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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 49/2012 Y SU ACUMULADA 51/2012 PROMOVENTES: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA Y PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA MINISTRO PONENTE: ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA SECRETARIA: MAKAWI STAINES DÍAZ |
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintinueve de noviembre de dos mil doce.
Vo. Bo.
Sr. Ministro
V I S T O S; y,
R E S U L T A N D O:
Cotejo
PRIMERO.- Presentación de la acción, autoridades emisora y promulgadora, y norma impugnada. Por oficios presentados el veintiséis de septiembre de dos mil doce, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, José de Jesús Zambrano Grijalva, en su calidad de Presidente del Partido de la Revolución Democrática, y Marisela Morales Ibáñez, en su carácter de Procuradora General de la República, promovieron sendas acciones de inconstitucionalidad en las que solicitaron la invalidez de las normas generales emitidas y promulgadas por los órganos que a continuación se mencionan:
a) Autoridad emisora: Congreso del Estado de Aguascalientes.
b) Autoridad promulgadora: Gobernador del Estado de Aguascalientes.
Las normas impugnadas son las siguientes:
a) El Partido de la Revolución Democrática señala los artículos 59, 74, fracción III, 92, último párrafo, 206, 215, fracciones V y VI, 239 y 280, fracción II, del Código Electoral del Estado de Aguascalientes, reformados mediante Decreto 244, publicado en el Periódico Oficial del Estado, número 35 del tomo LXXV, el veintisiete de agosto de dos mil doce.
b) La Procuradora General de la República combate únicamente el artículo 59, primer párrafo del citado Decreto.
SEGUNDO.- Conceptos de invalidez. Los promoventes esgrimieron, en síntesis, los siguientes conceptos de invalidez:
1. El Partido de la Revolución Democrática señaló:
a) El artículo 59 del Código Electoral del Estado de Aguascalientes, es contrario al artículo 116, fracción IV, inciso h), de la Constitución General, que establece los límites máximos de los montos de las aportaciones de los simpatizantes, fijando dicho límite en el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se determine para la elección de gobernador.
Aumentar este límite pervertiría la naturaleza jurídica de los partidos políticos, convirtiéndolos en negocios mercantiles.
Esta reforma dejaría en desventaja a los partidos que reciben aportaciones de simpatizantes comunes, contrario a aquellos que reciben aportaciones de simpatizantes que trabajan en los distintos niveles de gobierno que reciben aportaciones colectivas.
Así, la reforma no toma en cuenta los principios de certeza, objetividad, independencia, legalidad e imparcialidad, rebasando en un quince por ciento el límite establecido en la Constitución General.
b) Los artículos 74, fracción III, y 92 del Código Electoral estatal, son contrarios al artículo 17 constitucional, que establece el derecho a una administración de justicia gratuita, sin que los litigios electorales estén exentos de tal mandato, por lo que cualquier intento de cobrar por medios de prueba o información para posterior presentación jurisdiccional pondría en peligro el citado derecho.
c) Los artículos 215, fracciones V y VI, y 239 fracción IV del Código Electoral estatal, vulneran lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución General, pues contravienen el principio de certeza que debe regir en la función electoral. Al efecto, cita tesis plenaria P./J. 144/2005, de rubro "FUNCIÓN ELECTORAL A CARGO DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES. PRINCIPIOS RECTORES DE SU EJERCICIO."
En relación con el artículo 215, fracciones V y VI, señala que no se atiende a dicho principio "en un órgano medular en la organización del proceso electoral como lo es la insaculación de los integrantes de las Mesas Directivas de Casilla, pues no se sigue un procedimiento preciso y este se basa en una valoración que no es certera."
Por lo que hace al artículo 239, fracción IV, aduce que se omite un paso importante en la instalación de las Mesas Directivas de Casilla en el supuesto de ausencia de los integrantes insaculados, el cual consiste en nombrar ciudadanos inscritos en la sección electoral que estén en la fila.
d) Finalmente, acusa una omisión legislativa pues considera que el Congreso del Estado de Aguascalientes no atendió a lo ordenado en el Artículo Tercero Transitorio de la reforma al artículo 116, publicada en el Diario Oficial de la Federación el jueves nueve de agosto de dos mil doce, que ordena a las legislaturas de los estados regular los términos para que los ciudadanos puedan presentar iniciativas de ley ante el respectivo congreso.
En apoyo cita la tesis de jurisprudencia P./J. 5/2008 de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI BIEN ES IMPROCEDENTE CONTRA UNA OMISIÓN ABSOLUTA EN LA EXPEDICIÓN DE UNA LEY, NO LO ES CUANDO AQUÉLLA SEA RESULTADO DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LAS NORMAS RESPECTIVAS."
En consecuencia, al realizar las reformas legales, no se tomó en cuenta el artículo 133 constitucional.
2. La Procuradora General de la República, en relación con el artículo 59, primer párrafo del Código Electoral de Aguascalientes, manifestó:
a) Vulneración al artículo 116, fracción IV, inciso h) constitucional.
El citado precepto es inconstitucional al establecer que los partidos políticos podrán recibir aportaciones de su militancia en dinero o en especie, las cuales no podrán ser mayores del veinticinco por ciento establecido como tope de gasto de campaña para la elección de gobernador inmediata anterior, porcentaje mayor al previsto en el artículo 116, fracción IV, inciso h) constitucional.
Dicho precepto fundamental no deja lugar a dudas en cuanto a que es obligación de las legislaturas estatales fijar el límite máximo para el financiamiento privado de los partidos políticos, el cual no debe exceder del diez por ciento del tope de gastos de campaña que se determine para la elección de gobernador.
De los antecedentes legislativos de la reforma constitucional en materia electoral publicada en el Diario Oficial de la Federación el trece de noviembre de dos mil siete, se puede apreciar la intención del Congreso de la Unión de reducir el costoso financiamiento destinado a los partidos políticos, estableciendo así topes porcentuales.
