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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 5/2000. PARTIDO AUTÉNTICO DE LA REVOLUCIÓN MEXICANA. MINISTRO PONENTE: JUAN DÍAZ ROMERO. SECRETARIO: OSMAR ARMANDO CRUZ QUIROZ. |
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día dos de marzo de dos mil.
VISTOS; Y
RESULTANDO:
PRIMERO. Mediante escrito depositado en la Oficina de Correos de Durango, Durango, del Servicio Postal Mexicano, el doce de enero del año dos mil y recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el diecinueve del citado mes y año, Emilio Gámiz Rodríguez, en su carácter de presidente del Comité Directivo Estatal del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de las disposiciones y autoridades que a continuación se señalan:
"Que a nombre de mi representada Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, vengo a ejercer la acción de inconstitucionalidad con el fin de solicitar a sus Señorías la protección de la Justicia de la Unión para invalidar la siguiente norma general que a continuación reproduzco literalmente: ‘Artículo 86. Los partidos políticos registrados legalmente en el Estado, como complemento de los ingresos que perciben de acuerdo con su régimen interno, tendrán derecho al financiamiento público, para el ejercicio de sus actividades políticas en el Estado. Éste se sujetará a las reglas siguientes: I. La base para la cuantificación del financiamiento a los partidos políticos será el salario mínimo general vigente, en la capital del Estado, al primero de enero de cada año; II. A los partidos políticos con registro vigente y que hayan participado en la elección estatal inmediata anterior y que no hayan obtenido representación en el Congreso del Estado, se les asignará una cantidad mensual equivalente a 100 veces el salario mínimo, durante el año que corresponda; III. A los partidos políticos que en la elección inmediata anterior hayan obtenido representación en el Congreso del Estado, el financiamiento público anual se distribuirá de la siguiente manera: a) El 30% de la cantidad total que resulte, se entregará en forma igualitaria, a los partidos políticos; y b) El 70% restante, se distribuirá según el porcentaje de la votación estatal emitida, que hubiese obtenido cada partido político, en la elección inmediata anterior de diputados de mayoría relativa. IV. El financiamiento público a que se refiere el inciso b) de la fracción anterior, se constituirá en un monto cuyo 100% se repartirá de la siguiente forma: a) El 40% del total asignado para este rubro se distribuirá entre todos los partidos políticos por los primeros puntos porcentuales que hayan obtenido de la votación emitida comprendidos entre el 2.5% y el 10% de dicha votación. b) El 30% del total asignado a este rubro se distribuirá adicionalmente entre todos los partidos políticos por los siguientes puntos porcentuales comprendidos entre el 10% y el 20%, que hubiesen obtenido de la votación emitida. c) El 20% del total asignado a este rubro se distribuirá en forma adicional, por los siguientes puntos porcentuales comprendidos entre el 20% y el 30% de la votación emitida que hubiesen obtenido los partidos políticos. d) El 10% restante del total asignado a este rubro se distribuirá entre los partidos políticos que hayan obtenido más del 30% de la votación estatal emitida, en proporción a los puntos porcentuales que por arriba del 30% hayan alcanzado ...’. Órgano legislativo emisor. La Honorable Sexagésima Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Durango con domicilio muy conocido en calle 5 de Febrero esquina con calle Zaragoza de esta ciudad capital, C.P. 34000. Órgano ejecutivo emisor. El gobernador Constitucional y secretario general del Gobierno del Estado de Durango, con domicilio conocido en calle 5 de Febrero esquina con Bruno Martínez de esta ciudad capital, C.P. 34000 (por el periodo inmediato anterior 1992-1998). Medio de comunicación. Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Durango, Tomo CXCVII, No. 23, con fecha del día jueves 18 de septiembre de 1997, Decreto No. 335."
SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:
"Antecedentes legislativos. Decreto No. 406. Que contiene el Código Estatal Electoral (para tal efecto se anexa medio oficial de publicación). Decreto No. 294. Que contiene reformas a varios artículos de la Constitución Política del Estado de Durango (para tal efecto se anexa medio oficial de publicación). Decreto No. 335. De la H. LX Legislatura del Estado, en virtud del cual se reforma y adiciona el Código Estatal Electoral (para tal efecto se anexa medio oficial de publicación). Antecedentes legales de partido. 1. Que el día martes 26 de octubre de 1999 se acredita la personalidad del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana como partido político nacional ante el Instituto Estatal Electoral del Estado de Durango. 2. Que el día 30 de noviembre de 1999, el suscrito C. Emilio Gámiz Rodríguez quedó acreditado como representante propietario del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana ante el Consejo Estatal Electoral del Instituto Estatal Electoral. 3. Que el día 17 de diciembre de 1999 la Secretaría Ejecutiva del Instituto Estatal Electoral, en su oficio de cuenta No. S.E/359/99, notifica una copia certificada del acuerdo No. 14, emitido por el Consejo Estatal Electoral del Instituto Estatal Electoral de fecha 26 de octubre de 1999, por el que se aprueba el proyecto de presupuesto de egresos que como mínimo e indispensable ejercerá el Instituto Estatal Electoral en el año 2000 y que comprende además el financiamiento público que se otorgará a los partidos políticos registrados para el ejercicio fiscal del año 2000."
TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la actora son los siguientes:
"Conceptos de invalidez. Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión en los casos de la competencia de éste, y por el de los Estados en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. Efectivamente desde el punto de vista de la técnica jurídica y considerando el criterio intrínseco estatuido en la elaboración material de la ley, resulta racional sostener que la sustancia intrínseca de lo prescrito de la norma general cuya invalidez se reclama, no es compatible correlativamente con la sustancia intrínseca de lo prescrito con el precepto constitucional que se estimó violado en este escrito, ya que si bien es cierto que cabe afirmar que desde el punto de vista del criterio formal de validez, la norma general cuya invalidez se reclama debe ser acatada como ley vigente que es, tampoco es menos cierto que su aplicación conduce a los partidos políticos ubicados en dicho supuesto normativo al deficiente cumplimiento de las exigencias y disposiciones de los artículos 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31 del Código Estatal Electoral del Estado de Durango, ya que el artículo 86 no corresponde como norma jurídica a una verdadera dinámica reglamentaria constitucional por no reflejar la íntima relación que debe existir entre la norma, realidad y valores propios de la esencia constitucional federal, especialmente en los preceptos constitucionales estimados como violados en este escrito de inconstitucionalidad, ya que es innegable que las tareas partidistas genéricas, (1) de promover la participación en la vida democrática, (2) la de contribuir a la integración de la representación popular, (3) la de promover la formación ideológica y política de sus militantes, (4) la de nombrar representantes ante la mesa de casillas, (5) la de participar en la vigilancia del proceso electoral, (6) la de formar parte de los órganos electorales, (7) la de cumplir con los programas y estatutos, (8) la de realizar tareas de educación y capacitación política, (9) la de efectuar tareas de investigación socioeconómicas, (10) la de realizar tareas editoriales de prensa y propaganda, (11) la de estructurar comités municipales y (12) la de fomentar mediante foros, discusiones sobre intereses comunes y deliberaciones sobre objetivos nacionales a fin de establecer vínculos permanentes entre la opinión ciudadana, es un cometido prácticamente imposible de realizar a base de un financiamiento público totalmente miserable, degradante, inequitativo, antisocial y antidemocrático, ya que precisamente dichas funciones de democracia estatal se llevan a cabo en una entidad federativa de gran extensión territorial, con una división de 15 distritos uninominales, 32 Municipios, infinidad de poblaciones, colonias, fraccionamientos y barrios, así como un padrón electoral de más de 800 mil electores. Por lo que es lógico y jurídico entender que la disposición legal vigente del rancio, anacrónico y anticonstitucional artículo 86 cuya invalidez se reclama, es un texto de ley que constriñe por regla general a los partidos políticos que no hayan obtenido representación en el Congreso del Estado o aquellos que dejaron de obtenerla, o bien a los partidos políticos de nuevo ingreso a una imposibilidad material y económica de poder cumplir con sus funciones, obligaciones y aspiraciones democráticas que le marcan en forma precisa sus documentos básicos y el propio Código Estatal Electoral, ya que efectivamente el financiamiento público que corresponde a los partidos políticos citados es la asignación de una cantidad anual sumamente raquítica, ridícula e irrisoria, que no tiene otro objeto más que el de minar el régimen económico de los partidos señalados para disminuir la captación de voto y por ende su llegada al poder público y a obtener una mayor cobertura de financiamiento público, de ahí que solicitamos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se invalide dicha norma jurídica que se impugna para que se pronuncie a favor de un nuevo impulso de reforma que propicie verdaderamente la equidad constitucional en materia de financiamiento público o bien amplíe la zona de lo posible para lograr dicha reforma, ya sea que se aumente dicho financiamiento público a 3000 salarios mínimos mensuales o bien se ajuste dicha equidad a la establecida en el Código Federal Electoral."
CUARTO. En la demanda se aducen como violados los artículos 41 y 116, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
QUINTO. Mediante proveído de fecha veintiuno de enero del año dos mil, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, y turnar el asunto al Ministro Juan Díaz Romero para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.
SEXTO. Por auto de veinticuatro de enero del año dos mil, el Ministro instructor admitió la demanda relativa y ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que rindieran su respectivo informe, correr traslado al procurador general de la República para lo que a su competencia corresponde y solicitar a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para que expresara su opinión.
