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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 17/99. PARTIDO DEL TRABAJO. MINISTRO PONENTE: GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA. SECRETARIO: OSMAR ARMANDO CRUZ QUIROZ. |
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día catorce de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
VISTOS; Y
RESULTANDO:
PRIMERO. Mediante escrito presentado el nueve de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, José Luis López López, en su carácter de apoderado general del Partido del Trabajo, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de las disposiciones y autoridades que a continuación se señalan:
"Órganos legislativo y ejecutivo que han emitido y promulgado las normas generales impugnadas: A) H. LIII Legislatura del Estado de México, en cuanto a la emisión de las disposiciones cuya invalidez se reclama. B) C. Gobernador Constitucional del Estado de México, respecto de la promulgación de las disposiciones reclamadas por contravenir la Constitución General de la República. C) Norma general cuya invalidez se reclame y el medio oficial en que se hubiere publicado. En lo particular los subincisos a) y b) del inciso A) de la fracción II del artículo 58, publicado en el Periódico Oficial ‘Gaceta de Gobierno’ del Estado de México, número 71, de fecha 9 de octubre de 1999. La que aparece publicada en el Decreto No. 125 por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código Electoral del Estado de México."
SEGUNDO. Los conceptos de invalidez que adujo la actora son los siguientes:
"En la presente causa estimo que se violan los artículos 133, 116 párrafo segundo, fracción IV, incisos f) y g), en relación con los diversos 39, 40 y 41, párrafo segundo, base I y II, párrafo segundo a), de la Constitución Política Federal. Nuestra Carta Magna en sus artículos 39, 40 y 41, párrafo segundo, base I y II, párrafo segundo a), establece los principios generales a los que responde las funciones federal y estatal electorales. En los preceptos invocados se establece básicamente que: La soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo, que es la voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República federal, representativa y democrática; que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos y por los de los Estados en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos de la Constitución General de la Federación y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal; que la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas; que los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales y tienen como fin la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo; que la ley garantizará para que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y que el financiamiento público para sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente aplicando los costos mínimos de campaña calculado por el órgano electoral competente, de acuerdo con lo establecido en la ley reglamentaria respectiva y de la misma manera recibirá el correspondiente para las campañas electorales, en los ámbitos federal y estatal. En tales condiciones el código federal en materia electoral, establece que el financiamiento público que se otorgará a los partidos será: se distribuirá el 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo señalado anteriormente entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restante entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior. Coligiendo con relación a lo expresado en el párrafo que antecede, también tenemos que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las reformas del año de 1996, fijó de manera clara e indubitable que todas las Constituciones de los Estados miembros de la Federación, adecuarán éstas y sus demás ordenamientos legales que de ellas emanen en materia electoral, conforme a ella, de tal expresión constitucional se obtiene que: 1. En esta Norma Jurídica Superior, se establecen derechos mínimos a los partidos políticos nacionales con registro vigente. 2. La ley reglamentaria en materia electoral, precisa con suma claridad la forma de distribución del financiamiento público que se otorga a los institutos políticos nacionales, por medio del órgano superior de esta materia, para actividades ordinarias de éstos. En esas condiciones considero que no le es dable a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de México, fijar ese financiamiento público en menor porcentaje al establecido a nivel federal, ese solo hecho por sí mismo, contraviene las disposiciones de orden público y de interés general, en detrimento de los derechos del Partido del Trabajo que represento, situación que se advierte en forma clara del contenido de la reforma legal impugnada. Por tal motivo, considero que el ejercicio de la presente acción de inconstitucionalidad que se ejercita procederá y este Máximo Órgano Jurisdiccional de la Nación, así lo declarará dejando insubsistente el contenido de la norma jurídica objetada, para que los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de México, procedan a llevar a cabo la modificación y adecuación de la misma, conforme a los parámetros que contempla la Constitución General de la República, ya que de esta manera será posible que mi partido realice todas sus tareas ordinarias, de manera equitativa e igualitaria frente a los demás partidos políticos nacionales con registro vigente y de esta manera estar fortalecido en las contiendas electorales del