donde ya no domina la fuerza del partido político del presidente, el producto legislativo puede ser aprobado con un singular número de diputados en contra y resultar contrario a los intereses personales o partidistas del Poder Ejecutivo, quien podrá ejercer el derecho de veto que la Constitución le concede, lo que resulta sencillo de decir pero que implica diversos escenarios, sobre todo en el número de votos que están a favor de la ley o decreto vetado. La regla dice que se requiere de una mayoría absoluta (artículo 72, incisos D) y E) de la Constitución Federal) para aprobar una resolución legislativa y que ejercido el veto sólo podrá aprobarse mediante las dos tercera partes de los diputados asistentes, pero supongamos que un partido gana una elección y que como consecuencia de ello en la legislatura entrante contará con esa mayoría simple, podría aprobar todas las leyes y decretos cómodamente, pero supongamos por un momento que la legislatura que sale tiene mayoría de otro partido y antes de retirarse modifica el marco jurídico y ordena con su modificación que todas las resoluciones se aprobarán ya no por mayoría absoluta sino con las dos terceras partes de los diputados, es decir, empatan la votación inicial con la del veto, con el único propósito de influir en todas las decisiones legislativas de la Cámara; esta modificación rompería con el objeto y el efecto de veto y del sentido original con que deben aprobarse las leyes y decretos, es decir, con el 50% más uno de los diputados. Como hipótesis teórica parece lejana, pero en el caso particular que nos ocupa, tal y como ya se estableció en la parte relativa a los antecedentes de la presente acción de inconstitucionalidad, en el Estado de Morelos se aprobó en el mes de julio, a escasas dos semanas de haberse celebrado las elecciones estatales, una modificación constitucional que tiene ese único objeto, fortalecer la representación de los partidos minoritarios obligando al grupo mayoritario a consensar todas y cada una de las resoluciones que intente promover, desequilibrando con ello la división de poderes, las reglas previstas en el Pacto Federal para la aprobación de leyes y decretos, así como la institución del veto, porque eleva el mínimo de votos para aprobar una ley o decreto (50% más uno) con la que generalmente se exige después de vetada una resolución, es decir, dos terceras partes. Dentro de este contexto nos parece grave que la Constitución Federal no prevea en el artículo 116, de forma expresa, normas fundamentales relativas al proceso legislativo que deben observarse en los Estados, como el número de votos que deben considerarse para que una ley o decreto puedan ser aprobados, y aparentemente se condena a los Estados un cheque en blanco para que apliquen lo que se les antoje, porque en cualquier momento los intereses de partidos minoritarios podrían romper el escudo que el Poder Ejecutivo tiene, incluso, en la figura del veto, pero sobre todo traslada y exagera la influencia de los partidos políticos en las decisiones legislativas, como si fueran los titulares de la voluntad popular, por lo mismo, con la presente acción pretendemos solicitar la intervención de la Suprema Corte de Justicia con el objeto de que se pronuncie sobre la constitucionalidad del artículo 44, materia del presente punto, en relación con los artículos federales invocados 40, 41 y 72, pero extendiendo su interpretación a las reglas fundamentales que deben observarse en los Estados respecto del procedimiento legislativo, como parte de los principios de la Ley Fundamental. Insistimos que de acuerdo con nuestra consideración, el artículo 124 no puede estimarse como un cheque en blanco a las Legislaturas Locales para que en la construcción interna e integración de sus poderes, pretendan modificar las reglas que para ese efecto se establecen en el ámbito federal, ni debe considerarse como el único referente en el Texto Federal el artículo 116, en razón de que los artículos 40 y 41 obligan a dichos órganos locales a identificarse con los principios establecidos en la relación y funcionalidad de los Poderes de la Unión, cuando estos principios se encuentren previstos en otros artículos, como el 72, dentro de nuestra Carta Magna, como lo son los relativos al voto absoluto de las Cámaras para aprobar leyes y decretos (de ley) o la figura jurídica del veto. Por lo mismo, tales principios deben interpretarse por el órgano encargado de hacerlo, para el efecto de su obligatoriedad en todo el país. Sobre el tema de la interpretación constitucional, nos parece ilustrativo citar una vez más, lo que el Dr. Diego Valadés, director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, expresara en un escrito enviado al Congreso del Estado de Morelos, sobre la correcta aplicación de un artículo de la Constitución de Morelos, a solicitud del propio Congreso. En una de sus partes y en lo que interesa a la presente acción dice: 'Aun cuando en nuestro sistema las Constituciones Federal y Estatales han propendido al casuismo para asegurar que los órganos del poder sólo puedan hacer aquello que les está expresamente permitido, es evidente que no han podido prever todas las posibles circunstancias susceptibles de presentarse. En los casos en que se produzcan situaciones dudosas o imprevistas, debe prevalecer la interpretación que sea más acorde con el contenido general de la Constitución, y no la que lleve a alterar sus principios o desvirtuar la esencia de sus preceptos. También debe tenerse en cuenta que en los sistemas constitucionales democráticos predomina la interpretación extensiva cuando se trata de los derechos individuales y sociales, y la interpretación restrictiva cuando concierne a las facultades de los órganos del poder. Todo acto interpretativo se basa en la valoración de la norma que se interpreta. Se trata, por ende, de un problema de valores. En este caso habrá que determinar cuál es el valor que se hace prevalecer: el de la limitación del poder, como una garantía de la democracia constitucional, o el de la ampliación de facultades más allá de lo expresamente autorizado por el orden constitucional. Las normas constitucionales corresponden a una razón que caracteriza al texto y lo hace coherente y funcional. La interpretación no puede hacerse contraviniendo la razón constitucional y afectando la funcionalidad de la norma. Hay un contexto sistémico del cual no puede separarse el intérprete. Otra función interpretativa reside en descubrir en la norma regularidades que se puedan convertir en principio general. ...'. Pero si buscamos dentro de nuestra Carta Magna alguna explicación amplia o detallada acerca de las unidades conceptuales que señalan los artículos en cita como los principios del Pacto Federal, o gobierno republicano, representativo o popular, observaremos que tales categorías no están expresamente señaladas por la norma constitucional. En este sentido, el papel como órgano de control constitucional que tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de los medios procesales de control abstracto, como la acción de inconstitucionalidad e incluso la controversia constitucional que se plantea contra normas generales, no sólo adquiere el carácter de relevante sino de indispensable, toda vez que toca a ese órgano federal determinar con sus resoluciones las consideraciones particulares de esos principios o de esas definiciones de carácter político, previstas como norma suprema, es decir, descubrir en la norma regularidades que se puedan convertir en principio general, no sólo para la Federación sino extendido también para los Estados de la Unión. Mas si se toma en cuenta que los Gobiernos Locales están iniciando una etapa de transición democrática que los ha colocado en situaciones de manifiesta diferencia representativa, es decir, mientras que el titular del Poder Ejecutivo pertenece a un partido, la mayoría en el Congreso pertenece a otro partido, y lamentablemente los debates parlamentarios se ocupan para dirimir las diferencias competitivas de carácter electoral entre los partidos políticos e iniciar a través de sus diputados, las estrategias que como partidos les interesan, al grado de modificar principios básicos del modelo federal de gobierno republicano, alegando una facultad absoluta y abierta en el artículo 124 de la Constitución Federal. E) Aceptando este principio de identidad entre los Poderes Federales y Estatales, deseamos exponer más ampliamente y en lo que interesa a la presente acción, algunos puntos del proceso legislativo que se refieren al veto y las votaciones para acreditar que la modificación realizada por la XLVII Legislatura al artículo 44, distorsiona los principios previstos por el Texto Federal para el mismo supuesto pero aplicable en los Poderes de la Unión. Definición y concepto del veto. De acuerdo con el Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, p. 1074, la palabra veto procede del latín (yo) prohíbo. También se le ha dado el significado de prohibido. Se le entiende como la facultad que tiene el Poder Ejecutivo para hacer observaciones a los proyectos de ley o decreto que para su promulgación le envía el órgano legislativo y puede ser absoluto o parcial, con efectos suspensivos o definitivos. Es absoluto cuando se observa la totalidad de la resolución; parcial cuando esa observación se realiza sólo a una parte; será suspensivo cuando su efecto sólo retarda la publicación hasta en tanto se vuelve a discutir, y definitivo cuando de forma absoluta anula el acto legislativo. Con el veto los jefes de Estado o de Gobierno, según sea el caso, pueden oponerse a una ley o decreto que el Congreso envía para su promulgación; también se le ha definido como un acto en el que el Ejecutivo, por su experiencia en la aplicación de la norma, participa en la función legislativa, iniciando y promulgando la ley. Es un elemento que forma parte del sistema de contrapesos entre el Ejecutivo y el Parlamento, porque mientras el primero veta, el segundo puede superar ese veto e imponerse sobre la voluntad del Ejecutivo, con un voto afirmativo más riguroso, generalmente de dos tercios de sus miembros. El veto persigue dos finalidades principalmente: a) Incluir al Ejecutivo en la responsabilidad de la formación legislativa, y b) Fortalecerlo y protegerlo frente a un Legislativo hostil (característico en los países del régimen presidencial y semipresidencial). Según lo ha señalado el Dr. Jorge Carpizo, las finalidades de la institución son: a) Evitar la precipitación en el proceso legislativo, tratándose de impedir la aprobación de leyes inconvenientes o que tengan vicios constitucionales. b) Capacitar al Ejecutivo para que se defienda contra la invasión y la imposición del Legislativo. c) Aprovechar la experiencia y la responsabilidad del Poder Ejecutivo en el procedimiento legislativo. Sistema de gobierno presidencial. El veto está intrínsecamente relacionado con los sistemas de gobierno presidenciales, más que con los parlamentarios; sabemos que ambos sistemas se definen por la estructura del Poder Ejecutivo, la separación y relación entre el gobierno y el Parlamento o Congreso, el régimen de partidos y el sistema electoral, pero el veto es un elemento distintivo del régimen presidencial donde se da de forma rígida la separación o división de poderes, separación y coordinación de poderes. Esta separación encuentra su explicación en los principios expuesto por Montesquieu, quien sostiene que en la división de funciones se cumplen, con la mayor fidelidad, los principios y características de equilibrio, control mutuo y balanzas (pesos y contrapesos). La concentración del poder en un solo individuo ha generado distorsiones severas sobre la función del Estado, por lo mismo se ha planteado que las funciones más importantes se realicen de forma separada, pero cuidando que la relación entre los determinadores de esas funciones se sostengan en la creencia de que división y equilibrio son la mejor garantía de una relación armónica entre las partes en beneficio de la comunidad. Duverger distingue al régimen presidencial clásico del régimen parlamentario, desde tres puntos de vista esenciales: '1o. El Ejecutivo se deposita en un solo individuo, que es al mismo tiempo jefe del Estado y jefe de gobierno, de manera que los Ministros son secretarios, no forman realmente un gabinete como cuerpo orgánico y únicamente son responsables ante el presidente, quien los nombra y remueve libremente. 2o. El presidente, jefe único del Estado y del gobierno es elegido por toda la nación, a través del sufragio universal directo, lo cual le confiere una gran autoridad, a la misma altura que los legisladores, derivada de su amplia representatividad popular. 3o. Presidente y Parlamento son independientes uno de otro de manera más rigurosa, lo que hace de este régimen un sistema de separación de poderes tajante y rígido.'. Dentro de estos principios el veto se ha constituido como una institución dentro del proceso legislativo, que tiene por objeto establecer un mecanismo de pesos y contrapesos entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Proceso legislativo. Expuesta la definición y su relación con los sistemas de gobierno presidenciales, habrá que abordar brevemente una explicación conceptual sobre el proceso legislativo a efecto de ubicar perfectamente la institución del veto dentro de éste. Por proceso debemos entender los pasos o la manera de conducirnos a efecto de llegar a un fin u objeto determinado; en este sentido, por proceso legislativo puede inferirse como los pasos o medios que han de utilizarse a efecto de obtener un producto legislativo. Procedimiento legislativo, en la teoría jurídica positivista normativista, se entiende como los pasos-fases determinados en la Constitución-Ley Fundamental que deben seguir los órganos de gobierno para producir una ley y que en un sistema democrático son: Derecho de iniciativa, que tienen el titular del Poder Ejecutivo, los integrantes del Poder Legislativo y en los Estados Federales las Legislaturas de los Estados. Discusión, aprobación y expedición por el órgano legislativo (unicameral o bicameral). Promulgación o veto por el Poder Ejecutivo, en su caso, remisión al Poder Legislativo; y publicación por el Ejecutivo. Como puede apreciar el veto en su concepto jurídico está incluido y pertenece al proceso legislativo, su valor dentro de éste será inversamente proporcional al valor que dentro del mismo se le quiera dar al Poder Ejecutivo; en un sistema republicano impera la división o separación de poderes, los que se vigilan y controlan, por lo tanto, la facultad de vetar tiene como uno de sus objetivos neutralizar la fuerza de ambos poderes para evitar que uno domine al otro dentro de la producción legislativa. Otro elemento dentro del proceso legislativo que guarda una estrecha relación con el veto es el que tiene que ver con el número de votos que se le exigen, en principio, al Poder Legislativo para probar una ley-decreto y el que se exige posteriormente cuando el Ejecutivo ha decidido ejercer su facultad de vetar esa resolución. La regla que prevé nuestra Constitución Federal en su artículo 72, indica que para el primer momento del procedimiento aprobatorio, el de las Cámaras, debe observarse lo que se conoce como mayoría absoluta (50% más uno de los diputados asistentes) y para el segundo caso, una vez que el Ejecutivo ejerce su derecho al veto, una mayoría calificada (dos terceras partes). El veto en algunos países. De acuerdo con el Diccionario Universal de Términos Parlamentarios 'El veto, en realidad es un signo distinto de los regímenes presidenciales, que proporciona un freno importante al presidente frente a un Congreso hostil o arrebatado, pero que en el presidencialismo es una institución inútil dado el cuasimonopolio de iniciativa legislativa del presidente.'. Como ya se expuso antes, el veto es una institución primordialmente presidencial porque en los parlamentos la figura del Ministro encargado de gobierno es producto de una decisión parlamentaria, así que los vínculos entre ambos son tan directos que no alcanzan una importancia relevante. En Noruega, cuando el rey no sanciona una ley, el Parlamento sólo podrá aprobarla después de tres legislaturas sucesivas. En Finlandia, si el presidente no sanciona una ley, se requiere que el Parlamento vote nuevamente el mismo texto después de elecciones generales. En Gran Bretaña, la ley no puede entrar en vigor sin el consentimiento real. En Bélgica y Holanda no existe el derecho de veto. La promulgación es obligatoria. En Estados Unidos, el veto es utilizado con frecuencia para dejar ver el desacuerdo con el Congreso sobre el fondo de una ley. Cabe recordar que en este país el presidente carece de la facultad de iniciativa, por lo mismo el Poder Ejecutivo. Cuando el veto es expreso se requiere el voto de las dos terceras partes de los legisladores en ambas Cámaras. No debe perderse de vista que los congresistas tienen derecho a la reelección y que por lo mismo están más vinculados con el electorado que con su partido. Los primeros presidentes de los Estados Unidos utilizaban poco el veto, pero a partir de Jackson se experimentó un importante desarrollo. En doce años, Roosevelt opuso 631 veces su veto, la mayoría de las veces por motivos de desacuerdo político. La experiencia mexicana. Si partimos de la base de que el veto tiene por objeto fortalecer la figura del presidente frente al Legislativo, podemos encontrar que en nuestro país no siempre ha predominado esta regla, seguramente porque después del movimiento independentista la lucha de las fuerzas políticas se ubicaba entre el centralismo y el presidencialismo, pero las batallas por la definición constitucional de las respectivas ideologías tenían singular importancia en el propio Congreso. Así podemos apreciar que en el Constituyente del 57, aparentemente el Ejecutivo tenía la facultad de vetar, pero el Congreso podía dispensar de todo trámite el proceso legislativo, incluido el veto, por lo que si el Congreso sospechaba que el presidente vetaría una resolución, simplemente decidía dispensa de trámite alegando urgencia. En su texto original, el artículo 70 de la Constitución de 1857, preveía un veto suspensivo. Se efectuaba una primera votación en el Congreso y, en caso de que el Ejecutivo formulara observaciones, el proyecto se regresaba a comisiones, y tenía lugar una segunda votación en la que se decidía en definitiva; pero en ambas votaciones bastaba la simple mayoría de votos. En el año de 1867, Lerdo de Tejada propuso que el presidente de la República pudiera interponer veto suspensivo a las primeras resoluciones del Congreso para que no se pudieran reproducir sino por los dos tercios de los votos, tal y como lo establecía la Constitución de 1824. Decía el Ministro de Juárez 'en todos los países donde hay sistema representativo se estima como muy esencial para la buena formación de las leyes, algún concurso del Poder Ejecutivo, que puede tener datos y conocer hechos que no conozca el Legislativo'. Pero las reformas de 1874 modificaron sólo pequeños detalles, disponiendo que hubiera una primera votación y, en caso de formularse observaciones por el presidente, se efectuaría una segunda votación, en la que el asunto se resolvería de manera definitiva. Lo que es muy claro en nuestra experiencia es que el veto tiene su origen e influencia en la Constitución del Estado de Massachusetts y que de ahí pasó a la de los Estados Unidos de América. En 1824 se adoptó una forma de veto parecida a la estadounidense; como se mencionó, hubo un cambio en 1836. Don Manuel Herrera y Lasso afirmaba que Arriaga no se atrevió a proponer el veto en 1856 porque personificaba a su Alteza Serenísima; simplemente se le reconoció al presidente cierta intervención que dificultaba la aprobación de una ley. En 1867, don Sebastián Lerdo de Tejada, en su circular del 14 de agosto, propuso la introducción del veto como existía en Estados Unidos de América y había existido en la Constitución de 1824. En 1874, al fin, se aprobó una fórmula suspensoria del proceso legislativo. En 1917 se aprobó una fórmula que en la actualidad está en vigor (sesión de 14 de enero de 1917). Posterior a la lucha revolucionaria y como consecuencia de su influencia caudillista, en México, mientras el presidente tuvo igual identidad partidista que el Congreso, el veto cayó en desuso porque la función legislativa casi siempre operó a impulso del propio presidente y cuando llegaba a existir una diferencia, las negociaciones no tenían lugar en el quehacer parlamentario sino a través de otros conductos como el partido, la Secretaría de Gobernación y el líder de la legislatura en turno. Como ya hemos venido explicando, actualmente de ser vetado un proyecto de ley, debe ser devuelto con sus observaciones a la Cámara de origen. Ésta debe discutirlo nuevamente, y si se confirma por las dos terceras partes del número total de votos, pasa otra vez a la Cámara revisora, la que si lo aprueba por la misma mayoría, vuelve al Ejecutivo para su promulgación. Esto es, basta con que el presidente cuente con una tercera parte de los votos de una de las Cámaras para que prevalezca el veto por él interpuesto. En el derecho constitucional mexicano el veto se limita a su expresión suspensiva, no existe el absoluto o anulador. El veto es una facultad ejecutiva; en el sistema constitucional mexicano, su ejercicio se confía a quienes son sus titulares. En la Constitución de 1836, independientemente del veto suspensivo que se le confirió al presidente de la República (artículo 37 de la tercera ley) su ejercicio se atribuyó al Supremo Poder Conservador, se trató de un veto anulador (artículo 12, fracción I, de la segunda ley). En el ámbito federal, la facultad de vetar le corresponde exclusivamente al presidente de la República, es indelegable, nadie puede hacerlo en lugar de él, lo que, según algunos autores, va con la naturaleza de un sistema presidencialista. El veto procede con el propósito de impedir injerencias indebidas o inoportunas en la actuación del Congreso de la Unión o de las Legislaturas de los Estados, las leyes establecen con toda precisión el momento en que puede hacerlo valer el presidente de la República a los gobernadores de los Estados. En lo relativo a la procedencia del veto es preciso considerar lo que pudiera denominarse el principio de definitividad; puede hacerse valer únicamente respecto del producto final del proceso legislativo confiado a los Poderes Legislativos. El veto procede cuando concluye la intervención confiada al Congreso de la Unión o a las Legislaturas de los Estados en el proceso legislativo. Para que el veto sea procedente se requiere que la resolución sea afirmativa. No es procedente interponerlo contra las resoluciones adoptadas en alguna de las etapas del proceso legislativo, así, no son vetables los dictámenes de las comisiones, sección instructora o comités; tampoco las resoluciones de las comisiones, sección instructora o comités; tampoco las resoluciones que, en relación con las iniciativas de ley o decreto, emite la Cámara de origen. Por disposición constitucional, la facultad legislativa, considerada genérica, se confía a diferentes poderes y órganos; ciertamente el grueso de ésta les corresponde a los Poderes Legislativos Federal y Locales, pero esta circunstancia no impide que otros posean y ejerzan parte de ella. En los Estados los actos legislativos de las Legislaturas Locales son susceptibles de vetarse y dicha facultad les corresponde a los gobernadores. La Constitución consigna un número vasto de casos en que expresamente no procede el veto, la enumeración obedece a que se trata de materias delicadas; también en los supuestos en que pudieran darse enfrentamientos entre los Poderes Legislativos y Ejecutivo o en los que está de por medio el principio de economía o cuando el sentido común así lo aconseja. Jurídicamente, las limitantes a la procedencia del veto sólo pueden especificarse en la Constitución, pues ésta es la medida y el límite de la facultad; el legislador no puede, por medio de una ley ordinaria, establecer casos adicionales. De forma general los casos en que puede el presidente vetar una resolución legislativa, de acuerdo con el Texto Constitucional, se resumen en lo siguiente: Cuando se trata de actos del Congreso de la Unión actuando sus Cámaras en forma separada, sucesiva e independiente. Cuando los actos congresistas son de naturaleza legislativa, se trate de leyes o decretos. Que el acto susceptible de vetarse sea de naturaleza positiva. Que la ley o el decreto se haya aprobado cuando menos por mayoría absoluta. En este último supuesto debe tomarse en cuenta que aunque en teoría sería susceptible de vetarse, por economía procesal, el presidente de la República debiera abstenerse de hacerlo valer, de antemano debe esperar a que se reitere la votación inicial; podrá hacerlo sólo cuando considere que las razones que tiene para interponerlo sean lo suficientemente poderosas para cambiar la opinión y el sentido de los votos de un número amplio de legisladores. En los Estados, para determinar lo relativo a la procedencia del veto, habrá que estarse a lo que disponga la Constitución de cada uno de éstos. En sentido negativo no pueden vetarse las resoluciones que de forma expresa tienen el impedimento constitucional y que se refieren a lo siguiente: Cuando el Congreso actúa como colegio electoral, por no tratarse de un acto de naturaleza legislativa. Cuando las Cámaras actúan de forma conjunta. Cuando se está en el supuesto de nombrar presidente interino o sustituto. Cuando se actúa como jurado de sentencia. Cuando se declara el desafuero de un servidor. Cuando se convoca a periodo extraordinario de sesiones. Cuando se aprueba la Ley Orgánica del Congreso. De acuerdo con la Constitución mexicana el veto es parte del proceso legislativo y el presidente su titular, procede como un medio para fortalecer la figura del Poder Ejecutivo; dentro de nuestro sistema republicano de división o separación de poderes, se sustenta como un escudo en contra de un Congreso hostil o impetuoso que pudiera acotar su función como jefe del gobierno; el artículo 72 constitucional lo alude a proyectos de ley o decreto, suspende temporalmente los efectos del acto legislativo, hasta que se supere el veto con el voto aprobatorio de las dos terceras partes del Congreso. La posibilidad de su revisión y el hecho de que el presidente puede hacer observaciones de forma y fondo, niegan que se trate de un acto perfecto y concluido; confirma que su intervención es parte del proceso legislativo. En este sentido, según don Emilio Rabasa: 'El veto tiene dos fines directos, que se refieren, en suma, a la seguridad de la nación: dar una garantía de prudencia legislativa, mediante la intervención ilustrada por la experiencia y afianzada en la responsabilidad personal del presidente, dar al Ejecutivo medios eficaces de defensa contra la invasión y la imposición del Legislativo, que extiende por todas partes la esfera de su actividad y absorbe todos los poderes en su impetuoso torbellino.'