ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 13/99 PARTIDO ACCIÓN NACIONAL. MINISTRO PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN. SECRETARIOS: OSMAR ARMANDO CRUZ QUIROZ Y PEDRO ALBERTO NAVA MALAGÓN.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día catorce de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.

VISTOS; y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Mediante escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el día veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, Luis Felipe Bravo Mena, en su carácter de presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Acción Nacional, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de las disposiciones y autoridades que a continuación se señalan:

"Los órganos legislativos y ejecutivos que emitieron y promulgaron las normas generales impugnadas: A) Órgano legislativo: Congreso del Estado Libre y Soberano de Campeche, con domicilio en Palacio Legislativo ubicado en Calle 8, sin número, Col. Centro, C.P. 24000, en la ciudad de Campeche, Campeche. B) Órgano ejecutivo: El gobernador del Estado de Campeche, L.A. José Antonio González Curí, y el secretario de Gobierno, Lic. Carlos Felipe Ortega Rubio, ambos con domicilio en el Palacio de Gobierno, sito en Calle 8, sin número, Col. Centro, C.P. 24000, de la ciudad de Campeche, Campeche. Las normas generales cuya invalidez se reclama y

el medio oficial en que fueron publicadas: El artículo 9o. bis del Código Electoral del Estado de Campeche, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Campeche, el día 29 de septiembre de 1999 y que en la parte conducente de la presente acción de inconstitucionalidad se precisará a detalle."

SEGUNDO. Los conceptos de invalidez que se aducen, son los siguientes:

"1. El artículo 9o. bis del Código Electoral del Estado de Campeche fue adicionado siguiendo un criterio geográfico y no poblacional. El precepto aludido se refiere a la elección de diputados por el principio de mayoría relativa. Este artículo sigue un criterio geográfico en la división del Estado en veintiún distritos electorales uninominales. La afirmación de que el criterio geográfico es el criterio que sigue el nuevo artículo 9o. bis, se desprende de la simple lectura del mismo y del dictamen que sirvió de base para adicionar el Código Estatal Electoral. A continuación se transcribe la norma general de carácter general contenida en el artículo 9o. bis, y su fe de erratas, del Código Estatal Electoral del Estado de Campeche: decreto con fecha 29 de septiembre de 1999: ‘Artículo 9o. bis. 1. Para la elección de diputados por el principio de mayoría relativa, el territorio del Estado se dividirá en veintiún distritos electorales uninominales. 2. La demarcación territorial de los distritos electorales uninominales se integrará de la siguiente forma: Primer Distrito. Cabecera Campeche. Lo conformarán 22 secciones electorales como sigue: 0001, 0003, 0007, 0011, 0012, 0024, 0025, 0026, 0027, 0028, 0029, 0030, 0031, 0046, 0047, 0048, 0049, 0050, 0056, 0057, 0058, 0059. Segundo Distrito. Cabecera Campeche. Lo conformarán 31 secciones electorales como sigue: 0002, 0004, 0005, 0006, 0008, 0009, 0010, 0013, 0014, 0015, 0016, 0017, 0018, 0019, 0020, 0021, 0022, 0023, 0032, 0033, 0034, 0035, 0036, 0037, 0038, 0040, 0041, 0042, 0043, 0044, 0045. Tercer Distrito. Cabecera Campeche. Lo conformarán 15 secciones electorales como sigue: 0051, 0052, 0053, 0055, 0071, 0075, 0076, 0087, 0091, 0099, 0102, 0103, 0107, 0108, 0112. Cuarto Distrito. Cabecera Campeche. Lo conformarán 11 secciones electorales como sigue: 0054, 0072, 0073, 0074, 0088, 0089, 0090, 0100, 0101, 0109, 0111. Quinto Distrito. Cabecera Campeche. Lo conformarán 32 secciones electorales como sigue: 0039, 0060, 0061, 0062, 0063, 0064, 0065, 0066, 0067, 0068, 0069, 0070, 0077, 0078, 0079, 0080, 0081, 0082, 0083, 0084, 0085, 0086, 0092, 0093, 0094, 0095, 0096, 0097, 0098, 0104, 0105, 0106. Sexto Distrito. Cabecera Lerma. Lo conformarán 35 secciones electorales como sigue: 0110, 0113, 0114, 0115, 0116, 0117, 0118, 0119, 0120, 0121, 0122, 0123, 0124, 0125, 0126, 0127, 0128, 0129, 0130, 0131, 0132, 0133, 0134, 0135, 0136, 0137, 0138, 0139, 0140, 0141, 0142, 0143, 0144, 0145, 0146. Séptimo Distrito. Cabecera Ciudad del Carmen. Lo conformarán 22 secciones electorales como sigue: 0214, 0216, 0217, 0221, 0222, 0223, 0224, 0225, 0226, 0236, 0237, 0238, 0239, 0240, 0247, 0263, 0264, 0265, 0266, 0267, 0268, 0269. Octavo Distrito. Cabecera Ciudad del Carmen. Lo conformarán 18 secciones electorales como sigue: 0188, 0189, 0195, 0196, 0197, 0198, 0199, 0200, 0201, 0202, 0203, 0208, 0209, 0210, 0211, 0212, 0213, 0215. Noveno Distrito. Cabecera Ciudad del Carmen. Lo conformarán 17 secciones electorales como sigue: 0183, 0184, 0185, 0186, 0187, 0190, 0191, 0192, 0193, 0194, 0204, 0205, 0206, 0207, 0229, 0230, 0231. Décimo Distrito. Cabecera Ciudad del Carmen. Lo conformarán 17 secciones electorales como sigue: 0218, 0219, 0220, 0227, 0228, 0232, 0233, 0234, 0235, 0241, 0242, 0243, 0244, 0245, 0246, 0248, 0249. Décimo Primer Distrito. Cabecera Sabancuy, Carmen. Lo conformarán 27 secciones electorales como sigue: 0250, 0251, 0252, 0253, 0254, 0255, 0256, 0257, 0258, 0259, 0260, 0261, 0262, 0270, 0271, 0272, 0284, 0472, 0473, 0478, 0479, 0483, 0484, 0486, 0487, 0488. Décimo Segundo Distrito. Cabecera Escárcega. Lo conformarán 36 secciones electorales como sigue: 0356, 0357, 0358, 0361, 0448, 0449, 0450, 0451, 0452, 0453, 0454, 0455, 0456, 0457, 0458, 0459, 0460, 0461, 0462, 0463, 0464, 0465, 0466, 0467, 0468, 0469, 0470, 0471, 0475, 0476, 0477, 0480, 0481, 0482, 0485, 0489. Décimo Tercer Distrito. Cabecera Candelaria. Lo conformarán 29 secciones electorales como sigue: 0273, 0274, 0275, 0276, 0277, 0278, 0279, 0280, 0281, 0282, 0283, 0285, 0286, 0287, 0288, 0289, 0290, 0291, 0292, 0293, 0294, 0295, 0296, 0297, 0298, 0299, 0300, 0301, 0302. Décimo Cuarto Distrito. Cabecera Champotón. Lo conformarán 33 secciones electorales como sigue: 0303, 0304, 0305, 0306, 0307, 0308, 0309, 0310, 0311, 0312, 0313, 0314, 0315, 0316, 0317, 0318, 0319, 0337, 0338, 0341, 0342, 0343, 0344, 0345, 0346, 0348, 0349, 0350, 0351, 0352, 0353, 0354, 0355. Décimo Quinto Distrito. Cabecera Seybaplaya, Champotón. Lo conformarán 20 secciones electorales como sigue: 0320, 0321, 0322, 0323, 0324, 0325, 0326, 0327, 0328, 0329, 0330, 0331, 0332, 0333, 0334, 0335, 0336, 0339, 0340, 0347. Décimo Sexto Distrito. Cabecera Calkiní. Lo conformarán 36 secciones electorales como sigue: 0147, 0148, 0149, 0150, 0151, 0152, 0153, 0154, 0155, 0156, 0157, 0158, 0159, 0160, 0161, 0162, 0163, 0164, 0165, 0166, 0167, 0168, 0169, 0170, 0171, 0172, 0173, 0174, 0175, 0176, 0177, 0178, 0179, 0180, 0181, 0182. Décimo Séptimo Distrito. Cabecera Hopelchén. Lo conformarán 47 secciones electorales como sigue: 0381, 0382, 0383, 0384, 0385, 0386, 0387, 0388, 0389, 0390, 0391, 0392, 0393, 0394, 0395, 0396, 0397, 0398, 0399, 0400, 0401, 0402, 0403, 0404, 0405, 0406, 0407, 0408, 0409, 0410, 0411, 0412, 0413, 0414, 0415, 0416, 0417, 0418, 0419, 0420, 0421, 0422, 0423, 0424, 0425, 0426, 0427. Décimo Octavo Distrito. Cabecera Hecelchakán. Lo conformarán 18 secciones electorales como sigue: 0363, 0364, 0365, 0366, 0367, 0368, 0369, 0370, 0371, 0372, 0373, 0374, 0375, 0376, 0377, 0378, 0379, 0380. Décimo Noveno Distrito. Cabecera Palizada. Lo conformarán 12 secciones electorales como sigue: 0428, 0429, 0430, 0431, 0432, 0433, 0434, 0435, 0436, 0437, 0438, 0439. Vigésimo Distrito. Cabecera Tenabo. Lo conformarán 8 secciones electorales como sigue: 0440, 0441, 0442, 0443, 0444, 0445, 0446, 0447. Vigésimo Primer Distrito. Cabecera Xpujil. Lo conformarán 17 secciones electorales como sigue: 0359, 0360, 0362, 0414, 0415, 0416, 0417, 0418, 0419, 0420, 0421, 0422, 0423, 0424, 0425, 0426, 0427. 3. Para los efectos del párrafo anterior, se estará sujeto a lo que estipula el artículo 110 de este código.’. Fe de erratas al artículo 9o. bis de fecha 30 de septiembre de 1999. ‘Séptimo Distrito. Cabecera Ciudad del Carmen. Lo conformarán 12 secciones electorales como sigue: 0214, 0215, 0216, 0221, 0222, 0223, 0224, 0225, 0236, 0237, 0238, 0239. Octavo Distrito. Cabecera Ciudad del Carmen. Lo conformarán 10 secciones electorales como sigue: 0188, 0197, 0198, 0199, 0200, 0201, 0210, 0211, 0212, 0213. Noveno Distrito. Cabecera Ciudad del Carmen. Lo conformarán 21 secciones electorales como sigue: 0183, 0184, 0185, 0186, 0187, 0190, 0191, 0192, 0193, 0194, 0195, 0196, 0202, 0203, 0204, 0205, 0206, 0207, 0208, 0209. Décimo Distrito. Cabecera Ciudad del Carmen. Lo conformarán 31 secciones electorales como sigue: 0217, 0218, 0219, 0220, 0226, 0227, 0228, 0229, 0230, 0231, 0232, 0233, 0234, 0235, 0240, 0241, 0242, 0243, 0244, 0245, 0246, 0247, 0248, 0249, 0263, 0264, 0265, 0266, 0267, 0268, 0269. Décimo Primer Distrito. Cabecera Sabancuy, Carmen. Lo conformarán 27 secciones electorales como sigue: 0250, 0251, 0252, 0253, 0254, 0255, 0256, 0257, 0258, 0259, 0260, 0261, 0262, 0270, 0271, 0272, 0284, 0472, 0473, 0474, 0478, 0479, 0483, 0484, 0486, 0487, 0488. Décimo Séptimo Distrito. Cabecera Hopelchén. Lo conformarán 33 secciones electorales como sigue: 0381, 0382, 0383, 0384, 0385, 0386, 0387, 0388, 0389, 0390, 0391, 0392, 0393, 0394, 0395, 0396, 0397, 0398, 0399, 0400, 0401, 0402, 0403, 0404, 0405, 0406, 0407, 0408, 0409, 0410, 0411, 0412, 0413.’. El criterio poblacional para la división de un territorio en circunscripción o distritos electorales, se basa en que en cada uno de los distritos electorales en los cuales se divide el territorio, tenga un número similar de electores. Ya que la división territorial del Estado se hace en base a la población existente en el mismo y busca que cada diputado represente un número similar de electores. A diferencia del criterio geográfico que toma como base de la distritación una cierta extensión territorial, a la cual le corresponden ciertos Municipios que no necesariamente tendrán un número similar de electores, pues lo que importa es la división geográfica y no poblacional. Es de hacer notar que el criterio poblacional para la división del territorio en demarcaciones electorales, no sólo está contemplado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino también en la Constitución Política del Estado de Campeche. Por lo que la adición hecha al artículo 9o. bis del Código Estatal del Estado de Campeche vulnera no sólo normas de la Constitución Federal, sino de la Constitución Local también, ya que ambas Constituciones establecen un criterio poblacional y no geográfico para la división de los distritos electorales. A continuación transcribiremos ambos artículos constitucionales: El artículo 116 de nuestra Constitución Federal, en su fracción II, establece con respecto a la integración de las Legislaturas de los Estados lo siguiente: ‘Artículo 116. ... II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve en aquellos cuya población excede este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de once en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra ... las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes.’. Por su lado, la Constitución del Estado de Campeche en su artículo 31, segundo párrafo, establece: ‘La demarcación territorial de los veintiún distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del Estado entre los distritos señalados.’. Ambas Constituciones hablan de población con relación a los distritos o representantes, de ahí que el número de diputados en las Legislaturas de los Estados debe ser proporcional al número de habitantes de la entidad federativa, y si los representantes son los diputados, debe concluirse que el número de diputados es proporcional al número de habitantes. Ahora bien, los diputados son electos en distritos electorales, y si a cada diputado corresponde un distrito, debemos decir que los distritos electorales deben ser proporcionales al número de habitantes en las entidades federativas. Lo anterior obliga a reflexionar sobre el fin que persigue el legislador al establecer esta proporcionalidad con base en la población; esta finalidad es la de que cada diputado represente un número similar de electores, a fin de que la población se encuentre equitativa, proporcional y debidamente representada en el Congreso. Se busca evitar que exista una subrepresentación o una sobrerepresentación en el Congreso. Una vez transcrito el artículo cuya inconstitucionalidad se reclama, el precepto constitucional federal violado y la norma constitucional local transgredida, procede a fundar y motivar lo anterior. En efecto, las disposiciones del artículo 9o. bis realizan la división del territorio estatal en 21 distritos siguiendo un criterio geográfico, la anterior afirmación la fundamento en los hechos, como son las tablas que se señalan en el ejemplo siguiente, como en la redacción y en el espíritu de la adición a la ley, con la evidente contradicción a las normas constitucionales señaladas. Para una mayor claridad, presentaremos un cuadro en el cual se aprecia que con la adición al artículo 9o. bis se contraviene el criterio poblacional para la división de los distritos electorales, ya que hay distritos como el XIX que sólo tiene 4,484 electores en la lista nominal en comparación con el X que tiene 33,640 electores en la lista nominal. Siguiendo el criterio geográfico que sigue el artículo cuya inconstitucionalidad se reclama, habría un diputado que representara 4,484 electores, existiendo una sobrerepresentación, mientras que otro diputado representaría 33,640 electores, existiendo una subrepresentación de estos electores.