SÉPTIMO. El gobernador del Estado de Durango, al presentar su informe manifestó lo siguiente:
"Que es cierto que con fecha 22 de noviembre de 1994, el titular del Ejecutivo del Estado de Durango, ordenó la impresión, publicación, circulación y comunicación a quienes corresponda para su exacta observancia, del Decreto No. 406 que contiene el Código Estatal Electoral; que con fecha 27 de mayo de 1997 se ordenó la impresión, publicación, circulación y comunicación a quienes corresponda para su debida observancia, del Decreto No. 294 que contiene reformas a varios artículos de la Constitución Política del Estado de Durango y que con fecha 17 de septiembre de 1997 se ordenó la impresión, publicación, circulación y comunicación a quienes corresponda para su debida observancia, del Decreto No. 335, que contiene reformas y adiciones al Código Estatal Electoral."
OCTAVO. El secretario general de Gobierno del Estado de Durango, al rendir su informe manifestó lo siguiente:
"Que es cierto que con fecha 22 de noviembre de 1994, se realizó el refrendo de la impresión, publicación, circulación y comunicación a quienes corresponda para su exacta observancia, del Decreto No. 406 que contiene el Código Estatal Electoral; que con fecha 27 de mayo de 1997, se ordenó el refrendo de la impresión, publicación, circulación y comunicación a quienes corresponda para su debida observancia, del Decreto No. 294 que contiene reformas a varios artículos de la Constitución Política del Estado de Durango y que con fecha 17 de septiembre de 1997, se llevó a cabo el refrendo de la impresión, publicación, circulación y comunicación a quienes corresponda para su debida observancia, del Decreto No. 335, que contiene reformas y adiciones al Código Estatal Electoral."
NOVENO. El Congreso del Estado de Durango, al rendir su informe manifestó lo siguiente:
"Informe. En relación a los actos reclamados por el promovente en cuanto a esta autoridad se refiere, manifiesto que efectivamente la Honorable Quincuagésima Novena Legislatura del Estado Libre y Soberano de Durango, aprobó mediante Decreto No. 406, publicado en el Periódico Oficial No. 43, de fecha 27 de noviembre de 1994, el Código Estatal Electoral; de igual manera, la Honorable Sexagésima Legislatura del Estado Libre y Soberano de Durango, aprobó mediante Decreto No. 335, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado No. 23, de fecha 18 de septiembre de 1997, reformas y adiciones al citado código; asimismo, mediante el Decreto No. 294, publicado en el Periódico Oficial No. 43, de fecha 29 de mayo de 1997, se aprobaron reformas, adiciones y derogaciones a diversos artículos de la Constitución Política del Estado de Durango; negando desde este momento que el Decreto No. 406, por el que se expidió el Código Estatal Electoral y en el cual se contiene el artículo 86 a que alude el promovente, sea inconstitucional, tal como lo pretende hacer valer el promovente, lo mismo que los decretos antes mencionados, ya que los mismos fueron aprobados por el Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Durango, de conformidad con lo que establecen los artículos 50, 51 y 52 de la Constitución Política Local; es decir, les precedió una iniciativa, misma que fue turnada a la comisión de dictamen correspondiente, para posteriormente presentar el proyecto de decreto al Pleno del Congreso del Estado, quien en su oportunidad aprobó los decretos de referencia, habiéndose enviado posteriormente al titular del Poder Ejecutivo del Estado para su promulgación y publicación correspondiente. Además de lo anterior, cabe señalar que el artículo 55 de nuestra Constitución Política Local, establece lo siguiente: ‘Artículo 55. El Congreso tiene facultades para legislar en todo aquello que no está expresamente establecido como atribución del Congreso de la Unión o de alguna de sus Cámaras; y además para: I. ... II. Legislar en lo relativo a la administración interior del Estado; ... VI. Derogar, adicionar y reformar las leyes del Estado; ...’. En consecuencia de lo anterior, se observa claramente que el acto sobre el que se legisló constituye en sí una materia de la cual es competente el Poder Legislativo del Estado, y por lo tanto, cumple los supuestos de legalidad, objetividad y generalidad de la que deben estar investidos los actos provenientes de la autoridad. Ahora bien, y en relación directa con lo que manifiesta el promovente en su acción de inconstitucionalidad, en el sentido de que ha sido violado lo dispuesto por el artículo 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es dable anotar que el promovente no especifica el porqué se violan las garantías contenidas en tal precepto, pues si bien es cierto, él mismo trata de dar una razón, también lo es que hace una apreciación muy subjetiva de los mismos, puesto que la Constitución Política del Estado de Durango establece claramente que el financiamiento público para los partidos políticos que mantengan sus registros después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y se otorgarán conforme a lo que establece la propia Constitución y la ley de la materia, la cual establece las reglas a que se sujetarán el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales. En esa virtud, se destaca claramente que no ha sido violentado el artículo 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque precisamente en las mismas disposiciones legales se fijan las bases de participación real y objetiva de cada uno de los partidos políticos bajo los principios de objetividad, certeza, imparcialidad, equidad y justicia, por lo que se sostiene que lo contenido en el artículo 86 del Código Estatal Electoral y en el mismo código, responde a la realidad social, económica y política de nuestro Estado, sosteniendo de igual manera que contiene un alto espíritu democrático que promueve la competencia y la participación política electoral, equitativa, justa y apegada a derecho ..."