. Para este autor el veto es la facultad de impedir, no de legislar. El presidente de la República goza del plazo de diez días hábiles, vencido, la resolución no vetada se convierte en ley o decreto y no le queda más opción que publicarlo. Las observaciones del presidente pueden referirse a cuestiones constitucionales o políticas, y según se trate de una u otra, pueden referirse a la legitimidad formal (vicios procesales) o material (inconstitucionalidad), pero también de oportunidad, es decir, a diferencias de criterio sobre sus implicaciones, respectivamente. En la Constitución no se señala un procedimiento especial o extraordinario para tramitar el estudio de las observaciones, tampoco lo hacen las leyes, debe estarse a las reglas generales que regulan el proceso legislativo. Para que el veto se supere se requiere invariablemente el voto aprobatorio de las dos terceras partes de los legisladores presentes en cada Cámara en la sesión correspondiente. Los secretarios de cada Cámara deberán certificar esa circunstancia y hacerla llegar al presidente de la República. Finalmente, cabe destacar lo anotado en el Diccionario Jurídico Mexicano, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, sobre el veto presidencial y la finalidad que esa importante figura tiene: 'Las finalidades del veto son: a) evitar la precipitación en el proceso legislativo, tratándose de impedir la aprobación de leyes inconvenientes o que tengan vicios constitucionales. b) Capacitar al Ejecutivo para que se defienda contra la invasión y la imposición del Legislativo. c) Aprovechar la experiencia y la responsabilidad del Poder Ejecutivo en el procedimiento legislativo.'. Así mismo nos parece interesante el resumen histórico que sobre la figura del veto se permite realizar el mismo instituto en su Diccionario Jurídico Mexicano, con el siguiente texto: 'El veto es una institución conocida del derecho constitucional mexicano, pues estuvo reglamentado en la Constitución de Cádiz (artículos 144-50); en la de Apatzingán (artículos 128 y 129); en la de 1824 (artículos 55 y 56); en la de 1836 (artículos 35, 36 y 37 de la ley tercera), y en la de 1857 (artículo 71). El artículo 55 de la Constitución Federal de 1824 ordenó que los proyectos de ley pasaran al presidente, quien tenía diez días para hacerles observaciones. Si el presidente devolvía el proyecto dentro de esos diez días, éste se discutía de nuevo en las dos Cámaras, y para devolvérselo al presidente, antes debía ser aprobado por las dos terceras partes de los legisladores presentes. Si no se lograba esa votación, no se podía volver a proponer el proyecto sino hasta el año siguiente. En la Constitución de 1857, dentro del procedimiento para la formulación de la ley, el artículo 70 indicaba que una vez que se hubiera discutido el dictamen de la comisión respectiva, se enviaría al presidente una copia del expediente para que, en el término de siete días, manifestara su opinión o expresara que no iba a hacer uso de esta facultad. Si la opinión del Ejecutivo era de conformidad, se pasaba a votación de ley, pero si su opinión discrepaba en todo o en parte, se turnaba el expediente a la comisión respectiva y sobre el nuevo dictamen se realizaba otra discusión; concluida ésta, se procedía a votar. El artículo 71 señalaba que en caso de urgencia notoria, calificada por el voto de dos tercios de los diputados presentes, el Congreso podía estrechar o dispensar los trámites establecidos en el artículo 70. En esta forma, no contaba en 1857 con la facultad de veto, sino sólo de opinión dentro del procedimiento legislativo; incluso esta opinión podía ser omitida en los términos del citado artículo 71. Por medio de las reformas del 13 de noviembre de 1874, se concedió el veto al presidente; pero el veto podía ser superado por la mayoría de los votos de los legisladores presentes.'. Habiéndonos referido ya a las consideraciones que rodean las figuras del veto, del régimen presidencial, del proceso legislativo, de las votaciones legislativas y de la experiencia mexicana, nos permitimos enseguida anotar un resumen de lo que disponen algunas Constituciones Locales sobre el tipo de votación que se requiere para aprobar una ley o decreto y la que se requiere una vez que el Poder Ejecutivo hace uso de su facultad para vetar estas en la división de funciones se cumplen, con la mayor fidelidad, los principios y características de equilibrio, control mutuo y balanzas (pesos y contrapesos). La concentración del poder en un solo individuo ha generado distorsiones severas sobre la función del Estado, por lo mismo se ha planteado que las funciones más importantes se realicen de forma separada, pero cuidando que la relación entre los determinadores de esas funciones se sostengan en la creencia de que división y equilibrio son la mejor garantía de una relación armónica entre las partes en beneficio de la comunidad. Duverger distingue al régimen presidencial clásico del régimen parlamentario, desde tres puntos de vista esenciales: '1o. El Ejecutivo se deposita en un solo individuo, que es al mismo tiempo jefe del Estado y jefe de gobierno, de manera que los Ministros son secretarios, no forman realmente un gabinete como cuerpo orgánico y únicamente son responsables ante el presidente, quien los nombra y remueve libremente. 2o. El presidente, jefe único del Estado y del gobierno es elegido por toda la nación, a través del sufragio universal directo, lo cual le confiere una gran autoridad, a la misma altura que los legisladores, derivada de su amplia representatividad popular. 3o. Presidente y Parlamento son independientes uno de otro de manera más rigurosa, lo que hace de este régimen un sistema de separación de poderes tajante y rígido.'. Dentro de estos principios el veto se ha constituido como una institución dentro del proceso legislativo, que tiene por objeto establecer un mecanismo de pesos y contrapesos entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Proceso legislativo. Expuesta la definición y su relación con los sistemas de gobierno presidenciales, habrá que abordar brevemente una explicación conceptual sobre el proceso legislativo a efecto de ubicar perfectamente la institución del veto dentro de éste. Por proceso debemos entender los pasos o la manera de conducirnos a efecto de llegar a un fin u objeto determinado; en este sentido, por proceso legislativo puede inferirse como los pasos o medios que han de utilizarse a efecto de obtener un producto legislativo. Procedimiento legislativo, en la teoría jurídica positivista normativista, se entiende como los pasos-fases determinados en la Constitución-Ley Fundamental que deben seguir los órganos de gobierno para producir una ley y que en un sistema democrático son: Derecho de iniciativa, que tienen el titular del Poder Ejecutivo, los integrantes del Poder Legislativo y en los Estados Federales las Legislaturas de los Estados. Discusión, aprobación y expedición por el órgano legislativo (unicameral o bicameral). Promulgación o veto por el Poder Ejecutivo, en su caso, remisión al Poder Legislativo; y publicación por el Ejecutivo. Como puede apreciar el veto en su concepto jurídico está incluido y pertenece al proceso legislativo, su valor dentro de éste será inversamente proporcional al valor que dentro del mismo se le quiera dar al Poder Ejecutivo; en un sistema republicano impera la división o separación de poderes, los que se vigilan y controlan, por lo tanto, la facultad de vetar tiene como uno de sus objetivos neutralizar la fuerza de ambos poderes para evitar que uno domine al otro dentro de la producción legislativa. Otro elemento dentro del proceso legislativo que guarda una estrecha relación con el veto es el que tiene que ver con el número de votos que se le exigen, en principio, al Poder Legislativo para probar una ley-decreto y el que se exige posteriormente cuando el Ejecutivo ha decidido ejercer su facultad de vetar esa resolución. La regla que prevé nuestra Constitución Federal en su artículo 72, indica que para el primer momento del procedimiento aprobatorio, el de las Cámaras, debe observarse lo que se conoce como mayoría absoluta (50% más uno de los diputados asistentes) y para el segundo caso, una vez que el Ejecutivo ejerce su derecho al veto, una mayoría calificada (dos terceras partes). El veto en algunos países. De acuerdo con el Diccionario Universal de Términos Parlamentarios 'El veto, en realidad es un signo distinto de los regímenes presidenciales, que proporciona un freno importante al presidente frente a un Congreso hostil o arrebatado, pero que en el presidencialismo es una institución inútil dado el cuasimonopolio de iniciativa legislativa del presidente.'. Como ya se expuso antes, el veto es una institución primordialmente presidencial porque en los parlamentos la figura del Ministro encargado de gobierno es producto de una decisión parlamentaria, así que los vínculos entre ambos son tan directos que no alcanzan una importancia relevante. En Noruega, cuando el rey no sanciona una ley, el Parlamento sólo podrá aprobarla después de tres legislaturas sucesivas. En Finlandia, si el presidente no sanciona una ley, se requiere que el Parlamento vote nuevamente el mismo texto después de elecciones generales. En Gran Bretaña, la ley no puede entrar en vigor sin el consentimiento real. En Bélgica y Holanda no existe el derecho de veto. La promulgación es obligatoria. En Estados Unidos, el veto es utilizado con frecuencia para dejar ver el desacuerdo con el Congreso sobre el fondo de una ley. Cabe recordar que en este país el presidente carece de la facultad de iniciativa, por lo mismo el Poder Ejecutivo. Cuando el veto es expreso se requiere el voto de las dos terceras partes de los legisladores en ambas Cámaras. No debe perderse de vista que los congresistas tienen derecho a la reelección y que por lo mismo están más vinculados con el electorado que con su partido. Los primeros presidentes de los Estados Unidos utilizaban poco el veto, pero a partir de Jackson se experimentó un importante desarrollo. En doce años, Roosevelt opuso 631 veces su veto, la mayoría de las veces por motivos de desacuerdo político. La experiencia mexicana. Si partimos de la base de que el veto tiene por objeto fortalecer la figura del presidente frente al Legislativo, podemos encontrar que en nuestro país no siempre ha predominado esta regla, seguramente porque después del movimiento independentista la lucha de las fuerzas políticas se ubicaba entre el centralismo y el presidencialismo, pero las batallas por la definición constitucional de las respectivas ideologías tenían singular importancia en el propio Congreso. Así podemos apreciar que en el Constituyente del 57, aparentemente el Ejecutivo tenía la facultad de vetar, pero el Congreso podía dispensar de todo trámite el proceso legislativo, incluido el veto, por lo que si el Congreso sospechaba que el presidente vetaría una resolución, simplemente decidía dispensa de trámite alegando urgencia. En su texto original, el artículo 70 de la Constitución de 1857, preveía un veto suspensivo. Se efectuaba una primera votación en el Congreso y, en caso de que el Ejecutivo formulara observaciones, el proyecto se regresaba a comisiones, y tenía lugar una segunda votación en la que se decidía en definitiva; pero en ambas votaciones bastaba la simple mayoría de votos. En el año de 1867, Lerdo de Tejada propuso que el presidente de la República pudiera interponer veto suspensivo a las primeras resoluciones del Congreso para que no se pudieran reproducir sino por los dos tercios de los votos, tal y como lo establecía la Constitución de 1824. Decía el Ministro de Juárez 'en todos los países donde hay sistema representativo se estima como muy esencial para la buena formación de las leyes, algún concurso del Poder Ejecutivo, que puede tener datos y conocer hechos que no conozca el Legislativo'. Pero las reformas de 1874 modificaron sólo pequeños detalles, disponiendo que hubiera una primera votación y, en caso de formularse observaciones por el presidente, se efectuaría una segunda votación, en la que el asunto se resolvería de manera definitiva. Lo que es muy claro en nuestra experiencia es que el veto tiene su origen e influencia en la Constitución del Estado de Massachusetts y que de ahí pasó a la de los Estados Unidos de América. En 1824 se adoptó una forma de veto parecida a la estadounidense; como se mencionó, hubo un cambio en 1836. Don Manuel Herrera y Lasso afirmaba que Arriaga no se atrevió a proponer el veto en 1856 porque personificaba a su Alteza Serenísima; simplemente se le reconoció al presidente cierta intervención que dificultaba la aprobación de una ley. En 1867, don Sebastián Lerdo de Tejada, en su circular del 14 de agosto, propuso la introducción del veto como existía en Estados Unidos de América y había existido en la Constitución de 1824. En 1874, al fin, se aprobó una fórmula suspensoria del proceso legislativo. En 1917 se aprobó una fórmula que en la actualidad está en vigor (sesión de 14 de enero de 1917). Posterior a la lucha revolucionaria y como consecuencia de su influencia caudillista, en México, mientras el presidente tuvo igual identidad partidista que el Congreso, el veto cayó en desuso porque la función legislativa casi siempre operó a impulso del propio presidente y cuando llegaba a existir una diferencia, las negociaciones no tenían lugar en el quehacer parlamentario sino a través de otros conductos como el partido, la Secretaría de Gobernación y el líder de la legislatura en turno. Como ya hemos venido explicando, actualmente de ser vetado un proyecto de ley, debe ser devuelto con sus observaciones a la Cámara de origen. Ésta debe discutirlo nuevamente, y si se confirma por las dos terceras partes del número total de votos, pasa otra vez a la Cámara revisora, la que si lo aprueba por la misma mayoría, vuelve al Ejecutivo para su promulgación. Esto es, basta con que el presidente cuente con una tercera parte de los votos de una de las Cámaras para que prevalezca el veto por él interpuesto. En el derecho constitucional mexicano el veto se limita a su expresión suspensiva, no existe el absoluto o anulador. El veto es una facultad ejecutiva; en el sistema constitucional mexicano, su ejercicio se confía a quienes son sus titulares. En la Constitución de 1836, independientemente del veto suspensivo que se le confirió al presidente de la República (artículo 37 de la tercera ley) su ejercicio se atribuyó al Supremo Poder Conservador, se trató de un veto anulador (artículo 12, fracción I, de la segunda ley). En el ámbito federal, la facultad de vetar le corresponde exclusivamente al presidente de la República, es indelegable, nadie puede hacerlo en lugar de él, lo que, según algunos autores, va con la naturaleza de un sistema presidencialista. El veto procede con el propósito de impedir injerencias indebidas o inoportunas en la actuación del Congreso de la Unión o de las Legislaturas de los Estados, las leyes establecen con toda precisión el momento en que puede hacerlo valer el presidente de la República a los gobernadores de los Estados. En lo relativo a la procedencia del veto es preciso considerar lo que pudiera denominarse el principio de definitividad; puede hacerse valer únicamente respecto del producto final del proceso legislativo confiado a los Poderes Legislativos. El veto procede cuando concluye la intervención confiada al Congreso de la Unión o a las Legislaturas de los Estados en el proceso legislativo. Para que el veto sea procedente se requiere que la resolución sea afirmativa. No es procedente interponerlo contra las resoluciones adoptadas en alguna de las etapas del proceso legislativo, así, no son vetables los dictámenes de las comisiones, sección instructora o comités; tampoco las resoluciones de las comisiones, sección instructora o comités; tampoco las resoluciones que, en relación con las iniciativas de ley o decreto, emite la Cámara de origen. Por disposición constitucional, la facultad legislativa, considerada genérica, se confía a diferentes poderes y órganos; ciertamente el grueso de ésta les corresponde a los Poderes Legislativos Federal y Locales, pero esta circunstancia no impide que otros posean y ejerzan parte de ella. En los Estados los actos legislativos de las Legislaturas Locales son susceptibles de vetarse y dicha facultad les corresponde a los gobernadores. La Constitución consigna un número vasto de casos en que expresamente no procede el veto, la enumeración obedece a que se trata de materias delicadas; también en los supuestos en que pudieran darse enfrentamientos entre los Poderes Legislativos y Ejecutivo o en los que está de por medio el principio de economía o cuando el sentido común así lo aconseja. Jurídicamente, las limitantes a la procedencia del veto sólo pueden especificarse en la Constitución, pues ésta es la medida y el límite de la facultad; el legislador no puede, por medio de una ley ordinaria, establecer casos adicionales. De forma general los casos en que puede el presidente vetar una resolución legislativa, de acuerdo con el Texto Constitucional, se resumen en lo siguiente: Cuando se trata de actos del Congreso de la Unión actuando sus Cámaras en forma separada, sucesiva e independiente. Cuando los actos congresistas son de naturaleza legislativa, se trate de leyes o decretos. Que el acto susceptible de vetarse sea de naturaleza positiva. Que la ley o el decreto se haya aprobado cuando menos por mayoría absoluta. En este último supuesto debe tomarse en cuenta que aunque en teoría sería susceptible de vetarse, por economía procesal, el presidente de la República debiera abstenerse de hacerlo valer, de antemano debe esperar a que se reitere la votación inicial; podrá hacerlo sólo cuando considere que las razones que tiene para interponerlo sean lo suficientemente poderosas para cambiar la opinión y el sentido de los votos de un número amplio de legisladores. En los Estados, para determinar lo relativo a la procedencia del veto, habrá que estarse a lo que disponga la Constitución de cada uno de éstos. En sentido negativo no pueden vetarse las resoluciones que de forma expresa tienen el impedimento constitucional y que se refieren a lo siguiente: Cuando el Congreso actúa como colegio electoral, por no tratarse de un acto de naturaleza legislativa. Cuando las Cámaras actúan de forma conjunta. Cuando se está en el supuesto de nombrar presidente interino o sustituto. Cuando se actúa como jurado de sentencia. Cuando se declara el desafuero de un servidor. Cuando se convoca a periodo extraordinario de sesiones. Cuando se aprueba la Ley Orgánica del Congreso. De acuerdo con la Constitución mexicana el veto es parte del proceso legislativo y el presidente su titular, procede como un medio para fortalecer la figura del Poder Ejecutivo; dentro de nuestro sistema republicano de división o separación de poderes, se sustenta como un escudo en contra de un Congreso hostil o impetuoso que pudiera acotar su función como jefe del gobierno; el artículo 72 constitucional lo alude a proyectos de ley o decreto, suspende temporalmente los efectos del acto legislativo, hasta que se supere el veto con el voto aprobatorio de las dos terceras partes del Congreso. La posibilidad de su revisión y el hecho de que el presidente puede hacer observaciones de forma y fondo, niegan que se trate de un acto perfecto y concluido; confirma que su intervención es parte del proceso legislativo. En este sentido, según don Emilio Rabasa: 'El veto tiene dos fines directos, que se refieren, en suma, a la seguridad de la nación: dar una garantía de prudencia legislativa, mediante la intervención ilustrada por la experiencia y afianzada en la responsabilidad personal del presidente, dar al Ejecutivo medios eficaces de defensa contra la invasión y la imposición del Legislativo, que extiende por todas partes la esfera de su actividad y absorbe todos los poderes en su impetuoso torbellino.'. Para este autor el veto es la facultad de impedir, no de legislar. El presidente de la República goza del plazo de diez días hábiles, vencido, la resolución no vetada se convierte en ley o decreto y no le queda más opción que publicarlo. Las observaciones del presidente pueden referirse a cuestiones constitucionales o políticas, y según se trate de una u otra, pueden referirse a la legitimidad formal (vicios procesales) o material (inconstitucionalidad), pero también de oportunidad, es decir, a diferencias de criterio sobre sus implicaciones, respectivamente. En la Constitución no se señala un procedimiento especial o extraordinario para tramitar el estudio de las observaciones, tampoco lo hacen las leyes, debe estarse a las reglas generales que regulan el proceso legislativo. Para que el veto se supere se requiere invariablemente el voto aprobatorio de las dos terceras partes de los legisladores presentes en cada Cámara en la sesión correspondiente. Los secretarios de cada Cámara deberán certificar esa circunstancia y hacerla llegar al presidente de la República. Finalmente, cabe destacar lo anotado en el Diccionario Jurídico Mexicano, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, sobre el veto presidencial y la finalidad que esa importante figura tiene: 'Las finalidades del veto son: a) evitar la precipitación en el proceso legislativo, tratándose de impedir la aprobación de leyes inconvenientes o que tengan vicios constitucionales. b) Capacitar al Ejecutivo para que se defienda contra la invasión y la imposición del Legislativo. c) Aprovechar la experiencia y la responsabilidad del Poder Ejecutivo en el procedimiento legislativo.'. Así mismo nos parece interesante el resumen histórico que sobre la figura del veto se permite realizar el mismo instituto en su Diccionario Jurídico Mexicano, con el siguiente texto: 'El veto es una institución conocida del derecho constitucional mexicano, pues estuvo reglamentado en la Constitución de Cádiz (artículos 144-50); en la de Apatzingán (artículos 128 y 129); en la de 1824 (artículos 55 y 56); en la de 1836 (artículos 35, 36 y 37 de la ley tercera), y en la de 1857 (artículo 71). El artículo 55 de la Constitución Federal de 1824 ordenó que los proyectos de ley pasaran al presidente, quien tenía diez días para hacerles observaciones. Si el presidente devolvía el proyecto dentro de esos diez días, éste se discutía de nuevo en las dos Cámaras, y para devolvérselo al presidente, antes debía ser aprobado por las dos terceras partes de los legisladores presentes. Si no se lograba esa votación, no se podía volver a proponer el proyecto sino hasta el año siguiente. En la Constitución de 1857, dentro del procedimiento para la formulación de la ley, el artículo 70 indicaba que una vez que se hubiera discutido el dictamen de la comisión respectiva, se enviaría al presidente una copia del expediente para que, en el término de siete días, manifestara su opinión o expresara que no iba a hacer uso de esta facultad. Si la opinión del Ejecutivo era de conformidad, se pasaba a votación de ley, pero si su opinión discrepaba en todo o en parte, se turnaba el expediente a la comisión respectiva y sobre el nuevo dictamen se realizaba otra discusión; concluida ésta, se procedía a votar. El artículo 71 señalaba que en caso de urgencia notoria, calificada por el voto de dos tercios de los diputados presentes, el Congreso podía estrechar o dispensar los trámites establecidos en el artículo 70. En esta forma, no contaba en 1857 con la facultad de veto, sino sólo de opinión dentro del procedimiento legislativo; incluso esta opinión podía ser omitida en los términos del citado artículo 71. Por medio de las reformas del 13 de noviembre de 1874, se concedió el veto al presidente; pero el veto podía ser superado por la mayoría de los votos de los legisladores presentes.'. Habiéndonos referido ya a las consideraciones que rodean las figuras del veto, del régimen presidencial, del proceso legislativo, de las votaciones legislativas y de la experiencia mexicana, nos permitimos enseguida anotar un resumen de lo que disponen algunas Constituciones Locales sobre el tipo de votación que se requiere para aprobar una ley o decreto y la que se requiere una vez que el Poder Ejecutivo hace uso de su facultad para vetar estas elevar a las dos terceras partes el número de votos, empataron el requisito que se exige cuando el gobernador ha vetado una ley o decreto, con lo cual rompen además con la figura protectora del veto, porque no tiene sentido vetar algo que ya fue aprobado por las dos terceras partes del Congreso. Con el objeto de impedir que en el ámbito nacional en cada Estado existan distorsiones indistintas sobre el particular, nos parece importante que la Suprema Corte de Justicia establezca un criterio único, que como modelo del Pacto Federal se observe por todas las autoridades locales, por lo mismo es necesario y urgente que dentro de los principios rectores a que aluden los artículos 40 y 41 se prevea como una obligación republicana que las leyes y decretos se aprueben con mayoría absoluta en los procesos legislativos de todo el país. Por atención a todo lo expuesto, atentamente solicito: Primero. Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 62 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, quienes el día de hoy ejercitamos la acción de inconstitucionalidad conformamos el 50% de los integrantes de la Cuadragésima Octava Legislatura del Estado de Morelos. Se anexa constancia de mayoría debidamente certificadas ante el notario público número 5, Lic. Claudia Mariscal Vega, notario público número cinco del Primer Distrito Judicial del Estado, para acreditar la calidad de diputados integrantes de la Cuadragésima Octava Legislatura del Estado de Morelos. Segundo. Los que suscribimos la presente demanda designamos como representantes comunes a los diputados Sergio Álvarez Mata y Antonio Tallabs Ortega, quienes facultamos para que actúen conjunta o separadamente durante todo el procedimiento y aun después de concluido éste. Tercero. Designamos como delegados a los CC. Licenciados Hedilberto Rodríguez Valverio y Gilberto González Pacheco, para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas y formulen alegatos, así como para que promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley. Cuarto. Designar al H. Ministro instructor que habrá de sustanciar la presente acción de inconstitucionalidad, mandando emplazar al Poder Legislativo del Estado de Morelos que emitió la norma y al titular del Poder Ejecutivo que promulgó los decretos que motivan la presente acción de inconstitucionalidad, a efecto de que dentro del término de quince días rindan su informe que contenga las razones y fundamentos que estimen convenientes. Quinto. Dar la intervención que le corresponda al procurador general de la República, a efecto de que formule su pedimento. Sexto. Una vez transcurrido el plazo a que se refiere el artículo 64 de la ley de la materia solicitamos que se pongan los autos a la vista de las partes a fin de formular nuestros alegatos. Séptimo. Dictar sentencia declarando la inconstitucionalidad de todos los preceptos reclamados. Octavo. Se anexa en original Periódico Oficial denominado 'Tierra y Libertad' de fecha 1o. de septiembre de 2000, Número 4073, el cual consta de 28 fojas, donde aparecen visibles los decretos en cuestión a partir de las páginas 5, 7 y 10, respectivamente."