Asimismo, cita la acción de inconstitucionalidad 4/2009, resuelta por el Pleno de este Alto Tribunal, en la cual se interpretó el artículo 116, fracción IV, inciso h), de la Constitución General, de la cual se desprende, junto con los antecedentes legislativos mencionados, que el límite constitucional en comento es un límite máximo e infranqueable.
Agrega que el acotamiento del financiamiento privado a los partidos políticos se sustenta en dos esquemas fundamentales:
• La reiteración del principio relativo a la preminencia del financiamiento público sobre el privado, lo cual se sustenta en la preocupación social de que intereses ilegales o ilegítimos puedan influir en los partidos políticos o en el curso de las campañas electorales a través del dinero.
• La imposición de un límite a las aportaciones de los simpatizantes.
Así, la reforma constitucional en materia electoral no distinguió entre simpatizantes y militantes, siendo que la palabra "simpatizante" comprende tanto a los militantes, los candidatos o los propiamente simpatizantes del partido, de manera que la norma debió abarcar a todas aquellas personas identificadas con los institutos políticos. Esto quiere decir que el límite constitucional aplica a todas las personas físicas, simpatizantes, candidatos y organizaciones sociales, por lo que el monto total de las aportaciones de aquéllos no puede rebasar ese tope.
En consecuencia, el artículo 59, primer párrafo, del Código Electoral de Aguascalientes, al señalar que los partidos políticos podrán recibir aportaciones de su militancia que no podrán rebasar el veinticinco por ciento del monto establecido como tope de gasto de campaña para la elección de Gobernador, violenta el contenido del artículo 116, fracción IV, inciso h), de la Constitución General, al establecer un porcentaje mayor para este rubro.
b) Trasgrede los artículos 16 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El numeral 16 de la Constitución General consagra el principio rector de que los actos de autoridad sean dictados por un órgano competente para ello. Dicha garantía genérica de legalidad contiene un mandato para todas las autoridades, incluyendo al Poder Legislativo.
Al efecto, cita la tesis de jurisprudencia de rubro "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA", de donde desprende que la fundamentación se satisface cuando el órgano legislativo actúa dentro de los límites que la Constitución General le confiere, esto es, que el ámbito espacial, material y personal de validez de las normas corresponda a la esfera de atribuciones del Poder Legislativo de que se trate, de acuerdo con la Constitución General.
Por lo anterior, al establecer un porcentaje distinto al diez por ciento como límite a las aportaciones de los simpatizantes, se extralimitó en sus funciones, contraviniendo así el artículo 16 constitucional.
De igual manera se viola el artículo 133 de la Constitución General, que consagra el principio de supremacía constitucional, toda vez que al prever una disposición contraria al texto constitucional, rompe con la jerarquía del orden jurídico, pues el precepto impugnado pretende ubicarse por encima de la Constitución General.
TERCERO.- Artículos constitucionales que se aducen violados. Los preceptos son 16, 17, 41, 92, 116, fracción IV y 133.
CUARTO.- Admisión y Trámite. Mediante proveído de veintiséis de septiembre de dos mil doce, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, promovida por el Partido de la Revolución Democrática, bajo el número 49/2012, y por razón de turno, designó como instructor al Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
El veintisiete de septiembre del mismo año, ordenó formar y registrar el expediente de la acción de inconstitucionalidad promovida por la Procuradora General de la República bajo el número 51/2012 y, dada la identidad respecto del decreto legislativo impugnado en la diversa acción de inconstitucionalidad 49/2012, ordenó su acumulación al expediente del citado asunto. Por razón de conexidad, designó como instructor al Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
En ambos acuerdos se admitieron las demandas relativas y se ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Aguascalientes, por ser quienes, respectivamente, emitieron y promulgaron las normas impugnadas, para que rindieran sus informes, así como al Procurador General de la República para que formulara su pedimento respecto de la acción de inconstitucionalidad 49/2012.
Asimismo, se requirió a la Presidenta del Consejo General del Instituto Electoral de Aguascalientes que informara la fecha en que inicia el próximo proceso electoral en la entidad y se solicitó a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que expresara su opinión.
QUINTO.- Informe de la autoridad promulgadora de la norma impugnada. El Secretario de Gobierno, en representación del Gobierno y del Titular del Poder Ejecutivo del Estado de Aguascalientes al rendir su informe, en síntesis, señaló:
Con independencia de que los actos reclamados al Gobernador sean ciertos, la Constitución Local sólo le faculta para que, una vez aprobada una ley por parte del Poder Legislativo, la mande publicar. La promulgación de una ley es una actividad del Ejecutivo que se encuentra subordinada al Legislativo que expide la ley, por lo que la publicación se hace en acatamiento al sistema jurídico federal y estatal, de acuerdo con lo establecido en los artículos 32, 35, 46 fracción I y 49 de la Constitución de Aguascalientes. Por tanto, la publicación no viola los artículos constitucionales que los accionantes mencionan en su escrito de demanda. Lo que encuentra sustento en la tesis "LEYES, AMPARO CONTRA. AUTORIDAD RESPONSABLE. SOBRESEIMIENTO IMPROCEDENTE CUANDO SE SEÑALA AL CONGRESO QUE LA EXPIDIÓ, PERO NO AL EJECUTIVO QUE LA PROMULGÓ." 1.
1Semanario Judicial de la Federación; Tercera Sala; Octava Época, Tomo V, Primera Parte, enero a junio de 1990, Tesis XLV/90, página 180.
Así, toda vez que el Poder Legislativo local es el órgano deliberativo del Estado, en el cual se discute y aprueba el contenido de las normas, es a este a quien corresponde defender su validez.