 

	"Distritos en 1997		"Distritos en 1997
"Distrito	Padrón Electoral	Lista Nominal	Padrón Electoral	Lista Nóminal
"Total Distrito I	8,958	8,543	20,790	19,796
"Total Distrito II	11,832	11,252	26,462	24,805
"Total Distrito III	26,462	24,805	16,466	15,463
"Total Distrito IV	16,466	15,463	13,290	12,503
"Total Distrito V	13,290	12,503	32,859	31,012
"Total Distrito VI	32,859	31,012	18,691	17,087
"Total Distrito VII	18,691	17,087	9,702	9,241
"Total Distrito VIII	9,702	9,241	9,672	9,164
"Total Distrito IX	9,672	9,164	21,737	20,552
"Total Distrito X	21,737	20,552	35,953	33,640
"Total Distrito XI	35,953	33,640	16,898	16,017
"Total Distrito XII	10,125	9,659	26,874	25,298
"Total Distrito XIII	29,941	28,145	18,297	17,044
"Total Distrito XIV	19,141	17,826	22,730	22,018
"Total Distrito XV	27,596	26,504	15,528	14,925
"Total Distrito XVI	15, 528	14, 925	27, 187	25, 979
"Total Distrito XVII	27,187	25,979	15,811	15,314
"Total Distrito XVIII	23,565	22,401	13,473	12,848
"Total Distrito XIX	13,473	12,848	4,734	4,484
"Total Distrito XX	4,734	4,484	5,080	4,857
"TotalDistrito XXI	5,080	4,857	9,758	8,844
"Total estatal	381,992	360,891	381,992	360,891

 