CUARTO. En la demanda se señalaron como violados los artículos 14, 16, 35, fracciones I y II, 36, fracción III, 39, 40, 41, 71, 72, 79, 115, 116, 124, 133 y 136 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Mediante proveído de fecha nueve de octubre de dos mil, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, al que le correspondió el número 13/2000, y turnar el asunto al Ministro Juan Díaz Romero, para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

Por auto de diez del mismo mes y año, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda y ordenó correr traslado a las demandadas para que rindieran sus respectivos informes, así como dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. La vicepresidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, durante el mes de octubre de dos mil, al rendir su informe adujo lo siguiente:

"Conforme se manifiesta en el escrito de los actores referidos, éstos consideran vulneradas las siguientes disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: a) La garantía de legalidad contenida en el artículo 16; b) Las fracciones I y II del artículo 35; c) La fracción III del artículo 36; d) El artículo 39; e) El artículo 40; f) El artículo 41; g) El artículo 116; h) El artículo 124; e, i) El artículo 133. Por cuestión de método y dada la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad, debemos destacar que tal acción es promovida por integrantes del órgano legislativo estatal identificado como XLVIII Legislatura, que inició sus funciones constitucionales el día 1o. de septiembre de 2000, en contra de resoluciones aprobadas por diputados integrantes del órgano legislativo estatal denominado XLVII Legislatura, la que concluyó sus funciones constitucionales el día 31 de agosto de 2000; ambos órganos del Congreso del Estado de Morelos, fundándose en el supuesto contenido en el artículo 105, fracción II, inciso d) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Es notorio que los actores carecen de la legitimación exigida por la disposición constitucional a que se hizo referencia en el párrafo precedente, y se carece del requisito de procedibilidad a que la misma norma se refiere, la que a continuación se transcribe: 'Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: ... d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano. ...'. Al respecto, el artículo 24 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos señala que el Poder Legislativo se deposita en una asamblea denominada Congreso del Estado de Morelos, que se integra por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa, y por doce diputados electos según el principio de representación proporcional, el que se renovará cada tres años, sin que ningún partido político pueda contar con más de 18 diputados por ambos principios de elección. Queda claro que el texto constitucional referido instituye el Congreso del Estado de Morelos, el que se conformará por órganos de elección popular de renovación por trienio, los que se denominarán legislaturas. Comparado lo anterior con la exigencia contenida en el inciso d) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución General de la República, se entiende que las acciones de inconstitucionalidad se pueden ejercitar únicamente por los integrantes de una legislatura, entendiendo a ésta como órgano legislativo estatal, en contra de leyes expedidas por la propia legislatura; esto es, que para combatir las resoluciones tomadas durante el ejercicio de la XLVII Legislatura, se encuentran capacitados únicamente los integrantes del mismo órgano o legislatura. Cabe recordar que la XLVII Legislatura se compuso, en la época a que se refieren los actores, por doce diputados del Partido Revolucionario Institucional; doce diputados del Partido de la Revolución Democrática; cinco diputados del Partido Acción Nacional, y un diputado del Partido Civilista Morelense; lo que da un total de 30 diputados; el Partido Acción Nacional, al que pertenecen y representan los actores, contaba con menos del diecisiete por ciento del número de integrantes y, por tanto, carecía del porcentaje que la Norma Federal exige para ejercitar cualquier acción de inconstitucionalidad. Los actores adquieren la calidad exigida, esto es, ser diputados del órgano legislativo hasta el día 1o. de septiembre de 2000, cuando inicia su gestión un nuevo órgano legislativo estatal, la XLVIII Legislatura, en la que, dada su conformación, representan el cincuenta por ciento de los integrantes de la misma, encontrándose por tanto en aptitud de recurrir ante el Poder Judicial de la Federación, pero únicamente contra actos y resoluciones que se aprueben durante el curso de la actividad de ese órgano. De esto concluimos que los diputados actores en el presente asunto, no cuentan con la legitimidad exigida por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el inciso d) de la fracción II del artículo 105, resultando así inexistente el requisito de procedibilidad. A continuación se procede a analizar detenidamente cada uno de los preceptos constitucionales que los actores en la presente acción de inconstitucionalidad exponen han sido violados. En el artículo 16 de la Constitución Federal, se contienen diversas garantías y exigencias procedimentales, respecto a la aplicación del derecho, especialmente en las materias penal y administrativa y, efectivamente, en el primer párrafo se contiene la garantía de legalidad a respetarse en los juicios y procedimientos administrativos, al disponer la 'norma nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.'; esta garantía obliga a las autoridades del orden judicial o administrativo, pero no tiene vinculación alguna con el proceso o función legislativa, actividad exclusiva de los integrantes del Congreso del Estado de Morelos, quienes no están investidos de autoridad ejecutiva alguna. Los párrafos segundo al séptimo, inclusive, del mismo artículo 16 constitucional, se refieren a los requisitos y procedimientos a seguir por las autoridades judiciales y administrativas, así como los particulares, en los casos de privación de la libertad de quienes han cometido delitos; el octavo párrafo se refiere a la emisión de órdenes de cateo, facultad exclusiva de la autoridad jurisdiccional; los párrafos noveno y décimo hacen alusión a la intervención de las comunicaciones privadas, que solamente pueden disponer la autoridad judicial federal; el décimo primer párrafo permite que la autoridad administrativa practique visitas domiciliarias para comprobar el cumplimiento de la reglamentación sanitaria y de policía; el párrafo décimo segundo protege la circulación de la correspondencia bajo cubierta, previniendo la sanción penal por su violación; por último, el párrafo décimo tercero previene la conducta de respeto porque a las casas particulares deben los miembros del Ejército en tiempos de paz, y regula diversas prestaciones para los militares en tiempo de guerra. Como se puede apreciar de lo anterior, no existe violación alguna que se relacione con la atribución del Poder Legislativo en la expedición de leyes. Por otra parte, el artículo 35 de nuestra Carta Magna, que contiene las prerrogativas de los ciudadanos mexicanos, en su fracción I reconoce el derecho a votar en las elecciones populares, en tanto la fracción II del mismo numeral garantiza el derecho a ser votado para cargo de elección popular y nombramiento de cualquier otro empleo o comisión; los actores han demostrado fehacientemente que dichas garantías políticas les han sido respetadas puntualmente, toda vez que de un proceso de elección popular, fueron todos ellos elegidos para ocupar diversos cargos de diputado local, actividad que a la fecha desarrollan plenamente; por tanto, no existe violación alguna a estos preceptos constitucionales. La fracción III del artículo 36 de la Constitución General de la República establece la obligación de sus ciudadanos para votar en las elecciones populares, siendo público y notorio que los diputados que integran el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional en la XLVIII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, cumplieron con esa imposición política y, por tanto, resulta inaudito que consideren la existencia de violación a este mandamiento. Continuando en el orden de los preceptos constitucionales que los demandantes diputados consideran han sido violados por los integrantes de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, es de analizarse el contenido del artículo 39 de la Constitución Federal, que a la letra dice: 'La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.'; queda explícito en esta disposición, que es el pueblo el único que posee la facultad de decidir sobre su organización y normas, voluntad que expresa a través de los representantes que libremente elige, facultad que recae en los diputados. El artículo 40 constitucional dispone: 'Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental.'. Por su parte, el artículo 41 de nuestra Constitución establece: 'El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal, y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ...'. Como se ha mencionado anteriormente, la XLVII Legislatura estuvo compuesta por doce diputados del Partido Revolucionario Institucional, doce diputados del Partido de la Revolución Democrática, cinco diputados del Partido Acción Nacional, y un diputado del Partido Civilista Morelense, conforme la voluntad popular expresada en las urnas, en el proceso electoral desarrollado en el año 1997; los actores refieren que las disposiciones legales cuya legitimidad combaten, fueron impuestas por los diputados representantes de los Partidos Revolucionario Institucional y de la Revolución Democrática, con la finalidad de impedir el control absoluto del Congreso del Estado de Morelos a los diputados del Partido Acción Nacional electos para integrar la XLVIII Legislatura del cuerpo legislativo, pero tales decisiones fueron tomadas en votación aprobatoria por más de los diputados exigidos en la mayoría calificada, esto es, más de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso aprobaron las modificaciones a la diversa normatividad. Conforme al sistema democrático y representativo, esas decisiones representaron, en su momento, la voluntad popular, por lo que no es posible considerar que existe violación a la norma invocada. Por su parte, el artículo 116 constitucional establece la división de Poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, prohibiendo que se reúnan dos o más de los poderes en una sola persona o corporación, y al referirse al Legislativo en la fracción II, establece el número mínimo de diputados en cada Legislatura Estatal, proporcionalmente a su población, el impedimento para su inmediata reelección y los principios de elección por mayoría relativa y de representación proporcional. Hemos manifestado ya la conformación política y representativa que se dio durante la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, por lo que en este momento la damos por reproducida; ahora bien, para la XLVIII Legislatura fueron electos quince diputados del Partido Acción Nacional, doce diputados del Partido Revolucionario Institucional y tres diputados por el Partido de la Revolución Democrática, con lo que queda demostrado que se cumplió puntualmente con los principios de representación y democracia que se contienen en el artículo 40 de nuestra Constitución, sin demostrarse, por lo tanto, violación alguna a este precepto. Debe tomarse en cuenta que en el libelo que dio origen al presente asunto, los diputados integrantes de la XLVIII Legislatura manifiestan que son mayoría y, por tanto, deberían ejercer dicha característica en los asuntos tratados en su actividad legislativa, teniendo el control de las decisiones, según, así lo manifiestan, el pueblo lo decidió mediante su voto; también es cierto que como resultado del proceso electoral por el que tales diputados fueron electos, la decisión popular otorgó el cargo de gobernador al candidato postulado por el Partido Acción Nacional; y de tener los diputados del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional el control absoluto de las decisiones legislativas, estarían violando lo dispuesto por el artículo 116 de la Carta Magna, al reunir en una sola corporación, el Partido Acción Nacional, dos poderes, esto es, el Legislativo y el Ejecutivo. Al prevenir la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos que en el Congreso ningún partido político podrá tener más de dieciocho diputados, implícitamente previene que las decisiones surgidas de ese órgano legislativo deben ser aprobadas por lo menos por las dos terceras partes de los integrantes, para garantizar que las leyes y decretos que se expidan convengan a la mayoría de la población, cuya voluntad se expresa por la representación y pluralidad de los diputados. En el artículo 124 de nuestra Carta Magna se expresa que 'Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.'; el mismo texto constitucional referido anteriormente, establece que es competencia de los Estados la atención de su régimen interno, esto es, la expedición de leyes que normen su actividad interior, atribución que fue ejercitada por los diputados que integraron la XLVII Legislatura, por lo que de manera alguna implica violación constitucional. Por último, se hace referencia sobre la violación a lo establecido en el artículo 133 de la Constitución General de la República, que a la letra dice: 'Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.', esta disposición prevé que pueden existir diferentes criterios sobre una misma actividad entre las normatividades estatales y la federal, pero obliga a los órganos jurisdiccionales a considerar siempre lo dispuesto en la Ley Suprema de la Unión, por sobre la legislación local, pero de ninguna manera hace referencia a la actividad legislativa, por lo que se convierte en una norma de aplicación obligatoria para los miembros del Poder Judicial en el momento del despacho de los asuntos de su competencia, no constituyendo la actividad legislativa desplegada por los diputados que conformaron la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, violación alguna a la norma invocada. Es momento de contestar las manifestaciones hechas por los actores en relación a las normas generales cuya invalidez reclaman, y que se analizarán en el mismo orden en que son expresadas en el escrito de demanda. Por cuanto hace a la reforma al artículo 38, inciso g), de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, que anteriormente establecía que: 'La Comisión del Régimen Interno y Concertación Política tendrá las siguientes atribuciones: ... g) Proponer al Pleno la designación o remoción del oficial mayor, contador mayor de Hacienda y tesorero del Congreso del Estado.'; es de considerarse que la misma ley aludida establece, en su artículo 32, que el régimen interno del Congreso del Estado se ejerce a través de la comisión ya mencionada, con el fin de optimizar las funciones legislativas, políticas y administrativas del cuerpo legislativo; órgano en el que se toman decisiones de carácter político, al encontrarse integrada por los coordinadores de los grupos parlamentarios de los partidos representados; en el uso de tales atribuciones, la XLVII Legislatura acordó, para simplificar las actividades del Pleno, ampliar las atribuciones de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, y previendo que los espacios de los órganos administrativos sean asignados de manera equitativa, garantizando la pluralidad política. De esta forma, tal disposición se vio reformada, para quedar como sigue: 'g) Designar por mayoría de votos de los diputados que la integran, al tesorero, contador mayor de Hacienda y oficial mayor. Para el caso del tesorero será propuesto por el grupo parlamentario con mayor número de legisladores en el Congreso; para el caso del contador mayor de Hacienda, será propuesto por el grupo parlamentario que ocupe el segundo lugar en el número de legisladores; para el caso del oficial mayor será propuesto por el grupo parlamentario que ocupe el tercer lugar en el número de legisladores; para el caso del director del Instituto de Investigaciones Legislativas será designado por consenso de los integrantes de la Comisión de Régimen y Concertación Política.'; el texto deja claro que corresponde a los integrantes de dicha comisión ser los únicos, debido a su representación política, que designan a los titulares de los órganos administrativos que la misma ley contempla, pero garantizando la participación plural, corresponde a cada uno de los partidos representados en el Congreso, a quien corresponde proponer, no designar, a quienes ocupen la titularidad de cada órgano quedando inclusive uno de ellos al consenso obligado para la designación del titular. No puede considerarse de ninguna manera violatoria esta reforma, ya que garantiza la representación equilibrada de las fuerzas políticas en el quehacer administrativo del Congreso, sin que un solo grupo parlamentario ocupe todas las posiciones, y de ninguna manera afecta esta composición administrativa el trabajo legislativo, por lo que no puede declararse la invalidez de la norma. Se alega también la invalidez del artículo 41 de la misma ley orgánica, que disponía: 'Las comisiones se integrarán de manera plural por tres diputados, uno fungirá como presidente, otro como secretario y el tercero como vocal, los que serán electos por el Pleno del Congreso, en la tercera sesión del inicio de la legislatura, a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. Los grupos parlamentarios tendrán derecho a presidir un número de comisiones proporcionalmente al número de sus integrantes.'; es de advertirse que la construcción de este texto garantizaba la participación plural de los partidos políticos representados, pero de ninguna manera equilibraba la distribución de las comisiones legislativas, que también tienen fuerza e importancia política. Al ser reformado el citado artículo 41, el texto precisa: 'Las comisiones se integrarán de manera plural por tres diputados de los diferentes grupos parlamentarios, uno fungirá como presidente, otro como secretario y el tercero como vocal; la presidencia de la Comisión de Gobernación y Gran Jurado será a propuesta del grupo parlamentario que tenga el mayor número de diputados; la presidencia de la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública será a propuesta del grupo parlamentario que ocupe el segundo lugar en número de diputados; la presidencia de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación será a propuesta del grupo parlamentario que ocupe el tercer lugar en número de diputados; el resto de las comisiones será a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, debiendo quedar constituidas en la tercera sesión del inicio de la legislatura.'; de esta manera, se perfeccionó el espíritu de pluralidad política en las asignaciones de comisiones, asegurando la participación de todas las fuerzas políticas representadas en la conformación de las comisiones con trabajo legislativo de mayor importancia, ya que las presidencias son propuestas por los grupos parlamentarios, pero finalmente son designadas por la decisión del Pleno. La reforma de manera alguna puede causar agravio a los partidos políticos, ya que perfeccionó el texto anterior, garantizando que todas las fuerzas políticas tuviesen la oportunidad de presidir comisiones con alto impacto político. Se reputa la invalidez de la reforma hecha al artículo 66 de la propia Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, que en su texto anterior señalaba: 'Los grupos y fracciones parlamentarios dispondrán de recursos económicos, apoyo técnico y locales adecuados para el eficaz cumplimiento de sus funciones.'; este texto preveía genéricamente que los grupos parlamentarios tenían el derecho de recibir apoyos económicos, técnicos y de inmuebles, pero sin precisar la forma en que se haría, siendo por tanto meramente propositiva y de difícil o nula aplicación. La reforma combatida y actualmente en vigor, establece que: 'Los recursos económicos de que dispondrán los grupos parlamentarios del Congreso, serán del 15% del total del presupuesto anual del Poder Legislativo, mismo que se asignarán mensualmente de la siguiente forma: A) 60% en forma igualitaria a todos los grupos parlamentarios; B) 40% en relación al número de curules obtenidas en el Congreso. Los recursos humanos de asesoría y apoyo técnico y administrativo se asignarán de manera proporcional a cada grupo parlamentario. Los espacios físicos se asignarán de acuerdo al número de diputados con los que cuente cada grupo parlamentario o fracción en el Congreso.'; es notorio que la reforma perfeccionó y precisó de manera equitativa los recursos y apoyos de que dispongan los grupos parlamentarios, evitando con ello cualquier diferencia que debiera ser resuelta por la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política o el mismo Pleno, desgastando innecesariamente la atención a los asuntos legislativos de trascendencia, por lo que de manera alguna puede declararse inválida la norma, al permitir ejercer un derecho en forma puntual. Se invoca también la invalidez de la reforma sufrida por el artículo 37 de la mencionada Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, que disponía: 'Los acuerdos y resoluciones de la Comisión (de Régimen Interno y Concertación Política) se tomarán por mayoría absoluta, considerando como base el voto ponderado de cada uno de sus integrantes. El presidente de la Mesa Directiva del Congreso podrá participar en las reuniones con derecho sólo a voz.'; en la disposición se señaló que las decisiones se adoptaban por mayoría absoluta, esto es, más de la mitad de los integrantes de la comisión, bajo el principio de voto ponderado, pero sin establecer reglas para esta última característica, pudiendo ser interpretado de diferentes formas, ya que ponderado, según los diccionarios, se refiere a prudencia, tacto o sin apasionamiento, equilibrado o mesurado, o bien, desde el punto de vista estadístico, aplicarse a la magnitud cuyo valor ha sido modificado de acuerdo con determinadas reglas. Tras la reforma, el citado artículo 37 establece: 'Los acuerdos y resoluciones de la comisión se tomarán por la mayoría de sus integrantes. El presidente de la Mesa Directiva del Congreso podrá participar en las reuniones, con derecho sólo a voz.'; de esta manera, el texto fue reformado para dejar una construcción clara, impidiendo que el vocablo 'ponderado', fuese interpretado de las diferentes formas que permite la gramática, lo que fue permisible al no contar el texto anterior con la característica específica que como concepto debía de ser interpretado. En el libelo de los actores, manifiesta su oposición por la adición de la fracción LV al artículo 40 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, que establece la facultad del Congreso del Estado para: 'LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades políticas y de declaración de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos 136 y 137 de esta Constitución; determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos, a los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes, y programas tanto del erario público estatal como de los municipales, así como de las quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público y en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado e iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias respectivas, considerando la excepción prevista en el artículo 145 de esta Constitución. Esta atribución podrá ser ejercida por la Contaduría Mayor de Hacienda del Poder Legislativo o por la comisión, órgano o dependencia que el mismo determine.'; esta norma adicionada como facultad del Congreso del Estado por los diputados que integraron la XLVII Legislatura, traslada al orden estatal la previsión que sobre la materia hace la Constitución General de la República, con lo cual se dio cabal cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 147, fracción III, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, que establece: 'Las adiciones y reformas hechas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que afecten a esta Constitución, serán inmediatamente adoptadas por el Congreso y programadas sin necesidad de algún otro trámite.'; de lo que se desprende que no se trató de una simple decisión de la anterior legislatura, sino del cumplimiento de una obligación constitucional, por lo que tampoco los actores pueden considerar esta adición como inválida. Por último, los actores alegan la invalidez de la reforma hecha al artículo 44 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Morelos, ya que el texto anterior determinaba: 'Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto de ley, necesita en votación nominal la aprobación de la mayoría absoluta de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado.'; según el criterio de los actores, este texto les permitía el aprobar las leyes o decretos que por sí o por su partido político presentaran, ya que únicamente les resultaba necesario un voto más que su número de integrantes, considerándose por ello afectados. La reforma aprobada por la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, y finalmente por el Constituyente Permanente, establece que: 'Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución.'. Es de considerarse que este artículo había sido reformado desde el 30 de octubre de 1996, sin haber sufrido reforma alguna desde la promulgación de la Constitución Local hasta esa fecha; a su publicación, la Constitución decía en el artículo 44, lo siguiente: 'Para que un proyecto o iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita la aprobación de las dos terceras partes de los diputados presentes, en votación nominal; la sanción del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado.'; con la reforma ahora combatida se recuperó el espíritu original del Constituyente y se adecuó a las exigencias que para el mismo caso hace la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, garantizando, como se ha dicho anteriormente, que las leyes que regirán en el Estado no sean impuestas por la decisión particular de una agrupación política, ya que ahora, al exigir que toda ley o decreto se apruebe por lo menos por veinte de los integrantes del Congreso, y no pudiendo ningún partido político contar con más de dieciocho diputados, obliga a que las decisiones sean consensadas, resultando beneficiada la población morelense, lo que de ninguna manera puede ser inválido o violatorio. En conclusión, y tras el análisis detallado que de cada uno de los argumentos manifestados por los actores en su escrito, debemos establecer que no hubo violación alguna a la Norma Constitucional Federal en la emisión de las disposiciones jurídicas descritas y por tanto no deben ser tachadas de invalidez. Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional estimo que ese Supremo Tribunal debe decretar el sobreseimiento de la presente acción de inconstitucionalidad."

SÉPTIMO. Mediante escrito de seis de noviembre de dos mil, el secretario de gobierno del Estado de Morelos, en ausencia del gobernador constitucional de dicha entidad, al rendir informe en este procedimiento manifestó lo siguiente:

"Por cuanto a la norma general que se ataca de invalidez, de los actos de promulgación y publicación de los decretos que a continuación se compulsan. Se puntualiza que es cierto que el entonces Gobernador Interino del Estado de Morelos, licenciado Jorge Arturo García Rubí, promulgó los Decretos Número Mil Doscientos Diecisiete, que reformó y adicionó diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, consistente en el artículo 37; el numeral 5 del artículo 67; el primer párrafo del artículo 68; y el primer párrafo del artículo 75; asimismo, se adicionó el numeral 6 del artículo 57; las fracciones I, II, III, IV, V y VI al artículo 75; y un artículo 76 a la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos. Además, se deroga el inciso m) del artículo 72 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos; el Decreto Número Mil Doscientos Veintidós que reformó y adicionó diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, los que específicamente se señalan, los artículos 34; 38, inciso g); 41 y 66; el Decreto Número Mil Doscientos Treinta y Cuatro, que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Morelos y que son los artículos 19 bis en su fracción I, inciso c), números 2o., 3o. y 4o., fracción II, inciso b), números 2o., 3o. y 4o. y último párrafo y fracción III, en sus párrafos primero, segundo y párrafo séptimo en sus incisos a) y c); artículo 23, fracción VII, párrafo tercero; artículos 33, 40 en sus fracciones IV, XX, incisos c) y d), XXVII, XXVIII, XXIX, XXX, XXXI y LIV; artículos 43, 44, 53, 55, 56, fracción III, V, incisos c) y e) y fracción IX; artículo 63; artículo 70, fracciones IV, IX, XI, párrafo segundo, XV, XVIII, XIX, XXII, XXIV, XXV y XXXIII; artículos 71, 74, 75, primer párrafo, fracción III, párrafo segundo; 78, 79, 79-B, párrafo cuarto y quinto; artículos 84, 109; artículos 134, 136, primer párrafo, 137 y 139, primer párrafo; todos de la aludida Constitución Política del Estado de Morelos. Acompañando para tal efecto el periódico oficial que contiene los decretos aludidos. Así también, el entonces gobernador interino hizo la correspondiente publicación de los decretos expuestos con antelación en el Periódico Oficial del Estado, denominado 'Tierra y Libertad' Número 4073, el 1o. de septiembre del 2000, lo anterior bajo las facultades, obligaciones y restricciones del gobernador, contempladas en el capítulo II del artículo 70, fracción XVII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos. Luego entonces, cabe destacar a este Alto Tribunal que los actos que emitiera el multirreferido gobernador en el Periódico Oficial Número 4073 de fecha 1o. de septiembre del 2000, son perfectamente constitucionales. No obstante lo anterior, esta autoridad que represento, es respetuosa de la norma general en la aprobación que se hiciera en los decretos que se impugnan de invalidez, cuya acción fuera atribuible a la Cuadragésima Séptima Legislatura del Estado de Morelos; por tal motivo, desde ahora expreso que se acatará en todos sus términos la resolución que en su momento dicte esta Honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuanto a la acción de inconstitucionalidad planteada y que además se ejecutarán todas las acciones que coadyuven a su cumplimiento."

OCTAVO. Por oficio presentado el veintidós de noviembre de dos mil ante el autorizado para tal efecto por el secretario general de Acuerdos de este Alto Tribunal, y recibido el día siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República formuló pedimento en la presente acción de inconstitucionalidad, y manifestó lo siguiente:

"Consideraciones: I. Sobre la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En el presente juicio, la actora plantea la posible contradicción entre los artículos 37, 38, inciso g), 41 y 66 de la Ley Orgánica del Congreso; 40, fracción LV, y 44 de la Constitución Política, ambas del Estado de Morelos, y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Mediante proveído de 10 de octubre de 2000, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo por admitida la demanda con fundamento en lo establecido por los numerales 105, fracción II, inciso d), de la Constitución General de la República; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y 1o., 60, 61, 62, primer párrafo y 64 de la ley reglamentaría del artículo 105. En el caso concreto, es competente ese Alto Tribunal para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, en virtud de que lo que se plantea es la posible contradicción entre normas de carácter general y la Constitución General de la República, en términos de lo dispuesto por la fracción II del artículo 105 de la Ley Suprema. II. Sobre la legitimación procesal de la actora. Los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal y 62, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, establecen que la demanda por la que se ejercite la acción que tenga por objeto plantear la posible contradicción entre una norma general y la Ley Fundamental deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes que conforman el órgano parlamentario que aprobaron las normas que se tildan de inconstitucionales. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, la legislatura se integra por 30 diputados, de los cuales 15 promovieron la presente acción de inconstitucionalidad, lo que representa el 50% de sus integrantes; en tal virtud, en el caso concreto se cumple con el requisito establecido en los numerales citados en el párrafo que antecede. En cuanto a la personalidad con la que se ostentan los promoventes, en virtud de que éstos anexaron a la demanda constancia de mayoría expedida por el Instituto Estatal Electoral, debidamente certificada ante la fe del notario público número cinco de la misma entidad, puede afirmarse que quedó debidamente acreditada su calidad de diputados integrantes del órgano legislativo estatal, por lo que es de concluirse que los actores cuentan con la capacidad legal para ejercitar la presente acción de inconstitucionalidad. III. Sobre la oportunidad de la demanda, los numerales 105, fracción II, párrafo segundo, de la Constitución Federal y 60 de la ley reglamentaria del artículo 105, señalan que las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse dentro de los 30 días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma. Los Decretos Números 1217, 1222 y 1234, mediante los cuales se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso y de la Constitución Política, ambas del Estado de Morelos, fueron publicados el 1o. de septiembre del año en curso, en el Periódico Oficial 'Tierra y Libertad', órgano del gobierno de la misma entidad. Conforme a lo establecido en el numeral 60 de la ley reglamentaria del artículo 105, el cómputo respectivo inició a partir del día siguiente al en que se publicaron los decretos impugnados, es decir, el 2 de septiembre de 2000; por tanto, el término legal para la presentación de la demanda feneció el 1o. de octubre del presente año. Sin embargo, tomando en cuenta que ese día fue inhábil, y como el escrito de demanda fue depositado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de ese Supremo Tribunal el 2 de octubre del presente año, es de afirmarse que la presente acción de inconstitucionalidad fue interpuesta oportunamente. IV. Causal de improcedencia hecha valer por la autoridad emisora. La autoridad emisora manifestó que en virtud de la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad, ésta es promovida '... por integrantes del órgano legislativo estatal identificado como XLVIII Legislatura, que inició sus funciones constitucionales el primero de septiembre de 2000, en contra de resoluciones aprobadas por diputados integrantes del órgano legislativo estatal denominado XLVII Legislatura, la que concluyó sus funciones constitucionales el día 31 de agosto de 2000, ambos órganos del Congreso del Estado de Morelos, fundándose en el supuesto contenido en el artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.'. Indicó que es notorio que la actora carece de la legitimación exigida por la disposición constitucional a que se hizo referencia en el párrafo anterior y que se carece del requisito de procedibilidad a que la misma norma hace referencia, arguyendo esencialmente que: '... se entiende que las acciones de inconstitucionalidad se pueden ejercitar únicamente por los integrantes de la legislatura, entendiéndose como órgano legislativo estatal, en contra de leyes expedidas por la propia legislatura ...'; esto es, que para combatir las resoluciones tomadas durante el ejercicio de la XLVII Legislatura del Estado de Morelos, únicamente se encontraban capacitados los integrantes de esa misma legislatura, y no los de la XLVIII. Asimismo, señaló que la Legislatura XLVII estaba integrada por 12 diputados del Partido Revolucionario Institucional (PRI), 12 del Partido de la Revolución Democrática (PRD), 5 del Partido Acción Nacional (PAN) y 1 del Partido Civilista Morelense (PCM), lo que hace un total de 30 diputados; por lo que el PAN, al que pertenecen y representan los actores en el presente juicio, contaba con menos del 17% del número de integrantes y, por tanto, carecía del porcentaje que la Norma Federal exige para ejercitar cualquier acción de inconstitucionalidad. Agregó que los promoventes adquieren la calidad exigida, esto es, ser diputados del órgano legislativo desde el 1o. de septiembre de 2000, cuando inicia su gestión un nuevo órgano legislativo estatal (XLVIII Legislatura), en la que, dada su conformación, representan el 50% de los integrantes de la misma, encontrándose por tanto en aptitud de recurrir ante el Poder Judicial de la Federación, pero únicamente contra actos y resoluciones que se aprueben durante el curso de la actividad de este órgano. Con base en lo anterior, concluye que los diputados actores en el presente asunto no cumplieron con el requisito de procedibilidad exigido por artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por tanto, no cuentan con legitimidad para acudir a la presente vía. Opinión del procurador. De lo expuesto por la autoridad emisora se infiere que hace valer una causal de improcedencia por falta de legitimidad de la parte actora para promover la presente acción de inconstitucionalidad, fundándose en el numeral 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal. A efecto de determinar si la causal intentada es fundada, es menester establecer si, como lo señala la autoridad emisora, debe entenderse que '... las acciones de inconstitucionalidad se pueden ejercitar únicamente por los integrantes de la legislatura, entendiéndose como órgano legislativo estatal en contra de leyes expedidas por la propia legislatura ...'. Al respecto, el numeral 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal dispone, entre otras cosas, que las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse por 'los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano', lo que confirma el precepto 62 de la ley reglamentaria del artículo 105 al disponer que '... la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos. ...'. Por su parte, en la parte que aquí interesa, el numeral 24 de la Constitución Política del Estado de Morelos prevé: 'Artículo 24. El Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se denomina Congreso del Estado de Morelos, integrada por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y por doce diputados que serán electos según el principio de representación proporcional ... El Congreso del Estado se renovará en su totalidad cada tres años. ...'. Asimismo, la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos dispone: 'Artículo 2o. El Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se denominará Congreso del Estado de Morelos, integrada por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y por doce diputados que serán electos según el principio de representación proporcional ... El ejercicio de las funciones de los diputados durará tres años y constituye una legislatura la que se identificará con el número ordinal sucesivo que le corresponda.'. Como se desprende de los numerales antes referidos, tienen legitimación para demandar en vía de acción de inconstitucionalidad los integrantes de los órganos legislativos estatales, siempre que la demanda se encuentre firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de quienes los integran y se podrán ejercitar acciones de inconstitucionalidad en contra de normas generales expedidas por los propios órganos legislativos. El Poder Legislativo del Estado de Morelos se denomina 'Congreso del Estado de Morelos', y se integra por el número de diputados previsto en la Norma Constitucional Local; el Congreso del Estado de Morelos se renueva cada tres años; el ejercicio de las funciones de los diputados dura tres años y constituye una legislatura, la que se identificará con el número ordinal sucesivo que le corresponda. De acuerdo con lo anterior, es claro que cuando el numeral 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal se refiere a 'alguno de los órganos legislativos estatales', en el caso concreto debe entenderse como el 'Congreso del Estado de Morelos', y no como una determinada legislatura de ese órgano. En consecuencia, y en virtud de haberse acreditado que los diputados que suscribieron la demanda de acción de inconstitucionalidad son integrantes del Congreso del Estado de Morelos, puede afirmarse, como ya se señaló en el apartado respectivo, que cuentan con la legitimación para promover la presente acción de inconstitucionalidad. Ello, independientemente de la legislatura a la que pertenezcan, pues no hay fundamento alguno para exigir que quienes ejercitan una acción de inconstitucionalidad necesariamente sean diputados pertenecientes a la legislatura que emitió la norma que se impugne, pues eso no lo exige ninguna disposición, como tampoco tiene relevancia alguna, para efectos de la legitimación activa en el momento de ejercerse la acción de inconstitucionalidad, la variación que haya sufrido de una legislatura a otra la composición de los partidos políticos en cada una de ellas, porque la finalidad de estos juicios es eminentemente jurídico-constitucional, de lo que se sigue que resultan infundados los argumentos de la autoridad emisora. V. Sobre los conceptos de invalidez. A) Primer concepto de invalidez. El primer concepto de invalidez contenido en el escrito de demanda no constituye propiamente un concepto de invalidez, ya que la actora no tilda de inconstitucional ninguno de los preceptos contenidos en la norma general que impugna, ni esgrime argumentos o consideraciones de las que se desprendan elementos para inferir que hace valer alguna violación específica a la Constitución Federal, sino que se limita a emitir diversas consideraciones en torno a algunos principios consagrados en ella, así como a la integración del Congreso Local y a los antecedentes de los preceptos que realmente combate en los subsecuentes conceptos. Por ello, tales manifestaciones resultan inoperantes, sin que haya lugar a su estudio. B) Segundo concepto de invalidez. 1. Consideraciones previas al estudio del segundo concepto de invalidez. La actora impugna los numerales 37, 38, inciso g), 41 y 66 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos reformados, por considerar que todos ellos vulneran los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracción III, 39, 40 y 41 de la Constitución Federal. En el caso del numeral 37 en mención, se aduce adicionalmente una violación a los artículos 115 y 116 constitucionales. Los artículos impugnados establecen lo siguiente: 'Artículo 37. Los acuerdos y resoluciones de la comisión se tomarán por la mayoría de sus integrantes. El presidente de la Mesa Directiva del Congreso podrá participar en las reuniones, con derecho sólo a voz.'. 'Artículo 38. La Comisión de Régimen Interno y Concertación Política tendrá las siguientes atribuciones: ... g) Designar, por mayoría de votos de los diputados que la integran, al tesorero, contador mayor de Hacienda y oficial mayor. Para el caso del tesorero, será propuesto por el grupo parlamentario con mayor número de legisladores en el Congreso; para el caso del contador mayor de Hacienda, será propuesto por el grupo parlamentario que ocupe el segundo lugar en el número de legisladores; para el caso del oficial mayor será propuesto por el grupo parlamentario que ocupe el tercer lugar en el número de legisladores; para el caso del director del Instituto de Investigaciones Legislativas será designado por consenso de los integrantes de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política.'. 'Artículo 41. Las comisiones se integrarán de manera plural por tres diputados de los diferentes grupos parlamentarios, uno fungirá como presidente, otro como secretario y el tercero como vocal; la presidencia de la Comisión de Gobernación y Gran Jurado será a propuesta del grupo parlamentario que tenga mayor número de diputados; la presidencia de la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública será a propuesta por el grupo parlamentario que ocupe el segundo lugar en número de diputados; la presidencia de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación será a propuesta del grupo parlamentario que ocupe el tercer lugar en número de diputados; el resto de las comisiones será a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, debiendo quedar constituidas en la tercera sesión del inicio de la legislatura.'. 'Artículo 66. Los recursos económicos de que dispondrán los grupos parlamentarios del Congreso, serán del 15% del total del presupuesto anual del Poder Legislativo, mismos que se asignarán mensualmente de la siguiente forma: A) 60% en forma igualitaria a todos los grupos parlamentarios; B) 40% en relación al número de curules obtenidos en el Congreso. Los recursos humanos de asesoría y apoyo técnico y administrativo se asignarán de manera proporcional a cada grupo parlamentario. Los espacios físicos se asignarán de acuerdo al número de diputados con los que cuente cada grupo parlamentario o fracción en el Congreso.'. Como se desprende de los numerales transcritos, las disposiciones que se tildan de inconstitucionales se refieren en todos los casos a aspectos relativos a la organización interna del Poder Legislativo de la entidad, como lo son, evidentemente, los referentes a la forma en que se adoptarán los acuerdos y resoluciones de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, a quien corresponde la facultad para designar al tesorero, contador mayor de Hacienda y oficial mayor del órgano legislativo, la forma específica de integración de las Comisiones del Congreso, principalmente las de Gobernación y Gran Jurado, de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, y de Puntos Constitucionales y Legislación, o bien, la asignación de recursos económicos que deba corresponder a los diversos grupos parlamentarios. Por ello, antes de examinar si las normas impugnadas en el presente concepto son violatorias de los diversos preceptos constitucionales que señala el actor, es conveniente establecer cuáles son las bases a las que debe sujetarse la organización de los Poderes de los Estados, en particular, la del Poder Legislativo del Estado de Morelos.á, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo, precisando que: 'Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos ...', con sujeción a las normas que en el propio numeral se establecen. En este sentido, por lo que hace a la organización del Poder Legislativo de cada Estado, el artículo 116, fracción II, establece las normas siguientes: El número de representantes en la legislatura de un Estado deberá ser proporcional al de sus habitantes, conforme a las cifras establecidas en la citada fracción II; los diputados a la Legislatura del Estado no podrán ser reelectos para el periodo inmediato; los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, y la Legislatura del Estado se integrará con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señale la ley. Como se advierte, de las disposiciones señaladas se desprende la competencia de los Estados para determinar, conforme a sus Constituciones, la organización de sus poderes, siempre que se cumplan las normas mínimas que se establecen en el propio numeral 116 de la Constitución Federal. La facultad de los Estados para organizar a sus poderes internos se corrobora con la circunstancia de que, conforme a lo dispuesto en el artículo 124 de la Constitución Federal, del que deriva el principio relativo a las facultades residuales de los Estados, éstos tienen la facultad de legislar en todo aquello que no esté reservado expresamente al Congreso de la Unión, el cual, en congruencia con el citado numeral 116, fracción II, carece de competencia precisamente para legislar en materia de organización de los poderes estaduales, como se advierte del examen que se haga de los numerales 73 y demás relativos del propio ordenamiento constitucional que establecen las facultades para legislar del Congreso de la Unión. Considerando lo anterior, es claro que para determinar de manera general la constitucionalidad de las normas que se impugnan, debe establecerse primeramente si las mismas no contravienen las bases establecidas en la fracción II del artículo 116 de la propia Ley Fundamental y, en segundo lugar, si son acordes a la Constitución del Estado. Por ello, antes de estudiar los conceptos de invalidez planteados por la actora, conviene determinar si en el caso concreto las normas que se impugnan cumplen con los elementos antes señalados. En el caso del Estado de Morelos, los principios antes aludidos sobre las facultades de los Estados para determinar la organización de sus poderes se confirman en la Constitución Local, que en el artículo 40, fracciones II y VI, establece: 'Artículo 40. Son facultades del Congreso: ... II. Expedir, aclarar, reformar, derogar o abrogar las leyes, decretos y acuerdos para el gobierno y administración interior del Estado. ... VI. Legislar sobre todo aquello que la Constitución General de la República no encomiende expresamente al Congreso de la Unión.'. Ahora bien, la Constitución Estatal organiza los tres poderes de la entidad hasta cierto límite, dejando la reglamentación de esa organización a las leyes orgánicas respectivas. En cuanto al Poder Legislativo, la Ley Fundamental del Estado determina, como se dijo anteriormente, que éste se deposita en una asamblea denominada Congreso del Estado de Morelos. La organización básica del Congreso del Estado se desprende del título tercero de la Ley Fundamental Local, que comprende los capítulos relativos a la elección y calidad de los diputados, a la instalación del Congreso y los periodos de sus sesiones, a sus facultades, a la iniciativa y formación de las leyes y a la Diputación Permanente. Entre las reglas previstas en los capítulos mencionados se establecen las normas mínimas exigidas por la Constitución Federal relativas al número de integrantes del Congreso del Estado, el cual es proporcional al de sus habitantes; a la elección de diputados según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional; y a la prohibición para que un diputado sea reelecto para el periodo inmediato. Es de destacarse que entre los aspectos de organización del Poder Legislativo regulados por la Constitución del Estado de Morelos no se comprenden los relativos a los que se refieren las normas que se impugnan, como lo son, según se anotó con antelación: la forma en que se adoptarán los acuerdos y resoluciones de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, a quien corresponde la facultad para designar al tesorero, contador mayor de Hacienda y oficial mayor del órgano legislativo; la forma específica de integración de las comisiones del Congreso, principalmente las de Gobernación y Gran Jurado, de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública y de Puntos Constitucionales y Legislación; o bien, la asignación de recursos económicos que deba corresponder a los diversos grupos parlamentarios. Por ello, tales aspectos se dejan a lo que al efecto establezca la ley orgánica respectiva, como se desprende del artículo 38, segundo párrafo, de la Constitución del Estado, que establece que el Congreso Local: '... expedirá la ley que en lo sucesivo regulará su estructura y funcionamiento interno, la cual no podrá ser vetada ni requerirá promulgación expresa del Ejecutivo Estatal para tener vigencia.'. Dicha ley es la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos. En síntesis, de acuerdo con lo hasta aquí expuesto, y según se desprende del texto de las normas impugnadas, es de concluirse que: Todos los numerales impugnados regulan aspectos relativos a la organización del Poder Legislativo del Estado de Morelos. Del análisis de las normas que se impugnan se desprende que ninguna de ellas se refiere o afecta al número de integrantes que conforman el Congreso Local, ni establece reglas en torno a la elección o reelección de diputados propietarios o suplentes, ni menos aún trastoca el principio de que el Congreso se integre con diputados elegidos bajo los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, por lo que, consecuentemente, no vulneran de forma alguna las bases normativas previstas en el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal. Asimismo, las normas que se impugnan son acordes con la Constitución del Estado, pues, como se estableció, ésta no contiene disposiciones relativas a la materia que regulan los preceptos atacados, sino que deja la determinación de tales aspectos de manera expresa al propio Congreso Estatal, el cual tiene la facultad de regular su estructura y funcionamiento internos conforme a la ley que expida para tales efectos, como lo es precisamente la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos. Por lo anterior, puede afirmarse que no existe, en lo general, violación alguna a la Constitución Federal ni, en lo particular, a su numeral 116, en lo tocante a la organización del Poder Legislativo Estatal. Establecido lo anterior, se pasa al estudio conjunto de los argumentos esgrimidos por la actora respecto de cada uno de los preceptos que tilda de inconstitucionales en el presente concepto de invalidez, tomando en consideración las manifestaciones de la autoridad emisora de la norma, mas no así las del gobernador del Estado, en virtud de que éste no tiene el carácter de autoridad promulgadora a que se refiere el artículo 64 de la ley reglamentaria del artículo 105, toda vez que de conformidad con el numeral 38 de la Constitución Local, la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos no podrá ser vetada ni requiere de promulgación expresa del Ejecutivo Estatal. 2. Estudio de los argumentos planteados por el actor. a) Sobre el artículo 37 de la Ley Orgánica del Congreso. Manifiesta la actora esencialmente lo siguiente: El objeto de la modificación al precepto de referencia fue quitarle a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política del Congreso el 'voto ponderado', para dejarlo en 'simple mayoría'. El voto ponderado que estuvo vigente durante la anterior legislatura tenía por objeto que cada coordinador parlamentario que integra dicha comisión representara, de forma ponderada, el número de diputados que le correspondía; es decir, si el PAN tenía 5 diputados y el PRI 13, las decisiones de la comisión se tomaban en cuenta según la suma de los votos representados; por ejemplo, en el caso de votación en que el PRI y el PAN estuvieran de acuerdo se tomaba en cuenta la suma de los diputados de cada coordinador, esto es, 13 del PRI y 5 del PAN, los cuales totalizaban 18; sin embargo, a partir de la reforma ya no se considera así y sólo se tomará en cuenta como dos votos de tres que componen la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. Esta comisión tuvo vigencia mientras duró la XLVII Legislatura y se componía de 4 coordinadores correspondientes a los 4 partidos con presencia legislativa, como lo eran el PRD (Partido de la Revolución Democrática), PRI (Partido Revolucionario Institucional), PAN (Partido Acción Nacional) y PCM (Partido Civilista Morelense). El voto ponderado le daba a cada coordinador un equivalente igual al número de diputados que cada partido tenía, lo que arrojaba el siguiente valor ponderado: PRI: 12 votos; PRD: 12 votos; PAN: 5 votos; y, PCM: 1 voto. Ello significaba que cualquier decisión interna se tomaba en cuenta sólo cuando las votaciones ponderadas superaran el número de 50%, es decir, 15 diputados más uno. Sin embargo, esta regla lógica que respetaba el voto ponderado de cada coordinador fue desvirtuada con la reforma al artículo antes transcrito, porque las votaciones de la comisión ahora se toman en cuenta sin el voto ponderado. Una vez reformado el artículo de mérito, la comisión se integra de la siguiente manera: PRD, un coordinador (que debería representar a 3 diputados). PRI, un coordinador (que debería representar a 12 diputados). PAN, un coordinador (que debería representar a 15 diputados). Esta integración le permite al PRD y PRI, que suman sólo 15 votos (50% de la legislatura), tomar las decisiones internas del Congreso, aun en contra del PAN, que representa por sí mismo el otro 50%, lo que le da sobre todo al PRD, una exagerada sobrerrepresentación interna. De acuerdo con el numeral reformado, tiene el mismo valor (voto) el integrante de la comisión que representa tres, que el que representa 15 o 12 diputados. Es decir, que el órgano de gobierno integrado por los tres partidos con representación en el Congreso, al tener que decidir en su interior los acuerdos y resoluciones, y al tomar las decisiones más importantes -inclusive por encima de las del Pleno del mismo Congreso-, cuando son votadas por el coordinador del PRD y del PRI, no importa que las mismas afecten al partido que representa el 50% de la legislatura (PAN). Si bien es cierto que los Congresos deben ser plurales y representativos, también lo es que el pueblo decidió que un grupo de diputados de un partido político debería gobernar e integrar el Poder Legislativo, y bajo este derecho de gobernar que la ciudadanía otorgó a los diputados del PAN, resulta nugatorio este derecho, porque es principio constitucional que el poder público dimana del pueblo y se instituye en beneficio de éste, amén de que también se ven disminuidas las prerrogativas del ciudadano, especialmente en el rubro de votar y ser votado, y precisamente esto último cuando los ciudadanos están facultados para intervenir en la formación y funcionamiento de los órganos públicos. Por estas razones se vulnera la garantía de legalidad y los principios del Pacto Federal, así como los que denomina 'bienes políticos de que gozan los mexicanos', consagrados en los artículos constitucionales que señaló como vulnerados. Contestación del Congreso del Estado. La autoridad emisora afirma en esencia lo siguiente: El precepto impugnado, antes de su reforma, establecía que las decisiones se adoptaban por mayoría absoluta, esto es, más de la mitad de los integrantes de la comisión, bajo el principio de voto ponderado, pero sin establecer las reglas para esta última característica, pudiendo ser interpretado de diferentes formas, ya que ponderado, según los diccionarios, se refiere a prudencia, tacto o sin apasionamiento, equilibrado o mesurado, o bien desde el punto de vista estadístico, aplicarse a la magnitud cuyo valor ha sido modificado de acuerdo con determinadas reglas. Tras la reforma, dice, el texto fue para dejar una construcción clara, impidiendo que al vocablo 'ponderado' fuese interpretado de las diferentes formas que permite la gramática, lo que fue permisible al no contar el texto anterior con la característica específica que como concepto debía ser interpretado. b) Sobre el artículo 38, inciso g), de la Ley Orgánica del Congreso. Afirma la actora fundamentalmente que el precepto que se reformó se contrapone a los principios fundamentales que se consagran en los artículos de la Constitución Federal que señala como vulnerados, en virtud de lo siguiente: La reforma trata de las facultades del órgano interno de control (Comisión de Régimen Interno y Concertación Política). La Cuadragésima Séptima Legislatura realizó esta reforma a efecto de que los diputados del PRI y del PRD siguieran conservando el poder del órgano legislativo interno y externo en la actual legislatura, afectando así los derechos y prerrogativas de los ciudadanos consagrados en la Carta Magna, principalmente la facultad para intervenir en la formación y funcionamiento de los órganos públicos. El proceso electoral del pasado 2 de julio arrojó como resultados que el Congreso Local quedara integrado por 15 diputados del PAN, 12 del PRI y 3 del PRD, composición que da mayoría relativa al interior del órgano legislativo a los diputados de Acción Nacional; sin embargo, esta mayoría no se podrá ejercer por las reformas que se impugnan. Con la reforma se traslada del Pleno del Congreso a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política la facultad de nombrar a los principales funcionarios del Congreso del Estado, como lo son: el oficial mayor, el director de Investigaciones Legislativas, el contador mayor de Hacienda y el tesorero general. Por lo que se puede observar que se pretende detentar y ejercer el poder de esta forma, lo que significa una actitud contraria a las bases de la Constitución, y no es usual que partidos minoritarios tengan comisiones más importantes que el partido que haya obtenido mayoría en el Congreso. Contestación del Congreso del Estado. La autoridad emisora dice que la misma Ley Orgánica del Congreso, en su artículo 32, dispone que el régimen interno del Congreso del Estado se ejerce a través de la Comisión de Régimen Interno del Congreso del Estado, con el fin de optimizar las funciones legislativas, políticas y administrativas del cuerpo legislativo, órgano en el que se toman decisiones de carácter político, al encontrarse integrada por los coordinadores de los grupos parlamentarios de los partidos representados; en el uso de tales atribuciones, la XLVII Legislatura acordó para simplificar las actividades del Pleno ampliar las atribuciones de la comisión, y previendo que los espacios de los órganos administrativos sean asignados de manera equitativa, garantizando la pluralidad política. De esta manera, el precepto reformado deja claro que corresponde a los integrantes de dicha comisión, debido a su representación política, designar a los titulares de los órganos administrativos que la misma ley contempla, pero garantizando la participación plural. No puede considerarse de ninguna manera violatoria de la Constitución Federal esta reforma, ya que garantiza la representación equilibrada de las fuerzas políticas en el quehacer administrativo del Congreso, sin la posibilidad de que un solo grupo parlamentario ocupe todas las posiciones, y con ello de ninguna manera afecta esta composición el trabajo legislativo, por lo que no puede declararse la invalidez de la norma. c) Sobre el artículo 41 de la Ley Orgánica del Congreso. La actora señala esencialmente lo siguiente: El precepto citado es contrario al Pacto Federal. Es adecuado que las comisiones se integren de manera plural, a efecto de conceder la participación de los diferentes actores políticos del Estado; sin embargo, con la reforma realizada se pretende distribuir las comisiones del Congreso de una manera sui generis, porque serán asignadas automáticamente por encima de la decisión del Pleno y de la voluntad del pueblo, pretendiendo nuevamente mantener el control del órgano legislativo, vía las comisiones, sin tomar en cuenta la atribución que le corresponde al Pleno del Congreso. Cita como ejemplo que la presidencia de la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública será ocupada por el grupo parlamentario que ocupe el segundo lugar en número de diputados; es decir, que le corresponde al PRI. Así, de las 14 comisiones ordinarias que establece la ley, dicha comisión se puede considerar de las más importantes de acuerdo al conocimiento y atribuciones que le competen, despojando de manera automática la participación equitativa y ponderada que establecía anteriormente la ley para todos los partidos políticos representados por sus grupos parlamentarios. La misma suerte corre al establecerse que la presidencia de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación será ocupada por el tercer lugar en número de diputados, que por el conocimiento y dictamen de los asuntos es la más importante, y de la cual también se ve automáticamente despojado el PAN. Contestación del Congreso del Estado. Esta autoridad afirmó en esencia que: Es de advertirse que la construcción de este texto garantiza la participación plural de los partidos políticos representados, pero de ninguna manera equilibraba la distribución de las comisiones legislativas, que también tienen fuerza e importancia política. Al ser reformado el citado artículo 41, se perfeccionó el espíritu de pluralidad política en las asignaciones de las comisiones, asegurando la participación de todas las fuerzas políticas representadas en la conformación de las comisiones con trabajo legislativo de mayor importancia, ya que las presidencias son propuestas por los grupos parlamentarios, pero finalmente son designadas por la decisión del Pleno; por lo tanto, la reforma de manera alguna puede causar agravio a los partidos políticos, ya que perfeccionó el texto anterior, garantizando que todas las fuerzas políticas tuviesen la oportunidad de presidir comisiones con alto impacto político. d) Sobre el artículo 66 de la Ley Orgánica del Congreso. La actora señala fundamentalmente que: Con la reforma se rompe con el esquema de la pluralidad al aplicarse una inequitativa distribución de recursos, como se aprecia del precepto impugnado. Los recursos económicos, así como el apoyo técnico de que dispongan los grupos y fracciones parlamentarios serán adecuados a fin de que cumplan sus funciones, las cuales se encuentran contempladas en la Constitución y en la ley. Esos recursos son indispensables para realizar las tareas, coadyuvar para el proceso del desarrollo legislativo y demás funciones inherentes al cargo. Aunque parece equitativa la asignación de recursos prevista en el precepto que se impugna, la reforma viene a romper con el esquema de pluralidad. La fórmula establece que corresponde de manera igual un porcentaje para cada grupo parlamentario, destinando el mismo presupuesto para los tres diputados del PRD que para los 15 del PAN; la misma suerte correría para los 12 del PRI, resultando ilógico y en detrimento del erario público tal desigualdad, favoreciendo este precepto sólo a un grupo parlamentario. Con esta reforma se vulneran los principios fundamentales del Pacto Federal, la libertad, la democracia, la justicia, la soberanía y la forma de gobierno, consagrados en los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Federal. Si bien es cierto que los Estados en el sistema federal son libres y soberanos y a través de sus propias legislaturas tienen la facultad de elaborar su propio régimen jurídico, éste debe de sujetarse a las disposiciones de la Constitución Federal, al establecer los campos de actividad, las órbitas de competencia, las materias y funciones reservadas en forma exclusiva a los Poderes Federales, y determina que las Constituciones Estatales y las leyes que surjan de las Legislaturas Locales deben respetar las facultades otorgadas a la Federación. De igual manera, también se contraponen a los principios de federalismo, equidad y supremacía constitucional. Contestación del Congreso del Estado. Afirma que el texto del precepto impugnado, antes de la reforma, preveía genéricamente que los grupos parlamentarios tenían el derecho de recibir apoyos económicos, técnicos y de inmuebles, pero sin precisar la forma en que se haría, siendo por tanto meramente propositiva y de difícil o nula aplicación. Después de la reforma se perfeccionó y se precisó de manera equitativa la asignación de los recursos y apoyos de que dispongan los grupos parlamentarios, evitando con ello cualquier diferencia que debiera ser resuelta por la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, o el mismo Pleno, desgastando innecesariamente la atención a los asuntos legislativos de trascendencia, por lo que de manera alguna puede declararse invalida la norma, al permitir ejercer un derecho en forma puntual. Opinión del procurador. La actora aduce que los artículos impugnados de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, vulneran los derechos o principios fundamentales consagrados en los artículos 16, 35, fracciones I y II; 36, fracción III; 39, 40 y 41 de la Constitución Federal. En el caso del numeral 37 que se impugna, señala además la contravención a los numerales 115 y 116, así como al principio de legalidad. Los dispositivos constitucionales que se dice son vulnerados por las reformas y adiciones de que se trata establecen, en lo conducente, lo siguiente: 'Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ...'. 'Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano: I. Votar en las elecciones populares; II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley.'. 'Artículo 36. Son obligaciones del ciudadano de la República: ... III. Votar en las elecciones populares en los términos que señale la ley.'. 'Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público emana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.'. 'Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental. ...'. 'Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ...'. 'Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes ...'. 'Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ... II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra. Los diputados a las Legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes. Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes ...'. De la simple lectura de las disposiciones constitucionales de que se trata, resulta claro que las mismas no pueden ser transgredidas por las normas que se impugnan, pues ninguna de las disposiciones constitucionales citadas se refiere o regula situaciones jurídicas que se vean afectadas por las hipótesis contenidas en los artículos 37, 38, inciso g), 41 y 66 reformados de la Ley Orgánica del Congreso del Estado; lo anterior, en atención a las consideraciones siguientes: En efecto, las disposiciones que se impugnan en nada limitan o afectan las garantías de legalidad, prerrogativas y principios que consagra la Constitución Federal, a saber: La actora argumenta que los preceptos reformados violan el principio de legalidad, aunque no especifica los motivos y causas que justifiquen su dicho. Sin embargo, independientemente de ello, cabe señalar que la garantía de legalidad establecida en la primera parte del artículo 16 de la Constitución Federal condiciona a todo acto de autoridad, cualquiera que éste sea, a fundar y motivar la causa legal de su proceder, debiendo referir que la fundamentación y motivación son presupuestos que debe revestir cualquier acto de autoridad que afecte o infiera molestia a los gobernados en general. Ahora bien, tomando en cuenta que ambas condiciones de validez constitucional del acto de molestia deben necesariamente concurrir en el caso concreto para que la autoridad no incurra en una transgresión al principio de legalidad, es de precisarse que, en relación con los preceptos que se impugnan, no se desprende violación alguna a dicho principio, toda vez que la actora no impugna propiamente el proceso legislativo que culminó con la aprobación de dichas reformas, ni tampoco especifica si en el caso concreto que nos ocupa, es decir, una vez reformadas las normas impugnadas, de qué manera se viola la garantía de legalidad. En lo relativo a los numerales 35, fracciones I y II, y 36, fracción III, de la Carta Fundamental que la actora dice resultan violados, cabe decir que es errónea su apreciación en virtud de que tales disposiciones consagran los derechos políticos de los ciudadanos, como los de votar y ser votados, así como el de ocupar cargos públicos; prerrogativas que de ninguna manera se ven vulneradas por el contenido de los multicitados preceptos que ahora se impugnan. El numeral 39 de la Carta Magna consagra el principio de la soberanía nacional, la cual es un atributo del poder del Estado, constituyéndose como única, inalienable, indivisible y reside en el pueblo; por lo tanto, la pretendida violación de este precepto constitucional argumentada por la actora, no se surte en la especie, toda vez que las reformas impugnadas tratan de la organización interna de una Legislatura Local, por lo que en ningún momento lesionan la soberanía de la nación. Por su parte, el artículo 40 constitucional hace alusión al principio de la forma de gobierno que será representativa, democrática y federal; ahora bien, es representativa y democrática en cuanto a que la designación de los gobernantes y representantes del pueblo se hace directamente a través de la libre voluntad de éste; y es federal, porque las entidades federativas en cuanto a su autonomía siempre estarán sujetas a lo dispuesto por los principios consagrados en el Pacto Federal. En ese sentido, las reformas impugnadas contenidas en los artículos 37, 38, inciso g), 41 y 66 reformados de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, tampoco vulneran la forma de gobierno de la nación, por lo que en la especie no se surte la transgresión a los principios consagrados en el numeral constitucional de mérito. En lo que respecta al numeral 41 que se estima vulnerado, éste no es aplicable al concepto de invalidez en estudio, ya que se refiere al ejercicio de la soberanía mediante los Poderes de la Unión, así como a la renovación de dichos poderes mediante la celebración de comicios libres, desprendiéndose de lo anterior, que las multicitadas reformas tampoco vulneran el ejercicio de la soberanía ni la renovación de los Poderes de la República, porque las mismas sólo se refieren a cuestiones en materia de asignación de facultades, organización y distribución de recursos económicos de los órganos internos de una Legislatura Local. El numeral 115 establece que los Estados adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases que en dicho dispositivo se señalan. De lo anterior no se desprende facultad alguna para establecer principios normativos que regulen la organización de las Legislaturas Locales, ni mucho menos la adopción por parte de éstas, de sistema o principio alguno para el funcionamiento interno y el desarrollo parlamentario. El artículo 116 de la Constitución Federal, como ya se dijo, se refiere a la división de los Poderes de los Estados miembros de la Federación, estableciendo que el poder público de los mismos se dividirá para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo, indicando en forma terminante que los poderes se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos. Por ello, en atención al contenido de este precepto, no le asiste la razón a la actora para afirmar que se viola este numeral, porque las reformas impugnadas en nada se relacionan con la división de poderes estatales a que alude este dispositivo constitucional. De la referencia que se ha hecho de las disposiciones constitucionales antes citadas, es de reiterarse que las normas impugnadas de ninguna forma inciden o trascienden los principios o decisiones fundamentales que consagra nuestra Constitución Federal, los cuales, en cambio, permanecen incólumes después de la reforma de que se trata. Sin embargo, independientemente de lo anterior, a mayor abundamiento es pertinente referirnos a los argumentos que la actora vierte en cada precepto que se impugna. En lo relativo a la reforma al artículo 37 de la Ley Orgánica del Congreso, la actora estima que al modificarse el sistema de votación del voto ponderado por el de simple mayoría, para la toma de decisiones de la Comisión Interna y de Concertación Política de la Cámara de Diputados, se vulneran diversos preceptos de la Constitución Federal; en opinión del suscrito, el argumento es infundado si se toma en cuenta que las Legislaturas Locales, en ejercicio de su autonomía, pueden aplicar cualquier sistema de votación en la toma de acuerdos o decisiones de sus órganos internos, o bien, modificar el que tengan establecido, pues las bases normativas establecidas en el numeral 116, fracción II, de la Carta Fundamental, a que deben sujetarse las Constituciones Locales en la organización de los Poderes Legislativos no exigen determinado sistema, como tampoco lo demanda la Constitución Local; por lo que no existe fundamento alguno para afirmar, como lo dice el actor, que los Estados deben adoptar el modelo federal, o que no pueden introducir en su régimen interior mecanismos o dispositivos notoriamente distintos al modelo político federal, ni mucho menos que le asista la razón para decir que '... corresponderá a la Suprema Corte de Justicia expresar con sus resoluciones ... sobre todo, cuál es el modelo a seguir en el diseño interno de los órganos de gobierno ...'