SEXTO.- Informe de la autoridad emisora de la norma impugnada. Al rendir su informe el Congreso del Estado de Aguascalientes, en lo toral, manifestó que:
a) El artículo 59 del Código Electoral del Estado de Aguascalientes no trasgrede ningún precepto constitucional al regular como límite máximo de aportaciones de la militancia el veinticinco por ciento del gasto de campañas y precampañas, ya que establece un parámetro justo y equitativo, cuyo fin es evitar que factores económicos inflacionarios afecten la contienda electoral.
La Constitución General fija bases mínimas, pero en modo alguno restringe la soberanía de las entidades federativas para legislar en materia electoral local.
Agrega que si bien el artículo 116, fracción IV, inciso h), constitucional fija los montos máximos de las aportaciones de los simpatizantes de los partidos políticos, el cual no deberá exceder el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se determine para la elección de gobernador, el artículo 59 impugnado establece que los partidos políticos podrán recibir aportaciones de su militancia en dinero o en especie, las cuales no podrán ser mayores al veinticinco por ciento del monto establecido como tope de gasto de campaña para la elección de gobernador inmediata anterior, lo cual es válido ya que la Constitución se refiere únicamente al tope máximo de las aportaciones hechas por los simpatizantes, no así a las realizadas por los militantes.
Máxime que el legislador local establece en el artículo 57, fracción I, del Código Electoral del Estado de Aguascalientes, que cada partido político no podrá recibir aportaciones de sus simpatizantes por una cantidad superior al diez por ciento del monto establecido como tope de gastos para la campaña de Gobernador inmediata anterior, supuesto que al ir conforme al sentido de la Constitución General, se puede afirmar que no trasgrede lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV, inciso h).
b) Es falso que los artículos 74, fracción III y 92 último párrafo del Código Electoral del Estado sean violatorios de la garantía de gratuidad en la impartición de justicia consagrada en el artículo 17 de la Constitución General, en virtud de que dicho principio debe ser entendido como "que los órganos del Estado encargados de la impartición de justicia, así como de los servidores públicos a quienes se les encomienda esa función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público".
Así, este concepto de invalidez alegado por partido político demandante resulta inoperante, pues no interpreta correctamente el alcance del derecho fundamental a la jurisdicción gratuita.
Agrega que si bien la gratuidad en la impartición de justicia es un derecho fundamental de los gobernados, este se refiere a que los órganos jurisdiccionales legalmente facultados no podrán cobrar por el servicio público de impartir justicia, lo que no se extiende a los gastos erogados con motivo de la solicitud de un servicio distinto.
Destaca que las copias simples o certificadas son expedidas por el Instituto Estatal Electoral, que es un organismo ciudadano y no un órgano jurisdiccional, y de no realizarse dichos cobros, se verían afectadas las finanzas del mencionado Instituto, en detrimento del cumplimiento de sus funciones.
c) En lo referente a los artículos 206 y 280, fracción II del Código impugnado, sostiene que en el escrito de demanda no se expresan conceptos de invalidez tendentes a demostrar la contradicción entre las normas debatidas y la Constitución General.
d) En cuanto a la manifestación del partido político promovente relativa a que los artículos 215, fracciones V y VI, y 239, del Código Electoral del Estado son contrarios al principio de certeza contenido en el artículo 116, fracción V, inciso b), de la Constitución General, ya que el proceso de insaculación mediante el cual son designados los ciudadanos que fungirán como funcionarios de casilla no sigue un procedimiento preciso, sostiene que dicho medio es idóneo para la elección de ciudadanos que fungirán como funcionarios de casilla, ya que un proceso aleatorio no responde a intereses de otra índole, lo que no es violatorio al principio de certeza.
Señaló que los artículos impugnados se encuentran en plena concordancia con lo ordenado por la Constitución General y el propio Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como con los criterios sustentados por el Tribunal Federal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
SÉPTIMO.- Opinión del Tribunal Electoral. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en esencia sostuvo:
a) Primer concepto de invalidez. El primer párrafo del artículo 59 impugnado es contrario a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al excederse respecto del límite impuesto por el inciso h) de la fracción IV del artículo 116 constitucional, ya que establece un límite absoluto anual al financiamiento proveniente de los simpatizantes que no puede ser rebasado.
b) Segundo concepto de invalidez. El concepto de invalidez consistente en que el primer párrafo del artículo 59 impugnado adolece de la debida fundamentación y motivación vulnerando el artículo 133 constitucional, no es objeto de opinión especializada de la Sala Superior, pues tal alegación no versa sobre una cuestión estrictamente electoral.
c) Tercer concepto de invalidez. Respecto de la inconstitucionalidad de los artículos 74, fracción II, y 92 del Código impugnado, opina que no existe tal inconstitucionalidad. Esto en atención a que, a pesar de que el artículo 17 constitucional prohíbe expresamente las costas judiciales y señala que la justicia debe ser gratuita, las disposiciones impugnadas regulan el cobro de derechos por copias que expida el órgano administrativo electoral local. Por lo tanto, no se trata del pago de costas judiciales, ya que no se establece el cobro por parte del órgano jurisdiccional por sus servicios. Incluso, el propio artículo 74 objeto de reforma, establece la excepción para el cobro de las copias cuando se soliciten para la sustanciación de asuntos judiciales o se ofrezcan como pruebas en algún medio de impugnación.
d) Cuarto concepto de invalidez. Los artículos 215, fracciones V y VI, y 239, fracción IV del Código impugnado, no son inconstitucionales, pues de conformidad con lo establecido por esta Suprema Corte en la acción de inconstitucionalidad 14/2010, no es inconstitucional que las legislaturas locales instauren un método complementario para la integración de los funcionarios de casilla, ya que estaría supervisado por los propios partidos políticos y porque ayuda a que no exista problemática operativa para la debida integración de las Mesas Directivas de Casilla.