Estado. La producción del orden jurídico de una entidad federativa descansa sobre una base de autonomía dentro del régimen federal, en el sentido de que puede darse sus propias normas sin rebasar el marco normativo de limitaciones, prohibiciones y obligaciones que a toda entidad federativa impone nuestra Ley Suprema, cuyas decisiones jurídicas, políticas, sociales y económicas fundamentales, deben ser acatadas, además, por el derecho interno correspondiente. Por ende, los Estados miembros de la Federación, como personas morales de derecho público, no son soberanos, ni libres, ni independientes, sino simplemente autónomos, en tanto cuentan con órganos de gobierno propios y están recogidas por leyes también propias que, en ningún caso y bajo ningún motivo, pueden contrariar la Constitución General de la República. Estas ideas encuentran fundamento y a la vez se corroboran plenamente con el contenido del artículo 133 de nuestra Ley Suprema, que consagra el principio de supremacía contenida en el contenido de la norma jurídica invocada, de las leyes federales y de los tratados internacionales, frente a las Constituciones y leyes que de ella emanen de derecho interno en general de las entidades federativas. La oposición entre el derecho de la Federación y el derecho de un Estado federado, debe siempre decirse a favor del primero, o sea, que en las situaciones conflictivas entre ambos, el orden jurídico interno carece de eficacia y aplicabilidad normativa, y sólo puede tener validez fuera de tales situaciones y en aquellas materias en que la Constitución General permite la concurrencia entre el legislador federal y el local. De lo anteriormente señalado, se demuestra que dentro del territorio de cada entidad federativa tiene imperio normativo, conforme a sus respectivos ámbitos competenciales, el orden jurídico federal y el orden jurídico interno correspondiente, y nos indican, además, que esta concurrencia se excluye a favor del primero en cualquier supuesto conflictivo entre ambos. Por consiguiente, la pirámide normativa que opera de arriba hacia abajo, dentro de toda entidad federativa, en un estado de derecho, está integrada por los siguientes ordenamientos legales: 1. Constitución Federal; 2. Leyes federales y los tratados internacionales que no se opongan a la Constitución Federal; 3. Los reglamentos federales heterónomos en la medida en que se ajusten a la ley reglamentada; 4. Las Constituciones particulares de las entidades federativas; 5. Las leyes locales, y 6. Los reglamentos locales. En suma, la validez formal del orden jurídico del Estado miembro de la Federación, emana de su conformidad con el derecho federal y, destacadamente, con la Constitución General de la República. Así mismo el artículo 116 de la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su párrafo 2o., fracción IV, f) y g), establece que las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizan que de acuerdo a las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban en forma equitativa financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyo para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal, de igual forma se propicien condiciones de equidad para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social. Como se ha señalado nuestra Constitución General de la República, consagra la serie de principios que deben ser respetados de manera absoluta e irrestricta por las Constituciones particulares y las legislaciones de las distintas entidades federativas, siendo importante resaltar que la materia electoral en los ámbitos estatales y municipales, no está exceptuada del cumplimiento de esos principios fundamentales, entre ellos, el de la participación en el financiamiento público primordial para el ejercicio de las tareas de todos los partidos políticos, mismo que dada su importancia jurídico-política debe ser objeto de una cuidadosa regulación, en cada uno de los Estados miembros de la Federación. Situación que no ocurre en el Estado de México, ya que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no observaron el cumplimiento de esos principios y sin más establecieron como norma la distribución inequitativa del financiamiento público, fijando en la reforma impugnada dos formas, una relativa al 15% de manera igualitaria y el 85% tomando como base el porcentaje de votación obtenida en la última elección de diputados en el Estado. La reforma de mérito establecida en el Decreto No. 125 de la H. LIII Legislatura del Estado de México promulgado, por el Gobernador Constitucional de dicha entidad y publicado en la ‘Gaceta de Gobierno’ No. 71, de fecha 09 de octubre de 1999, por el cual se reforma el artículo 58, fracción II a), párrafo II a) y b), cuya invalidez se reclama, disponen: ‘Artículo 58. ... II. El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades permanentes y para la obtención del voto, se entregarán a las direcciones estatales de los partidos, legalmente registradas ante el instituto y se fijará en la forma y términos siguientes: A. ... La cantidad base para asignar el financiamiento público, será la que resulte de multiplicar el 40% del salario mínimo vigente en la capital del Estado, por el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral de la entidad, con corte al 31 de diciembre del año anterior al que deba realizarse el cálculo correspondiente. ... a) el 15% de la cantidad resultante se distribuirá de forma paritaria entre los partidos políticos. b) el restante 85% se distribuirá en forma proporcional directa de la votación válida efectiva de cada partido político en la última elección de diputados locales del Estado.’