. En todo caso, debemos entender que, en razón precisamente de los principios rectores del Pacto Federal y de la autonomía de los Estados, es que a éstos corresponde organizar internamente a sus poderes, como hoy lo dispone la Carta Magna, ajustándose tan sólo a las normas que al efecto prevé, a las cuales ya hice referencia, así como a los principios que establezcan las propias Constituciones Locales, sin que exista, se reitera, deber alguno para repetir en la legislación local un modelo federal, adoptado en cualesquiera de los poderes del mismo orden. La actora impugna de inconstitucional la reforma que se hizo a los numerales 38, inciso g) y 41 de la Ley Orgánica del Congreso, que otorgan, respectivamente, a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política la facultad de designar al tesorero, al contador mayor de Hacienda y al oficial mayor del Congreso, así como para proponer la integración de las distintas comisiones legislativas, en razón de que estos órganos serán asignados automáticamente por encima de la decisión del Pleno y de la voluntad del pueblo a través del voto, pretendiendo de nueva cuenta los grupos minoritarios mantener el control del Congreso, vía las comisiones. Lo anterior es infundado e inoperante, porque el hecho de que la Asamblea Legislativa otorgue ciertas facultades en uno de sus órganos internos, no implica, de ninguna manera, que se esté depositando el Poder Legislativo en un grupo de personas distinto de la Asamblea Legislativa, puesto que tal comisión además de ser parte del Congreso del Estado, se encuentra integrada por todos y cada uno de los integrantes de los grupos parlamentarios que tienen representación en el Congreso. Por otra parte, con las facultades concedidas a la citada comisión se descarga el trabajo meramente administrativo que tiene el Pleno del Congreso, a efecto de que cumpla debida y oportunamente con su cometido. Es preciso mencionar, por otra parte, cosa que no advierte la actora, que la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, antes de la reforma del precepto impugnado ya tenía facultades para designar a ciertos servidores públicos, entre los que se encuentran el director de Investigaciones Legislativas, además del secretario técnico de la comisión y al director de Área de Comunicación Social del Congreso del Estado. Lo anterior, en términos del inciso h) del artículo 38 de la Ley Orgánica del Congreso. Por ello, sin necesidad de haberse modificado el precepto impugnado, el Congreso tiene la facultad, como se ha señalado, para delegar en la Comisión de Régimen Interno y de Concertación Política la designación de ciertos funcionarios; y ahora que el precepto se ha reformado, dicho órgano interno con mayor razón ejerce esa atribución. La facultad que se otorga a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política para designar a ciertos funcionarios y proponer la integración de las diversas comisiones legislativas de manera plural, no es más que la expresión de una facultad soberana del Pleno del Congreso Local, para delegar en un órgano interno ciertas atribuciones con las que se realizan importantes funciones parlamentarias. Tampoco tiene razón la actora al señalar que: 'se traslada del Pleno a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, la facultad de nombrar a los principales funcionarios ... así como a los servidores públicos y de cualquier trabajador del Congreso', toda vez que la Constitución Política del Estado, en su artículo 40, fracción XXVI, otorga al Congreso Local la facultad de nombrar y remover a los trabajadores al servicio del Poder Legislativo. Luego entonces, este cuerpo colegiado conserva su facultad originaria de nombrar y remover a sus servidores públicos, incluyendo a los titulares e integrantes de las comisiones con que cuente para el desarrollo de la función legislativa. El artículo 66 impugnado trata de la distribución de los recursos económicos entre sus grupos parlamentarios que conforman la Cámara de Diputados al establecer que de un total del 15% del presupuesto anual del Poder Legislativo, el 60% se distribuirá en forma igualitaria entre los tres grupos parlamentarios representados en el Congreso, aspecto que es impugnado por la parte actora porque no es equitativo en razón de la amplia diferencia en número de diputados que cada grupo representa. Cabe señalar que del texto literal de este precepto se desprende que los grupos parlamentarios tendrán una asignación mensual de recursos en cantidad fija de carácter general, lo que significa una distribución equitativa de recursos dado el nivel jerárquico que cada grupo tiene dentro del Congreso. Lo anterior es adecuado, toda vez que el principio de equidad en la distribución de recursos económicos, debe entenderse como el hecho de que las normas generales deben tratar de manera igual a quienes se encuentran en una misma situación jurídica, y de manera desigual a los sujetos que se ubiquen en una situación diversa. En el caso que nos ocupa, el precepto impugnado trata equitativamente igual a quienes se encuentran en la misma situación jurídica, asignando el mismo porcentaje de recursos a los tres grupos parlamentarios que tienen representación en el Congreso, los cuales tienen la misma personalidad y nivel jerárquico, independientemente del número de diputados que representen. Conviene precisar, por otra parte, que los argumentos o pretensiones de la actora encaminadas a inducir que tal o cual reforma le causa perjuicio o beneficios a los partidos políticos, son inoperantes e inatendibles en tratándose de juicios como el presente, en virtud de que en las acciones de inconstitucionalidad no deben tomarse en cuenta esos perjuicios o beneficios, sino solamente la comparación de la ley impugnada con la Constitución Federal, para determinar su concordancia o discrepancia, ya que la finalidad de este tipo de procedimientos es preservar el orden constitucional. Es aplicable al efecto la tesis sustentada por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, P./J. 129/99 del 26 de octubre de 1999, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a letra dice: 'ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA SÓLO ESTÁN FACULTADAS PARA DENUNCIAR LA POSIBLE CONTRADICCIÓN ENTRE UNA NORMA GENERAL Y LA PROPIA CONSTITUCIÓN. Al ser la acción de inconstitucionalidad un tipo especial de procedimiento constitucional en el que, por su propia y especial naturaleza, no existe contención, las partes legitimadas para promoverla, en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no ejercen la acción para deducir un derecho propio o para defenderse de los agravios que eventualmente les pudiera causar una norma general, pues el Poder Reformador de la Constitución las facultó para denunciar la posible contradicción entre aquélla y la propia Carta Magna, a efecto de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, atendiendo el principio de supremacía constitucional, la someta a revisión y establezca si se adecua a los lineamientos fundamentales dados por la propia Constitución.'. En síntesis, de la interpretación conjunta de los dispositivos constitucionales señalados se desprende que, en virtud del principio de autonomía que regula la existencia y funcionamiento de las entidades federativas, no hay impedimento para que los legisladores de los Congresos Locales, en uso de su facultad legislativa, aprueben, expidan, reformen o deroguen las leyes generales o especiales que les competa emitir, sin contrariar o apartarse, desde luego, de los principios rectores contenidos en la Ley Fundamental; toda vez que los Poderes Legislativos Locales pueden libremente, mediante su facultad legislativa, emitir las normas y decretos que por iniciativa propia, o a propuesta del Ejecutivo Local, les sean enviadas, con la única taxativa de no excederse de los principios contenidos en la Constitución Federal, los que en materia de organización del Poder Legislativo Local, como ya se dijo, no se han vulnerado. Como puede observarse de lo anteriormente señalado, hay razón suficiente para concluir que las disposiciones constitucionales que señala la actora no fueron vulneradas con la emisión de los decretos impugnados, porque la reforma a los preceptos en cuestión se llevó a cabo de acuerdo con las facultades del Congreso del Estado de Morelos. Consecuentemente, resultan infundados e inoperantes los argumentos esgrimidos por la actora, en los términos de las consideraciones que anteceden. B) Sobre el tercer concepto de invalidez. La actora impugna los artículos 40, fracción LV, y 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos, por considerar que contravienen lo establecido en los numerales 40, 41, primer párrafo, 49, 79, fracciones I, II y IV; 109, fracción III, 115, fracción I y 116, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A continuación se analizan separadamente los preceptos impugnados: 1) Sobre el artículo 40, fracción LV, de la Constitución Política del Estado de Morelos. El precepto impugnado dice: 'Artículo 40. Son facultades del Congreso: ... LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades políticas y de declaración de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos 136 y 137 de esta Constitución; determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos, a los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes, y programas tanto del erario público estatal como de los municipales, así como de las quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público y en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado e iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias respectivas, considerando la excepción prevista en el artículo 145 de esta Constitución. Esta atribución podrá ser ejercida por la Contaduría Mayor de Hacienda del Poder Legislativo o por la comisión, órgano o dependencia que el mismo determine.'. La actora afirma esencialmente que: lo dispuesto por la fracción transcrita rompe con los principios de división de poderes y de autonomía que debe imperar en cada uno de ellos, atendiendo a que las faltas administrativas, por su nivel de responsabilidad y objeto, deben aplicarse como una medida de control interno por los superiores de cada funcionario y no por el Congreso del Estado o de su Contaduría Mayor. A los Congresos Locales no les corresponde conocer y determinar sobre quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público, cuyo carácter es eminentemente administrativo. La facultad de control parlamentario que tiene el Congreso es la de glosar el gasto público y vigilar que la inversión de fondos públicos se realice de forma adecuada y, en caso de que se observe alguna omisión al gasto, determinar los daños y perjuicios que afectan la hacienda pública o al patrimonio gubernamental, fincando directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes. La Constitución Federal no le atribuye facultad alguna al Congreso de la Unión para aplicar sanciones administrativas genéricas a los demás poderes, ni mucho menos a servidores públicos de los Estados de la República. En cambio, con el artículo impugnado se pretende que el Congreso del Estado y su Contaduría Mayor de Hacienda determinen cualquier acción u omisión que sólo tenga por objeto aplicar una sanción administrativa, cuyo carácter es correctivo y le corresponde al superior jerárquico aplicarla, o bien, a los órganos internos de control como las contralorías de los Estados. El Congreso Federal no es competente para conocer y determinar las sanciones administrativas a que se refiere el artículo 109, fracción III, de la Constitución Federal relativas a los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, imparcialidad y eficiencia que deban observar los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. No puede aceptarse por apegarse a lo señalado por el artículo 124 y 109 de la Constitución Federal que, a diferencia del modelo federal, los Congresos Estatales y sus respectivas Contadurías Mayores de Hacienda sí tengan tales facultades. En mérito de lo anterior, la citada fracción LV del precepto impugnado debe ser declarada como inconstitucional, y la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe ordenar a la Legislatura Local que, en todo caso, se legisle sobre la materia conforme al diseño previsto por el artículo 79 de la Constitución Federal. Contestación del Congreso del Estado. La autoridad emisora sostiene esencialmente que: La adición que se hizo al precepto impugnado es una facultad del Congreso del Estado por diputados que integraron la XLVII Legislatura, de trasladar al orden estatal la previsión que sobre la materia hace la Constitución Federal, con lo cual se dio cabal cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 147, fracción III, de la Constitución Local que establece: 'Las adiciones y reformas hechas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que afecten a esta Constitución, serán inmediatamente adoptadas por el Congreso y programadas sin necesidad de algún otro trámite,'. De lo anterior se desprende que no se trató de una simple decisión de la anterior legislatura, sino del cumplimiento de una obligación constitucional, por lo que tampoco la actora puede considerar esta adición como inválida. Opinión del procurador. Del análisis a la disposición que se impugna se desprende que ésta otorga al Congreso del Estado de Morelos las facultades siguientes: 1. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades políticas y de declaración de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos 136 y 137 de esta Constitución; 2. Determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de la Constitución Local y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos, a los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar, cuando éstas se deriven de: a) Los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes, y programas tanto del erario público estatal como de los municipales, y b) De las quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público y en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, y 3. Iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias respectivas, considerando la excepción prevista en el artículo 145 de la Constitución Local. Asimismo, del numeral que se impugna se desprende que las facultades antes señaladas podrán ser ejercitadas por la Contaduría Mayor de Hacienda del Poder Legislativo, o por la comisión, órgano o dependencia que el Congreso determine. Aunque la actora señala como constitucional toda la fracción LV del artículo 40 de la Constitución Local, del análisis al escrito de demanda se desprende que la cuestión planteada esencialmente se constriñe a establecer la constitucionalidad de la facultad a que se refiere el punto 2 que antecede. Ahora bien, la actora señala, entre otras violaciones, la vulneración del principio de división de poderes consagrado en el artículo 116, primer párrafo, de la Constitución Federal, cuestión esta que, por razón de método, paso a examinar a continuación: La Ley Fundamental consagra el principio de división de poderes en los Estados de la República en su numeral 116, primer párrafo, que establece: 'Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.'. En el caso de la Constitución del Estado de Morelos, dicho principio fue recogido y expresado en sus artículos 20 y 21 en los términos siguientes: 'Artículo 20. El poder público del Estado se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.'. 'Artículo 21. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni encomendarse el Legislativo a un Congreso formado por un número de diputados menor al previsto en el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.'. En congruencia con lo anterior, la Ley Fundamental del Estado de Morelos distingue los tres poderes señalados, y destina sus títulos tercero, cuarto y quinto a regular los aspectos inherentes a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial de la entidad, respectivamente, estableciendo las facultades que le corresponde ejercer a cada uno de ellos, de acuerdo con su naturaleza. En base a las consideraciones antes indicadas, puede afirmarse válidamente que: El principio de división de los poderes estatales consagrado en el artículo 116, primer párrafo, de la Constitución Federal está debidamente recogido y reglamentado en la Constitución del Estado de Morelos. Por virtud de dicho principio, las facultades que se conceden a cada uno de los poderes son, en general, excluyentes entre sí, de manera que el pleno ejercicio de las mismas no admite interferencia, menoscabo o afectación alguna por parte de cualquiera de los otros dos Poderes del Estado, pues sólo así es posible preservar la autonomía e independencia de cada uno de ellos que implica el principio constitucional. En el caso del Estado de Morelos, las facultades que la Constitución Local otorga al Poder Ejecutivo se depositan en el gobernador del Estado, quien las ejerce con el auxilio de las dependencias y entidades de la administración pública estatal. A su vez, las dependencias y entidades de la administración pública estatal, para atender los asuntos que se les han encomendado, se auxilian por los servidores públicos que señalen los reglamentos respectivos. Por ello, el ejercicio de las facultades encomendadas por la Constitución Local al Poder Ejecutivo se actualiza con el ejercicio de las atribuciones que, conforme a las normas aplicables en cada caso, corresponde realizar a los servidores públicos de la administración pública del Estado. Establecido lo anterior, puede decirse que para determinar si la facultad del Congreso del Estado de Morelos contenida en la norma que se impugna vulnera el principio de división de poderes en perjuicio del Poder Ejecutivo en esa entidad, debe dilucidarse si dicha facultad implica una afectación, interferencia o menoscabo cualquiera respecto del pleno ejercicio de las atribuciones y funciones que corresponde realizar a los servidores públicos de la administración pública estatal, a través de los cuales el Poder Ejecutivo Estatal ejerce las facultades que se le han encomendado y cumple los objetivos y metas que se contienen en los planes y programas correspondientes. Como se indicó con antelación, la norma que se impugna establece la facultad del Congreso del Estado de Morelos para determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de la Constitución Local y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de ese Estado, a los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar, cuando éstas se deriven de: a) Los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes, y programas tanto del erario público estatal como de los municipales, y b) De las quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público. Lo anterior, en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado. Por ello, es menester aludir primeramente a las disposiciones de las Constituciones Federal y del Estado de Morelos que regulan las responsabilidades administrativas de los servidores públicos. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 'Artículo 108. ... Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios.'. 'Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones: ... III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones ... Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a que se refiere el presente artículo.'. 'Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos o comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.'. En atención a lo establecido en la Ley Fundamental, la Constitución del Estado de Morelos dispone: 'Artículo 134. Para los efectos de las responsabilidades a que se refiere este título se reputan como servidores públicos a los integrantes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como de los Ayuntamientos, el consejero presidente y los consejeros electorales del Instituto Estatal Electoral, los Magistrados electorales, los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y en general todo aquel que desempeñe un cargo, comisión o empleo de cualquier naturaleza en la administración pública estatal o paraestatal o en las entidades mencionadas con anterioridad. ...'. 'Artículo 141. La responsabilidad administrativa de los servidores públicos se fijará y sancionará de acuerdo a las leyes correspondientes.'. 'Artículo 145. La responsabilidad administrativa en que incurran los secretarios de las Salas, de Acuerdos, de Estudio y Cuenta; los Jueces de primera instancia o los que con cualquier otra denominación se designen, así como los demás funcionarios y empleados del Tribunal Superior de Justicia, del Tribunal Estatal Electoral y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Morelos, realicen funciones jurisdiccionales o auxilien en éstas, o desempeñen funciones administrativas, serán del conocimiento y resolución de cada órgano jurisdiccional en el ámbito de su competencia, en los términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos ...'. En cumplimiento de lo anterior, la Legislatura del Estado de Morelos expidió la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos, vigente desde el 7 de septiembre de 1983, la cual, entre otras cosas, establece: 'Artículo 26. La responsabilidad administrativa de los servidores públicos tendrá lugar con motivo de las faltas cometidas en el desempeño de sus funciones lo que podrá ser concomitante con las demás responsabilidades previstas en esta ley, así como la legislación común.'. 'Artículo 27. Son obligaciones de los servidores públicos salvaguardar la legalidad, probidad, lealtad y eficiencia en el desempeño del empleo, cargo o comisión. Dará origen a responsabilidades administrativas el incumplimiento de los siguientes deberes: I. Cumplir con diligencia el servicio que tenga encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique el ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión ... XII. Las demás que se deriven de esta ley y de las relativas aplicables.'. 'Artículo 37. La imposición de las sanciones administrativas previstas en esta ley, se hará conforme al siguiente procedimiento: ... VI. Si la resolución proveída declara la existencia de responsabilidad, en la misma se fijará la forma de ejecutarla y cuando se decrete la suspensión o la destitución del empleo, cargo o comisión se procederá de inmediato, salvo que desde el inicio del procedimiento deba suspenderse provisionalmente en el cargo, en virtud de la naturaleza de la acusación. ...'. De acuerdo con las disposiciones que se han transcrito, el Congreso del Estado, en ejercicio de la facultad que se impugna determinará las responsabilidades administrativas de los servidores públicos de la administración pública del Estado y de los Municipios, aplicando para ello en lo conducente el procedimiento previsto en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado. Asimismo, de acuerdo con la facultad impugnada que se concede al Congreso Local, éste determinará las responsabilidades administrativas cuando éstas se deriven, entre otros casos: De los actos de fiscalización a los programas y planes del erario público, los que, como es sabido, comprenden entre otras la expresión de los objetivos y metas de la gestión gubernamental, esto es, del ejercicio y resultados de todas las facultades del Poder Ejecutivo Local; de las quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público, las cuales, como se ha visto, se pueden actualizar, entre otras causas, por el incumplimiento de los deberes establecidos para los servidores públicos en las fracciones I y XII del artículo 27 de la ley de responsabilidades local, antes transcritas. En otras palabras, la materia del procedimiento de determinación de responsabilidades encomendado al Congreso del Estado por la norma que se impugna, puede comprender el estudio y valoración del debido cumplimiento de todas y cada una de las facultades del Ejecutivo Estatal. En ese sentido, es claro que conforme a lo establecido por la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, al determinar si la actuación de los servidores públicos de la administración pública estatal se ajustó a las leyes aplicables en cada caso -lo que, como se dijo, puede referirse a cada una de las facultades del Poder Ejecutivo-, el Congreso revisará tal actuación, ponderando bajo sus propios parámetros si se dio cumplimiento a determinada ley. Por ello, puede decirse que al ejercer dicha facultad, el Congreso se convierte de alguna forma en un poder supervisor del Ejecutivo, al tener la facultad de declarar que determinado acto no se apegó a la ley respectiva, a pesar de que la aplicación de esa ley corresponda al Ejecutivo, así como de aplicar sanciones como la destitución y la inhabilitación a los servidores públicos que considere responsables administrativamente de incumplir sus deberes. En este orden de ideas, se estima que de la misma manera en que se atentaría contra la autonomía e independencia del Poder Judicial si se concediera la facultad a un poder distinto, por ejemplo, para revisar y calificar mediante un procedimiento de determinación de responsabilidades administrativas si una sentencia fue dictada conforme a derecho; puede afirmarse que la revisión y calificación por parte de un poder ajeno al Ejecutivo de los diversos actos que realiza al aplicar las leyes de su competencia, por conducto de los servidores públicos de la administración pública estatal, implica una intervención y menoscabo de su autonomía e independencia, implícitos en el principio de división de poderes, pues basta la fiscalización de cualquiera de los planes o programas que corresponde ejecutar al Ejecutivo Estatal, o bien, la presentación de una queja o denuncia ciudadana sobre la actuación de cualquier servidor público, para que el Congreso pueda intervenir, revisando y calificando bajo sus propios parámetros, si los aspectos sustantivos inherentes a cada facultad del Ejecutivo han sido desarrollados conforme a la ley. No debe soslayarse que la determinación de las responsabilidades a través del procedimiento establecido en la ley de la materia entraña la facultad para suspender en sus funciones al servidor público de que se trate, aun antes de determinar si efectivamente existe a su cargo una responsabilidad, lo que hace más evidente la afectación a la autonomía e independencia que debe tener el Poder Ejecutivo respecto del Legislativo, según el principio de división de poderes. Por lo expuesto, se estima que si bien es cierto que corresponde a la Legislatura Estatal expedir las leyes sobre responsabilidades de los servidores públicos, en las que se establezcan, entre otras cosas, los órganos y los procedimientos para sancionar a los responsables, también lo es que dichas leyes deberán emitirse con estricto apego a los postulados de la Constitución Federal, entre los que se destaca el principio de división de poderes a que se refiere su artículo 116, párrafo primero, lo que no se surte en el presente caso, por las consideraciones que se han expuesto. Por lo anterior, resulta fundado el presente concepto de invalidez en lo que hace a la facultad del Congreso Local contenida en el artículo 40, fracción LV, de la Constitución del Estado de Morelos, al contravenir el numeral 116, primer párrafo, de la Constitución Federal, por lo que debe declararse su invalidez. En tal virtud, estimo innecesario entrar al estudio de la violación de los demás preceptos constitucionales que la actora señala, siendo aplicable al caso concreto, por analogía, la siguiente tesis jurisprudencial emitida por ese Máximo Tribunal: 'CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto. Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, Morelos. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Disidentes: José de Jesús Gudiño Pelayo y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Humberto Suárez Camacho. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X, septiembre de 1999. Tesis P./J. 100/99. Página 705. Materia constitucional.'. 2) Sobre el artículo 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos. El precepto impugnado por la actora textualmente dice: Texto anterior: 'Artículo 44. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto de ley, necesita en votación nominal la aprobación de la mayoría absoluta de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado.'. Texto vigente: 'Artículo 44. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura, la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución.'. La actora dice que el objeto central de la modificación es cambiar las reglas particulares en las que la Asamblea Legislativa expresa su voluntad para consentir la creación o modificación de una ley, desde dos vertientes: Uno, respecto del sentido de que antes de la reforma el término 'decreto' incluía como adjetivo del mismo la expresión de ley (decreto de ley), mientras que una vez modificado sólo se utiliza únicamente en su forma primaria y genérica 'decreto', sin que se especifique qué tipo de decreto. Y, dos, sobre el número de diputados votantes que de mayoría absoluta de los integrantes de la legislatura pasa al voto nominal de las dos terceras partes de los mismos. En cuanto a la primera parte del precepto impugnado, la actora dice que su contenido da lugar a una considerable confusión; si se atiende a que la palabra 'decreto' en sentido amplio, no sólo se refiere a aquellas resoluciones que tienen por objeto modificar una ley o una norma general, sino también las resoluciones particulares que en ejercicio de una atribución debe expedir el Poder Legislativo, como lo son, a manera de ejemplo, las de nombrar un procurador o un Magistrado, o bien, aprobar la cuenta pública. De ahí que el texto vigente, hasta antes de la reforma, se refería a los 'decretos de ley', acotando las resoluciones legislativas que pueden tener la categoría de decreto, para efectos del citado artículo 44, sólo a las que tuvieran por objeto modificar una norma general, supuesto que guarda estrecha relación y sentido lógico-jurídico si tomamos en cuenta que ese mismo artículo 44 pertenece al capítulo IV denominado: 'De la iniciativa y formación de las leyes', además de que en este capítulo sólo se hace referencia a proyectos de leyes y decretos que tienen tal propósito, es decir, reformar, derogar o abrogar normas generales. Si se aceptara lo previsto en esta disposición, argumenta la actora, quedarían todos aquellos decretos que sólo regulan situaciones particulares concretas o individuales, con lo cual se acredita de forma indubitable la redacción ambigua y poco adecuada en que está dispuesto tal artículo, pues se puede caer en el absurdo extremo de que las resoluciones particulares como la de aprobar una pensión a un trabajador, tengan que ser aprobadas aplicándoles el citado artículo. Tomando en cuenta la integración de la actual legislatura, en la reforma al artículo impugnado, señalan los promoventes que le quitaron a la palabra 'decreto' la expresión de 'ley' antes prevista, para asegurarse que los decretos fueran generales o particulares, se aprobaran por 20 diputados, como si la voluntad popular se expresara únicamente de acuerdo a la composición de partidos en que se integra una legislatura; lo que ha generado una serie de incongruencias y contradicciones que resultan opuestas a los principios previstos por los artículos 40 y 41 de nuestra Carta Magna. Refiere que el numeral impugnado viola las garantías de legalidad y de seguridad jurídica, ya que al no reunir ambos principios, por la ambigüedad de la redacción del mismo, tendrá como consecuencia que se aprueben leyes y decretos utilizando criterios distintos sobre su interpretación. Asimismo, abundó, dicho precepto resulta contrario a la garantía de legalidad porque los diputados que aprobaron la modificación no se ajustaron a tal supuesto, toda vez que al haber elevado a dos terceras partes de los integrantes de la legislatura el requisito para su aprobación, desfiguraron el modelo federal, contrariando con ello los artículos 40, 41 y 72 de la Constitución Federal, pues el procedimiento previsto para el mismo supuesto, en el caso del proceso legislativo federal, dispone que las leyes o decretos se aprueban en mayoría absoluta, es decir, el 50% más uno de los diputados. En otro de los apartados de la demanda, la actora hace un análisis de los artículos 40, 41, 115, 116 y 124 de la Constitución Federal, así como consideraciones doctrinarias respecto al principio de identidad entre los Poderes Federales y Estatales, señalando algunos puntos del proceso legislativo que se refieren al veto y las votaciones, para acreditar que la modificación realizada al artículo 44 distorsiona los principios previstos por el Texto Federal. Respuesta del Congreso del Estado. Afirma la autoridad emisora que desde el 30 de octubre de 1996, el precepto en cuestión no había sufrido reforma alguna, mismo que establecía: 'Para que un proyecto o iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita la aprobación de las dos terceras partes de los diputados presentes, en votación nominal; la sanción del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado ...'. Con la reforma ahora combatida, dice el representante del Congreso Local, se recuperó el espíritu original del Constituyente, y se adecuo a las exigencias que para el mismo caso hace la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, garantizando que las leyes que regirán en el Estado no sean impuestas por la decisión particular de una agrupación política, ya que ahora, al exigir que toda ley o decreto se apruebe por lo menos por veinte de los integrantes del Congreso, y no pudiendo ningún partido político contar con más de dieciocho diputados, obliga a que las decisiones sean consensadas, resultando beneficiada la población morelense, lo que de ninguna manera puede ser inválido o violatorio. Opinión del procurador. En cuanto a la primera parte del precepto impugnado, consistente en la supuesta confusión que refiere la actora respecto de las acepciones 'decreto' y 'decreto de ley', considero pertinente establecer previamente qué es lo que debemos entender por dichos conceptos. El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, elaborado por el Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero, bajo la coordinación del Dr. Francisco Berlín Valenzuela; segunda edición, 1998, páginas 321 y 322, dice lo siguiente: 'El término decreto proviene del latín decretum, cuyo significado hace referencia a aquella resolución de carácter legislativo, proveniente de una institución del Estado, que contempla un precepto o disposiciones de carácter particular, es decir, que el mismo o las mismas se refieren a situaciones particulares, determinados lugares, tiempos, corporaciones o establecimientos. Decreto es una resolución de carácter legislativo expedida ya sea por el titular del órgano ejecutivo, en uso de sus facultades legislativas, o bien por el órgano legislativo realizando, propiamente, su actividad legislativa. Tiene como característica la concreción, la particularidad e, incluso, la personificación. La función específica del decreto la encontramos al establecer la diferencia entre éste y la ley; la última contiene disposiciones generales y abstractas que se aplican a situaciones generales, mientras que el decreto contiene disposiciones de carácter particular y su vigencia está limitada en espacio, tiempo, lugares, corporaciones, establecimientos y/o personas.'. Por lo que se refiere al término decreto-ley, el Diccionario Jurídico Mexicano elaborado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, segunda edición, tomo D-H, página 842, nos dice: 'Podemos entender al decreto-ley como la disposición de carácter legislativo emitida en vía de excepción por el titular del Poder Ejecutivo o por quien lo detenta ... En general, el decreto-ley es la decisión de carácter legislativo que dicta el Poder Ejecutivo fundado en el estado de necesidad, en circunstancias excepcionales ante el receso o caducidad del Poder Legislativo. En suma, están comprendidos en esta categoría, todos aquellos decretos que estatuyen sobre materias que por su propia naturaleza son de índole legislativa.'. De las anteriores definiciones se desprende que no existe ninguna confusión entre los términos ley o decreto, sino por el contrario, la decisión del legislador fue precisamente distinguir con toda nitidez cualquier iniciativa, ya se trate de una ley o de un decreto, entendiéndose por la primera las disposiciones generales y abstractas que se aplican a situaciones generales y, en cambio, el segundo se refiere a disposiciones de carácter particular cuya vigencia está limitada en espacio, tiempo, lugar, corporaciones o personas. En cambio, el concepto decreto de ley que establecía la norma antes de la reforma, sí que se presta a confusiones, en virtud de que en dicha figura jurídica se discutirían necesariamente todas aquellas normas de carácter general como las leyes y, por el contrario, no cabrían los asuntos relativos a la aprobación de la cuenta pública, conceder licencia al gobernador, aprobar el nombramiento del procurador o de alguno de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia que, en el caso concreto, no se trata de leyes sino de decretos; esto es, el concepto de decreto de ley se refiere a actos legislativos distintos a los que acabamos de mencionar. Además, la reforma al precepto impugnado recoge el espíritu de la Carta Magna, cuando dice en su artículo 70 que: 'Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. ...'. Lo mismo establece el numeral 72 de dicho ordenamiento, al decir: 'Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones. ...'. Por esta razón es que los argumentos de la actora son infundados y, por consiguiente, no se incurre en confusión alguna. Por cuanto hace al segundo argumento de la actora, al decir que las modificaciones que se hagan a las leyes o decretos para su aprobación se requerirá la votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura, en lugar de mayoría absoluta, como se establecía en el texto anterior; es opinión del suscrito que la reforma no contraviene la Carta Magna porque ésta, independientemente del sistema que adopte para la aprobación de leyes o decretos, no exige de manera expresa a las Legislaturas Locales determinado principio o sistema de votación para la aprobación de sus normas legales. En este sentido, mientras no se vulneren principios fundamentales de la Carta Magna, los Estados de la Federación, conforme al artículo 124 del mismo ordenamiento, pueden ejercer todas aquellas facultades que no están expresamente concedidas a los Poderes Federales; esto es, que en el caso que nos ocupa el Congreso del Estado de Morelos puede legislar sobre todo aquello que la Constitución General de la República no encomiende expresamente al Congreso de la Unión, como bien lo señala el artículo 40, fracción VI, de la Constitución Local. En otro aspecto, la actora arguye que el numeral 44 reformado, al cambiar las reglas del procedimiento legislativo, contraviene los artículos 40, 41 y 72 de la Constitución Federal. Ello es infundado por lo siguiente: El artículo 40 constitucional que se estima vulnerado se refiere, como ya se dijo en antecedentes, al principio de la forma de gobierno que será representativa, democrática y federal; y, el numeral 41 hace alusión al ejercicio de la soberanía mediante los Poderes de la Unión, así como a la renovación de dichos poderes mediante la celebración de comicios libres; razón suficiente para afirmar que lo establecido en el precepto impugnado no es aplicable al concepto de invalidez en estudio, toda vez que la reforma al artículo 44 de la Constitución Local se refiere a la aprobación de los proyectos de leyes o decretos por votación nominal de las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura Local, por lo que no se vulnera el ejercicio de la soberanía ni la renovación de los poderes de la República o de la entidad federativa. En cuanto al artículo 72 de la Carta Magna, cabe decir que dicho precepto no tiene o guarda relación con lo manifestado por la parte actora, toda vez que éste establece los pasos del proceso de formación de leyes en el ámbito federal, facultad que por mandato constitucional es exclusiva del Congreso de la Unión, y lo que se impugna en el presente juicio de acción de inconstitucionalidad es una norma emitida por el Legislativo del Estado de Morelos, que regula el proceso de formación de leyes o decretos que se sometan a su consideración, cuyo sistema de votación para su aprobación o no, es facultad exclusiva que debe adoptar el propio Congreso Local. Por consiguiente, no existe contravención alguna entre la norma impugnada y el precepto constitucional antes referido. Lo mismo debe decirse de los artículos 115 y 116 de la Carta Fundamental, por las razones expuestas en el segundo concepto de invalidez. De igual forma, la opinión del suscrito que se expresa en el anterior concepto de invalidez es aplicable en el presente para afirmar que en virtud de los principios fundamentales ya mencionados en antecedentes, principalmente los de soberanía y autonomía de los Estados, no hay impedimento para que las Legislaturas Locales, en uso de su facultad constituyente para emitir las leyes, decretos, resoluciones o decisiones internas, los discutan, analicen, dictaminen o aprueben, conforme al sistema de votación que consideren más adecuado, sin contrariar la Ley Fundamental. Es decir, que tomando como base los principios establecidos en ella, las entidades federativas pueden reglamentar el funcionamiento y organización de los poderes públicos, fijando cuantos lineamientos estimen idóneos para su quehacer legislativo; siempre y cuando, como se expuso anteriormente, no se vulneren preceptos fundamentales de la Constitución Federal ni tampoco se invada el campo natural y propio de los poderes públicos locales, los cuales deben estructurarse conforme a lo previsto en el artículo 116 de la Carta Magna. En síntesis, con la reforma al numeral que se impugna no se vulneran los numerales 40, 41, 72, 115, 116 y 124 de la Constitución General de la República, porque los Estados de la Federación, conforme al sistema federal que nos rige, son libres y autónomos, y a través de las respectivas legislaturas, tienen facultades para elaborar su Constitución y su régimen jurídico, así como hacerle las modificaciones que se adecuen a la realidad jurídica y social de su entidad federativa. Por todo lo anteriormente señalado, el concepto de invalidez que hacen valer los promoventes respecto del numeral 44, es infundado y, por consiguiente, dicho precepto no es inconstitucional. Por lo expuesto, atentamente solicito a esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, por el estimable conducto de usted, señor Ministro instructor: Primero. Tenerme por presentado en tiempo y forma, con la personalidad que acredito, con fundamento en los artículos 102, apartado A, tercer párrafo, en relación con el 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, haciendo las manifestaciones que formulo en términos del presente oficio. Segundo. Declarar que la acción de inconstitucionalidad promovida por los diputados integrantes de la Cuadragésima Octava Legislatura del Estado de Morelos es procedente en cuanto a la vía intentada, promovida en tiempo y por personas legitimadas. Tercero. Declarar infundada la causal de improcedencia hecha valer por la autoridad emisora. Cuarto. Declarar inoperante el primer concepto de invalidez, e infundado e inoperante el segundo, en los términos de las consideraciones vertidas en el apartado respectivo y, por tanto, confirmar la validez de los numerales 37, 38, inciso g), 41 y 66 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos. Quinto. Declarar fundado el tercer concepto de invalidez en lo tocante al numeral 40, fracción LV, de la Constitución Política del Estado de Morelos, conforme a las manifestaciones contenidas en el rubro respectivo del presente escrito y la invalidez del mismo. Sexto. Declarar infundado el tercer concepto de invalidez, en lo tocante al artículo 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos y confirmar la validez del mismo."