Sobre el argumento consistente en que el Congreso de Aguascalientes viola la reforma al artículo 116 constitucional de nueve de agosto de dos mil doce, al no respetarse el plazo de un año para adecuar su legislación a lo que dice el artículo Tercero Transitorio de dicha reforma constitucional, no se pronunció por no tratarse de un tema electoral, ya que versa sobre cuestiones relativas a los plazos para que las legislaturas locales se ajusten a la reforma en materia de iniciativa ciudadana, lo que es un tópico de derecho constitucional.
e) Quinto concepto de invalidez. No puede opinar sobre los artículos 206, fracción VI, y 280, fracción II impugnados, debido a que el partido político accionante no expone argumentos para sustentar la alegada inconstitucionalidad.
OCTAVO. Opinión de la Procuradora General de la República. Al formular su opinión en relación con la acción de inconstitucionalidad 49/2012 manifestó:
a) La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para sustanciar y resolver la presente acción de inconstitucionalidad; quien la suscribe tiene legitimación para ello; y, su presentación fue oportuna.
b) Mediante oficio PGR/836/2012, también solicitó la invalidez del artículo 59, primer párrafo, del Código Electoral del Estado de Aguascalientes, por considerar que el límite del veinticinco por ciento fijado para las aportaciones de simpatizantes contraviene lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV, inciso h) constitucional que establece un tope del diez por ciento, reiterando la argumentación vertida en su acción.
c) Es infundado el concepto de invalidez relativo a que los artículos 74, fracción III, y 92 impugnados trasgreden el principio de justicia gratuita, contenido en el artículo 17 constitucional, en virtud de que dicho principio está dirigido hacia autoridades jurisdiccionales, y no a organismos que no cuentan con tal carácter, como en el caso concreto, el Instituto Electoral de Aguascalientes.
Ello es así, ya que lo que prohíbe el artículo 17 de la Constitución General es que el gobernado pague a quienes intervienen en la administración de justicia por parte del Estado, pues dicho servicio debe ser gratuito.
Destaca que la norma combatida establece supuestos de excepción al cobro para la expedición de copias cuando se vayan a destinar a la sustanciación de algún recurso o procedimiento electoral; o bien, cuando las copias simples o certificadas sean ofrecidas como pruebas en cualquiera de los medios de impugnación o en el proceso jurisdiccional electoral y con los que prueben los hechos en que se basa la impugnación, y no los tuvieren a su disposición.
d) Resulta infundado el concepto de invalidez relativo a que los artículos 215, fracciones V y VI y 239, fracción IV, del Código Electoral de Aguascalientes, son contrarios al principio de certeza establecido en el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución General, por no establecer un procedimiento preciso para la insaculación de los integrantes de las mesas directivas de casilla, así como por omitir, en caso de ausencia de los integrantes, el nombramiento de ciudadanos inscritos en la sección electoral que estén en la fila.
Señala que las normas combatidas establecen una alternativa que resulta acorde con el principio de certeza en materia electoral puesto que contempla de manera clara quiénes serán los titulares que integrarán las casillas electorales, así como la posibilidad de quienes serán los que los sustituyan para el caso de que éstos no se presenten.
Al no dejar lugar a dudas sobre la integración e instalación de las casillas electorales, no resulta vulnerado el principio de certeza en la materia. Apoya lo anterior en la tesis de jurisprudencia P./J. 60/2001, de rubro "MATERIA ELECTORAL. PRINCIPIOS RECTORES. EN LAS CONSTITUCIONES Y LEYES DE LOS ESTADOS DEBE GARANTIZARSE, ENTRE OTROS, EL DE CERTEZA EN EL DESEMPEÑO DE LA FUNCIÓN ELECTORAL." 2.
2 "MATERIA ELECTORAL. PRINCIPIOS RECTORES. EN LAS CONSTITUCIONES Y LEYES DE LOS ESTADOS DEBE GARANTIZARSE, ENTRE OTROS, EL DE CERTEZA EN EL DESEMPEÑO DE LA FUNCIÓN ELECTORAL. Toda vez que de lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se desprende el imperativo de que en las Constituciones y las leyes de los Estados en materia electoral garanticen en el ejercicio de la función electoral rijan los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, resulta evidente que dentro del referido principio de certeza se encuentra el relativo al desempeño de la función electoral a cargo de las autoridades correspondientes, principio que consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales, de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que la actuación de las autoridades electorales está sujeta."
Semanario Judicial de la Federación; Novena Época, Tomo XIII, Abril de 2001, Instancia: Pleno, Tesis P./J. 60/2001, página 752.
Después de describir el procedimiento para la selección de los ciudadanos concluye que es claro, ya que determina cómo el consejo distrital llevará a cabo la insaculación para la designación correspondiente con lo que se da certeza, tanto a los gobernados que apoyarán en las casillas como a los partidos políticos que a través de los representantes que designen podrán verificar el buen desarrollo de dicho procedimiento.
e) Son infundados los argumentos del partido político promovente, relativos a que con la emisión del Código Electoral impugnado se violó lo dispuesto por los artículos 116, fracción II, así como el diverso Tercero Transitorio de la reforma de nueve de agosto de dos mil doce, de la Constitución General, al no establecerse el derecho que tienen los ciudadanos de la entidad para presentar iniciativas de ley.
Lo anterior, toda vez que el Constituyente Permanente, en el referido artículo Tercero Transitorio, no dispuso cuál era el ordenamiento estatal secundario que debía contener el derecho de los ciudadanos para presentar iniciativas de ley, pues sólo contempla que "deberán realizar las adecuaciones necesarias a su legislación secundaria". Además, el accionante pierde de vista que el Código impugnado tiene como objeto específico la regulación de la materia electoral.