DÉCIMO. Por oficio TEPJF-P-067/2000, recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el cuatro de febrero del año dos mil, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación presentó su opinión con motivo de la presente acción de inconstitucionalidad, en la que concluye lo siguiente:
"Que la fracción II del artículo 86 del Código Estatal Electoral de Durango, no satisface el principio de equidad que debe imperar en el otorgamiento del financiamiento público a los partidos políticos para actividades ordinarias permanentes, puesto que los factores que sirven de base para determinar este tipo de recursos a los partidos políticos que no tienen representación en el Congreso Local, no guarda relación alguna con el monto a distribuir por este concepto y es diverso respecto de aquellos que sí tienen tal representatividad, lo que se traduce en un trato diferenciado que no se justifica, en tanto que constitucionalmente todos los partidos políticos tienen igual naturaleza y fines."
DÉCIMO PRIMERO. Por oficio número PGR 072/2000, presentado ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el día doce de febrero del año dos mil, el procurador general de la República formuló su opinión en la presente acción de inconstitucionalidad, en la que, en síntesis, expresó lo siguiente:
"Que en el caso procede sobreseer respecto de la acción intentada con fundamento en el artículo 65 en relación con el 20, fracción II, y 19, fracción VII, todos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, toda vez que la demanda se promovió de manera extemporánea, ya que la disposición impugnada fue reformada mediante Decreto 335, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Durango el dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y siete, por lo que el cómputo debe iniciar a partir del día siguiente al en que se publicó el decreto, esto es, el diecinueve del citado mes y año, y venció el plazo para la presentación de la demanda el dieciocho de octubre de ese mismo año. Por lo tanto, si la demanda se presentó hasta el diecinueve de enero del año dos mil ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es de concluirse que ésta se encuentra interpuesta fuera del plazo legal."
Además, agrega el procurador general de la República, que si bien el partido político promovente alega que al momento de reformarse el artículo impugnado se encontraba imposibilitado para combatirlo, en virtud de que obtuvo su acreditación ante el Instituto Estatal Electoral hasta el veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y nueve; también lo es que, acorde con la naturaleza de los juicios de acción de inconstitucionalidad, cuya finalidad es la de invalidar preceptos legales que no se adecuen a los postulados constitucionales, el perjuicio que se le pueda o no causar a la accionante no es indispensable ni motivo para la acción. Esto es, que el supuesto perjuicio no es causa de excepción a los plazos legalmente establecidos en el ordenamiento reglamentario del artículo 105 constitucional, el cual es claro respecto de la oportunidad para impugnar la validez de la norma en cuestión.
DÉCIMO SEGUNDO. Recibidos los informes de las autoridades responsables, la opinión del procurador general de la República y la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como los alegatos de las partes, y encontrándose debidamente instruido el procedimiento en sus términos, se pasaron los autos al Ministro instructor Juan Díaz Romero para la elaboración del proyecto de sentencia.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 68, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, toda vez que se impugna el artículo 86 del Código Electoral del Estado de Durango, publicado en el Periódico Oficial del propio Estado el dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y siete, por contravención a los artículos 41 y 116, fracción IV, inciso f), de la Constitución Federal.
SEGUNDO. Previamente a cualquier otra cuestión, se pasa al estudio de la oportunidad de la demanda de acción de inconstitucionalidad.
Como se señala en el resultando décimo primero de esta resolución, el procurador general de la República manifestó que la presente acción de inconstitucionalidad resulta extemporánea, ya que se hizo valer fuera de los plazos legales establecidos en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.
Los artículos 19, fracción VII, 20, fracción II, 59 y 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponen:
"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y ..."
"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:
"...
"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; ..."
"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."
"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."
De las disposiciones transcritas se desprende que la presentación de la demanda fuera de los plazos que para el efecto prevé la ley, constituye una causal de improcedencia; que la actualización de una causal de improcedencia provoca el sobreseimiento de la acción intentada; que en lo no previsto en las disposiciones relativas a las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente, las que norman a las controversias constitucionales; y, que el cómputo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publique la norma impugnada, considerando, en materia electoral, todos los días como hábiles.