NOVENO. Mediante proveído de diez de noviembre de dos mil, se otorgó el plazo legal a las partes para la formulación de sus alegatos y agotado el procedimiento conforme a lo dispuesto por el artículo 68, tercer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por acuerdo de cinco de diciembre de dos mil, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 68, tercer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, toda vez que se plantea la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de los Decretos Números Mil Doscientos Diecisiete, Mil Doscientos Veintidós y Mil Doscientos Treinta y Cuatro, por los que se reformaron los artículos 40, fracción LV y 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos, 37, 38, inciso g), 41 y 66 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos.

SEGUNDO. Por razón de método, en primer término se analizará la oportunidad de la presentación de la demanda.

El párrafo primero del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, aplicable al presente caso, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."

Conforme al citado párrafo del artículo 60, el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional cuya invalidez se demanda, sea publicado en el correspondiente medio oficial. Sin perjuicio de que si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

Los decretos de referencia que reforman los artículos 40, fracción LV y 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos, 37, 38, inciso g), 41 y 66 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, fueron publicados en el Periódico Oficial de la entidad el viernes primero de septiembre de dos mil, como se advierte del ejemplar de la edición correspondiente que obra agregado de la foja ciento treinta a la ciento cuarenta y tres de los autos, por lo que atendiendo a lo dispuesto en el artículo 60 antes transcrito, el plazo para la interposición de la presente acción transcurrió a partir del día siguiente al de la fecha de su publicación, es decir, del sábado dos del citado mes y año, para concluir el domingo primero de octubre de dos mil, pero por ser este último inhábil, el plazo se prorrogó al lunes dos del mismo mes, por ser el primer día hábil siguiente.

En el caso, la demanda aparece presentada el lunes dos de octubre de dos mil, según el sello estampado al reverso del escrito correspondiente, visible a fojas ciento quince de los autos, por lo que es evidente que la acción ejercitada es oportuna.

TERCERO. Acto continuo se procederá a analizar la legitimación de quienes promueven la acción de inconstitucionalidad, por ser ello una cuestión de orden público y de estudio preferente.

Suscriben la demanda Sergio Álvarez Mata, Jesús Antonio Tallabs Ortega, Tito César Sagahón Velasco, José Sigona Torres, Nicolás Edmundo Venosa Peña, Rodolfo Esquivel Landa, Demetrio Román Isidoro, Joel Juárez Guadarrama, José León de la Rosa Lagunas, Salomón Salgado Urióstegui, Javier Alvarado Ibares, Martín Gustavo Lezama Rodríguez, Martha Leticia Rivera Cisneros, Juventino López Serrano y Pablo Gómez Sánchez, ostentándose todos como diputados integrantes de la Cuadragésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Morelos.

Los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 62 de la ley reglamentaria de la materia, en su parte conducente disponen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por ... d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano."

"Artículo 62. En los casos previstos en los incisos a), b), d) y e) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda en que se ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos ..."

De lo previsto por dichos numerales se desprende que en los casos en que la acción de inconstitucionalidad se ejercite por integrantes de algún órgano legislativo estatal en contra de leyes expedidas por el propio órgano, la demanda correspondiente deberá estar firmada cuando menos por el equivalente al treinta y tres por ciento de quienes integren el mismo, es decir, deben satisfacerse tres requisitos, a saber:

a) Que los promoventes sean integrantes del órgano legislativo estatal.

b) Que dichos promoventes representen cuando menos el equivalente al treinta y tres por ciento del órgano legislativo estatal; y,

c) Que la acción de inconstitucionalidad se plantee en contra de leyes expedidas por el órgano legislativo del que sean integrantes los promoventes.

En el caso, se adjuntaron al escrito de demanda, copias certificadas por la notaria pública número cinco del Estado de Morelos, con residencia en la ciudad de Cuernavaca, de las constancias de asignación y de mayoría expedidas por el Consejo Estatal Electoral del Instituto Estatal Electoral del Estado de Morelos, con las que los promoventes acreditaron su carácter como diputados integrantes de la Cuadragésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Morelos.

El artículo 24 de la Constitución Política del Estado de Morelos, respecto a la integración del Congreso Estatal, señala lo siguiente:

"Artículo 24. El Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se denomina Congreso del Estado de Morelos, integrada por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y por doce diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción territorial. La ley determinará la demarcación territorial de cada uno de los distritos y el territorio del Estado comprenderá una circunscripción plurinominal única. ..."

De tal numeral se advierte que el Congreso Local se integra por un total de treinta diputados; por lo que los quince diputados que signan la presente demanda de acción de inconstitucionalidad, equivalen al cincuenta por ciento de los integrantes de dicho órgano legislativo.

De lo anterior, se concluye que la parte actora cuenta con la legitimación necesaria para ejercer la presente acción de inconstitucionalidad, pues cumple con los requisitos necesarios establecidos en el artículo 62 de la ley reglamentaria de la materia.

No es óbice a lo anterior que el Congreso del Estado de Morelos, en su informe rendido a esta Suprema Corte, señale que la parte promovente de la acción de inconstitucionalidad carece de legitimación para promoverla, toda vez que en su opinión las reformas constitucionales y legales cuya invalidez se demanda fueron aprobadas por la legislatura anterior, es decir, por la Cuadragésima Séptima Legislatura del Estado de Morelos, la cual concluyó en sus funciones el treinta de agosto de dos mil, y los diputados promoventes pertenecen a la legislatura actual que inició sus funciones el primero de septiembre del mismo año; de tal suerte que éstos no son integrantes de la legislatura que aprobó las reformas constitucionales y legales cuya invalidez se demanda y en la cual el Partido de Acción Nacional al que pertenecen los promoventes, sólo contaba con cinco diputados, o sea, menos del diecisiete por ciento de los integrantes de la legislatura y, por tanto, carecían del porcentaje que para ejercitar la acción de inconstitucionalidad exige el inciso d) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución General de la República.

En efecto, como órgano legislativo estatal debe entenderse aquel en el que se deposita el Poder Legislativo del Estado conforme a su propia Constitución; y al efecto, el ya transcrito artículo 24 de la Constitución Política del Estado de Morelos establece que éste se deposita en "... una asamblea que se denomina Congreso del Estado de Morelos ..."; asimismo, el último párrafo de dicho precepto constitucional establece que "El Congreso del Estado se renovará en su totalidad cada tres años. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente; los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato, ni aun tratándose de distinto distrito electoral. Ningún partido político podrá contar con más de dieciocho diputados por ambos principios.".

De lo anterior se infiere que es el Congreso del Estado el órgano legislativo a que se refiere el inciso d) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal, el cual, si bien es cierto que conforme a su Constitución Local se renovará cada tres años, también lo es que únicamente se refiere a los diputados que lo integran, sin que implique que se trata de diferente Congreso u órgano, sino que se trata del mismo, y sólo varía la integración de sus miembros, a lo que se le denomina legislatura y se le distingue con el número que le corresponda en atención a las veces en que dicho Congreso ha sido renovado; por tanto, si los titulares cambian, pero el órgano es el mismo, esto es, el que expidió las normas generales que se impugnan en esta vía, y si los promoventes integran éste y representan el equivalente al cincuenta por ciento de sus integrantes, ha de concluirse que sí cuenta con la legitimación activa para promover la presente acción de inconstitucionalidad por estar dentro de los supuestos previstos en el citado precepto constitucional, por lo que resulta infundada la causal de improcedencia alegada por el Congreso del Estado de Morelos.

En efecto, la legitimación activa a que se refiere el precepto constitucional en comento corresponde a los integrantes del órgano legislativo, esto es, que al momento de ejercitar la acción de inconstitucionalidad sus signantes se encuentren en pleno ejercicio de sus funciones, pues de lo contrario, como ocurrió en la especie, los integrantes de la legislatura que materialmente aprobó y expidió los decretos de reformas a diversos preceptos constitucionales y legales locales que en esta vía se controvierten, por el solo hecho de haber concluido el periodo de tres años para el cual fueron electos, dejan de tener funciones en sus respectivos cargos y, consecuentemente, carecerían de legitimación activa para promover la presente acción; y el no reconocer, en cambio, legitimación a los ahora promoventes por virtud de que ellos en lo personal no fueron quienes materialmente aprobaron y expidieron las normas generales impugnadas, sería tanto como hacer nugatorio este medio de control constitucional, sin razón que lo justificara.

Es aplicable a lo anterior, el criterio sustentado por este Tribunal Pleno en la tesis jurisprudencial número P./J. 19/2001, consultable en la página cuatrocientos setenta, Tomo XIII, marzo de dos mil uno, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA, DENTRO DEL PLAZO LEGAL, LOS DIPUTADOS INTEGRANTES DE UNA NUEVA LEGISLATURA, CUANDO LA QUE EXPIDIÓ LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONCLUYÓ SU ENCARGO. La interpretación de lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal, lleva a concluir que la legitimación activa debe entenderse conferida a los integrantes del Congreso Estatal que al momento de ejercitarse en tiempo la acción de inconstitucionalidad se encuentren en funciones; sostener lo contrario, llevaría al extremo de que las leyes que se publiquen en el último día, o después de que una legislatura haya concluido sus funciones, no podrían impugnarse, pues quienes integraron ese órgano ya no son diputados y quienes los sustituyen pertenecen a una legislatura diferente, lo que además de ser contrario a la lógica, desconoce el principio de que el órgano de autoridad es siempre el mismo, con independencia de qué personas físicas ejerzan su titularidad."

Por último, los decretos impugnados fueron expedidos por el Congreso Local al que pertenecen los promoventes, con lo que se cumple el último de los requisitos señalados para estimar que los promoventes tienen legitimación activa para plantear la presente acción de inconstitucionalidad.

CUARTO. Toda vez que las partes en la presente acción de inconstitucionalidad no hicieron valer causa de improcedencia distinta a la ya analizada en el considerando anterior y debido a que este Alto Tribunal tampoco advierte oficiosamente alguna otra, se pasa al estudio de las cuestiones fundamentalmente planteadas.

QUINTO. Los conceptos de invalidez planteados por la parte promovente se hacen consistir, en síntesis:

1. Los preceptos de la Constitución del Estado de Morelos y de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, impugnados en esta vía, contravienen lo dispuesto por los artículos 35, 36, 39, 40, 41, 115, párrafo primero, 116, fracción II, y 124 de la Constitución General de la República, en los que se establecen los límites dentro de los cuales las entidades de la República pueden ejercer su soberanía interna, la que debe ajustarse a los principios rectores del Pacto Federal, y siguiendo el modelo del diseño nacional respecto de la integración, composición y funcionamiento de los poderes públicos federales; de tal suerte que las Legislaturas Locales deben adoptar para su integración y funcionamiento un sistema similar al establecido por la Constitución Federal para el Congreso de la Unión. 2. Los principios adoptados en los artículos 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos; 37, 38, inciso g), 41 y 66, todos de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, son inconstitucionales porque vulneran la garantía de legalidad y los principios del Pacto Federal consagrados en los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracción III, 39, 40, 41, 115 y 116 de la Constitución General de la República, por lo siguiente:

a) En la impugnada reforma del artículo 37 de la citada ley orgánica, se eliminó el voto ponderado que establecía dicho precepto legal antes de ser reformado, y que tenía como fin que cada coordinador parlamentario representado en la comisión de gobierno interna de la legislatura, representara de forma ponderada el número de diputados que le correspondía, pero con la actual reforma sólo se toma en cuenta el voto unitario de cada uno de los tres integrantes de esa comisión, lo que conlleva una violación a los artículos 39, 40, 41 y 115 de la Constitución Federal, en cuanto a que el poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste y hace nugatorias las prerrogativas que tiene el ciudadano de votar y ser votado, consagradas en el artículo 35, fracciones I y II, y 36, fracción III, de la Carta Magna, rompiendo así con los principios de democracia, soberanía nacional y de forma de gobierno.

b) Que el artículo 38, inciso g), de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos establecía, antes de la reforma que en esta vía se impugna, que la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política propondría al Pleno de la legislatura, la designación o remoción del contador mayor de Hacienda y tesorero; sin embargo, al reformarse este precepto legal dicha facultad de designación le fue quitada al Pleno de la legislatura y se le confirió a la propia comisión, la cual hará las designaciones correspondientes de acuerdo con el voto de la mayoría absoluta, o sea, eliminando el voto ponderado conforme a la reforma del citado artículo 37 del mismo ordenamiento legal, con lo cual se vulneran los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracción III, 39, 40 y 41 de la Constitución Federal, dado que fue la decisión ciudadana quien eligió que el Congreso Local se conformara con una mayoría de diputados del Partido de Acción Nacional.

c) Que el reformado artículo 41 de la Ley Orgánica del Congreso de esa entidad, impugnado en esta vía, determina la forma como estarán integradas algunas comisiones, en atención a las propuestas de los grupos parlamentarios que les corresponda según el número de diputados que los integren sin tomar en cuenta al Pleno del Congreso.

d) Que de igual forma, el reformado artículo 66 del referido ordenamiento legal, y que en esta vía se controvierte, dispone la distribución de los recursos económicos de que dispondrán los grupos parlamentarios del Congreso Local, destinando un sesenta por ciento de manera igual a cada uno de los grupos, y el cuarenta por ciento restante en relación al número de curules obtenidas; en tanto que dicho precepto legal, antes de la reforma impugnada, establecía que los grupos y fracciones parlamentarias dispondrían de los recursos económicos adecuados para el eficaz cumplimiento de sus funciones, lo cual sí resultaba equitativo.

3. Que la reformada fracción LV del artículo 40 de la Constitución Política del Estado de Morelos, establece que el Congreso Local y su contaduría determinen cualquier acción u omisión que sólo tenga por objeto aplicar una sanción administrativa a los servidores públicos de los demás poderes, cuyo carácter es correctivo, cuando lo correcto es que debe corresponder al superior jerárquico del servidor público aplicar tales sanciones, o bien a los órganos internos de control de cada dependencia gubernamental; tal disposición rompe con el principio de división de poderes y la autonomía que debe imperar en cada uno de ellos, como lo prevé el artículo 49 de la Constitución General de la República, pues en todo caso, el precepto constitucional impugnado debe ajustarse al modelo federal establecido en su artículo 79, en el que faculta al Congreso de la Unión sólo a conocer de responsabilidades de servidores públicos relacionadas con el gasto público.

4. Que el artículo 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos, cuya reforma se impugna en esta vía, establece que "Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura ...", lo que contraviene lo dispuesto por los artículos 14, 16, 40, 41, 71 y 115, párrafo primero, de la Constitución Federal, conculcando las garantías de legalidad y seguridad jurídica ante la ambigüedad de su redacción, de acuerdo con lo siguiente:

a) Que en el precepto constitucional impugnado no se hace distinción respecto de los decretos que debe aprobar el Congreso Local, y utiliza ese término en forma genérica, refiriéndose tanto a los decretos ley que señalaba el texto de ese artículo antes de la reforma, como a los decretos que se expiden en ejercicio de funciones que no son formalmente legislativas; que tal circunstancia trae como consecuencia la confusión respecto de qué tipo de decretos son los que para su aprobación requiere del número de votos que en él se citan, si son todos los decretos o únicamente los que crean normas generales.

b) Que el precepto constitucional impugnado crea de igual forma una confusión en cuanto al voto de las dos terceras partes de la legislatura para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, dado que no especifica en qué sentido debe ser ese voto, si aprobatorio o desaprobatorio; además, también crea confusión en cuanto a si la votación nominal de esas dos terceras partes de la legislatura, que equivale a veinte diputados, el voto debe ser a favor o solamente se requiere de ese número de votantes, y de éstos, cuántos en sentido afirmativo y cuántos en negativo.

c) Que el objeto de la reforma del precepto constitucional impugnado es el de cambiar la regla anterior que disponía que las leyes y decretos ley fueran aprobados por la mayoría absoluta, o sea, el cincuenta por ciento más uno, para sustituirla por la que ahora establece de veinte votos a favor o mayoría calificada.