Por otra parte, el artículo 17, quinto párrafo, de la Constitución del Estado de Aguascalientes3, contempla ya la figura de la "Iniciativa Popular", como un medio para que la ciudadanía tenga acceso al proceso legislativo de la entidad, regulado también en el artículo 7, fracción X, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado4.
3 "ARTÍCULO 17.- En el Estado la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como los Ayuntamientos se verificarán por medio de elecciones democráticas directas, a través del ejercicio del sufragio universal y secreto.
(…)
Se establece en el Estado la Iniciativa Popular, como un medio ciudadano para proponer al Congreso del Estado la creación, reformas, adición, derogación o abrogación de leyes del marco jurídico estatal, la cual opera bajo los siguientes requisitos;
(…)"
4 ARTÍCULO 7.- Son facultades del Congreso del Estado las siguientes:
(…)
X. Convocar a la sociedad a través de plebiscito o referéndum de acuerdo con la ley de la materia; y conocer de las iniciativas populares en términos de Ley;
(…)"
No obstante lo anterior, el plazo establecido en el artículo Tercero Transitorio de la reforma constitucional aún se encuentra vigente, por lo que no se puede decir que se ha infringido su cumplimiento.
NOVENO.- Cierre de Instrucción. Recibidos los informes del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, las opiniones de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y del Procurador General de la República, los alegatos de las partes y al encontrarse debidamente instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.
C O N S I D E R A N D O :
PRIMERO.- Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, incisos c) y f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre normas generales de carácter electoral y la Constitución General.
SEGUNDO.- Oportunidad. En primer término se analizará la oportunidad de la presentación de las acciones de inconstitucionalidad acumuladas.
De conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos5, el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad, se computa a partir del día siguiente a la fecha de publicación de la norma, considerando que en materia electoral todos los días son hábiles.
5 "ARTÍCULO 60.- El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."
El Decreto 244 por el que se reforman diversas disposiciones del Código Electoral para el Estado de Aguascalientes, se publicó en el Periódico Oficial del Estado el veintisiete de agosto de dos mil doce, como se advierte del ejemplar que obra en autos6; por lo que el plazo transcurrió del martes veintiocho de agosto al miércoles veintiséis de septiembre de dos mil doce.
6 Fojas 19 a 33 del expediente.
En consecuencia, toda vez que las acciones de inconstitucionalidad promovidas por el Partido de la Revolución Democrática y por la Procuradora General de la República fueron presentadas el veintiséis de septiembre de dos mil doce en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, como consta de los sellos de recepción que obran al reverso de las fojas 17 y 54 del expediente, la presentación de ambas demandas fue oportuna.
TERCERO.- Legitimación de los promoventes. A continuación se procederá a analizar la legitimación de quienes promueven la acción de inconstitucionalidad, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.
a) Partido de la Revolución Democrática.
De conformidad con los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Federal y 62, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de la materia, los partidos políticos con registro podrán ejercer la acción de inconstitucionalidad, para lo cual deben satisfacer los siguientes extremos:
1) Que el partido político cuente con registro definitivo ante la autoridad electoral correspondiente.
2) Que el partido político promueva por conducto de su dirigencia (nacional o local según sea el caso).
3) Que quien suscribe a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para ello.
4) Que las normas sean de naturaleza electoral.
En el caso, el Partido de la Revolución Democrática es un Partido Político Nacional con registro ante el Instituto Federal Electoral, cuyo Presidente del Secretariado Nacional es José de Jesús Zambrano Grijalva, de acuerdo con las copias certificadas expedidas por la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral7.
7 Foja 91 del expediente.
El artículo 104, inciso e), de los Estatutos del Partido de la Revolución Democrática8, establece que el Presidente del Secretariado Nacional cuenta con facultades para representar legalmente al partido.
8 "ARTÍCULO 104. El titular de la Presidencia del Secretariado Nacional tendrá las siguientes funciones y atribuciones:
(…)
e) Representar legalmente al Partido y designar apoderados de tal representación;
(…)"
De lo anterior se desprende que la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido de la Revolución Democrática fue hecha valer por parte legitimada para ello, toda vez que se trata de un partido político con registro acreditado ante las autoridades electorales correspondientes, la demanda presentada en su nombre fue suscrita por José de Jesús Zambrano Grijalva, Presidente del Secretariado Nacional, quien cuenta con facultades para tal efecto en términos de los estatutos que rigen a dicho partido político.
Por lo que hace a las normas impugnadas, estas son de naturaleza electoral, puesto que se refieren a disposiciones contenidas en el Código Electoral del Estado de Aguascalientes y regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con los procesos electorales.
1. Artículo 59, primer párrafo, prevé el tope de aportaciones de los simpatizantes de los partidos políticos.
2. Artículos 74, fracción III y 92, último párrafo, prevén los aspectos relativos al cobro que hará el Instituto Electoral de Aguascalientes por concepto de pago de copias simples y certificadas que expida. Se estima que para efectos de esta acción, debe considerarse que estas normas tienen naturaleza electoral, en tanto regulan la actuación de la autoridad electoral administrativa en un aspecto que puede trascender al acceso a los medios de defensa en materia electoral, los cuales se encuentran regulados en el artículo 116, fracción IV, inciso l) de la Constitución y cuyos argumentos de invalidez se vinculan con la definición del alcance del principio constitucional de gratuidad en la justicia aplicable a esta materia.
3. Artículo 215, fracciones V y VI, 239, fracción IV, son electorales en tanto establecen el mecanismo de selección de los integrantes de las Mesas Directivas de Casilla así como de suplencia en caso de ausencia de los designados, siendo estos uno de los órganos encargados de la función de organizar las elecciones, al tener a su cargo la recepción, escrutinio y cómputo de los votos emitidos en las secciones en que se dividen los distritos electorales del Estado9.