Tampoco pasa inadvertido para este Alto Tribunal, lo aducido por el promovente de la acción en el sentido de que en el momento en que se expidió la disposición combatida se encontraba imposibilitado para impugnarla, por no ser todavía un partido político nacional acreditado en el Estado de Durango, pues fue hasta el veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y nueve en que obtuvo su registro ante el Instituto Estatal Electoral.
Al respecto, es pertinente aclarar que el cómputo para la presentación de la demanda, en términos de lo dispuesto por el ya citado artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia, debe hacerse a partir de la publicación de la disposición impugnada, sin que admita la posibilidad de que en este tipo especial de procedimiento constitucional se pueda combatir la norma con motivo de su aplicación, por lo que, con independencia de que exista un acto concreto que pudiera calificarse como el primero de aplicación de la disposición combatida, lo cierto es que por la propia naturaleza de la acción de inconstitucionalidad y de los preceptos que la regulan, ésta solamente puede ejercerse con motivo de la publicación de la ley o norma combatidos y no a causa de actos concretos que se funden en aquéllas.
Por las mismas razones, resulta irrelevante también que el partido político haya obtenido su registro con posterioridad a la entrada en vigor de la norma impugnada, pues el citado artículo 60 de la ley reglamentaria, expresamente establece que la demanda deberá presentarse dentro de los treinta días siguientes al de la publicación de la disposición combatida, sin que prevea algún otro supuesto y plazo para tal efecto; además, aun en el supuesto de que se considerara como correcta la fecha en que el partido político obtuvo su registro, la demanda, de cualquier manera, resultaría extemporánea, ya que tal circunstancia tuvo lugar desde el veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y nueve, como se advierte de la constancia de acreditación respectiva que corre agregada a fojas once del expediente, por lo que es manifiesto que de esa fecha al doce de enero del año dos mil en que se depositó la demanda en la oficina de correos correspondiente, transcurrieron más de dos meses, esto es, se rebasaría en exceso el plazo de treinta días naturales que para ejercer la acción de inconstitucionalidad prevé el artículo 60 de la ley de la materia.
Sin perjuicio de lo anterior es importante destacar la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad, para aclarar el porqué, para ejercerla en contra de leyes electorales, debe atenderse a la publicación de la norma impugnada y no a situaciones diversas, como lo son los actos de aplicación de la misma o la fecha de obtención del registro del partido político.
Como lo ha considerado este Tribunal Pleno, la acción de inconstitucionalidad es un medio de control de la Constitución Federal que se ejerce en interés de la misma, en virtud del cual la norma debe ajustarse a los lineamientos fundamentales establecidos en la Carta Magna.
El texto vigente del artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, establece:
"Art. 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
"a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión;
"b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;
"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internaciones celebrados por el Estado mexicano;
"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano;
"e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia asamblea; y
"f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro.
"La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.
"Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.
"Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos."
Los antecedentes legislativos que destacan del artículo 105 de la Constitución Federal, en lo referente a la acción de inconstitucionalidad, son los siguientes:
1. En la iniciativa que motivó la reforma al artículo 105 de la Constitución Federal, publicada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo tocante a la acción de inconstitucionalidad, en lo que interesa, se dice:
"... Asimismo, se propone abrir la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión, de las Legislaturas Locales, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en su caso, el procurador general de la República, puedan plantear ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ámbito de sus atribuciones, la inconstitucionalidad de leyes, previéndose que las resoluciones puedan anular, con efectos generales, la norma declarada inconstitucional ... Las acciones de inconstitucionalidad. El segundo proceso que se propone recoger en el artículo 105 constitucional es el de las denominadas acciones de inconstitucionalidad. En este caso, se trata de que con el voto de un porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores, de las Legislaturas Locales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal se puedan impugnar aquellas leyes que se estimen como contrarias a la Constitución. El procurador general de la República podrá también impugnar leyes que estime contrarias a la Constitución. A diferencia de lo que acontece en el juicio de amparo y en las controversias constitucionales, en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio para que sean iniciadas. Mientras que en el amparo se requiere de una afectación de las garantías individuales y en las controversias constitucionales de una invasión de esferas, las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional. Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamentaria calificada, o el procurador general de la República, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución. Siendo indudable que México avanza hacia una pluralidad creciente, otorgar a la representación política la posibilidad de recurrir a la Suprema Corte de Justicia para que determine la constitucionalidad de una norma aprobada por las mayorías de los Congresos, significa, en esencia, hacer de la Constitución el único punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores políticos. Por ello, y no siendo posible confundir a la representación mayoritaria con la constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contarán con una vía para lograr que las normas establecidas por las mayorías se contrasten con la Constitución Federal a fin de ser consideradas válidas ..."