"Del cuadro anterior, se desprende que mientras el diputado del Distrito X representa el 9.32 por ciento de los votantes en la lista nominal, el diputado del Distrito XIX representa el 10.24 por ciento de los votantes en la lista nominal estatal. Hay una clara desigualdad en la representación de los votantes, el principio de ‘una persona, un voto’, no se cumple; la diferencia es de 8.08 puntos porcentuales. A este respecto, como simple referencia, me permito citar los casos que en Estados Unidos se han dado al respecto. Me permito hacer referencia por dos cuestiones fundamentalmente: la primera es que existen similitudes entre los sistemas constitucionales norteamericano y mexicano; y la segunda es que en México no se ha dado una discusión, a nivel de Justicia Federal, tan abundante ni con tanta jurisprudencia en la materia de la representación y la distribución electoral. Por ejemplo en el caso de Well contra Rockefeller [Well v. Rockefeller, 394 U.S. 542 en 546 (1969)], la Corte rechazó el plan de Nueva York porque no se apegaba a los criterios de protección equitativa. El plan de Nueva York daba como resultado distritos de casi el mismo tamaño en las distintas regiones del Estado, pero no de igual población en todo su territorio. El Alto Tribunal dictaminó que esto era inaceptable por cuanto el Estado no podía alegar, ni alegaba, que sus legisladores habían procurado de buena fe lograr una igualdad matemática precisa entre los distritos para elegir congresistas. Fue otra vez Brennan quien expresó la opinión de la Corte: ‘Aceptar un plan como el de Nueva York abriría la puerta para que ciertos grupos de distritos con intereses de orientación definida lograran mayor representación a expensas de los que tienen orientaciones distintas. La igualdad de población entre los distritos subestatales no es justificación para la desigualdad de los distritos estatales.’. En 1967 el Alto Tribunal insinuó la estricta posición que adoptaría dos años después. Con dos opiniones sin forma, devolvió a Indiana y Missouri, para su revisión, unos planes de redistribución distrital para la elección de congresistas que permitían variaciones de hasta el 20% del promedio de población correspondiente a cada distrito [Duddleston v. Grills, 385 U.S. 155; Kirkpatrick v. Preisler, 385 U.S. 450 (1967)]. Dos años después, el plan revisado de Missouri volvió a la Corte para su estudio. Con el dictamen para el caso de Kirkpatrick contra Preisler, el Alto Tribunal rechazó el plan por una votación de seis contra tres. La mayoría lo juzgó inaceptable porque permitía variaciones de hasta 3.1% de lo que serían los distritos con poblaciones estrictamente iguales [Kirkpatrick v. Preisler, 394 U.S. 526 (1969)]. En esta forma, la Corte puso en evidencia su rigurosa aplicación de la norma ‘una persona, un voto’, a la redistribución de distritos electorales para congresistas. Sólo se permitirían desviaciones mínimas al estricto principio de igualdad poblacional cuando el Estado presentara pruebas convincentes de que la variación no podía evitarse. En nombre de la mayoría, el Juez Brennan declaró que no existía un número o porcentaje fijo de variación poblacional que resulte lo suficientemente pequeño como para considerarlo de minimis y que satisfaga sin discusión el criterio de ‘hasta donde sea viable’ [Kirkpatrick v. Preisler 394, U.S. 530 (1969)]. En 1973 la Corte reafirmó unánimemente el riguroso criterio para el trazado de distritos legislativos que había fijado en el caso Kirkpatrick. En 1971 invalidó el plan de distribución Texas, el cual presentaba diferencias de casi 5% entre los distritos más populosos y menos poblados. Un poco más estricto este principio se analizó diez años después, el 22 de junio de 1983, la Corte volvió a subrayar el estricto criterio de ‘una persona, un voto’, pero esta vez no hubo unanimidad. Dividida en cinco votos contra cuatro al fallar el caso de ‘Karcher contra Daggett’, la Corte abrogó el plan de redistribución de distritos para congresistas de Nueva Yersey, basado en el censo de 1982. Aunque la variación entre el distrito más populoso y el menos poblado no llegaba al 1%, la Corte sostuvo que se debía justificar esa diferencia como necesaria para alcanzar un importante objetivo estatal. Nueva Jersey no había presentado ninguna justificación. La Suprema Corte abrió las puertas a toda una nueva categoría de casos políticos el 30 de junio de 1986, cuando dictaminó que las demarcaciones políticas arbitrarias están sujetas a la revisión constitucional de los tribunales federales, incluso si los distritos controvertidos cumplen con el criterio de ‘una persona, un voto’. ‘Se trata de un problema de representación’, escribió el Juez Byron R. White en el caso de ‘Davis contra Bandemer’ (478 U.S. 109), y ‘declinamos sentenciar que tales demandas no son jamás justificables’. El caso de ‘Davis contra Bandemer’ se presentó ante la Corte como una recusación de los demócratas de Indiana contra la redistribución, hecha en 1981, de la proporcionalidad de los escaños en la Legislatura Estatal. Los demócratas alegaron que el mapa diseñado por los republicanos favorecía de tal modo a este partido que, en la práctica, negaba a los demandantes una representación adecuada en el Estado. Caso similar al planteado, ya que con la nueva distritación en el Estado de Campeche, se favorece al Partido Revolucionario Institucional, no obteniendo el Partido Acción Nacional una adecuada representación en el Congreso del Estado de Campeche. Todos los datos anteriores fueron obtenidos y pueden ser consultados en el libro: La Suprema Corte de Justicia y los derechos individuales, de Elder Witt, Gernika, 1998, págs. 177 y ss. Volviendo a la Constitución mexicana, podemos decir que es evidente que la redistribución fue hecha sin tomar en cuenta el criterio poblacional que ordena nuestra Constitución; ya que si hubiera sido el criterio poblacional el eje rector de la redistritación, cada distrito electoral debería de tener un número de electores en la lista nominal de alrededor de 17,185 personas. Con lo anterior se demuestra que en los hechos, derivado de la realidad, el criterio poblacional, tácita y explícitamente, no fue seguido cuando se elaboró la nueva distritación. A mayor abundamiento, y para reforzar el dicho de que la redistribución fue hecha con base a un criterio geográfico y no poblacional, transcribiré el inciso d) del número V de los considerandos del dictamen que sirvió como base para aprobar la adición del artículo 9o. bis; ‘V. En congruencia con las ideas anteriores se destacan los conceptos de reforma, adiciones y derogaciones que se consideran relevantes decretar al texto de la ley ordinaria en materia electoral, los que se condensan en los siguientes puntos ... d) Plasmar en el texto de la ley la distritación del territorio del Estado, en virtud de la existencia de dos nuevos Municipios y de la reordenación territorial municipal aprobada por el Congreso.’. 2. El artículo 9o. bis del Código Electoral del Estado de Campeche es contrario al art. 31, párrafo segundo, de la Constitución Política del Estado de Campeche. El artículo de la Constitución del Estado de Campeche mencionado dice: ‘La demarcación territorial de los veintiún distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del Estado entre los distritos señalados. Para el efecto de la asignación de diputados según el principio de representación proporcional, el territorio del Estado se constituirá en una sola circunscripción electoral plurinominal.’. Como se desprende del artículo constitucional citado, la Constitución Local ordena seguir un criterio poblacional para la división de los distritos electorales. La Constitución en este aspecto es muy estricta ya que cada distrito electoral deberá ser el resultado de dividir la población total del Estado entre veintiuno. El criterio que se ha seguido y es costumbre en materia electoral, es que el total de la población es el total de los ciudadanos listados en el padrón nominal. Por lo anterior, es que los distritos electorales se hacen tomando en consideración el listado nominal, a fin de que exista una representación adecuada de cada ciudadano en el Congreso del Estado. No obstante lo anterior, la distritación que hace el Congreso del Estado de Campeche, como ha sido demostrado, muestra diferencias de hasta más de 8% entre los distintos distritos electorales, contraviniendo de esta manera la disposición constitucional que ordena una igualdad poblacional entre el número de electores de cada distrito electoral. Un segundo argumento que demuestra que la redistritación contenida en el artículo 9o. bis impugnado del Código Electoral del Estado de Campeche es inconstitucional, se encuentra en los considerandos de la exposición de motivos que sirvió para elaborar la adición en comento, en el número V dice: ‘En congruencia con las ideas anteriores se destacan los conceptos de reformas, adiciones y derogaciones que se consideran relevantes decretar al texto de la ley ordinaria en materia electoral, los que se condensan en los siguientes puntos ... d) Plasmar en el texto de la ley la distritación del territorio del Estado, en virtud de la existencia de dos nuevos Municipios y de la reordenación territorial municipal aprobada por el Congreso.’. Resulta claro que tanto el texto en sí mismo, como los considerandos y la realidad, hacen inequitativa, arbitraria y sobre todo inconstitucional la redistritación electoral llevada al cabo por el Congreso del Estado de Campeche en la adición del artículo 9o. bis del Código Estatal Electoral. La Constitución busca evitar que haya una desigualdad en la calidad del voto de los ciudadanos campechanos y la marginación de ciertos grupos sociales al no otorgarles la representación igualitaria que constitucionalmente les corresponde y que se obtiene de distritos electorales con igual número de ciudadanos. Y es que la ley electoral ni los diputados pueden contravenir la Constitución que prescribe un estricto criterio poblacional para dividir el territorio del Estado en distritos electorales. 3. El artículo 9o. bis del Código Electoral del Estado de Campeche no se hizo tomando en cuenta el último censo de población. El artículo 53 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos define la manera de llevar a cabo la distritación federal, que es plenamente aplicable a la distritación local por ser una norma de mayor jerarquía y porque siguiendo el principio de que donde hay la misma razón hay la misma disposición, debe concluirse que es plenamente aplicable al ámbito local. Este artículo 53 establece que: ‘La demarcación territorial de los trescientos distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados. La distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de un Estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría.’. Resulta claro que el precepto anteriormente invocado exige que la distritación dentro de las entidades federativas se haga con base al último censo general de población y no como en el artículo 9o. bis adicionado que se combate y que es en virtud de la erección de dos nuevos Municipios. El mismo artículo 9o. bis es contradictorio intrínsecamente. Para demostrar lo anterior, transcribiremos lo conducente. Art. 9o. bis, último párrafo: ‘3. Para los efectos del párrafo anterior (distritación), se estará sujeto a lo que estipula el artículo 110 de este código.’. El numeral 110 de ese mismo código, establece que: ‘4. El fraccionamiento en secciones electorales estará sujeto a la revisión de la división del territorio estatal en distritos electorales uninominales, en los términos del artículo 31 de la Constitución del Estado.’. A su vez el 31, segundo párrafo de la Constitución Estatal ordena que: ‘La demarcación territorial de los veintiún distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del Estado entre los distritos señalados.’. Así pues, después de varias remisiones legales, se concluye que los distritos electorales deberán ser el resultado de dividir el total de la población entre los distritos que tenga la entidad federativa. Este criterio poblacional en la manera de dividir el territorio que sigue y ordena la Constitución Local, está en conformidad con el artículo 53 de la Constitución Federal. Sin embargo, el artículo 9o. bis, y la exposición de motivos en comento son inconstitucionales, no sólo a nivel federal sino a nivel local, tal cual es demostrado con los argumentos anteriores. 4. El artículo 9o. bis del Código Estatal Electoral del Estado de Campeche es contrario a la fracción III del artículo 24 de la Constitución Local. En la especie, la Constitución del Estado de Campeche en su artículo 24, establece en su párrafo tercero: ‘La soberanía del Estado reside esencial y originariamente en el pueblo campechano, que la ejerce por medio del poder público que dimana del mismo pueblo y se instituye para beneficio de éste, en los términos que establece esta Constitución. La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases: ... III. La organización de las elecciones estatales y municipales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Electoral del Estado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo del Estado, los partidos políticos con registro y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores. El Instituto Electoral del Estado será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño ... El Instituto Electoral del Estado tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos ...’. En la citada fracción III se otorgan atribuciones al Instituto Electoral del Estado, entre las que se encuentran ‘... en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos ...’. Siendo la redistribución un acto de eminente geografía electoral, esta atribución de modificar la geografía electoral corresponde exclusivamente al Instituto Electoral del Estado y no al Congreso. Existe una contraposición entre la Constitución Local que expresamente atribuye al Instituto Electoral del Estado facultades en materia de geografía electoral, que obviamente incluyen la de dividir geográficamente el territorio del Estado en demarcaciones electorales bajo el principio poblacional, y el artículo 9o. bis del Código Estatal Electoral que es una norma general originada por el Congreso del Estado que actuando al margen de la Constitución Federal y de la Constitución Local, decreta una norma de carácter general de eminente geografía electoral, sin estar facultado para ello. Hay, además, una contradicción entre la norma electoral y la norma constitucional, ya que la primera es hecha al margen de la segunda; y siguiendo el principio de la pirámide de Kelsen, la norma inferior, la ley electoral, debe dejarse sin efectos y ser declarada inconstitucional, ya que transgrede la norma superior, la Constitución Política del Estado de Campeche. Por ello es que si el Congreso, hace una nueva distritación, ésta está viciada de una inconstitucionalidad de origen y debe dejarse sin efectos, pues esta redistribución está contenida en una norma que es inconstitucional. 5. El artículo 9o. bis es una norma general que el Congreso del Estado no está facultado para emitir. Para el supuesto de que esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación considerara, para efectos de la presente acción de inconstitucionalidad, no considerar al Instituto Estatal Electoral del Estado de Campeche como poder local, no deja de ser aplicable el artículo 16 de la Constitución Política Federal que exige que todo acto de autoridad esté debidamente fundado y motivado. Siendo la fundamentación el precepto legal que sirve de base al acto, al facultar a la autoridad la realización del mismo, y la motivación las razones que hacen aplicable a la situación concreta el precepto indicado. En el presente caso, el acto del legislativo, no está fundando la ley en ninguna norma que le atribuya al Congreso la facultad de redistritar electoralmente al Estado de Campeche, por lo cual, al no tener atribuciones expresas para realizar la redistritación, el Congreso del Estado de Campeche emitió una norma fuera del marco legal y constitucional. Incorrecto es que el Congreso campechano legisle sobre una materia sobre la cual no tiene atribuciones, pero es peor cuando dichas atribuciones están expresamente conferidas a otro ente público estatal, lo que en la especie sucede. Ya que la geografía electoral es la planeación, delimitación de circunscripciones electorales. Al redistritar electoralmente el Congreso del Estado de Campeche el territorio de Campeche, la norma de carácter general no se ajusta al artículo 16 constitucional federal que exige que todo acto de autoridad, que en la especie es el Poder Legislativo del Estado de Campeche, esté fundado y motivado, razón por la cual dicha norma general debe ser considerada como inconstitucional. Es claro que el Congreso Estatal se está arrogando facultades que sin lugar a dudas corresponden al Consejo Estatal Electoral. Declarar la inconstitucionalidad de las reformas en materia de la presente acción es un reforzamiento del Estado de derecho que aspiramos a vivir, ya que la redistritación es una atribución exclusiva del Consejo Estatal Electoral y no un acto que el legislativo pueda llevar al cabo sin contravenir la Constitución Local y la Constitución Federal. La división de poderes obedece a un equilibrio que debe existir, y es otro órgano de gobierno: el Consejo Estatal Electoral aquel que puede redistritar el territorio de Campeche en demarcaciones electorales, ya que es un organismo público especializado en materia electoral, constituido constitucionalmente, por lo que ningún otro poder puede ni debe expropiarle facultades que se le otorgaron precisamente para evitar abusos o monopolios de poder en materia electoral."

TERCERO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se señalan como infringidos son el 116, fracción II; 41, primer párrafo; 53, primer párrafo y 16, primer párrafo.

CUARTO. Mediante proveído de fecha doce de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 13/99, y turnar el asunto al Ministro Mariano Azuela Güitrón para su trámite y proposición del proyecto de resolución respectivo.