9 "ARTÍCULO 124.- Las mesas directivas de casillas son los organismos electorales que tienen a su cargo la recepción, escrutinio y cómputo del voto emitido en las secciones en que se dividen los distritos electorales del Estado, con motivo de las elecciones para renovar los poderes Legislativo, Ejecutivo y los Ayuntamientos del Estado, así como en el referéndum y el plebiscito."
4. Artículos 206 y 280, fracción II, en tanto regulan aspectos de propaganda electoral y asignación de regidurías de representación proporcional, respectivamente.
Ahora, por lo que hace a la omisión legislativa de incorporar al sistema jurídico estatal la iniciativa popular, se estima que no es un tema de naturaleza electoral.
Si bien esta Suprema Corte ha considerado procedente el estudio de omisiones legislativas relativas en acción de inconstitucionalidad10, al tratarse de un partido político, los cuales por disposición del artículo 105, fracción II, inciso f) constitucional, sólo se encuentran legitimados para impugnar leyes electorales, la omisión que se haga valer deberá necesariamente versar sobre la materia, por lo que en primer término debe verificarse este extremo.
10 "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI BIEN ES IMPROCEDENTE CONTRA UNA OMISIÓN ABSOLUTA EN LA EXPEDICIÓN DE UNA LEY, NO LO ES CUANDO AQUÉLLA SEA RESULTADO DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LAS NORMAS RESPECTIVAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la acción de inconstitucionalidad es improcedente contra la omisión de los Congresos de los Estados de expedir una ley, por no constituir una norma general que, por lo mismo, no ha sido promulgada ni publicada, los cuales son presupuestos indispensables para la procedencia de la acción. Sin embargo, tal criterio no aplica cuando se trate de una omisión parcial resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas."
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Pleno; Novena Época; XXX, Noviembre de 2009; Tesis: P./J. 5/2008; Página: 701.
El Partido de la Revolución Democrática aduce que el Congreso del Estado de Aguascalientes fue omiso en adecuar su legislación en materia de iniciativa popular, en términos de lo ordenado en el artículo Tercero Transitorio del Decreto de Reforma al artículo 116, fracción II, último párrafo constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de agosto de dos mil doce11.
11"ARTÍCULO 116.- El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
(…)
II.- El número de representantes en las legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.
(…)
(ADICIONADO, D.O.F. 9 DE AGOSTO DE 2012)
Las Legislaturas de los Estados regularán los términos para que los ciudadanos puedan presentar iniciativas de ley ante el respectivo Congreso.
(…)"
"TRANSITORIOS
ARTÍCULO PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
ARTÍCULO SEGUNDO. El Congreso de la Unión deberá expedir la legislación para hacer cumplir lo dispuesto en el presente Decreto, a más tardar en un año contando a partir de la entrada en vigor del mismo.
ARTÍCULO TERCERO. Los Congresos de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberán realizar las adecuaciones necesarias a su legislación secundaria, derivadas del presente Decreto en un plazo no mayor a un año, contado a partir de su entrada en vigor.
ARTÍCULO CUARTO. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto."
El artículo 116, fracción II, último párrafo establece la obligación de las legislaturas estatales de regular los términos en que los ciudadanos puedan presentar iniciativas de ley ante los Congresos locales.
Esta Suprema Corte ha establecido como elementos que identifican a la materia electoral12:
12 "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO. En la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se instituyó este tipo de vía constitucional en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero se prohibió su procedencia en contra de leyes en materia electoral; con la reforma a dicho precepto fundamental publicada en el mismo medio de difusión el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se admitió la procedencia de la acción en contra de este tipo de leyes. Con motivo de esta última reforma, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de dicha Constitución prevé reglas genéricas para la sustanciación del procedimiento de la acción de inconstitucionalidad y reglas específicas cuando se impugnan leyes electorales. De una interpretación armónica y sistemática, así como teleológica de los artículos 105, fracción II, y 116, fracción IV, en relación con el 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 56, 60, 81, 115, fracciones I y II, y 122, tercer párrafo, e inciso c), base primera, fracciones I y V, inciso f), todos de la propia Constitución, se llega al convencimiento de que las normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como por ejemplo, distritación o redistritación, creación de órganos administrativos para fines electorales, organización de las elecciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones, delitos y faltas administrativas y sus sanciones. Por lo tanto esas normas pueden impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad y, por regla general, debe instruirse el procedimiento correspondiente y resolverse conforme a las disposiciones específicas que para tales asuntos prevé la ley reglamentaria de la materia, pues al no existir disposición expresa o antecedente constitucional o legal alguno que permita diferenciarlas por razón de su contenido o de la materia específica que regulan, no se justificaría la aplicación de las reglas genéricas para unas y las específicas para otras."
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Pleno; Novena Época; IX, Abril de 1999; Tesis: P./J. 25/99; Página: 255.
1.Las normas que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos.
2.Las disposiciones contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, que regulen aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera u otra, tales como:
-Distritación o redistritación.
-Creación de órganos administrativos para fines electorales.
-Organización de las elecciones.
-Financiamiento público.
-Comunicación social de los partidos políticos.
-Límites de las erogaciones y montos máximos de las aportaciones.
-Delitos y faltas administrativas y sus sanciones.
Ahora, la Constitución en el artículo 116, fracción II, último párrafo establece como obligatoria para los estados, la iniciativa popular.
La iniciativa popular es una institución de democracia directa que permite la participación de la ciudadanía en los procesos de formación de decisiones políticas, mediante la elaboración y presentación de textos con los que se echa a andar el procedimiento de creación de leyes por parte del Estado.
Si bien es una institución eminentemente democrática en tanto involucra directamente a la sociedad abriendo la posibilidad de incidir en la agenda legislativa introduciendo los temas que a esta le importan y que estima deben ser objeto de discusión y análisis por el órgano estatal encargado de regular las conductas, lo que puede otorgar una mayor legitimación a la actuación de ese órgano de representación, no se encuentra comprendida dentro del ámbito de la materia electoral, pues no tiene que ver directa ni indirectamente con los procesos electorales, de acuerdo con el criterio sustentado por este Tribunal.