2. Con posterioridad a la citada reforma del treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, el artículo 105 de la Constitución Federal fue modificado y adicionado por decreto publicado el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, como parte de una reforma integral en materia electoral. En la iniciativa correspondiente a esta última reforma, en lo que interesa respecto a la acción de inconstitucionalidad, se dijo:
"... La presente iniciativa propone trascendentes reformas a la dimensión del sistema de justicia electoral e introduce nuevos mecanismos jurídicos que le otorgan mayor eficacia y confiabilidad. Las reformas pretenden que dicho sistema se consolide como uno de los instrumentos con que cuenta nuestro país para el desarrollo democrático y para afirmar el estado de derecho. Por ello, las reformas que se someten a consideración de esta soberanía, se dirigen a la consecución de un sistema integral de justicia en materia electoral, de manera que por primera vez existan, en nuestro orden jurídico, los mecanismos para que todas las leyes electorales se sujeten invariablemente a lo dispuesto por la Constitución, para proteger los derechos políticos electorales de los ciudadanos mexicanos, establecer la revisión constitucional de los actos y resoluciones definitivas de las autoridades electorales locales, así como para contar con una resolución final de carácter jurisdiccional en la elección presidencial. Con objeto de hacer compatible la larga tradición del Poder Judicial de la Federación de no intervenir directamente en los conflictos político-electorales, con la existencia de un tribunal de jurisdicción especializada que ha probado ser solución adecuada, se propone que el Tribunal Electoral se incorpore al Poder Judicial, con sus rasgos fundamentales de estructura y atribuciones, pero con las ligas de relación indispensables con el aparato judicial federal, a fin de continuar ejerciendo sus facultades en forma eficaz, oportuna y adecuada. De igual manera, la incorporación referida permite hacer una distribución de competencias constitucionales y legales entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral, que se corresponde con nuestra tradición y evolución político-electoral. Conforme a la propuesta, la Corte conocerá sobre la no conformidad a la Constitución de las normas generales en materia electoral, al eliminarse de la fracción II del texto vigente del artículo 105 constitucional, la prohibición existente ahora sobre este ámbito legal. Para crear el marco adecuado que dé plena certeza al desarrollo de los procesos electorales; tomando en cuenta las condiciones específicas que impone su propia naturaleza, las modificaciones al artículo 105 de la Constitución, que contiene esta propuesta, contemplan otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos, adicionalmente a los sujetos señalados en el precepto vigente, estén legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes electorales, que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes a la Constitución sea la consignada en dicho artículo y que las leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los 90 días previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad, resueltas las impugnaciones por la Corte y en su caso corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos. Consecuente con la distribución de competencias que se propone, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tendrá a su cargo, además de su tradicional facultad para resolver las impugnaciones que se presenten en los procesos electorales federales, el análisis de la constitucionalidad de los actos y resoluciones controvertidos. Asimismo, conocerá del recurso para la defensa de los derechos políticos de los ciudadanos mexicanos de votar, ser votado y asociarse para tomar parte en los asuntos políticos del país. Con esto, se satisface plenamente un viejo reclamo, sin involucrar otras instituciones de protección de garantías, que nacieron, evolucionaron y tienen características muy diferentes a las que se presentan en este campo ..."
De los antecedentes legislativos que motivaron las reformas de mil novecientos noventa y cuatro y de mil novecientos noventa y seis al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puede advertirse que se instituye por primera vez dentro del sistema jurídico mexicano la acción de inconstitucionalidad, como un medio de control constitucional paralelo a otros, como son la controversia constitucional y el juicio de amparo, pero con sus propias características.
La acción de inconstitucionalidad se distingue de los otros controles constitucionales en la medida en que se ejerce, fundamentalmente, en interés de la constitucionalidad, esto es, en aras del principio de supremacía constitucional, en virtud del cual toda norma debe ajustarse a los lineamientos establecidos en la Carta Magna. Así, toda norma general que se considere contraria a ella, podrá ser impugnada por las partes legitimadas para ello a través de esta acción, que da lugar a un procedimiento que aunque requiere de sujetos activos que lo pongan en movimiento, su resultado recae o afecta, más que a las partes, a la ley impugnada y, eventualmente, a la sociedad, además de que la acción puede proceder aun sin agravio directo en perjuicio de los legitimados para ejercerla.
Esto se corrobora si se considera que los legitimados para promover la acción son el treinta y tres por ciento de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión o de los integrantes del órgano legislativo de donde emane la norma, el procurador general de la República y los partidos políticos.