Previamente al análisis de los conceptos de invalidez planteados por la parte actora, es conveniente precisar que el acto impugnado se hizo consistir en la aprobación y expedición de los Decretos Números Mil Doscientos Diecisiete, Mil Doscientos Veintidós y Mil Doscientos Treinta y Cuatro, por los que se reformaron los artículos 40, fracción LV y 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos, 37, 38, inciso g), 41 y 66 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, los cuales son del tenor literal siguiente:

De la Constitución Política del Estado de Morelos:

"Artículo 40. Son facultades del Congreso:

"...

"LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades políticas y de declaración de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos 136 y 137 de esta Constitución; determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos, a los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes, y programas tanto del erario público estatal como de los municipales, así como de las quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público y en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado e iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias respectivas, considerando la excepción prevista en el artículo 145 de esta Constitución.

"Esta atribución podrá ser ejercida por la Contaduría Mayor de Hacienda del Poder Legislativo o por la comisión, órgano o dependencia que el mismo determine."

"Artículo 44. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución."

De la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos:

"Artículo 37. Los acuerdos y resoluciones de la comisión se tomarán por la mayoría de sus integrantes. El presidente de la Mesa Directiva del Congreso podrá participar en las reuniones, con derecho sólo a voz."

"Artículo 38. La Comisión de Régimen Interno y Concertación Política tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"g) Designar, por mayoría de votos de los diputados que la integran, al tesorero, contador mayor de Hacienda y oficial mayor. Para el caso del tesorero será propuesto por el grupo parlamentario con mayor número de legisladores en el Congreso; para el caso del contador mayor de Hacienda será propuesto por el grupo parlamentario que ocupe el segundo lugar en el número de legisladores; para el caso del oficial mayor será propuesto por el grupo parlamentario que ocupe el tercer lugar en el número de legisladores; para el caso del director del Instituto de Investigaciones Legislativas será designado por consenso de los integrantes de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política."

"Artículo 41. Las comisiones se integrarán de manera plural por tres diputados de los diferentes grupos parlamentarios, uno fungirá como presidente, otro como secretario y el tercero como vocal; la presidencia de la Comisión de Gobernación y Gran Jurado será a propuesta del grupo parlamentario que tenga el mayor número de diputados; la presidencia de la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública será a propuesta del grupo parlamentario que ocupe el segundo lugar en número de diputados; la presidencia de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación será a propuesta del grupo parlamentario que ocupe el tercer lugar en número de diputados; el resto de las comisiones será a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, debiendo quedar constituidas en la tercera sesión del inicio de la legislatura."

"Artículo 66. Los recursos económicos de que dispondrán los grupos parlamentarios del Congreso, serán del 15% del total del presupuesto anual del Poder Legislativo, mismos que se asignarán mensualmente de la siguiente forma:

"a) 60% en forma igualitaria a todos los grupos parlamentarios;

"b) 40% en relación al número de curules obtenidos en el Congreso. ..."

SEXTO. Por razón de método se estudiará en primer término el concepto de invalidez sintetizado en el punto número tres del considerando anterior, consistente en que el reformado artículo 40, fracción LV, de la Constitución Política del Estado de Morelos, rompe con el principio de división de poderes y la autonomía que debe imperar en cada uno de ellos, como lo prevé el artículo 49 de la Constitución General de la República, dado que establece que el Congreso Local y su contaduría determinen cualquier acción u omisión que sólo tenga por objeto aplicar una sanción administrativa a los servidores públicos de los demás poderes.

Para iniciar el análisis de este concepto de invalidez se hace necesario señalar el texto de los artículos 108, 109, 110, 111 y 113 de la Constitución Federal, que señalan:

"Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.

"El presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común.

"Los gobernadores de los Estados, los diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.

"Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios."

"Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

"I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

"No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.

"II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y

"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

"Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.

"Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten sustancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.

"Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo."

"Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los jefes de Departamento Administrativo, los diputados a la asamblea del Distrito Federal, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República, el procurador general de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero presidente, los consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.

"Los gobernadores de los Estados, diputados locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.

"Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.

"Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado.

"Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de las dos terceras partes de los miembros presentes en sesión, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado.

"Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables."

"Artículo 111. Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los jefes de Departamento Administrativo, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República y el procurador general de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.

"Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.

"Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley.

"Por lo que toca al presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable.

"Para poder proceder penalmente por delitos federales contra los gobernadores de los Estados, diputados locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.

"Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables.

"El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto.

"En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia.

"Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita.

"Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicios causados."

"Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados."

Del texto de los preceptos transcritos, se advierte lo siguiente:

a) Corresponde a los Poderes Constituyentes Locales el determinar en las Constituciones de los Estados, para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen algún empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios, en los mismos términos en que lo precisa el artículo 108, párrafo primero, de la Constitución Federal (párrafo cuarto del artículo 108 constitucional).

b) Las Legislaturas de los Estados dentro de su competencia, están facultadas para expedir las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo ese carácter, incurran en responsabilidad (párrafo primero del artículo 109 de la Constitución Federal).

c) La responsabilidad en que pueden incurrir los servidores públicos puede ser:

1. Política, mediante juicio político (artículo 109, fracción I, y 110 de la Constitución Federal).

2. Penal, mediante declaratoria de procedencia y, en su caso, sujeción a proceso penal (artículo 109, fracción II, y 111 de la Constitución Federal).

3. Administrativa, conforme a las leyes de responsabilidades de los servidores públicos (artículo 109, fracción III, y 113 de la Constitución Federal).

A este respecto, cabe señalar que la responsabilidad política se reduce, en cuanto a su sanción, a la destitución e inhabilitación del considerado culpable de infracciones; la responsabilidad penal se traduce en el castigo de los delitos comunes u oficiales que cometa el funcionario respectivo, y la responsabilidad administrativa o disciplinaria consiste en la sanción a las faltas de carácter administrativo, por actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

Asimismo, los preceptos en comento establecen que los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente y que cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere ese artículo.

La Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión se encuentran facultadas constitucionalmente para conocer del juicio político; a la Cámara de Diputados, por su parte, corresponde decidir sobre la declaratoria de procedencia; asimismo, en el artículo 79 del Pacto Federal, se faculta a la "entidad de fiscalización superior de la Federación" de la Cámara de Diputados para fiscalizar y fincar las responsabilidades en que incurran los servidores públicos que tengan a su cargo el manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales.

El citado artículo 79 de la Constitución Federal es del tenor literal siguiente:

"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

"Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

"I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

"También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.

"Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda."

"II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.

"La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.

 

"III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y

"IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.

"La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución.

"Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

"Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.

"El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo."

En el mismo sentido, el artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, señala:

"Artículo 115. ...

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."

Esta disposición constitucional atribuye a los Congresos Locales el carácter de "ente fiscalizador superior municipal", lo que permite emitir las normas correspondientes para realizar esa función fiscalizadora y, consecuentemente, el fincamiento de las responsabilidades en que incurran los servidores públicos municipales que tengan a su cargo el manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos públicos pertenecientes al Municipio.

Ahora bien, los principios en materia de responsabilidad de los servidores públicos, enunciados con antelación, fueron, en términos generales, adoptados por la Constitución Política del Estado de Morelos, en sus artículos del 134 al 144, cuyo tenor literal es el siguiente:

"Artículo 134. Para los efectos de las responsabilidades a que se refiere este título se reputan como servidores públicos a los integrantes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como de los Ayuntamientos, el consejero presidente y los consejeros electorales del Instituto Estatal Electoral, los Magistrados electorales, los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y en general todo aquel que desempeñe un cargo, comisión o empleo de cualquier naturaleza en la administración pública estatal o paraestatal o en las entidades mencionadas con anterioridad.

"Al gobernador del Estado se le podrá exigir responsabilidad durante su cargo, mediante juicio político, por violación expresa a esta Constitución, ataques a la libertad electoral y de participación ciudadana, delitos graves del orden común, desatención de sus funciones, perjuicio a los intereses públicos o de su buen despacho y desviación de los recursos del erario público, sea por el ejercicio o aplicación de recursos en partidas presupuestales no autorizadas, falta de comprobación de los recursos o el desvío de los mismos."

"Artículo 135. El gobernador, los diputados al Congreso del Estado, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia y los miembros del Consejo de la Judicatura Estatal son responsables en los términos del título cuarto de la Constitución General de la República."

"Artículo 136. Para proceder penalmente en contra de los diputados al Congreso del Estado, el gobernador, los secretarios de despacho, el procurador general de Justicia, los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, los consejeros de la Judicatura Estatal, los Magistrados del Tribunal Estatal Electoral, así como el consejero presidente y los consejeros estatales electorales del Instituto Estatal Electoral y los presidentes municipales por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, el Congreso del Estado declarará por mayoría absoluta del total de sus miembros previa audiencia del acusado por sí, por su defensor o por ambos, si ha lugar o no a la formación de causa."

"Artículo 137. Son responsables y serán sometidos a juicio político por actos y omisiones en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho, los diputados al Congreso del Estado, el gobernador del Estado, los secretarios de despacho, el procurador general de Justicia, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, los Magistrados del Tribunal Estatal Electoral, los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los Jueces de primera instancia del Poder Judicial, el consejero presidente y los consejeros electorales del Instituto Estatal Electoral, los miembros de los Ayuntamientos y el presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos."

"Artículo 138. En los casos del artículo anterior, el Congreso erigido en jurado de declaración oirá al acusado, a su defensor o a ambos si quisieren, y previa lectura del expediente respectivo decidirá si es o no responsable. Si la declaración fuere absolutoria el servidor público continuará en el ejercicio de su encargo. Si fuere condenatoria, quedará suspenso y a disposición del Tribunal Superior de Justicia para los efectos del artículo siguiente."

"Artículo 139. El Tribunal Superior de Justicia como jurado de sentencia, previa audiencia del acusador, del procurador de justicia y del acusado, su defensor o de ambos, procederá a mayoría absoluta de votos, a aplicar la sanción que la ley señale. Si el hecho motivo del procedimiento ameritare sanción penal conforme a la ley, el responsable quedará a disposición de la autoridad competente para que se le instruya el proceso respectivo.

"Cuando el acusado sea el procurador de Justicia ejercerá las funciones de tal el que designe el Ejecutivo o el servidor público que deba suplirlo con arreglo a la ley.

"Tanto la declaración del Congreso como la resolución del Tribunal Superior de Justicia son inatacables."

"Artículo 140. Si un servidor público de los señalados en el artículo 136 son sentenciados encontrándolos penalmente responsables de un delito cometido en el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto."

"Artículo 141. La responsabilidad administrativa de los servidores públicos se fijará y sancionará de acuerdo a las leyes correspondientes."

"Artículo 142. En asuntos del orden civil no hay inmunidad para ningún servidor público."

"Artículo 143. La responsabilidad que dé origen a juicio político sólo podrá exigirse contra el servidor durante el periodo de su encargo o dentro de un año después de la terminación del mismo."

"Artículo 144. La responsabilidad penal de los servidores públicos no comprendidos en los artículo 136 y 145 se exigirá ante las autoridades competentes mediante los procedimientos establecidos por la ley sin que se requiera declaración o requisito previo alguno."

En los preceptos reproducidos se recoge el principio de que compete al Congreso del Estado conocer del juicio político y de la declaración de procedencia.

Ahora bien, de acuerdo con los preceptos de la Constitución General de la República antes transcritos, y salvo las hipótesis a que se refiere el artículo 79 de la misma, no se especifica, en materia de responsabilidad administrativa, qué autoridad es la facultada para sustanciar el procedimiento respectivo y decidir sobre la sanción correspondiente, sino que tal determinación se deja a las leyes de responsabilidades que al efecto se emitan; sin embargo, si se toma en consideración la naturaleza de las infracciones o responsabilidades administrativas y los fines que con su sanción se persigue (salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia de todo servidor público en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones), se infiere que en concordancia lógica con dicha naturaleza tanto el procedimiento como la sanción también deben ser administrativos, de tal suerte que es al superior jerárquico del servidor público infractor, por regla general, o a un órgano específico del propio nivel de gobierno, a quien le incumbe corregir las irregularidades incurridas con el fin de preservar el correcto y eficiente servicio público que se debe prestar en la dependencia u organismo a su cargo, por lo que también corresponde a ellos sustanciar el procedimiento administrativo de responsabilidades y emitir la sanción respectiva.

El espíritu del Poder Reformador Federal de que sea el superior jerárquico o un órgano específico del propio nivel de gobierno al que pertenece el servidor público que incurrió en responsabilidad administrativa, el que conozca de esa irregularidad y, en su caso, la sancione, fue recogida por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en especial, en sus artículos 49, 50, 51, 57, 58 y 60, cuyo tenor literal es el siguiente:

"Artículo 49. En las dependencias y entidades de la administración pública se establecerán unidades específicas, a las que el público tenga fácil acceso, para que cualquier interesado pueda presentar quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, con las que se iniciará, en su caso, el procedimiento disciplinario correspondiente.

"La secretaría establecerá las normas y procedimientos para que las instancias del público sean atendidas y resueltas con eficiencia."

"Artículo 50. La secretaría, el superior jerárquico y todos los servidores públicos tienen la obligación de respetar y hacer respetar el derecho a la formulación de las quejas y denuncias a las que se refiere el artículo anterior y de evitar que con motivo de éstas se causen molestias indebidas al quejoso.

"Incurre en responsabilidad el servidor público que por sí o por interpósita persona, utilizando cualquier medio, inhiba al quejoso para evitar la formulación o presentación de quejas y denuncias, o que con motivo de ello realice cualquier conducta injusta u omita una justa y debida que lesione los intereses de quienes las formulen o presenten."

"Artículo 51. Las Cámaras de Senadores y Diputados del Congreso de la Unión, así como la Asamblea Legislativa del Distrito Federal establecerán los órganos y sistemas para identificar, investigar y determinar las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 47, así como para aplicar las sanciones establecidas en el presente capítulo, conforme a la legislación respectiva y por lo que hace a su competencia.

"Asimismo, y por lo que hace a su competencia, las autoridades jurisdiccionales a que se refieren las fracciones VII a X del artículo 3o., determinarán los órganos y sistemas para los efectos a que se refiere el párrafo anterior, en los términos de sus legislaciones respectivas."

"Artículo 57. Todo servidor público deberá denunciar por escrito a la contraloría interna de su dependencia o entidad los hechos que, a su juicio, sean causa de responsabilidad administrativa imputables a servidores públicos sujetos a su dirección.

"La contraloría interna de la dependencia o entidad determinará si existe o no responsabilidad administrativa por el incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, y aplicará las sanciones disciplinarias correspondientes.

"El superior jerárquico de la dependencia o entidad respectiva enviará a la secretaría copia de las denuncias cuando se trate de infracciones graves o cuando, en su concepto, y habida cuenta de la naturaleza de los hechos denunciados, la secretaría deba, directamente, conocer el caso o participar en las investigaciones."

"Artículo 58. La secretaría aplicará las sanciones correspondientes a los contralores internos de las dependencias cuando éstos incurran en actos u omisiones que impliquen responsabilidad administrativa."

"Artículo 60. La contraloría interna de cada dependencia o entidad será competente para imponer sanciones disciplinarias."

De los preceptos reproducidos se desprende que tanto la tramitación del procedimiento administrativo disciplinario como la determinación de la sanción, se encuentran a cargo del superior jerárquico del servidor público infractor o del órgano específico del propio nivel de gobierno a quien le incumbe corregir la irregularidad incurrida, con el objeto de respetar la división de poderes.

Lo anterior es así, toda vez que de considerarse que un poder del Estado diverso al que pertenece el servidor público responsable administrativamente, puede instruir el procedimiento administrativo y emitir la sanción que al efecto corresponda, se rompería con el principio de división de poderes consagrado en los artículos 41, 49 y 116 de la Ley Fundamental, los cuales tienen como fin limitar y equilibrar el poder público, impidiendo que un poder se coloque por encima de otro; principio fundamental este, que debe prevalecer también en las Constituciones Locales, conforme a lo dispuesto por el artículo citado en primer término.

Los citados artículos 41, primer párrafo, 49 y 116, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen lo siguiente:

"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal."

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo."

Estos preceptos constitucionales establecen el principio de división de poderes a través de los cuales se ejerce la soberanía popular y que debe prevalecer tanto en el ámbito federal como local.

Ahora bien, el artículo 40 de la Constitución Política del Estado de Morelos, cuya invalidez se demanda en esta vía, es del tenor literal siguiente:

"Artículo 40. Son facultades del Congreso:

"...

"LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades políticas y de declaración de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos 136 y 137 de esta Constitución; determinar las responsabilidades administrativas a que alude el artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos, a los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes, y programas tanto del erario público estatal como de los municipales, así como de las quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público y en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado e iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias respectivas, considerando la excepción prevista en el artículo 145 de esta Constitución."

"Esta atribución podrá ser ejercida por la Contaduría Mayor de Hacienda del Poder Legislativo o por la comisión, órgano o dependencia que el mismo determine."

Por su parte, el artículo 145 de la propia Constitución, reformado mediante decreto publicado el primero de septiembre de dos mil, en el Periódico Oficial del Estado de Morelos, establece lo siguiente:

"Artículo 145. La responsabilidad administrativa en que incurran los secretarios de las Salas, de Acuerdos, de Estudio y Cuenta; los Jueces de primera instancia o los que con cualquier otra denominación se designen, así como los demás funcionarios y empleados del Tribunal Superior de Justicia, del Tribunal Estatal Electoral y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Morelos, realicen funciones jurisdiccionales o auxilien en éstas, o desempeñen funciones administrativas, serán del conocimiento y resolución de cada órgano jurisdiccional en el ámbito de su competencia, en los términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Morelos; si alguno de dichos funcionarios, o empleados incurre en la comisión de delito, serán juzgados en la forma que establecen las leyes respectivas, pudiendo quedar suspendido el presunto responsable en el ejercicio de sus funciones, en los términos que señale dicha Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado. Las responsabilidades en que incurran los Magistrados numerarios, supernumerarios o interinos de los citados órganos jurisdiccionales serán de la competencia del Congreso del Estado."

La disposición constitucional transcrita en primer término, faculta al Congreso Local para determinar las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar, cuando dichas responsabilidades deriven de la fiscalización a los recursos, planes y programas sufragados por los erarios públicos estatales y municipales, facultad que puede ser ejercida por la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso Local o por la dependencia que éste determine.

Hasta ahí las facultades otorgadas al Congreso Local se hallan comprendidas, lógicamente, dentro de los principios que derivan del sistema de la Constitución Federal, principalmente en los artículos 115, fracción IV, penúltimo párrafo y 79.

Así, como ya se adelantó, no se da la violación a los principios fundamentales antes mencionados por el hecho de que la reforma a la disposición constitucional impugnada, faculte al Congreso del Estado de Morelos para determinar las responsabilidades administrativas en que puedan incurrir los servidores públicos estatales y municipales en el manejo de recursos humanos, materiales y financieros, con motivo del gasto público sufragados por el erario estatal y municipal, ya que esta facultad se encuentra acorde con la función superior fiscalizadora con que debe contar el órgano legislativo estatal, como en forma expresa establece el artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo de la Constitución Federal y como de manera similar el artículo 79 de esta Constitución, faculta a la Cámara de Diputados.

Pero a continuación el referido precepto 40, fracción LV, que se impugna, otorga facultades al Congreso Local para determinar las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos estatales y municipales que, con motivo de quejas y denuncias ciudadanas, por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público, en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, previsiones estas que indudablemente violentan los preceptos de la Constitución Federal antes comentados, ya que por una parte, se desvía de los principios que en materia de responsabilidades de los servidores públicos establecen los artículos 108, 109, 110, 111 y 113 de la Ley Suprema y, por otro lado, rompe con el equilibrio de poderes que toda Constitución Local debe contemplar conforme a lo dispuesto en los artículos 41, 49 y 116 de la Carta Magna.

En efecto, la facultad últimamente mencionada que le confiere el artículo 40, fracción LV, de la Constitución del Estado de Morelos a la Legislatura Local para determinar las responsabilidades administrativas en que puedan incurrir todos los servidores públicos estatales (con la salvedad prevista en el artículo 145 de la propia Constitución Local) y municipales, de las que se tenga conocimiento como consecuencia de cualquier queja o denuncia ciudadana, permite que el Poder Legislativo del Estado de Morelos pueda afectar no sólo al Poder Ejecutivo de la misma entidad, sino que autoriza la intromisión en el ámbito municipal por parte del Poder Legislativo Estatal, lo que sin lugar a dudas es contrario, por una parte al principio de división de poderes, y por otra al de autonomía municipal, establecidos en la Norma Fundamental.

Al respecto, cabe aclarar que cuando la disposición constitucional local en comento alude a la responsabilidad administrativa en que incurran los servidores públicos estatales, se refiere indudablemente a los que prestan sus servicios en el Poder Ejecutivo del Estado, lo cual se infiere de la propia disposición constitucional cuando señala "a los servidores públicos estatales y municipales, sea que presten sus servicios en la administración central o en cualquier organismo auxiliar"; de tal suerte que excluye a los servidores públicos del Poder Legislativo Estatal.

Atento a todo lo expuesto, cabe concluir que el artículo 40, fracción LV, de la Constitución Política del Estado de Morelos, únicamente donde señala: "así como de las quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público y en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado", es contrario a los artículos 41, 49, 108, 109, 110, 111, 113 y 116 de la Constitución General de la República.

SÉPTIMO. En los restantes conceptos de invalidez se argumenta que los artículos 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos, y 37, 38, inciso g), 41 y 66 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, cuyas reformas se impugnan, contravienen lo dispuesto en los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracción III, 39, 40, 41, 49, 71, 72, 79, 115, párrafo primero, 116 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; al respecto, este Tribunal Pleno advierte que la cuestión toral planteada por la parte promovente consiste en que los Estados de la Federación, en su régimen interior, están obligados a respetar y a sujetarse a los principios fundamentales consagrados en la Constitución Federal, de los cuales se apartan las normas generales que en esta vía se combaten, según lo considera la parte actora.

La impugnada reforma al artículo 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos, es del tenor literal siguiente:

"Artículo 44. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución."

El precepto reproducido establece una votación por mayoría calificada para la aprobación de leyes o decretos, esto es, que la aprobación sea por la mayoría nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; en tanto que dicho precepto, antes de la reforma, establecía que para la aprobación de leyes o decretos, se "necesita en votación nominal la aprobación de la mayoría absoluta de los diputados integrantes de la legislatura".

La diferencia entre la votación nominal por mayoría de las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura y la nominal por mayoría absoluta, estriba en que en la primera, contemplada en la reforma constitucional impugnada, para la aprobación de leyes o decretos se necesita del voto de veinte diputados, en atención a que la Legislatura del Estado de Morelos se integra con un total de treinta diputados, conforme a lo dispuesto en el ya transcrito artículo 24 de su Constitución Local, o sea, se requiere una mayoría calificada; en tanto que en el segundo caso, sólo basta para la aprobación con el voto de dieciséis diputados, es decir, la mitad más uno de sus integrantes.

La accionante estima que la impugnada reforma al artículo 44 de la Constitución del Estado de Morelos contraviene las disposiciones contenidas en los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracción III, 39, 40, 41, 49, 71, 72, 79, 115, párrafo primero, 116 y 124 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, en los que se establece el modelo que deben adoptar los Estados de la Federación en cuanto a su régimen interno, división de poderes, así como el procedimiento legislativo.

Los preceptos constitucionales antes referidos, son del tenor literal siguiente:

"Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano:

"I. Votar en las elecciones populares;

"II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley."

"Artículo 36. Son obligaciones del ciudadano de la República:

"...

"III. Votar en las elecciones populares en los términos que señale la ley."

"Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público emana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno."

"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ..."

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."

"Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:

"I. Al presidente de la República;

"II. A los diputados y senadores al Congreso de la Unión; y

"III. A las Legislaturas de los Estados.

"Las iniciativas presentadas por el presidente de la República, por las Legislaturas de los Estados o por las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores, se sujetarán a los trámites que designe el reglamento de debates."

"Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.

"A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.

"B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.

"C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara Revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.

"Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.

"D. Si algún proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de Revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquélla le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.

"E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara Revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción A. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara Revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquélla para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara Revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

"F. En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.

"G. Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año.

"H. La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.

"I. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la Comisión Dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cámara.

"J. El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.

"Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente."

"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

"Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

"I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

"También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.

"Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.

"II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.

"La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.

 

"III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y

"IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley.

"La Cámara de Diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título cuarto de esta Constitución.

"Para ser titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

"Los Poderes de la Unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.

"El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo."

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes ..."

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"I. Los gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más de seis años.

"La elección de los gobernadores de los Estados y de las Legislaturas Locales será directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas.

"Los gobernadores de los Estados, cuyo origen sea la elección popular, ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho.

"Nunca podrán ser electos para el periodo inmediato:

"a) El gobernador sustituto constitucional, o el designado para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando tenga distinta denominación;

"b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cualquiera denominación, supla las faltas temporales del gobernador, siempre que desempeñe el cargo los dos últimos años del periodo.

"Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de la elección.

"II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.

"Los diputados a las Legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.

"Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes;

"III. El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas.

"La independencia de los Magistrados y Jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las leyes orgánicas de los Estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales de los Estados.

"Los Magistrados integrantes de los Poderes Judiciales Locales, deberán reunir los requisitos señalados por las fracciones I a V del artículo 95 de esta Constitución. No podrán ser Magistrados las personas que hayan ocupado el cargo de secretario o su equivalente, procurador de Justicia o diputado local, en sus respectivos Estados, durante el año previo al día de la designación.

"Los nombramientos de los Magistrados y Jueces integrantes de los Poderes Judiciales Locales serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica.

"Los Magistrados durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones Locales, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las leyes de responsabilidades de los servidores públicos de los Estados.

"Los Magistrados y los Jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo.

"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

"a) Las elecciones de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las Legislaturas Locales y de los integrantes de los Ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo;

"b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia;

"c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;

"d) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad;

"e) Se fijen los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales;

"f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal;

"g) Se propicien condiciones de equidad para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social;

"h) Se fijen los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; se establezcan, asimismo, las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias; e

"i) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse;

"V. Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.

"VI. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias.

"VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.

"Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."

"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."

Como claramente puede advertirse de la lectura de estos preceptos constitucionales, en ellos únicamente se señalan, por una parte, las prerrogativas y obligaciones de los ciudadanos de la República, como son las de votar y ser votado, lo que implica que pueden aspirar a obtener un cargo de elección popular, así como el de elegir a sus gobernantes y quiénes los representen en el Congreso de la Unión, y por otro lado, establece los entes a través de los cuales el pueblo ejerce su soberanía, ya sea de la Federación o de los Estados según sea la competencia de uno u otros, conforme a los lineamientos que el propio Pacto Federal o las Constituciones Locales consagran, sin que éstas puedan contravenir lo dispuesto en aquélla; de igual forma, se establece el principio de división de poderes, tanto de la Federación como de los Estados; el procedimiento legislativo, la facultad fiscalizadora del Congreso de la Unión; las normas a que deberán sujetarse las Constituciones Locales; y, por último, la reserva de facultades de los Estados al crear el Pacto Federal.