. No debe perderse de vista la evolución que han tenido los partidos políticos, esto es, su origen estuvo dado por las denominadas facciones, pequeños grupos unidos en torno a ideologías a fin de sostener el bien común con el logro de participar en política, lo cual proviene de la exigencia de mayor representación de los menesteres de la sociedad, del desarrollo de la democracia representativa, por tal los partidos políticos son configurados sosteniendo bases, organizaciones y estructuras más sólidas que las facciones. En México los partidos políticos antes de 1910 se aglutinaban en distintas agrupaciones políticas, identificados algunos con el término partido político y otros con distintos nombres. Su actividad no fue prácticamente la de un partido, más bien, se les conocía como movimientos políticos sustentando denominaciones como la masonería, centralistas, federalistas, puros y moderados. La denominación partido político aparece un poco más tarde con el Partido Liberal de tendencia federalista y el Partido Conservador de tendencia centralista. No fue sino hasta la ley electoral de 1946 cuando surge el concepto de partido político. Y por primera vez en 1977 se incorpora al texto constitucional la figura de partido político. En lo que a la presente acción interesa cabe resaltar que la equidad, en cuanto a los elementos indispensables, es un rasgo característico recogido por la Carta Magna con el cual deberán contar los partidos políticos, cuyo propósito es la obtención del sufragio popular, ello claro está, sujetos a las reglas que la ley electoral estipule para su financiamiento y sus campañas electorales, pero siempre siguiendo el principio de equidad de los partidos en la contienda comicial, situación que ha propiciado que los partidos considerados de oposición hayan ido obteniendo mayor participación con elegidos ante los órganos legislativo y ejecutivo, sobre todo al asegurar nuestra Constitución en su precepto 41 un porcentaje paritario del 30% de la base obtenida por el órgano de dirección de la autoridad administrativa federal electoral (IFE) para las actividades ordinarias permanentes y de campaña electoral, y el restante 70% de acuerdo a la fuerza electoral de los partidos políticos, situación que en el caso que nos ocupa rompió con la hegemonía que de hacía varios años había venido teniendo un solo partido político, considerado erróneamente como oficial, dando origen a la pluralidad democrática, lo cual ha garantizado una mayor representatividad de la ciudadanía a nivel federal y en los Estados que han adecuado sus normas electorales a la Ley Suprema, sin que pase desapercibido que de inicio al expedirse el Código Electoral para el Estado de México, existía una forma de financiamiento inferior a la prescrita por nuestra Carta Magna, es decir, 10% de manera igualitaria entre los partidos y 90% de acuerdo a la votación efectiva, lo que en su momento impactó de manera significativa en detrimento de los intereses de los partidos políticos considerados pequeños. En la teoría político-electoral es importante cuestionar ¿qué tan común en un sistema de partidos es competir a la luz de la desigualdad que prevalece y opera en el sistema electoral del Estado de México?, considero que no hay un rango de equidad en el ámbito competencial y ello se traduce en estar limitada la actuación de los partidos políticos considerados pequeños, frente a los otros. En palabras de Sartori ‘Cuan mínima puede ser la competencia de modo que siga siendo significativa.’ (Partidos y Sistema de Partidos, Alianza Universidad, Madrid 1987, pág. 259). El propio maestro se contesta ‘si hay enfrentamiento con los candidatos del partido predominante sin temor y con igualdad de derechos, entonces la competencia es significativa, cualquiera que sea su resultado, un sistema es no competitivo si, y sólo sí, no permite elecciones disputadas, la competencia termina, y la no competencia comienza, cuando quiera que a los adversarios y a los oponentes se les priva de la igualdad de derechos, se les ponen impedimentos sin fundamento, se les amenaza, se les aterroriza o incluso se les sanciona por atreverse a decir lo que piensan.’. De esta manera un partido político es competitivo si brinda condiciones de mercado en la arena política, pero para ello, debe recibir el financiamiento público a que tiene derecho y cuando éste es negado o restringido como en el caso que nos ocupa, violenta igualmente el nombrado privado, pues su porcentaje es mínimo y con ello se beneficia a los partidos denominados grandes, no existen condiciones de equidad y con ello las autoridades responsables violan flagrantemente esos derechos, y concomitantemente vulneran la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo todas esas condiciones cabe preguntarnos, si el umbral impuesto por la reforma legal impugnada, garantiza a los partidos políticos igualdad de circunstancias, el derecho a participar en las elecciones estatales y municipales, la promoción de la participación del pueblo en la vida democrática, la posibilidad de contribuir en la integración de la representación estatal y como organizaciones de ciudadanos, la posibilidad del acceso de éstos al ejercicio del poder público de acuerdo con sus programas, principios e ideas y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sin embargo, con la raquítica e inequitativa distribución del financiamiento público, impide