Debe aclararse, como se hace en las iniciativas de reformas de mérito y como ya quedó expuesto, que paralelamente a la acción de inconstitucionalidad se prevén también, entre otros medios de control constitucional, las controversias constitucionales y el juicio de amparo, en los que, respectivamente, las autoridades y los gobernados pueden plantear la inconstitucionalidad de una norma cuando ésta afecta su esfera jurídica, es decir, cuando existe agravio directo.
Por otra parte debe destacarse que, al instituirse por primera vez la acción de inconstitucionalidad mediante la reforma constitucional de mil novecientos noventa y cuatro, se estableció la prohibición de dicha acción en contra de leyes electorales; sin embargo, por diversa reforma constitucional de mil novecientos noventa y seis, se suprimió tal prohibición y, además, se introdujo el inciso f) y el antepenúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal, para legitimar a los partidos políticos para impugnar leyes electorales a través de este tipo de acción constitucional; especificándose que la única vía para impugnar leyes electorales por contravención a la Carta Magna es la acción de inconstitucionalidad. También se incluyó en dicha reforma el penúltimo párrafo de la fracción II citada, en el que se estableció que las leyes electorales deberán publicarse y promulgarse antes de los noventa días en que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y que durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.
Con motivo de esta reforma constitucional de mil novecientos noventa y seis, y también en virtud de la reforma legal producto de aquélla, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre de ese mismo año, que se hizo a diversos ordenamientos como son la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, y en la que también se publicó la Ley General de Sistemas de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se estableció un régimen normativo para impugnar actos y leyes en materia electoral, destacando para el caso concreto lo relativo a la acción de inconstitucionalidad que, como quedó señalado, es la vía única para impugnar leyes electorales.
Ahora bien, atendiendo a los antecedentes legislativos de las reformas de referencia al artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, y considerando la naturaleza propia de la acción de inconstitucionalidad, se explica el porqué se establece un plazo determinado para promover la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales con motivo de su publicación.
En efecto, el párrafo segundo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal y el 60 de su ley reglamentaria, establecen que la acción de inconstitucionalidad debe promoverse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma.
Lo anterior tiene su razón de ser, en tanto que, en primer lugar, la acción procede únicamente en contra de normas generales, de ahí que se considere un plazo determinado que debe computarse a partir de la publicación de la norma, ya que, a diferencia de las controversias constitucionales y del juicio de amparo, a través de esta acción no pueden impugnarse actos concretos en lo individual ni se prevé tampoco la impugnación de normas con motivo de su aplicación. Cabe mencionar que, como se desprende de los antecedentes legislativos antes señalados, en la reforma constitucional de mil novecientos noventa y seis se estableció que ahora el Tribunal Electoral pasó a formar parte orgánica del Poder Judicial de la Federación, el que tiene competencia para conocer de la legalidad y constitucionalidad de actos concretos emitidos por las autoridades electorales conforme a la Ley General de Sistemas de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Esta ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, como parte de la reforma integral en materia electoral que se hizo en ese año y que responde a la reforma constitucional hecha a diversos preceptos de la Constitución Federal en lo relativo a cuestiones electorales publicada en el propio Diario Oficial el veintidós de agosto de ese mismo año.
En segundo lugar y con relación a lo anterior, si los actos concretos emitidos por las autoridades electorales son susceptibles de impugnación por violación a la Constitución Federal ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y si la acción de inconstitucionalidad no procede en contra de actos concretos, debe concluirse que para ejercer esta última no puede atenderse a aquellos actos, pues para impugnarlos las partes legitimadas deberán agotar los medios legales procedentes conforme a la Ley General de Sistemas de Medios de Impugnación en Materia Electoral ante el citado Tribunal Electoral, y de no hacerlo así, dichos actos adquirirán definitividad. Por lo tanto, la impugnación de las normas generales mediante la acción de inconstitucionalidad debe hacerse con independencia de dichos actos y concretamente con motivo de su publicación y no a causa de su aplicación, dado que ésta no es la vía procedente para combatirlos, amén de que, aunque la acción de inconstitucionalidad se planteara en contra de la norma y de un acto concreto dentro del plazo legal atendiendo a la publicación oficial de la referida norma, este Alto Tribunal de cualquier manera estaría imposibilitado para pronunciarse respecto de la constitucionalidad del acto por no ser materia de la acción de inconstitucionalidad y, por ende, de la competencia de esta Suprema Corte de Justicia.
En tercer lugar, considerando a la acción de inconstitucionalidad como un medio de control en interés de la Constitución Federal, al no requerirse como presupuesto de procedibilidad el agravio directo de los legitimados para ejercerla, el plazo para impugnar leyes electorales no puede depender de actos concretos que afecten su interés individual, con independencia de que dichos actos constituyan o no la aplicación de la norma impugnada.