Ahora bien, estas disposiciones constitucionales no se violentan con la reforma al artículo 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos, toda vez que el derecho que tienen los ciudadanos de elegir a los diputados que deberán representar sus intereses en la legislatura, no se vulnera por el hecho de que sufra reforma en lo referente al sistema de votación interno en el Congreso Local para la aprobación o no de una iniciativa de ley o decreto, ya que de cualquier forma siempre prevalecerá el voto de la mayoría, ya sea absoluta o bien de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso, el cual, consecuentemente, representará la voluntad popular, que es lo que protege la Constitución Federal.

En efecto, los sistemas o procedimientos legislativos que decida adoptar el Congreso del Estado de Morelos a través de su propia Constitución o sus leyes reglamentarias respectivas, se traducen en la voluntad popular representada precisamente por el Poder Legislativo reformador de esas normas generales, lo cual hizo en el ejercicio pleno de su autonomía, la que no puede ser invadida ni por la Federación ni por cualquier otro Estado u órgano del poder público.

No obsta a lo anterior el hecho de que el transcrito artículo 41 de la Ley Fundamental establezca que las Constituciones Particulares de los Estados no podrán contravenir las estipulaciones de aquélla, toda vez que esta disposición se refiere a los principios y garantías que en el propio Pacto Federal se consagran, pero no llega al extremo de imponer a las entidades federativas el deber de ajustar sus respectivas Constituciones a los lineamientos precisos que en aquélla se establecen, sino que basta con que no se contrapongan, pues en el caso que nos ocupa, el funcionamiento de los Congresos de los Estados no puede ser, como incorrectamente lo consideran los promoventes de esta acción de inconstitucionalidad, igual al que rige para el Congreso de la Unión, por virtud de que éste difiere de aquéllos tanto en su estructura como en su marco competencial y, sobre todo, en la voluntad popular que representan; circunstancias estas que hacen que el funcionamiento del Congreso Local y el Congreso de la Unión difieran sustancialmente y, por ende, los sistemas y procedimientos legislativos de una no tienen que ser forzosamente coincidentes a los de la otra.

En efecto, por cuanto hace a las normas a que deberán sujetarse las Constituciones Locales y a que se refiere el artículo 116 de la Constitución Federal antes transcrito, se pueden apreciar las siguientes: división de poderes; la duración de los gobernadores en su encargo; la elección directa de los gobernadores y de las Legislaturas Locales; la no reelección de los gobernadores; la proporcionalidad representativa que debe existir en las Legislaturas Locales en atención al número de habitantes; los lineamientos para la elección y reelección de los diputados locales; los órganos en quienes debe recaer el Poder Judicial de los Estados, garantizándose su autonomía e independencia, así como la forma y términos en que deberán designarse los funcionarios judiciales; las garantías mínimas que toda Constitución y leyes locales deben contener en materia electoral; la celebración de convenios entre la Federación y los Estados.

Como puede advertirse claramente, el artículo 116 de la Constitución General de la República no establece norma alguna en relación a la forma como deben conducirse las Legislaturas Locales en la toma de decisiones, en su integración, designación de su personal o en el manejo de los recursos económicos que les son asignados, ya que esto sólo compete al Poder Reformador Local y a los Congresos de los Estados, por tratarse de atribuciones que las entidades federativas se reservaron al constituir el Pacto Federal.

En este orden de ideas, no puede estimarse que el artículo 44 reformado de la Constitución Política del Estado de Morelos, en cuanto prevé que para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto requiere una votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura, en vez de una mayoría simple, violente dichas disposiciones constitucionales.

Lo anterior encuentra firme sustentación en la interpretación teleológica de los artículos 41, 52, 54 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en su evolución histórica, siguiendo, en este aspecto, el criterio interpretativo establecido por esta Suprema Corte de Justicia en la tesis P. XXVIII/98, consultable en la página ciento diecisiete, Tomo VII, abril de mil novecientos noventa y ocho, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR. El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra de la ley, utilizar mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el Poder Revisor. Así, el método genético-teleológico permite, al analizar la exposición de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los dictámenes de las comisiones del Congreso de la Unión y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al Código Político, así como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos principios y valores de la vida democrática y republicana reconocidos en nuestro sistema jurídico."

Siguiendo este criterio interpretativo, cabe considerar que el análisis de la evolución legislativa que han tenido, principalmente los artículos 41, 52, 54 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al sistema electoral mexicano, permite establecer que en el de mil novecientos sesenta y tres se introdujo la figura de los llamados "diputados de partido", sistema que permitía designar un número determinado de escaños en el Congreso a los partidos que hubieran obtenido un porcentaje mínimo de la votación nacional, lo que posteriormente (mil novecientos setenta y siete) evolucionó al sistema de representación proporcional con lo cual se pretendió hacer vigente el pluralismo político, a fin de que todas aquellas corrientes identificadas con un partido determinado, aun minoritarios en su integración pero con una representación importante, pudieran ser representados en el seno legislativo y hacer oír su voz en la toma de decisiones; lo anterior, si bien marcó un avance democrático, todavía no era satisfactorio porque estaba en vigor la llamada "cláusula de gobernabilidad" que consistía, esencialmente, en la disposición de que al partido político que en las elecciones había obtenido el mayor número de escaños, aunque no el cincuenta y uno por ciento, se le agregaran automáticamente el número de representantes suficientes para alcanzar dicha mayoría, de tal forma que teniendo asegurada la votación mayoritaria favorable, el partido político mayoritario configuraba el predominio absoluto dentro de un sistema de gobernabilidad unilateral o unipolar, donde los partidos políticos minoritarios podían expresar sus opiniones, pero no tenía el poder, ya que todas las iniciativas, dictámenes y mociones estaban ganadas de antemano por el partido mayoritario.

Dicho sistema fue modificado mediante reformas que se hicieron al artículo 54 constitucional en mil novecientos noventa y tres, a partir de las cuales, la mayoría de más del cincuenta por ciento de los escaños por parte de un partido político, ya no se logra como privilegio en virtud de un aumento automático de representantes, sino como resultado del voto ciudadano. Así, la regla general del sistema actual es la gobernabilidad multilateral, que privilegia el consenso entre las diversas fuerzas políticas mayoritarias y minoritarias en una fórmula que pretende consolidar el sistema democrático mexicano.

Por tanto, si de la interpretación teleológica e histórica de los artículos constitucionales referidos se infiere que los valores e instituciones que el Poder Reformador protegió a través de la evolución reformatoria mencionada, fueron aquellas que culminaron en la instauración de un sistema democrático en donde predominara la gobernabilidad multilateral, mediante el consenso de los partidos políticos, ha de concluirse que el establecimiento de una mayoría calificada de las dos terceras partes de los diputados del Congreso del Estado de Morelos para aprobar leyes y decretos, como dispone el artículo 44 de la Constitución Local, se halla dentro de los límites constitucionales que marca nuestra Carta Magna, en cuanto siendo incluyentes de la voluntad de los partidos minoritarios, permite la gobernabilidad multilateral.

Por último, también debe desestimarse el argumento de los promoventes, hecho en el sentido de que el reformado artículo 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos, es confuso en cuanto a si las iniciativas que aprueba el Congreso tienen el carácter de ley o decreto ley como lo señalaba el texto anterior, o se trata de cualquier tipo de decretos, aun los que no correspondan a la función formalmente legislativa; asimismo, que no se hace el señalamiento de si el voto de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura debe ser a favor o en contra. Lo anterior, por virtud de que la supuesta ambigüedad que pudiera existir en una norma general no contraviene por ese solo hecho las disposiciones contenidas en la Constitución General de la República, pues su interpretación queda a cargo de los órganos legalmente facultados para ello, lo cual deberá hacerlo siempre en armonía con los demás preceptos constitucionales relativos al quehacer legislativo, sin que corresponda a este Alto Tribunal realizar, en esta vía, su interpretación y alcance.

Bajo este mismo contexto debe analizarse la reforma al artículo 37 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, también impugnada en esta acción de inconstitucionalidad, la cual es del tenor literal siguiente:

"Artículo 37. Los acuerdos y resoluciones de la comisión se tomarán por la mayoría de sus integrantes. El presidente de la Mesa Directiva del Congreso podrá participar en las reuniones, con derecho sólo a voz."

El precepto legal transcrito se encuentra dentro del título cuarto, capítulo IV, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, denominado "De la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política", por tanto, para una mejor comprensión se hace necesario el análisis de la forma de integración de esta comisión legislativa y para lo cual tal ordenamiento en sus artículos 32 y 33, dispone:

"Artículo 32. El régimen interno del Congreso del Estado se ejercerá a través de una comisión denominada 'De Régimen Interno y Concertación Política', con el fin de optimizar las funciones legislativas, políticas y administrativas del propio Congreso."

"Artículo 33. La Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, la integrarán:

"a) Los diputados coordinadores de cada uno de los grupos parlamentarios.

"b) Los diputados cuyo partido político no integren grupo parlamentario y estén constituidos como fracción parlamentaria, en los términos preceptuados por esta ley.

"Por cada diputado con representación en esta comisión habrá un suplente."

Ahora bien, el precepto legal cuya constitucionalidad o inconstitucionalidad se analiza, antes de la reforma impugnada, disponía:

"Artículo 37. Los acuerdos y resoluciones de la comisión se tomarán por mayoría absoluta, considerando como base el voto ponderado de cada uno de sus integrantes. El presidente de la Mesa Directiva del Congreso, podrá participar en las reuniones con derecho sólo a voz."

El voto ponderado tenía como objetivo que cada coordinador parlamentario de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política representara al número real de diputados que le correspondía a su partido por el número de curules obtenidas en el resultado electoral.

La interpretación que se da al denominado voto ponderado, se desprende del contenido del apartado V de la parte considerativa del decreto por el que se expidió la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el doce de noviembre de mil novecientos noventa y siete, que en lo conducente dice: "Destaca en esta ley, la creación de una Comisión de Régimen Interno y Concentración Política, que sustituirá en sus tareas a la Gran Comisión, la que estará integrada en forma tal que permita la representación de todos los grupos o fracciones parlamentarias representadas en el Congreso.".

El significado de las palabras ponderado y ponderar, aparece en diversos diccionarios de la lengua española, en la forma siguiente:

"Primera edición.

"El Pequeño Larousse Ilustrado 1996.

"Diccionario Enciclopédico 1995. Larousse, S.A.

"Editorial Agrupación Editorial, S.A.

"Ponderado. adj. Que es resultado de ponderar. 2. Bien equilibrado, que procede con mesura. 3. Estandist. Dícese de una magnitud cuyo valor ha sido modificado de acuerdo con determinadas reglas.

"Ponderar. v. tr. (lat. Ponderare). 1. Hablar de algo alabándolo mucho, encareciendo sus cualidades. 2. Considerar con atención e imparcialidad un asunto. 3. Estandist. Realizar una ponderación.

"Diccionario de la Lengua Española.

"Real Academia Española.

"Decimonovena edición. 1970.

"Editorial Espasa. Calpe, S.A. Ríos Rosas, 26 Madrid.

"Ponderado. da. Adj. Dícese de la persona que procede con tacto y prudencia.

"Ponderar (del lat. Ponderare, de pondus, eris, peso.) tr. Determinar el peso de una cosa. 2. Fig. Examinar con cuidado algún asunto. 3. Exagerar, encarecer. 4. Contrapesar, equilibrar.

"Breve Diccionario Etimológico de la Lengua Española.

"Guido Gómez de Silva, doctor en letras.

"Fondo de Cultura Económica, México.

"Segunda edición. 1998.

"Ponderar. Examinar mentalmente con cuidado, considerar: latín ponderare, ponderar; pesar, determinar el peso; de ponder, tema de; pondus peso, medida de la densidad o masa; del indoeuropeo pond-os-peso, de ponde, de pon, de pen, variante de spen, extender, tender (véase pender). Para el indoeuropeo os, sufijo que forma sustantivos. Véase or.

"Diccionario Kapelusz de la Lengua Española Editorial Kapelusz, S.A.

"Primera edición 1979.

"Ponderado. adj. Se aplica a la persona que obra con tacto y prudencia (sinón: equilibrado, mesurado).

"Ponderar. v. tr. Alabar una cosa: ponderaron mucho esa novela. Determinar el peso de una cosa. Examinar con cuidado los aspectos contrapuestos."

Conforme a las definiciones transcritas, y de acuerdo con el texto anterior del artículo 37 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, también reproducido, se desprende que la intención del legislador local de crear el voto ponderado, no fue otra sino la de equilibrar el poder público representado en el Congreso a través de las diversas corrientes ideológicas, con el fin de que las decisiones que se tomen sean acordes con la representación popular; esto es, que el voto contenga la fuerza de la representación del grupo parlamentario al que pertenece el votante, lo que únicamente puede darse si éste expresa, no su voluntad individual, sino la colectiva del grupo parlamentario.

Al reformarse el citado artículo 37 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, se estableció que las decisiones de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, contando el voto en lo individual de cada uno de sus integrantes, y se eliminó la representación que antes tenía del grupo parlamentario al que pertenece el diputado votante; tal circunstancia no puede considerarse que se contrapone a los citados preceptos de la Constitución Federal, ya que como se señaló con anterioridad, en tratándose de los sistemas y procedimientos legislativos que decida adoptar el Congreso del Estado de Morelos a través de su propia Constitución o sus leyes reglamentarias respectivas, constituyen la voluntad popular representada por el Poder Legislativo Reformador de esas normas generales, en ejercicio de su autonomía.

Por otra parte, el artículo 38, inciso g), de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, también impugnado en esta vía, establece lo siguiente:

"Artículo 38. La Comisión de Régimen Interno y Concertación Política tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"g) Designar, por mayoría de votos de los diputados que la integran, al tesorero, contador mayor de Hacienda y oficial mayor. Para el caso del tesorero será propuesto por el grupo parlamentario con mayor número de legisladores en el Congreso; para el caso del contador mayor de Hacienda, será propuesto por el grupo parlamentario que ocupe el segundo lugar en el número de legisladores; para el caso del oficial mayor será propuesto por el grupo parlamentario que ocupe el tercer lugar en el número de legisladores; para el caso del director del Instituto de Investigaciones Legislativas será designado por consenso de los integrantes de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política."

Este precepto legal faculta a la citada Comisión de Régimen Interno y Concertación Política del Congreso Local, la designación o remoción del oficial mayor, contador mayor de Hacienda y tesorero, lo cual se hará con la mayoría de votos de los integrantes de la comisión; disposición esta que, al igual que la contenida en el artículo 37 del mismo ordenamiento legal, establece el sistema de votación para la toma de decisiones, aspecto este que sólo el propio Congreso cuenta con facultades para establecerlo, por tanto, el sistema o procedimiento legislativo que decida adoptar no contraviene en forma alguna la Constitución Federal.

El citado artículo 38 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, anterior a la reforma, en su parte conducente disponía:

"Artículo 38. La Comisión de Régimen Interno y Concertación Política tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"g) Proponer al Pleno la designación o remoción del oficial mayor, contador mayor de Hacienda y tesorero del Congreso del Estado. ..."

Del texto transcrito, a diferencia del actual, impugnado en esta vía, se aprecia que el legislador consideró que las designaciones o remociones de los funcionarios públicos que ahí se mencionan, y que anteriormente estaba a cargo del Pleno del Congreso a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, ahora lo hiciera la propia comisión a propuesta de los diferentes grupos parlamentarios; sin embargo, tal disposición por el solo hecho de transferir a la citada comisión las facultades mencionadas, no contraviene los principios de representación popular, democracia y supremacía constitucional que considera la accionante, ya que esas disposiciones sólo redundan en la organización interna de la Legislatura Local, a quien compete en forma exclusiva regular su funcionamiento.

Por otra parte, y de acuerdo con las consideraciones expuestas con antelación, si se estima que el alcance de los principios fundamentales de representatividad y democracia van más allá del respeto al voto popular, dado que debe trascender a su real efectividad reflejándose en las decisiones del poder público y reconociéndose, además, la existencia y legitimación de los grupos parlamentarios en relación a su afiliación política e ideológica en atención al partido que pertenecen, luego entonces, para que los representantes populares puedan ejercer libre, correcta y oportunamente la función pública que les fue encomendada a través del sufragio, ya sea en lo individual o en grupo, es menester que se les asignen los recursos económicos y locales adecuados a cada uno de ellos.

A este respecto, el artículo 66 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, cuya reforma se impugna en esta vía, establece lo siguiente:

"Artículo 66. Los recursos económicos de que dispondrán los grupos parlamentarios del Congreso, serán del 15% del total del presupuesto anual del Poder Legislativo, mismos que se asignarán mensualmente de la siguiente forma:

"a) 60% en forma igualitaria a todos los grupos parlamentarios;

"b) 40% en relación al número de curules obtenidos en el Congreso. ..."

De acuerdo con el inciso a) del precepto legal transcrito, del presupuesto asignado a los grupos parlamentarios, el sesenta por ciento (60%) correspondiente se asignará en forma igualitaria a todos los grupos, o sea, sin atender al número de diputados que integran a cada uno de ellos; sin embargo, en el inciso b) del precepto legal en comento, sí asigna un porcentaje de esos recursos económicos a los grupos parlamentarios en atención al número de curules obtenidas en el Congreso, el cual asciende al cuarenta por ciento (40%) respectivo, de tal suerte que contrariamente a lo argumentado por la accionante, en la reforma legal impugnada sí se tomó en cuenta la existencia de grupos mayoritarios y minoritarios y, consecuentemente, se determinó asignar mayores recursos económicos a aquellos grupos integrados con un mayor número de diputados, para su debido y eficaz funcionamiento; por tanto, este Alto Tribunal considera que la norma legal impugnada no contraviene los principios constitucionales antes enunciados.

El precepto legal que se analiza, antes de la reforma impugnada establecía lo siguiente:

"Artículo 66. Los grupos y fracciones parlamentarios dispondrán de recursos económicos, apoyo técnico y locales adecuados para el eficaz cumplimiento de sus funciones."

Como puede advertirse, el texto transcrito no establecía parámetro alguno sobre la forma en que debían distribuirse los recursos económicos a los grupos parlamentarios, omisión que se corrige con la reforma impugnada, con el fin de dar mayor claridad y certidumbre a la asignación de esos recursos y evitar que los grupos mayoritarios y, consecuentemente, con mayor poder de decisión en el Congreso, asignen a los minoritarios recursos económicos insuficientes para su quehacer político, limitando así la función pública para la cual fueron designados.

Ahora bien, en cuanto a si los porcentajes de asignación de recursos económicos son o no adecuados y suficientes para el correcto funcionamiento de los grupos parlamentarios en comento, cabe señalar que tal determinación sólo compete al Poder Legislativo del Estado de Morelos, quien cuenta con la autonomía e independencia para el manejo y distribución de los recursos públicos que le son asignados en el respectivo presupuesto de egresos, y a este Alto Tribunal sólo corresponde velar por que se cumplan los principios consagrados en el Pacto Federal, como los antes referidos, los cuales, con la reforma legal que se analiza, no se ven violentados de acuerdo con las consideraciones expuestas con antelación.

Por último, en esta acción de inconstitucionalidad también se impugna la reforma al artículo 41 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, argumentándose que para la integración de algunas comisiones legislativas no se toma en cuenta la decisión del Pleno del Congreso, sino que su integración se hace en atención a las propuestas de los grupos parlamentarios que les corresponda según el número de diputados que los integran, con lo cual considera la accionante, se vulnera lo establecido por los artículos 35, fracciones I y II, 36, fracción III, 39, 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, antes reproducidos.

En estos preceptos constitucionales, como se señaló con anterioridad, únicamente se señalan, por una parte, las prerrogativas y obligaciones de los ciudadanos de la República, como son las de votar y ser votado, establece los entes a través de los cuales el pueblo ejerce su soberanía, ya sea de la Federación o de los Estados según sea la competencia de uno u otros, conforme a los lineamientos que el propio Pacto Federal o las Constituciones Locales consagran, sin que éstas puedan contravenir lo dispuesto en aquélla; de igual forma, se establece el principio de división de poderes, tanto de la Federación como de los Estados.

La reforma al artículo 41 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, impugnada en esta vía, establece lo siguiente:

"Artículo 41. Las comisiones se integrarán de manera plural por tres diputados de los diferentes grupos parlamentarios, uno fungirá como presidente, otro como secretario y el tercero como vocal; la presidencia de la Comisión de Gobernación y Gran Jurado será a propuesta del grupo parlamentario que tenga el mayor número de diputados; la presidencia de la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública será a propuesta del grupo parlamentario que ocupe el segundo lugar en número de diputados; la presidencia de la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación será a propuesta del grupo parlamentario que ocupe el tercer lugar en número de diputados; el resto de las comisiones será a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, debiendo quedar constituidas en la tercera sesión del inicio de la legislatura."

El artículo 41 del ordenamiento en comento, antes de la reforma establecía:

"Artículo 41. Las comisiones se integrarán de manera plural por tres diputados, uno fungirá como presidente, otro como secretario y el tercero como vocal, los que serán electos por el Pleno del Congreso en la tercera sesión del inicio de la legislatura, a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política.-Los grupos parlamentarios tendrán derecho a presidir un número de comisiones proporcionalmente al número de sus integrantes."

De lo anterior se desprende que la reforma a dicho artículo consistió sustancialmente en que las propuestas para la designación de las presidencias de las Comisiones de Gobernación y Gran Jurado; de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública y de Puntos Constitucionales y Legislación, se harán respectivamente por los grupos parlamentarios que hayan ocupado el primero, segundo y tercer lugar en el número de diputados integrantes del Congreso Estatal.

Ahora, de lo antes expuesto se advierte que resulta inexacto lo aducido por la promovente en el sentido de que en la integración de las comisiones citadas no se toma en cuenta al Pleno del Congreso, toda vez que al tratarse únicamente de propuestas, éstas pasarán ante el Pleno de la legislatura para su votación y aprobación, debiendo quedar constituidas en su tercera sesión.

Así entonces, al decidir por la totalidad de sus integrantes el Pleno del Congreso la forma en que quedarán integradas las comisiones, resulta infundado lo argumentado por la accionante en el sentido de que se transgrede lo establecido por los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no se afecta en forma alguna la soberanía, la democracia y la voluntad popular, las cuales se preservan con las decisiones del Pleno del Congreso.

Cabe señalar, además, que las citadas disposiciones constitucionales no se violentan por la impugnada reforma al artículo 41 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, toda vez que el derecho que tienen los ciudadanos de elegir a los diputados que deberán representar sus intereses en la legislatura, no se ve restringido por dicha disposición legal, así como tampoco se violan los principios de soberanía, democracia, representación popular y división de poderes, contemplados en la Carta Magna, antes comentados.

Por todo lo anteriormente expuesto, lo que procede es declarar parcialmente fundada la acción de inconstitucionalidad planteada y, por una parte, declarar la invalidez del artículo 40, fracción LV, de la Constitución Política del Estado de Morelos, únicamente en la parte que dice: "así como de las quejas y denuncias ciudadanas que se presenten por violación a los principios de imparcialidad, probidad, profesionalismo, honestidad, eficiencia, lealtad y austeridad en el servicio público y en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado", la que dejará de tener validez con efectos generales a partir de la publicación de esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación.

Por otro lado, se reconoce la validez de los artículos 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos; 37, 38, inciso g), 41 y 66 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, reformados en los Decretos Números Mil Doscientos Diecisiete, Mil Doscientos Veintidós y Mil Doscientos Treinta y Cuatro, publicados en el Periódico Oficial del Estado de Morelos "Tierra y Libertad", el uno de septiembre de dos mil.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y parcialmente fundada la acción de inconstitucionalidad promovida por los diputados integrantes de la Cuadragésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Morelos.

SEGUNDO.-Se declara la invalidez constitucional del artículo 40, fracción LV, de la Constitución Política del Estado de Morelos, precepto que fue reformado en el Decreto Número Mil Doscientos Treinta y Cuatro, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos "Tierra y Libertad", el uno de septiembre de dos mil; declaración de invalidez que se hace en los términos y para los efectos precisados en los considerandos sexto y séptimo de este fallo.

TERCERO.-Requiérase a las autoridades demandadas para que, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, procedan a dar cumplimiento a la presente resolución conforme a los lineamientos dados en la parte considerativa de este fallo.

CUARTO.-Se reconoce la validez de los artículos 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos; 37, 38, inciso g), 41 y 66 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, reformados mediante Decretos Números Mil Doscientos Treinta y Cuatro, Mil Doscientos Diecisiete y Mil Doscientos Veintidós, respectivamente, publicados en el Periódico Oficial del Estado de Morelos "Tierra y Libertad", el uno de septiembre de dos mil.

QUINTO.-Esta ejecutoria surtirá plenos efectos al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEXTO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial del Estado de Morelos.

Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Mariano Azuela Güitrón, Juventino V. Castro y Castro, Juan Díaz Romero, José de Jesús Gudiño Pelayo, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Humberto Román Palacios, Olga Sánchez Cordero de García Villegas, Juan N. Silva Meza y presidente Genaro David Góngora Pimentel. No asistió el señor Ministro José Vicente Aguinaco Alemán, por estar disfrutando de vacaciones. Fue ponente en este asunto el señor Ministro Juan Díaz Romero.

Nota: Los rubros a que se alude en esta ejecutoria corresponden a las tesis P./J. 73/2001, P./J. 65/2001 y P./J. 67/2001, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIII, mayo de 2001, páginas 625, 627 y 702, respectivamente.

De la presente ejecutoria también derivaron las tesis P./J. 66/2001, P./J. 68/2001 y P./J. 69/2001, de rubros: "COMISIONES INTERNAS DE LOS CONGRESOS LOCALES. SU INTEGRACIÓN, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO NO ESTÁN REGULADOS POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, POR LO QUE SU NORMATIVIDAD COMPETE A LOS CONGRESOS LOCALES (ARTÍCULOS 37, 38, INCISO G) Y 41 DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE MORELOS, REFORMADOS POR DECRETOS PUBLICADOS EL PRIMERO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL).", "RESPONSABILIDAD DE TODOS LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN EL MANEJO DE RECURSOS DEL ERARIO ESTATAL. SU FISCALIZACIÓN Y FINCAMIENTO DE RESPONSABILIDADES ES COMPETENCIA DEL CONGRESO LOCAL (CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 40, FRACCIÓN LV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS, REFORMADO POR DECRETO PUBLICADO EL PRIMERO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL)." y "VOTACIÓN DE LAS DOS TERCERAS PARTES DE LOS DIPUTADOS LOCALES PARA APROBAR LEYES O DECRETOS. EL ARTÍCULO 44 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS, REFORMADO MEDIANTE EL DECRETO PUBLICADO EL PRIMERO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL, QUE ESTABLECE DICHO SISTEMA, NO PUGNA CON EL PACTO FEDERAL.", publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIII, mayo de 2001, páginas 626, 703 y 786, respectivamente.

Novena Época

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Instancia: Pleno

Época: NOVENA ÉPOCA

Tomo: XIII, Junio de 2001

Tesis: P./J. 73/2001

Página: 363