sobremanera llevar a cabo a los partidos políticos todas sus tareas de consolidación y, por qué no decirlo, repercute en las elecciones, ya que no tiene penetración en la sociedad y a la vez no puede brindar apoyo a la población para contribuir con la obtención del bien común temporal. En la reforma impugnada, las autoridades responsables debieron dar cumplimiento además, a lo establecido en la reforma constitucional federal, de agosto de mil novecientos noventa y seis, conforme al artículo segundo transitorio, al verificarse tal acto se sigue contraviniendo lo ahí expresado en perjuicio de los partidos políticos y en particular al que represento. Por lo que cabe resaltar que uno de los principales fines de los partidos es lo electoral, independientemente de promover conforme al párrafo segundo, fracción I del artículo 41 de la Constitución Federal, la participación del pueblo en la vida democrática; contribuyendo a la integración de la representación nacional, la promoción del acceso de los ciudadanos al poder público. Por lo tanto, contribuyen a la formación y consolidación de las bases democráticas a través de la participación del cuerpo electoral (ciudadanía). Es importante reiterar de nueva cuenta que el financiamiento de los partidos consiste en las aportaciones en dinero, especie o derechos que recibe un partido político para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las extraordinarias, sean provenientes del Estado o de particulares y en la reforma impugnada nos restringe de manera indebida esa obtención de recursos para el pleno desarrollo del partido político que represento. Asimismo se resalta que la aparición de los partidos de masas y su modalidad de financiamiento mayormente público permitió el alejamiento de los partidos de la influencia de los grandes capitales, rescatando la genuina expresión de la voluntad de la sociedad, acogiendo nuestra Ley Suprema en los preceptos señalados al inicio, el principio de equidad en pro de la democracia a través de una competencia equilibrada entre los partidos. En ese sentido y de acuerdo con la doctrina, a partir de la década de los cincuenta, en muchas partes del mundo se empezó a legislar a favor del financiamiento estatal, ya en forma directa, vía entrega de dinero para los gastos de campaña o de operaciones ordinarias, o de forma indirecta, a través de la entrega de bienes o prerrogativas no monetarias, como franquicias postales, acceso a medios de comunicación, etc. Sintetizando, los partidos políticos desde su nacimiento como estructuras permanentes se han visto en la necesidad de allegarse recursos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias, así como las extraordinarias causadas por sus campañas electorales. Ramón Coratelo sostiene que toda financiación pública de los partidos debe cumplir con tres premisas que son fundamentales ‘... La de la igualdad, la de la libertad y la del derecho de los partidos pequeños a participar en la vida política con unas expectativas razonables.’ (Partidos Políticos y Democracia, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie B: Estudios comparativos, b) Estudios especiales, número 26, 1926, p.p. 30). Dicho autor considera en la financiación de los partidos la condición de dualidad de los mismos como entes privados públicos, ya que no son simples asociaciones de particulares, pero tampoco son órganos del Estado, por lo que resulta conveniente una doble vía de financiación: a) Privada, ya que con ello se garantiza que permanezca cercano a los intereses particulares que representa; y b) Pública, que protegerá el principio de igualdad de oportunidades. Ésta es la postura adoptada en la mayoría de las legislaciones, es decir, la de reconocer el carácter dual de los partidos y permitir que coexistan las dos partes de financiamiento sin que ninguna sustituya a la otra, sino buscando su complementariedad. Pero eso sí con una mayor proporción del financiamiento público, señalándose también tanto las personas físicas como morales que tienen impedimento absoluto para realizar aportaciones o donativos a los partidos políticos con el propósito de hacer más competitiva la competencia electoral y evitar la eventual dependencia de los partidos respecto de los intereses ajenos a ellos, principios recogidos también por el Pacto Federal. Siendo el principio de equidad, el cual se ve vulnerado con las hipótesis normativas impugnadas, en virtud de que al estar considerado en nuestra Carta Magna que la distribución del financiamiento público será en un 30% en forma igualitaria y el 70% restante de acuerdo al porcentaje de votos, brinda la oportunidad a partidos de reciente creación, de consolidarse y crecer; situación que se obstaculiza con la distribución del financiamiento público establecida en la reforma. Así mismo, no debe olvidarse que existen montos máximos por concepto de aportaciones pecuniarias a cargo de los simpatizantes de los partidos políticos, lo cual conlleva a la necesidad de que el financiamiento público no resulte discriminatorio hacia los partidos que representan a ciertas minorías. Es decir, un partido en proceso de consolidación tiene limitantes para allegarse de recursos financieros distintos al financiamiento público, puesto que no se puede rebasar el tope máximo señalado por la autoridad electoral; circunstancia que adminiculada con las diferencias notorias en la obtención favorable del voto respecto de los partidos pequeños, hace que las expectativas de consolidación en el Estado de México sean