QUINTO. Por auto de quince de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, el Ministro instructor admitió la demanda relativa y ordenó emplazar a las autoridades responsables para que rindieran su respectivo informe, correr traslado al procurador general de la República para lo que a su competencia corresponde y requerir a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para que expresara su opinión.

SEXTO. El Congreso del Estado de Campeche, por conducto del presidente de la directiva, al presentar su informe en síntesis manifestó lo siguiente:

a) Respecto a la violación que se plantea del artículo 116 de la Constitución Federal, la parte actora hace una incorrecta interpretación respecto del Poder Legislativo de las entidades federativas por lo que hace a la relación que habrá entre el número de diputados y el de habitantes, pues el mínimo de legisladores a que se refiere el precepto constitucional, no implica que las Constituciones Estatales no puedan establecer un número mayor, en tanto que, lo que se persigue es que las Legislaturas Locales no sean tan pequeñas que resulte fácil su sometimiento al Ejecutivo Estatal.

b) El criterio poblacional que aduce el actor, como factor determinante de la división distrital electoral, es un factor superado en la legislación mexicana, en virtud de que el progresivo aumento en el número de habitantes obligaba al constante incremento de los distritos electorales, lo que en su momento llevaría a tener un enorme número de diputados gravitando sobre los bolsillos de los contribuyentes mexicanos. Por lo tanto, en las sesiones que llevó a cabo la Comisión Federal Electoral durante el año de 1977 a efecto de sentar las bases para la reforma política de ese año, se señaló con insistencia la necesidad de desconstitucionalizar todo dato demográfico que sirviera de base para la integración de la Cámara de Diputados; proponiéndose que en lugar de señalar un número de habitantes de conformidad al cual se debería integrar un distrito electoral, se precisara tan sólo que la Cámara de Diputados se integraría con 300 representantes de mayoría.

c) En la citada reforma, también se argumentó que al suprimir el factor demográfico como elemento determinante de la división territorial electoral, se evitaría que la Constitución se viera constantemente reformada con el objeto de adecuar la composición de la Cámara al crecimiento poblacional.

d) Con las reformas constitucionales adoptadas por el Poder Legislativo en diciembre de 1977, la República se divide, para efectos electorales, en 300 distritos uninominales, precisando el artículo 53 de la Carta Magna Federal que la demarcación territorial en cada uno de ellos será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos electorales señalados. Por lo que el criterio del número de población para la elección de diputados dejó de ser el más importante; en consecuencia, a partir de entonces se elige un número fijo de diputados. Principio que la Constitución Local campechana contempla en su artículo 31, concordante con los postulados de los artículos 53 y 116 de la Constitución General de la República.

e) La promovente hace una incorrecta interpretación del artículo 31, segundo párrafo, de la Constitución Política de Campeche, ya que esta disposición, como claramente se advierte de su texto, consigna un principio eminentemente geográfico, no poblacional, al referirse al concepto de demarcación territorial de los distritos electorales del Estado, que será la que resulte de dividir la población total del Estado entre los veintiún distritos que el propio ordenamiento establece.

f) Del artículo 31 de la Constitución Local, se advierte también que la división prevista no señala expresamente el criterio que deba aplicarse para tal efecto, por lo que el legislador campechano estimó en algunos casos, no a partir de la reforma

que se impugna sino desde hace mucho tiempo atrás, que era pertinente establecer la demarcación distrital con base en la división política municipal de la entidad, respetando los sentimientos regionalistas de la población de cada una de tales demarcaciones, que no aceptarían estar representados por alguien nativo o avecindado en otra municipalidad distinta a la suya. Por otro lado, también el legislador campechano valoró el hecho de que si los Municipios de la entidad cuentan con autoridades electas y legalmente establecidas que los gobiernan, no existe razón ni impedimento legal para que la población de los mismos no pueda estar representada con voz y voto en el Congreso del Estado, como en la actualidad sucede con la población del Municipio de Calakmul, que carece de representación propia en la Legislatura Estatal, dado que tal entidad municipal se conformó con fracciones territoriales de los diversos Municipios de Hopelchén y Champotón.

g) La violación alegada del artículo 24 de la Constitución Local por considerar que el Poder Legislativo del Estado de Campeche no tiene facultades constitucionales para realizar la distritación, ni la división geográfica del Estado para efectos electorales, argumentando que tal función corresponde al Instituto Electoral de la entidad, se omite manifestar el criterio jurídico en que sustenta tal afirmación, y más aún, parece ignorar que las facultades del Instituto Electoral emanan de la ley secundaria correspondiente, sobre la que el Poder Legislativo del Estado tiene facultades acorde a lo que establecen los artículos 4o., 24 y 54, fracción IV, de la Constitución Política del Estado; siendo falso que se vulneren los principios a que se hace alusión, porque el Instituto Electoral del Estado conserva esas propias facultades y las demás que la Constitución le confiere al efecto, sin que exista disposición legal alguna que prohíba lo anterior para reformar, adicionar y hasta derogar cualquiera de sus disposiciones cuando el interés de la sociedad así lo exija.

h) El Poder Legislativo del Estado tiene facultades implícitas para determinar en la ley secundaria todo lo concerniente a materia electoral, y que en ejercicio de esas atribuciones el Congreso del Estado decretó la adición que se impugna, sin que ello implique que vulnere dicho principio.

i) La promovente interpreta indebidamente el término geografía electoral, ya que éste tiene una acepción gramatical muy extensa y no sólo abarca lo que se refiere a la distritación, sino también a otros conceptos como lugar y ubicación de casillas, distribución de las mismas, medios de acceso y comunicación a ellas, entre otros, por lo que el legislador con una correcta interpretación de lo que establece el artículo 4o. de la Constitución Política del Estado que prevé la división territorial del mismo en materia electoral a lo que determina la ley secundaria, acordó incluir en el texto de la ley de la materia la disposición conducente, esto es, el artículo 9o. bis. Por lo tanto carece de fundamento legal la pretensión de la actora al estimar que esta función corresponda al órgano electoral y no a una facultad del Poder Legislativo.

j) Por lo que hace a la violación que se alega al artículo 16 de la Constitución Federal, dicho mandato se refiere a una garantía individual sobre la que descansa el procedimiento judicial mexicano y en la causa que nos ocupa, se dilucidan asuntos en materia electoral propias del código de la materia, por lo tanto es infundado, para esta causa, el argumento del actor.

SÉPTIMO. El gobernador del Estado de Campeche al presentar su informe, en síntesis, manifestó lo siguiente:

a) Es cierto que en cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 48, 49 y 71, fracción XVIII, de la Constitución Política del Estado de Campeche, vigente, en unión del secretario de Gobierno, sancionó, promulgó y publicó el Decreto Número 212 de fecha veintiocho de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, emitido por la LVI Legislatura del Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Campeche, decreto por el que se adicionó, entre otros, el artículo 9o. bis del Código Electoral del Estado de Campeche, y que se publicó el día veintinueve de ese mismo mes y año en la sección legislativa del Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Campeche, tercera época, año VIII, número 1980. En la edición de fecha treinta de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, segunda sección (sección legislativa), del mismo órgano oficial, tercera época, año IX, No. 1981, se publicó la fe de erratas al antes mencionado Decreto Número 212.

b) Se adhiere a todos y cada uno de los puntos del informe que en su oportunidad, a través de su representación, rinda la LVI Legislatura del Congreso Constitucional del Estado de Campeche.

OCTAVO. El secretario general de Gobierno del Estado de Campeche, al rendir su informe, en síntesis, manifestó lo siguiente:

a) Es cierto que en cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 73 de la Constitución Política del Estado de Campeche, vigente, y 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del propio Estado, en su carácter de secretario de Gobierno, refrendó los actos del gobernador del Estado de Campeche, consistentes en la sanción, promulgación y publicación del Decreto Número 212 de fecha veintiocho de septiembre de mil novecientos noventa y nueve emitido por la LVI Legislatura del Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Campeche, decreto por el que se adicionó, entre otros, el artículo 9o. bis del Código Electoral del Estado de Campeche, y que se publicó el día veintinueve de ese mismo mes y año en la sección legislativa del Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Campeche, tercera época, año VIII, número 1980. En la edición de fecha treinta de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, segunda sección (sección legislativa) del mismo órgano oficial, tercera época, año IX, No. 1981, se publicó la fe de erratas al antes mencionado Decreto Número 212.

b) Se adhiere a todos y cada uno de los puntos del informe que en su oportunidad, a través de su representación, rinda la LVI Legislatura del Congreso Constitucional del Estado de Campeche.

NOVENO. Mediante oficio número TEPJF-P-574/99 de fecha veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, recibido en este Alto Tribunal el día veintinueve siguiente, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, emitió su opinión en los siguientes términos:

"Opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en respuesta a la consulta formulada por el señor Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Mariano Azuela Güitrón, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Acorde a lo dispuesto por el artículo 105 fracción II de la Ley Fundamental, la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de los asuntos relacionados con las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la propia Constitución; acciones que pueden ejercitarse, entre otros supuestos, en contra de leyes electorales federales o locales, por los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales. En este sentido, las opiniones que emita esta Sala Superior, como órgano jurisdiccional constitucional especializado en materia electoral y, acorde con la ratio legis del artículo 68 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, tienen como objeto proporcionar al más Alto Tribunal del país, los elementos posibles que a su juicio resulten necesarios para la mejor resolución de la acción de inconstitucionalidad de mérito; por tanto, la presente consulta se debe circunscribir a los tópicos específicos de tal especialización, es decir, tratar de esclarecer el alcance y comprensión de los conceptos e instituciones que pertenecen al ámbito del derecho electoral y no a los que éste comparte con los del campo general del derecho. Ahora bien, en la acción de inconstitucionalidad, materia de la presente consulta, el Partido Acción Nacional por conducto del presidente de su Comité Ejecutivo Nacional impugna el artículo 9o. bis del Código Electoral del Estado de Campeche, contenido en el Decreto Número 212, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa, el veintinueve de septiembre del año en curso, así como la fe de erratas respectiva, publicada en el mismo medio al día siguiente de aquél, por considerar que se vulneran las normas contenidas en el artículo 116, fracción II, en relación con los diversos 16, 41, párrafo primero, y 53, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Al efecto, el partido inconforme aduce como conceptos de invalidez los siguientes: 1. Que en el artículo 9o. bis antes citado, se contiene indebidamente un criterio ‘geográfico’ para dividir al Estado en veintiún distritos electorales uninominales, tal y como se desprende de la simple lectura del propio precepto y del dictamen correspondiente; toda vez que, en todo caso, la Legislatura Estatal debió seguir un criterio ‘poblacional’ para la división del territorio, con el objeto de que cada distrito mantenga un número similar de habitantes y, consecuentemente, cada diputado electo represente un número semejante de electores. Lo anterior, en razón de que el criterio geográfico únicamente toma como base para la distritación una cierta extensión territorial, a la cual le corresponden determinados Municipios que no necesariamente contienen un número similar de electores. Adicionalmente, manifiesta que el criterio ‘poblacional’ está contemplado en el artículo 116, fracción II, de nuestra Ley Fundamental, y en el 31, segundo párrafo, de la Constitución Política del Estado de Campeche, de ahí que concluya que el número de diputados en la Legislatura de los Estados debe ser proporcional al número de habitantes de la entidad federativa de que se trate; por lo tanto, los distritos electorales deben ser proporcionales al número de habitantes, con la finalidad de que la población se encuentre ‘equitativa, proporcional y debidamente representada en el Congreso’, buscando con ello evitar que exista una subrepresentación o una sobrerepresentación en éste. En este orden de ideas, el partido actor pretende evidenciar la aseveración anterior, con el análisis de los datos que, según su dicho, arrojó el padrón electoral y la lista nominal de electores, en los años de 1997 y 1999, así como con determinadas consideraciones que, según su dicho, fueron emitidas por la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamérica. 2. El Partido Acción Nacional señala que el artículo en cuestión contraviene lo dispuesto por el diverso 31, segundo párrafo, de la Constitución Local, ya que éste ordena seguir un criterio poblacional para la división de los distritos electorales, en razón de que el número de distritos deberá dividirse entre la población total del Estado; además, argumenta que el criterio que se ha seguido en materia electoral es asimilar al total de la población, el total de los ciudadanos que se encuentran inscritos en el padrón electoral o, en su caso, en el listado nominal de electores. Sin embargo, con la distritación aprobada por la Legislatura del Estado, se aprecia que existen diferencias de hasta más de ocho puntos porcentuales entre los diversos distritos electorales. Por otra parte, el peticionario expresa como segundo argumento que pone en evidencia que la redistritación contenida en el artículo sujeto a análisis, en su concepto, es inconstitucional, se encuentra en el apartado V del capítulo de considerandos de la exposición de motivos, en el texto del precepto mismo, y en la realidad, al hacer inequitativa (sic), arbitraria y, sobre todo, inconstitucional dicha redistritación, puesto que con ella no se consigue la representación igualitaria que constitucionalmente le corresponde a la sociedad. 3. Aunado a lo anterior, el partido inconforme aduce que también se violenta lo dispuesto por el artículo 53 de la Carta Magna, mismo que define la manera de llevar a cabo la distritación federal y que, a su juicio, es aplicable a la legislación local, por ser una norma de mayor jerarquía y porque debe seguirse el principio de que donde hay la misma razón, existe la misma disposición; además de que este precepto exige que la distritación dentro de las entidades federativas, se haga con base al último censo general de población, y no como sucedió en el artículo 9o. bis que se combate, ya que éste ‘fue motivado por la erección de dos nuevos Municipios’. Asimismo, expresa que el precepto en estudio presenta una contradicción intrínseca, toda vez que remite al diverso 110 del propio código, y éste, a su vez, al numeral 31 de la Constitución Local, y de la adminiculación de estos artículos concluye que los distritos electorales son el resultado de dividir el total de la población entre los distritos que tenga la entidad federativa. 4. Finalmente, en el cuarto y quinto concepto de invalidez, arguye que existe una contraposición entre la Constitución Local y la disposición legal combatida, ya que, la primera, expresamente atribuye al Instituto Electoral del Estado facultades en materia de geografía electoral, que incluyen la de dividir geográficamente el territorio de esa entidad, en demarcaciones electorales, bajo el principio poblacional antes aludido; mientras que por el segundo, el Congreso del Estado actuando al margen constitucional decretó una norma de carácter general relacionada con la materia de referencia, sin estar facultado para ello; por tanto, debe dejarse sin efectos y ser declarada inconstitucional. Además de que, en todo caso, el acto del legislativo no se encuentra fundado en ley alguna que le atribuya la facultad de realizar una redistritación electoral en esa entidad federativa; en consecuencia, al no tener atribuciones expresas para ello, emitió una norma fuera del marco legal y constitucional, vulnerando con su actuar lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal. Resulta pertinente transcribir, para mejor conocimiento del asunto, el Decreto 212, particularmente el artículo 9o. bis impugnado, mismo que fue publicado en el Periódico Oficial del Estado, el veintinueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, así como la normatividad relacionada con este precepto. ‘1. Para la elección de diputados por el principio de mayoría relativa, el territorio del Estado se dividirá en veintiún distritos electorales uninominales. 2. La demarcación territorial de los distritos electorales uninominales se integrará de la siguiente forma: Primer Distrito. Cabecera Campeche. Lo conformarán 22 secciones electorales como sigue: 0001, 0003 ... Segundo Distrito ... Vigésimo Primer Distrito. Cabecera ... 3. Para efectos del párrafo anterior, se estará sujeto a lo que estipula el artículo 110 de este código.’. Artículo 110 del Código Electoral Estatal: ‘1. Las listas nominales de electores son las relaciones elaboradas por la Dirección Ejecutiva del Registro Estatal de Electores, que contienen el nombre de las personas incluidas en el padrón estatal electoral, agrupadas por Municipios, distrito y sección, a quienes se ha expedido y entregado su credencial para votar. 2. La sección electoral es la fracción territorial de los distritos electorales uninominales, para la inscripción de los ciudadanos en el padrón electoral y en las listas nominales de electores. 3. Cada sección tendrá como mínimo 50 electores y como máximo mil 500. 4. El fraccionamiento en secciones electorales estará sujeto a la revisión de la división del territorio estatal en distritos electorales uninominales, en los términos del artículo 31 de la Constitución del Estado.’. Artículo 31 de la Constitución Local: ‘El Congreso estará integrado por veintiún diputados electos según el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y por catorce diputados que serán asignados según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas propuestas en una circunscripción plurinominal. Por cada diputado propietario de mayoría relativa se elegirá un suplente. Los diputados de representación proporcional no tendrán suplentes; sus vacantes serán cubiertas por aquellos candidatos del mismo partido que sigan en el orden de la lista respectiva. La demarcación territorial de los veintiún distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del Estado entre los distritos señalados. Para el efecto de la asignación de diputados según el principio de representación proporcional, el territorio del Estado se constituirá en una sola circunscripción electoral plurinominal. ...’. Asimismo, cabe señalar que al día siguiente de la publicación del Decreto Número 212, en el mismo medio oficial, fue publicada la fe de erratas relativa a este precepto legal, en estudio, de la que a simple vista se observa que únicamente algunos distritos sufrieron variaciones tanto en el número de secciones electorales, como en la identificación de las secciones que corresponden a cada uno de ellos. Ahora bien, el partido inconforme señala que como se advierte de la simple lectura del propio artículo y de su dictamen, esta distritación se basó exclusivamente en un criterio ‘geográfico’ y no ‘poblacional’, debiéndose tomar en cuenta el último censo de población en el Estado o, en su defecto, el padrón electoral o la lista nominal de electores, para equilibrar el número de habitantes o de electores, respectivamente, en cada uno de los distritos electorales uninominales. Sin embargo, de la lectura íntegra y cuidadosa del precepto en estudio, no se advierten en modo alguno los criterios que siguió la LVI Legislatura Estatal y que sustentaron la nueva distritación electoral, en razón de que únicamente se determina la composición de los distritos electorales en cuanto al número de secciones y se identifican aquellas que los conforman. Por otra parte, del documento denominado ‘Dictamen de la Diputación Permanente del H. Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Campeche’ y de la exposición de motivos del Decreto 212 por el que se reforman y adicionan diversos artículos al Código Electoral de esa entidad federativa, tampoco se advierten elementos que provoquen la convicción a este órgano constitucional para determinar el criterio que sirvió de base para la demarcación territorial (hablando en términos de geografía electoral), en esa entidad. En efecto, del primero de los documentos citados, la única referencia que se realiza al asunto en estudio, es la contenida en el inciso d) del apartado V del capítulo de considerandos, que señala: ‘V. En congruencia con las ideas anteriores se destacan los conceptos de reformas, adiciones y derogaciones que se consideran relevantes decretar al texto de la ley ordinaria en materia electoral, los que se condensan en los siguientes puntos: ... d) Plasmar en el texto de la ley la distritación del territorio del Estado, en virtud de la existencia de dos nuevos Municipios y de la reordenación territorial municipal aprobada por el Congreso.’. Por su parte, la exposición de motivos del Decreto 212 exclusivamente hace alusión al particular, cuando menciona lo que se transcribe a continuación: ‘Con el fin de establecer las disposiciones regulatorias de lo que se establece en la parte final del artículo 4o. de nuestra Constitución Local, así como en el segundo párrafo del artículo 31 de la misma, relativas a la división y conformación territorial de los veintiún distritos electorales uninominales, se adicionan al código los artículos 9o. bis y 11 bis, estableciéndose expresamente las secciones electorales que integran cada distrito y cada Municipio, respectivamente.’. De los textos anteriormente transcritos, en su parte conducente, se desprende lo siguiente: a) La facultad implícita del Congreso del Estado para legislar en materia de distritación electoral en esa entidad federativa; b) La necesidad de realizar una nueva distritación, debido a la existencia de dos nuevos Municipios y de la reordenación territorial municipal aprobada por el Legislativo Local; y c) Derivado de la anterior, se justifica la necesidad de realizar una nueva distritación del territorio, con el objeto de dividirlo y conformarlo con las secciones electorales que correspondan, especialmente en el ámbito municipal, en razón de que al erigirse dos nuevos Municipios dentro de los límites del propio Estado, lógico es que cada uno de ellos se integre por sus respectivas secciones electorales, lo que implica, consecuentemente, una nueva conformación electoral, toda vez que de no ser así, tendría repercusión en la elección de miembros de los Ayuntamientos y juntas municipales, ya que podría darse el caso, por ejemplo, de que dos o más Municipios compartan las mismas secciones electorales en las que se ejerza el derecho al sufragio. Por otra parte, esta Sala Superior considera, además, que de la disposición legal sujeta a análisis y de los diversos elementos convictivos que obran en el expediente, no se aprecia, en modo alguno, que el número de habitantes o, en su caso, de electores que se encuentran en cada uno de los veintiún distritos electorales en que se divide la entidad, acorde con el artículo 9o. bis impugnado, corresponde a un número similar o aproximado al que se obtiene de dividir la población total de la entidad entre el número de distritos citado, en términos de lo dispuesto por el segundo párrafo del artículo 31 de la Constitución Local; consecuentemente, no se adquiere la certeza de que se violente con la nueva distritación el principio de proporcionalidad en el número de electores en esos distritos. En el mismo sentido, tampoco se advierten elementos que provoquen el menor indicio de que el artículo 9o. bis del Código Electoral sujeto a análisis, infrinja los diversos 53, párrafo primero, de la Norma Fundamental, ni el párrafo segundo del artículo 31 de la Constitución Estatal antes señalado, en razón de que el primero de éstos prevé que en el ámbito federal la demarcación de los trescientos distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados, y que la distribución de los distritos entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de un Estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría; mientras que, por su parte, la disposición constitucional local, señala que la demarcación territorial de los veintiún distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del Estado entre el número de distritos antes señalado. En efecto, de las disposiciones constitucionales federal y local, respectivamente, se desprende lo siguiente: 1) En los dos niveles: a) Se establecen las unidades territoriales electorales, en cuyo ámbito de validez, los ciudadanos del país ejercen su derecho al voto activo; y b) Para determinar el número de habitantes que atañen a cada distrito, se debe dividir la población total de país o de la entidad federativa, según se trate, entre el número de distritos respectivo que corresponda. 