Por tanto, ante la falta de legitimación del Partido promovente para plantear la referida omisión, resulta improcedente el estudio de si efectivamente ha transcurrido el plazo otorgado por el constituyente permanente a las legislaturas de los estados para realizar las adecuaciones pertinentes y, si la legislación existente en el Estado de Aguascalientes, cumple con el mandato constitucional.
En consecuencia, ha lugar a sobreseer respecto de la omisión alegada.
b) Procuradora General de la República.
Asimismo, suscribe diverso oficio de acción de inconstitucionalidad Marisela Morales Ibáñez, en su carácter de Procuradora General de la República, lo que acredita con copia certificada de su nombramiento.
13 Foja 55 del expediente.
De conformidad con el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución General, el Procurador General de la República podrá ejercer la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter estatal.
De acuerdo con lo previsto por dicho numeral, si en el caso se plantea la inconstitucionalidad de diversos preceptos del Código Electoral del Estado de Aguascalientes, ordenamiento que tiene el carácter de ley estatal, cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.
14 "ARTÍCULO 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.
La (sic) causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."
"ARTÍCULO 19.- Las controversias constitucionales son improcedentes:
(…)
VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta Ley.
(…)"
"ARTÍCULO 61. La demanda por la que se ejercita la acción de inconstitucionalidad deberá contener:
(…)
V. Los conceptos de invalidez."
"ARTÍCULO 20.- El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:
(…)
II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las cusas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;
(…)"
15 ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ DEBE SOBRESEERSE EN LA ACCIÓN Y NO DECLARARLOS INOPERANTES. Cuando en una acción de inconstitucionalidad en materia electoral se señalan diversos preceptos legales como contrarios a la Constitución General de la República, pero se omite expresar algún concepto de invalidez en su contra, lo correcto jurídicamente es sobreseer en la acción de inconstitucionalidad respecto de dichos preceptos y no declarar inoperante el argumento, en razón de que aquélla se interpone en contra de normas generales y no de actos. Esto es, si no se expresa algún argumento de invalidez contra el artículo impugnado, lo más adecuado, acorde con la técnica de análisis de ese juicio constitucional, es sobreseer en la acción respecto de tales preceptos legales, con fundamento en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los diversos 22, fracción VII, y 59 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque la declaración de inoperancia implica la exposición de diversos argumentos y no su ausencia, que por diversas razones no resultaron eficaces para lograr la invalidez de la norma.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Pleno; Novena Época; XXXI, Febrero de 2010; P./J. 17/2010, Página: 2312.
QUINTO.- Límite máximo de aportaciones a los partidos políticos por parte de su militancia.
El Partido de la Revolución Democrática y la Procuradora General de la República impugnan el artículo 59, primer párrafo, del Código Electoral del Estado de Aguascalientes, por considerar que al establecer que los partidos políticos podrán recibir aportaciones de su militancia en dinero o en especie, el equivalente hasta el veinticinco por ciento del monto establecido como tope de gasto de campaña para la elección de gobernador inmediata anterior, vulnera el artículo 116, fracción IV, inciso h) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece un diez por ciento por ese mismo concepto.
El artículo 59, en la porción impugnada establece:
"ARTÍCULO 59.- Los partidos políticos podrán recibir aportaciones de su militancia en dinero o en especie, las cuales en su total anual no podrán ser mayores al 25% del monto establecido como tope de gasto de campaña para la elección de Gobernador inmediata anterior, las cuales se sujetaran a:
(…)"
Esta disposición permite que los partidos políticos puedan recibir aportaciones anuales hasta por el equivalente al veinticinco por ciento del monto establecido como tope de gasto de campaña para la elección de Gobernador inmediata anterior.
Por su parte, el artículo 116, fracción IV, inciso h) constitucional6, en la porción que se estima vulnerado, establece que las constituciones y leyes estatales deben fijar los montos máximos que tengan las aportaciones de los simpatizantes de los partidos políticos, cuya suma no excederá el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se determine para la elección de gobernador.
16 "ARTÍCULO 116.- El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
(…)
IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:
(…)
h) Se fijen los criterios para establecer los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus simpatizantes, cuya suma total no excederá el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se determine para la elección de gobernador; los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; y establezcan las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias;
(…)"
El Texto Fundamental de manera clara establece obligatoriamente para los estados un tope o límite máximo que, por concepto de financiamiento privado pueden recibir en forma anual los partidos políticos, el cual no debe exceder del diez por ciento del tope de los gastos de campaña que se determine para la elección de gobernador.
Este Tribunal Pleno, al resolver, entre otras, las acciones de inconstitucionalidad 4/200917, 21/200918, 39/2009 y su acumulada 41/201119 y la 24/201120 ha sostenido el criterio señalado.
17 El 27 de abril de 2009.
18 El 25 de agosto de 2009.
19 El 19 de enero de 2010.
20 El 20 de octubre de 2011.
En estas condiciones, resulta evidente la contraposición del artículo 59, párrafo primero, con la disposición constitucional, por lo que debe declararse la invalidez de la porción normativa que dice: "las cuales en su total anual no podrán ser mayores al 25% del monto establecido como tope de gasto de campaña para la elección de Gobernador inmediata anterior".
Al haber resultado fundado el concepto de invalidez analizado, es innecesario estudiar el que se hace valer respecto del citado precepto por violación a los artículos 16 y 133 constitucionales21.
21 "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Si se declara la invalidez del acto impugnado en una acción de inconstitucionalidad, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos, se cumple el propósito de este medio de control constitucional y resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos relativos al mismo acto."