limitadas. En virtud de que es un hecho notorio que para atraer el voto de la ciudadanía mexiquense, es necesario contar con los recursos económicos suficientes y de manera equilibrada en relación con los demás partidos, más aún que el Estado de México es uno de los mayormente poblados y que por ende cuenta con el mayor número de ciudadanos con capacidad de votar y una extensión territorial considerable. Por lo que la inconstitucionalidad de la disposición legal que se menciona en esta demanda, deriva del hecho de que mi representado al ser un partido político nacional con todos los derechos y obligaciones que señala nuestra Ley Suprema, concretamente en lo referente al financiamiento público y la forma en que se distribuye, el sentido de la norma legal establecida en el Código Electoral del Estado de México, al establecer una distribución del financiamiento público diferente al establecido en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ya mencionado, vulnerando en consecuencia el principio de supremacía contenido en el artículo 133 del cuerpo de ley aludido en este párrafo, en esas condiciones es aplicable a mi juicio el criterio jurisprudencial que a la letra dice: ‘Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Época: Octava Época. Localización. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Parte: III, Segunda Parte-1. Página: 228. CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES. Del artículo 133 de la Carta Magna, se deriva el principio de supremacía constitucional, según el cual una norma secundaria contraria a la Ley Suprema, no tiene posibilidad de existencia dentro del orden jurídico. Asimismo, se desprende de dicho numeral, el llamado control difuso del Código Político que implica el que todo juzgador, federal o local, tiene el indeclinable deber de preferir la Ley de Leyes a cualquier otra aplicación de normas secundarias que la contraríen; es decir, toda vez que la Constitución es la Ley Suprema, ningún precepto puede contradecirla y como a los juzgadores les corresponde interpretar las leyes para decir el derecho, a la luz de ese numeral cimero, éstos tienen el inexcusable deber de juzgar de conformidad o inconformidad de la ley secundaria con la Fundamental, para aplicar o no aquélla, según que al Código Político le sea o no contraria. El control difuso de la constitucionalidad de las leyes, no ha sido aceptado por la doctrina jurisprudencial. Los tribunales de amparo se han orientado por sostener que, en nuestro régimen de derecho debe estarse al sistema de competencias que nos rige, según el cual sólo el Poder Judicial de la Federación puede hacer declaraciones de inconstitucionalidad y no tiene intervención alguna la justicia local en la defensa jurisdiccional de la Constitución aun en el caso del artículo 133 de la misma, en relación con el 128 del propio ordenamiento, que impone a los juzgadores la obligación de preferir a la Ley Suprema, cuando la ley del Estado o local la contraría, ya que, de acuerdo con los artículos 103 de la Ley Suprema y primero de la Ley de Amparo, la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes, es de la competencia exclusiva de los tribunales federales de amparo, y los tribunales locales carecen en absoluto de competencia para decidir controversias suscitadas con ese motivo. Ahora bien, aun cuando el Tribunal Fiscal de la Federación, no sea un tribunal local; sin embargo, también carece de competencia para decidir sobre cuestiones constitucionales, ya que es un tribunal sólo de legalidad, en los términos del Código Fiscal de la Federación y de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, por lo que, de conformidad con el artículo 104 del precepto cimero, sólo compete al Poder Judicial Federal juzgar de las controversias que surjan contra los actos de los demás Poderes de la Unión y si bien el mismo precepto prevé la existencia de tribunales administrativos, pero cuyas resoluciones o sentencias pueden ser revisadas, en último extremo, por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, iría contra la división de poderes que establece el artículo 49 constitucional, que el tribunal de anulación en México tuviese competencia para conocer de la constitucionalidad de una ley expedida por el Poder Legislativo, ya que el Poder Ejecutivo, a través de «su tribunal», estaría juzgando actos emitidos por el Poder Legislativo. En estas condiciones, no le asiste razón a la quejosa en el sentido de que, en los términos del artículo 133 multicitado, el Tribunal Contencioso Administrativo debió examinar el concepto de nulidad donde planteaba el argumento relativo a la «ineficacia» de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal por carecer del refrendo de los secretarios de Estado, a que se refiere el artículo 92 de la Carta Magna ya que el tribunal fiscal carece de competencia para pronunciarse sobre tales cuestionamientos porque el argumento de mérito no es, en absoluto, de contenido meramente legal, aun cuando el requisito del refrendo también se encuentre contemplado en una ley ordinaria, sino que alude a la constitucionalidad de dicha ley, pues si se sostuviera que la misma es «ineficaz» por carecer del refrendo, como pretende la quejosa, la consecuencia sería su no aplicabilidad en el caso concreto por ser contraria a la Ley Suprema, cuestionamiento que, lógicamente, es de naturaleza constitucional, sobre el cual el Tribunal Contencioso Administrativo no puede pronunciarse. TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.’."