En cuarto lugar, por las razones dadas, la legitimación que se dio a los partidos políticos para impugnar leyes electorales, no obedece al interés directo que éstos pueden tener para impugnarlas cuando les causa un agravio directo, sino que, dada su participación como actores políticos en los procesos electorales, se estimó necesario reconocer la representación política que les asiste y, con ello, su legitimación para plantear la contradicción de cualquier norma electoral a la Constitución Federal.
En quinto lugar, la circunstancia de que el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, establezca que las leyes electorales deberán publicarse noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, sin que durante dicho periodo o durante el proceso electoral respectivo puedan hacerse modificaciones legales fundamentales, tiene como finalidad que los partidos políticos y cualquiera de las partes legitimadas para ejercer la acción de inconstitucionalidad, puedan plantear la contradicción de las normas electorales con la Constitución Federal con la oportunidad debida, a efecto de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en plazo perentorio, esté en posibilidad de examinar, previamente al inicio del proceso electoral, si la norma se ajusta a las disposiciones de la Carta Fundamental, y permitir, a su vez, en caso de que se resuelva sobre su inconstitucionalidad, que los órganos legislativos puedan hacer las correcciones necesarias para ser aplicadas en el proceso electoral respectivo, pues de otra manera se provocarían graves alteraciones a los procesos electorales en que vayan a aplicarse las normas impugnadas declaradas inválidas, trastocando los principios que deben regir en materia electoral, fundamentalmente, el de certeza jurídica.
Finalmente, cabe decir que la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su capítulo III, de las acciones de inconstitucionalidad, prevé dos sistemas que regulan el procedimiento de este tipo de acciones, estableciendo uno genérico para las acciones que se plantean en contra de cualquier norma general y otro específico cuando se impugnan leyes electorales, caso este último en el que se fijan plazos sumamente breves cuya finalidad es que se instruya el procedimiento y se resuelva con la oportunidad debida para no alterar el sistema normativo que debe regir el proceso electoral inmediato en que deba aplicarse.
En virtud de lo expuesto, cabe considerar que, una vez que transcurre el plazo legal para promover la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales con motivo de su publicación, sin que se promueva la demanda respectiva, dichas leyes adquirirán presunción de validez constitucional y no podrán atacarse en forma alguna con posterioridad, con lo cual se satisfacen los principios de definitividad y de certeza jurídica que exige la Constitución Federal dentro de todo proceso electoral.
En razón de todo lo considerado, se concluye que el plazo legal de treinta días naturales que establece el segundo párrafo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal y el artículo 60 de su ley reglamentaria, debe computarse atendiendo a la publicación de la norma general impugnada, y no con motivo de actos concretos de aplicación que afecten a los partidos políticos o a partir de que éstos obtienen su registro como partidos políticos, ya que, con independencia del agravio que resientan a partir de estos sucesos o por alguna otra razón análoga, lo cierto es que, acorde con la naturaleza propia de la acción de inconstitucionalidad y por disposición expresa de la Constitución Federal y de su respectiva ley reglamentaria, dicho plazo debe computarse a partir del día siguiente de la publicación de la norma impugnada, para hacer congruente la acción de inconstitucionalidad con los fines que ésta persigue, ya que de otra manera se alteraría el orden normativo establecido para tal efecto con la consecuente alteración que podría provocarse en los procesos electorales en que deban aplicarse las disposiciones impugnadas.
Atento a todo lo anteriormente considerado, es de concluirse que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con los artículos 59 y 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, por lo que procede sobreseer en la acción de inconstitucionalidad con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con el 59 y 65 de la propia ley citada.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
ÚNICO.-Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad, promovida por el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana en contra de las autoridades y por las disposiciones generales precisadas en el resultando primero de esta ejecutoria.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de once votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Azuela Güitrón, Castro y Castro, Díaz Romero, Aguinaco Alemán, Gudiño Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Román Palacios, Sánchez Cordero, Silva Meza y presidente Góngora Pimentel. Fue ponente en este asunto el señor Ministro Juan Díaz Romero.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Instancia: Pleno
Epoca: 9A.
Tomo: XI, Marzo de 2000
Tesis: P./J. 66/2000
Página: 565
TEMAS:
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. CÓMPUTO DEL PLAZO PARA SU EJERCICIO TRATÁNDOSE DE LA MATERIA ELECTORAL. DEBE REALIZARSE A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE AL DE LA PUBLICACIÓN OFICIAL DE LA NORMA IMPUGNADA Y NO CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN O DE OTRAS SITUACIONES DIVERSAS.
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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES Y NO CONTRA SUS ACTOS DE APLICACIÓN EMITIDOS POR LAS AUTORIDADES ELECTORALES.