2) A nivel federal: a) Enseguida, se distribuyen los distritos electorales citados entre las treinta y un entidades federativas y el Distrito Federal, atendiendo al último censo general de población; b) Asegura que cada Estado tendrá, por lo menos, dos diputados (en caso de que tuvieren baja población), y con esta medida se garantiza la presencia en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de todas las entidades que componen la Federación; y c) El anterior mecanismo implica que a mayor densidad poblacional de una entidad federativa, mayor cantidad será la de distritos que se le asignen, con independencia de las dimensiones propiamente geográficas. Como se puede advertir, estas dos normas constitucionales coinciden sustancialmente en los elementos que deben tomarse en cuenta para determinar la demarcación territorial de los distritos electorales de que se trate, esto es, la población total entre el número de distritos, para obtener cierta proporcionalidad en el número de habitantes que se encuentren en cada uno de ellos; sin embargo, como quedó precisado con anterioridad, al desconocerse los elementos y criterios que sustentan la nueva demarcación territorial en el Estado de Campeche, no se puede determinar si cada distrito contiene un número de habitantes similar a los restantes y, consecuentemente, si la disposición legal impugnada, se opone a las normas constitucionales antes citadas. Por otra parte, respecto de los conceptos de invalidez identificados con los números 4 y 5 relacionados con el hecho de que la autoridad indicada para realizar la distritación es el Instituto Electoral del Estado y no el Congreso de esa entidad federativa, cabe decir que esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ya se ha pronunciado sobre el particular, en la diversa opinión identificada con las siglas SUP-AES-009/99, del doce de noviembre de este año, en la acción de inconstitucionalidad número 12/99, ejercitada por el Partido de la Revolución Democrática en contra del propio artículo 9o. bis, materia de la presente consulta. En este sentido, la opinión en cita versó, entre otros aspectos, sobre la influencia que puede tener la realización de dicha distritación por un órgano de naturaleza administrativa electoral o por una autoridad de naturaleza distinta, como lo es en el caso particular, el Congreso del Estado de Campeche. Para lo cual, se tomó en cuenta la tendencia a la ciudadanización en la integración de los organismos encargados de organizar las elecciones a nivel federal y en la entidad federativa de que se trata, así como la manera en que se han venido ampliando sus funciones, hasta comprender explícitamente las actividades relativas a la geografía electoral. En efecto, se analizaron las reformas a los artículos 41 y 60 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos emitidas en los años de 1990, 1993, 1994 y 1996; y sus correlativos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, entre las que se destacan las siguientes: a) La especialización de la instancia encargada de organizar las elecciones, al crearse el Servicio Profesional Electoral, a fin de que los comicios fueran instrumentados por personal dedicado exclusivamente a ellos, especializado en sus tareas y funciones; b) En la integración de este organismo deberían concurrir personas sin predisposición partidista, con lo que se obtendría en mayor medida la objetividad e imparcialidad en la toma de decisiones; c) Se suprimieron los colegios electorales como instancias encargadas de calificar las elecciones de diputados y senadores, y a partir de entonces los actos que comprende el proceso electoral los realizaría el organismo público denominado Instituto Federal Electoral; d) De las diversas reformas constitucionales y legales se advierte la intención de garantizar la más completa autonomía del órgano comicial y lograr un ejercicio más profesional e independiente de la función electoral; e) Al consolidarse la autonomía de la instancia electoral encargada de organizar las elecciones, se buscó que el peso del arbitraje recayera en figuras no partidistas, pero que gozaran de la confianza de las organizaciones políticas con representación en el Congreso de la Unión; f) El secretario de Gobernación dejó de tener injerencia en el organismo encargado de organizar las elecciones, con miras a la autonomía de éste; g) En el máximo órgano de dirección de la instancia electoral, se conservó la presencia de los consejeros del Poder Legislativo, uno por cada grupo parlamentario con representación en el Congreso, con derecho a voz pero sin voto; se estableció la preeminencia de los consejeros electorales; y se mantuvo la participación de los partidos políticos nacionales, pero sólo con derecho de voz; h) La reforma constitucional de mérito amplió las actividades y atribuciones del Instituto Federal Electoral, puntualizándose, entre otras, la relativa a la geografía electoral; i) En virtud de que las atribuciones conferidas, muchas de las cuales constituyen un requisito previo a los comicios, implican la realización de esfuerzos de gran magnitud y complejidad, como la relativa a la geografía electoral, se crearon instancias federales a nivel central, local y distrital, con un amplio catálogo de atribuciones, con el objeto de darle al organismo electoral presencia real en diversos ámbitos del territorio nacional; y j) Entre los órganos técnicos del organismo comicial, se encuentra la Junta General Ejecutiva, a la que el Consejo General del Instituto Federal Electoral ordena la realización de los estudios y la formulación de los proyectos para la división del territorio de la República en 300 distritos uninominales, así como para determinar el ámbito territorial de las 5 circunscripciones plurinominales, en la inteligencia de que es el propio consejo quien, en su caso, aprueba los proyectos respectivos. En la opinión a la que se hace referencia, también se analiza la normatividad estatal aplicable, siendo los artículos 24 y 36 de la Constitución Local, y sus disposiciones secundarias correspondientes, destacándose que el artículo 24, párrafo segundo, fracción III, de la Constitución Local, coincide sustancialmente con el 41 de la Ley Fundamental, tanto en la integración del órgano superior de dirección, como en las actividades de éste, incluyendo, entre ellas, la atribución relativa a la geografía electoral; y se concluye que la evolución que ha tenido el organismo encargado de organizar las elecciones en el ámbito federal, en cuanto a su integración y sus funciones, en los últimos años, ha sido seguida por la legislación electoral del Estado de Campeche. Por otra parte, también se advierte que la autonomía de la instancia encargada de organizar las elecciones y la tendencia a la ciudadanización de los integrantes de su órgano máximo de dirección constituyen la base para la función electoral, función que se rige por los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, como condiciones para la realización de elecciones confiables. Asimismo, esta Sala Superior sostiene que las disposiciones constitucionales que regulan la materia electoral a nivel federal, sirven de marco referencial para establecer ciertos parámetros que funcionen, por un lado, como indicadores de los aspectos que deben tomar en cuenta las Legislaturas Locales para cumplir con lo previsto en el artículo 116 de la Constitución Federal, en lo que respecta a la delineación del concepto ‘función electoral’ y, específicamente, a la geografía electoral; y, por otro, para asegurarse de que los términos de las disposiciones conducentes de la legislación estatal permitan cumplir con las expectativas y objetivos previstos por el Poder Revisor de la Constitución, en cuanto hace a los conceptos citados. De la adminiculación del artículo 116, fracción IV, inciso b), en relación con el diverso 41, párrafo segundo, base III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el numeral 24, párrafo segundo, base III, de la Constitución Política del Estado de Campeche, este órgano constitucional considera que su interpretación conduce a estimar que el significado de la expresión ‘función electoral’, implica un sistema que comprende, como presupuesto, una estructura orgánica (las autoridades electorales), la cual realiza un conjunto de actividades encaminadas a la preparación, organización, conducción, vigilancia y calificación de las elecciones locales, sobre la base de los principios rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. En este tenor, la geografía electoral forma parte de las actividades inherentes a la organización de las elecciones, y constituye la delimitación del ámbito territorial para la regulación y distribución de los ciudadanos que habrán de participar en los comicios. Debido a los fenómenos migratorios, la movilidad poblacional, los cambios en la geografía económica y la distribución territorial, deben actualizarse en forma periódica, ya que el aumento o disminución de la población en determinado territorio puede traer efectos desfavorables, como distorsiones o desajustes en el equilibrio que debe existir en una contienda electoral. Para evitar estos efectos nocivos, la distribución territorial debe perseguir fundamentalmente cuatro propósitos, a saber: a) El valor idéntico de cada voto, es decir, lograr el objetivo de ‘un ciudadano, un voto’. Este propósito consiste en vincular una parte de la población ciudadana asentada en una porción del territorio con un cierto número de representantes a elegir, de tal forma que, cada cargo represente, en la medida de lo posible, la misma cantidad de habitantes. De esta manera, se busca que cada voto emitido tenga el mismo valor, por servir siempre para elegir un número similar de representantes, lo cual constituye una forma de concretar el principio democrático de la igualdad del voto; b) Evitar que la distribución tenga sesgos partidarios, es decir, que en la delimitación de los distritos prevalezcan motivos políticos que beneficien a un partido en especial; c) Facilitar a los ciudadanos la emisión del sufragio, de tal forma que les sea asequible el traslado al lugar donde habrán de sufragar y la autoridad no encuentre dificultades para recibir los expedientes de casilla y realizar los cómputos respectivos; y d) La homogeneidad de la población que busca preservar la división geográfica preestablecida en barrios, colonias, delegaciones, Municipios, y la integridad de comunidades rurales e indígenas. Para el logro de estos objetivos primordiales, la distribución geográfica debe sustentarse en estudios y actividades que tienen un alto grado de complejidad técnica, pues no sólo implican el empleo de conocimientos correspondientes a varias disciplinas como son, entre otras, las de carácter electoral, demográfico, estadístico, de vialidad, topográfico, etcétera; sino que, además, debe seguirse un orden metodológico determinado; y para efectos de transparencia del proceso, debe darse participación a los partidos políticos en la vigilancia de las actividades que integran la función de organizar las elecciones. Así, por ejemplo, para los dos primeros objetivos, la distribución territorial debe realizarse en forma proporcionada y equilibrada a un determinado número de habitantes dentro de cada distrito electoral, para que aquellos con capacidad de ejercer su derecho al sufragio puedan elegir a quienes los representen en dicha jurisdicción de una manera más equitativa. Esto implica la realización de complejos estudios demográficos y estadísticos sobre fenómenos migratorios, movilidad poblacional, etcétera. De igual forma, para el segundo y el tercer propósito, deben realizarse estudios sobre vías de comunicación, infraestructura urbana, tiempos de traslado, accidentes geográficos, étnicos y sociológicos, así como investigaciones de campo y encuestas. Una evidencia clara de la complejidad técnica de la distribución geográfica electoral es la experiencia del proceso de distribución a nivel federal que el Instituto Federal Electoral llevó a cabo en nuestro país, en mil novecientos noventa y seis. En efecto, en el acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se ordena a la Junta General Ejecutiva realizar los estudios y formular los proyectos conducentes para la nueva distribución de los 300 distritos electorales federales uninominales existentes en el país; así como para determinar, para la elección federal de mil novecientos noventa y siete, el ámbito territorial de las cinco circunscripciones plurinominales, la capital de la entidad federativa que será cabecera de cada una de ellas y el número de diputados de representación proporcional que serán electos en cada una; publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de febrero de mil novecientos noventa y seis, se advierte en su considerando nueve, que el instituto expresó la necesidad de utilizar especialistas en diversas disciplinas, razón por la cual determinó la creación de un comité técnico de seguimiento, formado por especialistas en diversas áreas, con el fin de contar con un cuerpo científico, que evaluara en cada etapa el desarrollo del proceso y asesorara a los miembros del Consejo General acerca de los trabajos respectivos. Asimismo, en el propio acuerdo, el Consejo General del Instituto Federal Electoral determinó los aspectos que habrían de tomarse en cuenta para la distribución geográfica electoral federal, siendo los siguientes: a) Ningún distrito electoral federal uninominal debía comprender territorio de dos o más entidades federativas; b) Para la determinación del número de distritos electorales federales uninominales que había de comprender cada entidad federativa, se aplicaría la fórmula de distribución conocida como de St. Lague, para lo cual se tomaría como base los resultados del censo general de población de mil novecientos noventa; c) Para determinar los límites distritales al interior de cada entidad federativa, se utilizaría un modelo heurístico. Este modelo se basa en el análisis de un determinado número de datos o hechos a partir de experiencias pasadas y líneas empíricas, para encontrar soluciones o respuestas a problemas específicos. En la práctica, la delimitación territorial implica la realización de múltiples actividades que requieren capacitación técnica, como son: el análisis de la base de datos del Registro Federal de Electores, elaboración de listas de vecinos por sección o Municipio, clasificación de unidades geográficas, elaboración de bases cartográficas, verificación de información, aplicación de fórmulas algorítmicas para agrupar la población, etcétera; d) Sobre la base del criterio de equilibrio demográfico, se determinarían aquellos Municipios, además del Distrito Federal, que por sí solos podían contener uno o más distritos electorales federales uninominales; e) La distribución de los distritos se efectuaría de norte a sur y de oeste a este, respetando en lo posible accidentes geográficos y obras viales de importancia, abarcando, preferentemente, en forma completa, pueblos, barrios, colonias y comunidades indígenas integradas sobre la base de aspectos socioculturales, etcétera; f) Los distritos electorales que por su densidad poblacional comprendieran el territorio de más de un Municipio, se constituirían preferentemente con Municipios completos; g) Debía propiciarse la unidad geográfica de los distritos electorales; h) Considerar la infraestructura de vías de comunicación y los tiempos de traslado de las secciones electorales a la cabecera distrital que se estableciera; i) En la delimitación de los distritos electorales, se procuraría obtener la mayor compacidad, característica consistente en que el perímetro de los distritos adquiera una forma geométrica lo más cercana posible a un polígono regular; j) El margen de variación de población de cada distrito en relación al cociente de distribución, no debía exceder, en principio, de 15% al interior de cada entidad federativa, tratándose como casos particulares aquellos que por razones geográfico-poblacionales excedieran el rango de variación señalado; y k) Se prefijarían las cabeceras distritales, dejando la determinación de las mismas a la aplicación de criterios de mayor población, de vías de comunicación y de servicios públicos. Con estos criterios, el Instituto Federal Electoral se dio a la tarea de realizar la redistritación del país, para lo cual, como quedó precisado, aprobó un comité técnico con personalidades de la comunidad científica y académica nacional, y se diseñó una metodología a emplear para el proyecto, se plantearon estrategias, se fijaron criterios y se programó la realización de actividades acordes a temas relacionados con el proceso de integración y actualización permanente de la cartografía electoral, estimaciones de población sobre las áreas geoestadísticas básicas, digitalización cartográfica, bitácora de trabajo y bibliografía de redistritación, entre otras. Respecto al algoritmo heurístico, se consideraron los criterios de igual número de población, contigüidad, respecto a los límites político-administrativos de las entidades federativas y Municipios, así como la división seccional vigente en aquella época, compacidad, sistemas de comunicación, accidentes geográficos que representan barreras naturales, distancias y tiempos de traslado, así como la integridad de las comunidades. Para garantizar la transparencia del proceso de redistritación y dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 166, párrafo 2o., del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a los partidos políticos se les dio una participación activa en la vigilancia de las actividades, se les informó de la metodología, desarrollo y avances de las labores de la distritación, se les permitió formular observaciones, se les proporcionó un área especial para consulta con equipo de cómputo y diversos documentos en elementos informáticos (la cartografía digitalizada y los resultados del censo poblacional de mil novecientos noventa) y se les hizo llegar para su análisis y observaciones, las versiones preliminares y definitiva del proyecto respectivo (Fuente: Informe Anual del Instituto Federal Electoral de 1996. Anexo 2. Tomo 4. Página 268). El proceso de redistritación federal duró aproximadamente seis meses (del veintitrés de enero de mil novecientos noventa y seis, en que el Consejo General emitió el acuerdo en que ordenaba a la Junta General, la realización de estudios, al treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, en que se aprobó la redistritación). En las labores intervinieron tanto el comité técnico creado para esos efectos, como autoridades del Instituto Federal Electoral: Consejo General, Junta General Ejecutiva, Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores. Para la realización del proyecto se utilizó el personal e infraestructura del instituto, la base de datos del Registro Federal de Electores y recursos económicos tan sólo en la instalación y acondicionamiento del centro de cómputo para la consulta y vigilancia de los partidos políticos -el instituto reportó el presupuesto de dos millones setecientos mil pesos- (Fuente: Informe de Labores del Instituto Federal Electoral de 1996. Tomo 4. Página 269). Como se demuestra, la delimitación de la geografía electoral implica la realización de diversas actividades, con un alto grado de dificultad técnica, que requiere: estudios de carácter multidisciplinario, la existencia de una metodología, la planeación de un programa de actividades, la asistencia de personal especializado, infraestructura (material, computadoras, locales, información de censos poblacionales y de registros ciudadanos, recursos económicos) y la participación cercana de los partidos políticos, como observadores y críticos del proceso. Por otra parte, del análisis al Código Electoral del Estado de Campeche, se advierte que antes de la reforma del veintiocho de septiembre de este año, en el artículo 54, párrafo 1o., inciso i) y 56-D, párrafo 1o., inciso g), de dicho ordenamiento legal, se establecía que lo atinente a la geografía electoral, concretamente, la redistritación, la llevaba a cabo el Instituto Estatal Electoral; pero con posterioridad a ésta, y con motivo de ella, el Congreso del Estado es el que hizo la redistritación. Ahora bien, esta Sala Superior considera que las actividades relacionadas con la geografía electoral pueden producir un distinto resultado según sean llevadas a cabo por un órgano electoral especializado, autónomo, independiente y profesional, o bien, por un órgano político, como por ejemplo, un Congreso Local. La diferencia de resultados admite ser apreciada en cuanto a los elementos que más adelante se enuncian, y que aunque no son los únicos, sí son los más representativos; además de que, incluso, pueden aparecer conjuntamente dos o más de éstos, siendo los siguientes:

"1. Tiempo.

"2. Conocimiento técnico.

"3. Problemática política.

"4. Pactos políticos en la toma de decisiones de la redistritación.

"5. Fuerza electoral.

"6. Transparencia de las decisiones.

"En congruencia con los razonamientos antes expuestos, esta Sala Superior concluye que el hecho de que las labores de redistritación sean llevadas a cabo por un órgano especializado en materia electoral, evita que en sus decisiones intervengan aspectos ajenos a lo estrictamente objetivo y técnico con que debe contar aquella actividad; consecuentemente, si la redistritación la realizó el Congreso del Estado de Campeche, es incuestionable que se incumplen las bases constitucionales que prevén, que sean las autoridades especializadas en la organización de los comicios, las que dentro de la función electoral que realizan, efectúen lo atinente a la geografía electoral, en términos de los artículos 41, párrafo segundo, base III, 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 24, párrafo segundo, base III, de la Constitución Política del Estado de Campeche."

DÉCIMO. Por oficio número PGR/700/99, presentado el cuatro de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, en el domicilio particular del autorizado por el secretario general de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para recibir promociones de término, y recibido el día seis del citado mes y año en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el procurador general de la República formuló su opinión con relación a la presente acción de inconstitucionalidad, en la que, en síntesis, manifestó lo siguiente:

Sobre los conceptos de invalidez cuarto y quinto.

"Opinión del procurador.

"El artículo 16 de la Constitución Federal, establece una de las garantías pilares del derecho constitucional mexicano, a saber, la de legalidad, misma que comprende, entre otras, la consistente en que los órganos o autoridades sólo pueden hacer aquello que expresamente les permita la ley, esto es, deben encontrarse investidos con facultades expresamente consignadas en una norma legal para emitir el acto que se traduzca en molestia.

"La Constitución Política del Estado de Campeche, le confiere en forma exclusiva al Instituto Electoral de la entidad, la competencia para constituirse como autoridad en materia electoral en la jurisdicción territorial del Estado, conforme a su artículo 24, fracción III, de la Norma Fundamental Local, que dispone:

"‘Artículo 24. La soberanía del Estado reside esencial y originariamente en el pueblo campechano, que la ejerce por medio del poder público que dimana del mismo pueblo y se instituye para beneficio de éste en los términos que establece esta Constitución.

"‘La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

"‘I. a II. ...

"‘III. La organización de las elecciones estatales y municipales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Electoral del Estado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo del Estado, los partidos políticos con registro y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores. El Instituto Electoral del Estado será autoridad en la materia ... El Instituto Electoral del Estado tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, padrón y listas de electores ...’

"De la simple lectura del numeral antes reproducido, se advierte que existe disposición expresa en la que se le otorgan facultades exclusivas al Instituto Estatal Electoral para que, entre otras, en forma integral y directa conozca de las actividades relativas a la geografía electoral; por tanto, si del contenido del artículo impugnado se desprende que a la autoridad que legalmente está facultada para ocuparse del desarrollo del proceso electoral del Estado de Campeche, se le privó del ejercicio de dicha prerrogativa, es innegable que la intervención del Poder Legislativo de la entidad en el proceso electoral en desbordamiento de sus atribuciones que constitucionalmente le competen, priva al instituto de plano de la capacidad y responsabilidad para organizar íntegramente las elecciones del Estado.

"En esta tesitura, sólo al Instituto Electoral Estatal le compete modificar el territorio estatal electoralmente hablando, por lo que la norma impugnada, así como su fe de erratas, resultan inconstitucionales al haber sido emitidas por un poder carente de facultades para emitirla; en consecuencia, se vulnera el principio de legalidad establecido en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"En el Estado de Campeche la autoridad electoral lo es el Instituto Electoral Estatal, a quien corresponde ejercer funciones propias en materia electoral y entre las que se encuentra por disposición de la Constitución Local, la división y distribución de las secciones que integran los distritos electorales uninominales en el territorio del Estado, es decir, la geografía electoral.