TERCERO. En la demanda se señalan como violados los artículos 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso f) y g) en relación con el 39, 40 y 41, párrafo segundo, base I y II, párrafo segundo a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
CUARTO. Mediante proveído de fecha doce de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, y turnar el asunto al Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.
QUINTO. Por auto de quince de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, el Ministro instructor admitió la demanda relativa y ordenó emplazar a las autoridades responsables para que rindieran su respectivo informe, correr traslado al procurador general de la República para lo que a su competencia corresponde y requerir a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para que expresara su opinión.
SEXTO. El gobernador del Estado de México, al presentar su informe, en síntesis, manifestó lo siguiente:
1. La intervención del Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de México y del secretario general de Gobierno, respectivamente, en la creación de la norma general impugnada, se limitó a la promulgación, publicación y refrendo en el periódico oficial "Gaceta del Gobierno", correspondiente al nueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve.
2. Los actos de promulgación, publicación y refrendo realizados por el titular del Poder Ejecutivo y por el secretario general de Gobierno, respectivamente, se sustentan en los artículos 77 y 80, de la Constitución Política del Estado de México, 7o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México y 92 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la misma entidad. Los preceptos citados, establecen la obligación constitucional del gobernador del Estado de México de promulgar y publicar las leyes, decretos y acuerdos que le sean comunicados por la legislatura y la del secretario general de Gobierno de refrendarlos para su validez.
3. Los actos realizados por el gobernador del Estado y el secretario general de Gobierno se ajustan plenamente a las disposiciones jurídicas mencionadas, toda vez que:
a) El dictamen legislativo de mérito fue sometido a consideración de la H. LIII Legislatura, la que en sesión celebrada el nueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, aprobó el Decreto Número 125, por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Electoral del Estado de México.
b) En la misma fecha, la H. LIII Legislatura comunicó al Ejecutivo del Estado de México, la expedición del decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Código Electoral del Estado de México, adjuntándole el decreto, las exposiciones de motivos de las iniciativas y el dictamen legislativo correspondiente.
c) Atento a lo anterior, el gobernador del Estado de México procedió a promulgar y publicar el Decreto Número 125, en la "Gaceta del Gobierno", del nueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve y el secretario general de Gobierno a refrendarlo.
4. En la presente acción de inconstitucionalidad concurre la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con los artículos 60 y 65 del ordenamiento invocado. En el caso, la norma general cuya invalidez se reclama fue promulgada y publicada en la Gaceta del Gobierno del Estado de México, el nueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve. Por lo que el plazo de 30 días naturales para la interposición de la demanda de acción de inconstitucionalidad venció el ocho de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, tomando en cuenta que el mes de octubre tiene 31 días y de acuerdo con el artículo 60, en materia electoral todos los días son hábiles.
5. La presente demanda fue presentada hasta el día nueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En tal virtud, es evidente que la demanda se presentó fuera del plazo establecido por el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, actualizándose la causa de improcedencia del juicio prevista por el artículo 19, fracción VII, del ordenamiento legal invocado.
SÉPTIMO. El presidente y secretario de la Diputación Permanente de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Estado de México, al rendir su informe, en síntesis adujeron lo siguiente:
1. La acción de inconstitucionalidad ejercitada debe declararse improcedente, con apoyo en lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, segundo párrafo de la Constitución Política Federal, 59 y 65 en relación con los artículos 19, fracción VII y 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que el recurrente presentó en forma extemporánea la acción de inconstitucionalidad ejercitada en el presente asunto.
2. El Decreto 125 de la H. LIII Legislatura por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Electoral del Estado de México, fue publicado en la Gaceta del Gobierno de fecha nueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, y la acción de inconstitucionalidad fue presentada ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación con fecha nueve de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, por lo que transcurrieron más de 30 días para que el actor pudiera ejercitar su acción, en atención a que de conformidad con el artículo 105, fracción II, de la Carta Magna, las acciones de inconstitucionalidad sólo podrán ejercitarse dentro de los 30 días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma.
3. José Luis López López, se ostenta como representante legítimo del Partido del Trabajo, en los términos que rigen a dicho partido, con el poder notarial expedido a su favor. El artículo 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política Federal, señala que los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, podrán ejercitar las acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales federales o locales, por su parte, el artículo 62 de la ley reglamentaria aplicable, establece que los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, podrán ser parte demandante en los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, a quienes le será aplicable en lo conducente, lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 11 de ese mismo ordenamiento, que preceptúa que el actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen están facultados para representarlos, y que la representación tiene que residir necesariamente en el funcionario a quien la ley le asigna dicha facultad, lo que conlleva a afirmar que el promovente debía acreditar su personalidad como dirigente del Partido del Trabajo, por lo que al no haberlo hecho así, carece de legitimación activa para promover la presente acción de inconstitucionalidad.
4. Las exposiciones de motivos de las iniciativas que sustentan el Decreto Número 125 que contiene reformas, adiciones y derogaciones a diversos artículos del Código Electoral del Estado de México, publicado en la Gaceta del Gobierno el nueve de octubre del año en curso, señalan en su parte conducente, que con el objeto de llevar a cabo la distribución de financiamiento público, se propone como base para su asignación lo que resulte de multiplicar el 35% del salario mínimo vigente en la capital del Estado por el total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral al treinta y uno de diciembre del año anterior, distribuyendo el 15% de la cantidad resultante de manera paritaria y el restante 85% de manera proporcional a la votación válida efectiva de cada partido en la última elección de diputados locales, lo que resulta acorde con lo señalado por el texto constitucional.
5. La reforma al artículo 58 del Código Electoral, respecto a su fracción II, consiste en señalar que el financiamiento público se entregará a las direcciones estatales de los partidos legalmente registrados ante el instituto, asignándose el financiamiento de lo que resulte de multiplicar el 40% del salario vigente en la capital del Estado, por el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral de la entidad, con corte al 31 de diciembre del año anterior al que deba realizarse el cálculo correspondiente, aumentándose un 5%, ya que antes de la reforma de este artículo se señalaba el 35%, y del 10% de la cantidad resultante que se distribuían de forma paritaria a los partidos políticos, se aumentó al 15%, distribuyéndose el 85% restante en forma proporcional directa de las votaciones válidas efectivas de cada partido político en la última elección de diputados locales del Estado, lo que de ninguna forma contraviene alguna disposición de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que la distribución del financiamiento público, a que hace referencia el multicitado artículo, se distribuye de una forma imparcial y equitativa de acuerdo a la representación real que cada partido político tiene en el Estado de México.
6. La expedición del Decreto Número 125 de la H. LIII Legislatura del Estado de México, mediante el cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Electoral, que contiene la reforma al artículo 58 cuya invalidez se demanda, no es violatoria de los preceptos constitucionales que invoca el actor.
7. El artículo 58 del Código Electoral del Estado de México, no es contrario al artículo 41 de la Carta Magna, que establece que los partidos políticos son entidades de interés público; y que la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Así como que los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales, toda vez que el mismo está ajustado a este artículo de la Constitución Política Federal y a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. Precisamente este artículo preceptúa que la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral, por lo que la Constitución Política Federal remite en forma expresa a las determinaciones del Código Electoral del Estado de México, que en forma clara y precisa regula lo relativo al financiamiento público. Cada entidad federativa debe aplicar su ley a los partidos políticos locales y nacionales. Las disposiciones del código federal en materia electoral son de orden público y de observancia general en los Estados Unidos Mexicanos, estableciendo que el financiamiento público que se otorgará a los partidos políticos será del 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo señalado en el propio código entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuirá entre los mismos, de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior.
8. El Partido del Trabajo al acreditar su registro nacional ante el Instituto Electoral del Estado de México, se sujetó a las disposiciones del Código Electoral del Estado, que son de orden público y de observancia general en el Estado de México y que regulan las normas constitucionales relativas a la organización, función, derechos y obligaciones de los partidos políticos. En razón de lo anterior, se fijaron mecanismos para distribuir el financiamiento público, que permitieran garantizar la independencia de los partidos políticos frente a grupos e intereses económicos distintos, reconociendo su derecho de acceder a ese recurso, atendiendo a su presencia y fuerza política, reflejada en las elecciones en las que participen.
9. Por otra parte, el artículo 58 del Código Electoral no contraviene lo dispuesto por el artículo 116 de la Carta Magna, ya que el propio concepto establece que las leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que de acuerdo a las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos recibirán en forma equitativa financiamiento público, lo que en la especie se acata en sus términos, ya que se otorga un mayor porcentaje en el financiamiento público a los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades tendientes a la obtención del sufragio, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales en forma equitativa, tal como lo señala este artículo en su fracción IV, inciso f).