"El Congreso del Estado en pleno exceso de las facultades que la Constitución Local le confirió y a las que se debe de sujetar, adicionó el artículo 9o. bis del Código Electoral de la entidad, redistritando el territorio del Estado, por lo que viola el artículo 16 de la Constitución Federal, al emitir un acto que no le correspondía emitir, por lo que consecuentemente, invadió la esfera de competencia del Instituto Estatal Electoral, lo que se corrobora atento a lo dispuesto por el artículo 24, fracción III, de la Norma Suprema Local, que confiere en forma expresa a dicho instituto, plena facultad para que directa e integralmente realice actividades en materia de geografía electoral.

"De todo lo anteriormente vertido, resulta fundado el concepto de invalidez esgrimido por la actora, por lo que a efecto de salvaguardar el principio de legalidad contenido en el artículo 16 constitucional, ese Supremo Tribunal de la Federación deberá declarar la inconstitucionalidad del artículo 9o. bis del Código Electoral del Estado de Campeche, así como de su fe de erratas, toda vez que fueron emitidos por el Poder Legislativo de la entidad, desbordando el ejercicio de sus atribuciones e invadiendo la esfera competencial de la autoridad competente en materia electoral que es el Instituto Electoral Estatal.

"Por último, en relación con lo manifestado por la accionante en el quinto concepto de invalidez, en el sentido de que el numeral 9o. bis del Código Electoral del Estado de Campeche, viola el artículo 16 de la Constitución Política Federal, cabe señalar que en efecto, como se desprende de la simple lectura del escrito de demanda, el actor en forma clara invoca que el artículo antes aludido es aplicable al caso particular.

"Sin embargo, lo anterior no es óbice para apuntar que en el segundo párrafo correspondiente al mismo concepto de invalidez, se despeja la confusión que pudiera generar al haber invocado el actor, el numeral 16 de la Constitución Federal, porque con toda nitidez, de los argumentos vertidos posteriormente para demostrar la violación argumentada señala que: ‘Al redistritar electoralmente el Congreso del Estado de Campeche el territorio de Campeche, la norma de carácter general no se ajusta al artículo 16 de la Constitución Federal ...’; por tanto, resulta incuestionable que la norma constitucional aplicable al caso concreto es el numeral de la Constitución General de la República, que consagra el principio de legalidad.

"En virtud de lo expresado en este apartado y una vez que ha quedado plenamente demostrado la falta de competencia de la autoridad que emitió el acto, resulta innecesario entrar al estudio de los conceptos de invalidez relativos al contenido de la reforma del artículo 9o. bis del Código Electoral del Estado de Campeche, porque en materia constitucional, siendo incompetente la autoridad que emite un acto, es irrelevante que lo haya hecho bien o mal."

DÉCIMO PRIMERO. Recibidos los informes de las autoridades responsables, la opinión del procurador general de la República, la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como los alegatos de las partes, y encontrándose debidamente instruido el procedimiento en sus términos, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 68, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, toda vez que el Partido Acción Nacional plantea la inconstitucionalidad del Decreto Número 212, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Campeche el día veintinueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, por el que se reforman y abrogan diversas disposiciones del Código Electoral del citado Estado.

SEGUNDO. La demanda de acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente, atento a lo siguiente:

El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."

Considerando que el decreto impugnado se publicó el veintinueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, el cómputo respectivo debe realizarse a partir del día siguiente, esto es, del jueves treinta del mismo mes y año.

Tomando en cuenta esta última fecha como el primer día para el referido cómputo, resulta entonces que el plazo de treinta días naturales venció el viernes veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, inclusive.

Ahora bien, en el caso, la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación precisamente el veintinueve de octubre del año en curso, esto es, al trigésimo día, por lo que, en tales condiciones, debe considerarse que la demanda fue presentada dentro del plazo legal de treinta días naturales que la ley prevé para tal efecto.

TERCERO. Previo al estudio del fondo del asunto, resulta pertinente analizar la legitimación del promovente, por ser una cuestión de orden público y, por ende, de estudio preferente.

Los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Federal y 62, último párrafo, de su ley reglamentaria, disponen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro. ..."

"Artículo 62. ...

"En los términos previstos por el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considerarán parte demandante en los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, además de las señaladas en la fracción I del artículo 10 de esta ley, a los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, según corresponda, a quienes les será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 11 de este mismo ordenamiento."

De conformidad con los artículos antes transcritos, los partidos políticos con registro podrán ejercer la acción de inconstitucionalidad, para lo cual deben satisfacer los siguientes extremos:

a) Que el partido político cuente con registro definitivo ante la autoridad electoral correspondiente.

b) Que el partido político promueva por conducto de su dirigencia.

c) Que quien suscribe a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para ello.

En el caso concreto, el Partido Acción Nacional es un partido político con registro ante el Instituto Federal Electoral, según se desprende de la copia certificada de la constancia expedida el doce de marzo de mil novecientos noventa y nueve por el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral (fojas 82 a 84 del expediente).

De la citada documental y de la copia certificada del testimonio de la escritura de protocolización de documentos relativos al nombramiento del presidente nacional del Partido Acción Nacional (fojas 41 a 46 del expediente), se advierte que Luis Felipe Bravo Mena, quien es el que suscribe la demanda de acción de inconstitucionalidad a nombre y en representación del Partido Acción Nacional, fue designado presidente del Comité Ejecutivo Nacional de dicho partido político.

Finalmente, de los artículos 62, fracción I y 65, fracción I, de los Estatutos Generales del Partido Acción Nacional, se desprende que el presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido cuenta con facultades para representarlo con todas las facultades generales y aun las especiales que requieran cláusula especial, así como en los términos de la legislación electoral vigente.

Dichos preceptos señalan:

"Artículo 62. Son facultades y deberes del Comité Ejecutivo Nacional:

"I. Ejercer por medio de su presidente o de la persona que estime conveniente designar al efecto, la representación legal de Acción Nacional, en los términos de las disposiciones que regulan el mandato tanto en el Código Civil para el Distrito Federal, la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y Ley Federal del Trabajo, en consecuencia, el presidente gozará de todas las facultades generales y aun las especiales que requieran cláusula especial conforme a la ley para pleitos y cobranzas, actos de administración, actos de dominio, y para suscribir títulos de crédito, cuyas disposiciones de tales ordenamientos legales se tienen aquí por reproducidas como si se insertaran a la letra, y relativos de la legislación electoral vigente;

..."

"Artículo 65. El presidente de Acción Nacional lo será también del Comité Ejecutivo Nacional y tendrá además el carácter de presidente de la asamblea, de la convención y del consejo nacional con las atribuciones siguientes:

"I. Representar a Acción Nacional en los términos y con las facultades a que se refiere la fracción I del artículo 62 de estos estatutos; ..."

De lo anterior se desprende que la acción de inconstitucionalidad promovida por el presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Acción Nacional, fue hecha valer por parte legitimada para ello, toda vez que se trata de un partido político con registro acreditado ante las autoridades electorales correspondientes, y la demanda presentada a su nombre fue suscrita por el presidente del Comité Ejecutivo Nacional del partido, quien cuenta con facultades para tal efecto, en términos de los estatutos que rigen a dicho partido político.

CUARTO.-Previamente al estudio del fondo del asunto procede analizar las causales de improcedencia que aleguen las partes o que de oficio advierta este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de conformidad con el artículo 19, último párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente. Este Alto Tribunal advierte que en el caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 61, fracción V, 59 y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto del artículo 9o. bis, puntos 1 y 3 del Código Electoral impugnado.

Los artículos citados de la ley reglamentaria de la materia, establecen:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley. ..."

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

"Artículo 61. La demanda por la que se ejercita la acción de inconstitucionalidad deberá contener:

"...

"V. Los conceptos de invalidez."

"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

"Las causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."

En el caso concreto el artículo 9o. bis, puntos 1 y 3, del código impugnado, no se combate expresamente, ya que los conceptos de invalidez están enderezados a impugnar lo relativo a la división territorial de los distritos uninominales a que se refiere el punto 2 de dicho artículo, de tal manera que no existe concepto de invalidez enderezado en su contra, por lo que, en tales condiciones, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 59, 61, fracción V y 65 de la ley reglamentaria de la materia y, consecuentemente, procede sobreseer respecto de los puntos 1 y 3 del citado artículo 9o. bis con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la propia ley reglamentaria.

QUINTO.-Respecto del punto 2 del artículo 9o. bis del Código Electoral del Estado de Campeche, procede declarar sin materia la presente acción de inconstitucionalidad en virtud de lo siguiente:

En sesión del día nueve de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, el Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad número 12/99, promovida por el Partido de la Revolución Democrática, en la que se impugnó el artículo 9o. bis del Código Electoral del Estado de Campeche. En la sentencia respectiva se resolvió declarar la invalidez del punto 2 de dicho precepto.

En la presente acción de inconstitucionalidad 13/99, promovida por el Partido Acción Nacional, se combate la misma disposición y por las mismas razones, en cuanto que se considera que la Legislatura Estatal se arroga facultades que corresponden constitucionalmente al Instituto Electoral del Estado.

Atento a lo anterior, al ya haberse decretado la invalidez del referido punto 2 del artículo 9o. en la acción de inconstitucionalidad 12/99, la presente acción debe quedar sin materia pues ya existe ejecutoria en la que este Alto Tribunal se pronunció al respecto.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Es parcialmente procedente la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido Acción Nacional.

SEGUNDO.-Se sobresee en la acción de inconstitucionalidad respecto del artículo 9o. bis, puntos 1 y 3, del Código Electoral del Estado de Campeche reformados mediante Decreto Número 212, publicado en el Periódico Oficial del Estado el día veintinueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, por las razones expuestas en el considerando cuarto de esta resolución.

TERCERO.-Se declara sin materia la presente acción de inconstitucionalidad respecto del artículo 9o. bis, punto 2, del Código Electoral del Estado de Campeche, a que se refiere el decreto precisado en el punto resolutivo que antecede, por las razones y en los términos expuestos en el último considerando de esta ejecutoria.

CUARTO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las autoridades y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Azuela Güitrón, Castro y Castro, Díaz Romero, Aguinaco Alemán, Ortiz Mayagoitia, Román Palacios, Sánchez Cordero, Silva Meza y presidente Góngora Pimentel. Ausente el señor Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo por licencia concedida. Fue ponente en este asunto el señor Ministro Mariano Azuela Güitrón.

TEMA:

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI EL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA, EN UN PROCEDIMIENTO ANTERIOR, YA DECLARÓ LA INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL, LA ACIÓN QUE SE PROMUEVA CONTRA LA MISMA DISPOSICIÓN, DEBE DECLARARSE SIN MATERIA.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Instancia: Pleno

Época: 9A.

Tomo: XI, Enero de 2000

Página: 233