10. El Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo del Estado de México, sí están facultados para establecer un porcentaje diferente a lo establecido en el artículo 41 de la Constitución Política Federal, ya que éste establece el financiamiento público a nivel federal para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos nacionales, fijándose anualmente, aplicando los costos mínimos de campaña calculados por el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, el número de senadores y diputados a elegir, el número de partidos políticos con representación en la Cámara del Congreso de la Unión y la duración de las campañas electorales. Por su parte el artículo 116, fracción IV, inciso f), señala que las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con un apoyo para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal, lo cual garantiza que consagra el artículo 58 del Código Electoral del Estado de México, al otorgar el financiamiento público de acuerdo a las disponibilidades presupuestales en forma equitativa.
OCTAVO.-Por oficio TEPJF-P-578/99, presentado el veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y nueve en el domicilio particular del licenciado Jesús Díaz García, autorizado por el secretario general de Acuerdos de este Alto Tribunal para recibir demandas y promociones de término, e ingresado el veintinueve del citado mes y año en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación presentó su opinión con motivo de la presente acción de inconstitucionalidad, en la que concluye lo siguiente:
"1. Dada su evolución política y legal, el financiamiento público otorgado a los partidos políticos ha buscado la combinación de dos vertientes: la distribución igualitaria de un porcentaje del financiamiento, y la distribución que atiende a la fuerza electoral.
"2. El artículo 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no impone lineamiento alguno para la distribución del financiamiento público entre los partidos políticos, que las entidades federativas estén obligadas a seguir, sino que deja a los Estados la determinación de las formas y mecanismos legales correspondientes para lograr la distribución equitativa.
"3. En materia de financiamiento público, una legislación local cumple con el principio de equidad, cuando establece reglas que permitan el acceso de los partidos políticos a ese beneficio, sin establecer privilegios ni concesiones; pero que tenga en cuenta las diferencias existentes entre los partidos, de tal modo que los recursos se concedan proporcionalmente a cada uno según corresponda.
"4. Con la manera en que el artículo 58, fracción II, apartado A, incisos a) y b), del Código Electoral del Estado de México establece los lineamientos para la distribución del financiamiento público entre los partidos políticos, dicho dispositivo legal satisface el principio de equidad previsto en el artículo 116, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
NOVENO.-Por oficio número PGR/696/99, presentado ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el día dos de diciembre del año en curso, el procurador general de la República formuló su opinión en la presente acción de inconstitucionalidad, en la que solicita se sobresea por extemporaneidad de la demanda.
DÉCIMO.-Recibidos los informes de las autoridades responsables, la opinión del procurador general de la República y la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y encontrándose debidamente instituido el procedimiento en sus términos, se puso el expediente en estado de resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 68, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, toda vez que se impugna por inconstitucional la reforma que se hizo al artículo 50 del Código Electoral del Estado de México, publicada en la Gaceta del Gobierno de ese Estado, el día sábado nueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve.
SEGUNDO.-Previamente a cualquier otra cuestión, se pasa al estudio de la oportunidad de la demanda de acción de inconstitucionalidad.
El gobernador y la Diputación Permanente de la Quincuagésima Tercera Legislatura, ambos del Estado de México, y el procurador general de la República, plantean que la acción de inconstitucionalidad fue presentada extemporáneamente, por lo que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia.
Los artículos 19, fracción VII, 20, fracción II, 59 y 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos disponen:
"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."
"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:
"...
"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."
"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."
"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.-En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."
En consecuencia, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con los artículos 59 y 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, por lo que procede sobreseer en la acción de inconstitucionalidad con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con el 59 y 65 de la propia ley citada.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
ÚNICO.-Se sobresee en la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido del Trabajo en contra de las autoridades y por las disposiciones generales precisadas en el resultando primero de esta ejecutoria.
Notifíquese, haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Azuela Güitrón, Castro y Castro, Díaz Romero, Aguinaco Alemán, Ortiz Mayagoitia, Román Palacios, Sánchez Cordero, Silva Meza y presidente Góngora Pimentel. No asistió el señor Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo, por licencia concedida. Fue ponente en este asunto el señor Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Instancia: Pleno
Epoca: 9A.
Tomo: XIII, Enero de 2001
Página: 1217
TEMA:
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. DEBE SOBRESEERSE SI SE EJERCITA FUERA DEL PLAZO ESTABLECIDO PARA TAL EFECTO EN LA LEY DE LA MATERIA.