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Pleno; Novena Época; XIX, Junio de 2004; Página: 863.
Ahora, el Congreso de Aguascalientes al rendir su informe pretende justificar la validez de la disposición señalando que el citado veinticinco por ciento como límite para aportaciones de la militancia es válido, en tanto que el artículo 116, fracción IV, inciso h) constitucional, se refiere única y exclusivamente al tope máximo de aportaciones hechas por los simpatizantes.
Este argumento no desvirtúa la causa de invalidez decretada, en tanto parte de una premisa errónea.
Sobre los conceptos de militante y simpatizante, ya también este Tribunal Pleno, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 21/2009 y 24/2011, se pronunció en el sentido de considerar que la norma constitucional utiliza el término simpatizante en forma amplia, a fin de comprender a todas aquéllas personas identificadas con los institutos políticos, tal es así que están dispuestas a financiarlos para sus actividades, por lo que en dicho término se incluyen a los militantes, candidatos y demás personas relacionadas.
Este criterio se encuentra reflejado en la tesis jurisprudencial P./J. 23/2010 de rubro: "FINANCIAMIENTO PRIVADO. LA INTERPRETACIÓN CONFORME DE LA BASE CUARTA DEL ARTÍCULO 101 DEL CÓDIGO ELECTORAL PARA EL ESTADO DE TAMAULIPAS PERMITE CONCLUIR QUE SUJETA A TODAS LAS PERSONAS FÍSICAS, SIMPATIZANTES, MILITANTES, CANDIDATOS Y ORGANIZACIONES SOCIALES AL LÍMITE ANUAL DE 10% SEÑALADO POR SU FRACCIÓN III, INCISO A), POR LO QUE LA TOTALIDAD DE LAS APORTACIONES DE AQUÉLLOS NO PUEDE REBASAR ESE TOPE." 22
22 "FINANCIAMIENTO PRIVADO. LA INTERPRETACIÓN CONFORME DE LA BASE CUARTA DEL ARTÍCULO 101 DEL CÓDIGO ELECTORAL PARA EL ESTADO DE TAMAULIPAS PERMITE CONCLUIR QUE SUJETA A TODAS LAS PERSONAS FÍSICAS, SIMPATIZANTES, MILITANTES, CANDIDATOS Y ORGANIZACIONES SOCIALES AL LÍMITE ANUAL DE 10% SEÑALADO POR SU FRACCIÓN III, INCISO A), POR LO QUE LA TOTALIDAD DE LAS APORTACIONES DE AQUÉLLOS NO PUEDE REBASAR ESE TOPE. La citada norma ordinaria debe entenderse en el sentido de que al referirse al financiamiento de la militancia (cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de los afiliados; aportaciones de las organizaciones sociales y cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas), y al financiamiento de los simpatizantes (aportaciones o donativos, en dinero o en especie), sujeta a todas las personas físicas, simpatizantes, militantes, candidatos y organizaciones sociales (distintas a las personas morales de naturaleza mercantil que de conformidad con el artículo 100 del Código Electoral Estatal están impedidas para realizar aportaciones) al límite anual de un diez por ciento del monto establecido como tope de gastos para la campaña de gobernador inmediata anterior, de tal suerte que el monto total de las aportaciones de aquéllos no puede rebasar ese tope. Lo anterior es así, porque se parte de la consideración de que el vocablo "simpatizante" empleado en los artículos 41, fracción II, penúltimo párrafo, y 116, fracción IV, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos debe entenderse como "aquella persona física que tiene identidad y conformidad con las ideas y posturas del partido político", dentro del cual se ubican tanto los militantes y los candidatos como los propiamente simpatizantes, pues en todos ellos existe afinidad con la organización de que se trate, máxime que en la reforma constitucional en materia electoral de trece de noviembre de dos mil siete no se distinguió entre "simpatizantes" y "militantes", como se diferencia entre los partidos políticos, sino que se utilizó el primer vocablo para abarcar a todas aquellas personas identificadas con los institutos políticos, de tal manera que están dispuestas a financiarlos para sus actividades y actos proselitistas, razón por la que la definición incluye a los militantes, candidatos y demás personas relacionadas."
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Pleno; Novena Época; XXXI, Marzo de 2010; Página: 2550.
De tal forma, la distinción realizada por el Congreso para hacer congruente su disposición con la Constitución General no es correcta. Lo que lleva a declarar en vía de consecuencia la invalidez de otras disposiciones del propio Código.
Los artículos 56 y 57, fracción I, contenidos en el mismo capítulo IV "Del Financiamiento que no Provenga del Erario Público" establecen topes diferenciados para las aportaciones de los candidatos y de los simpatizantes, estableciendo para cada uno de ellos, el diez por ciento anual del monto establecido para los gastos de campaña de la elección de Gobernador inmediata anterior, en los siguientes términos:
"ARTÍCULO 56.- Las cuotas personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas tendrán el límite que fije el órgano interno responsable del manejo del financiamiento de cada partido. La suma de las aportaciones realizadas por todos los candidatos de un mismo partido no podrá ser mayor al diez por ciento anual del monto establecido como tope de gasto de campaña para la elección de Gobernador inmediata anterior."
"ARTÍCULO 57.- El financiamiento de simpatizantes estará conformado por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por las personas físicas con residencia en el país, que no estén comprendidas en el artículo 49 de este Código. Las aportaciones se deberán sujetar a las siguientes reglas:
I. Cada partido político no podrá recibir anualmente aportaciones, en dinero o en especie, de simpatizantes por una cantidad superior al 10% del monto establecido como tope de gastos para la campaña para Gobernador inmediata anterior;
(…)"
23 "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL A OTRAS QUE, AUNQUE NO HAYAN SIDO IMPUGNADAS, SEAN DEPENDIENTES DE AQUÉLLA. Conforme al artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al declarar la invalidez de una norma general, deberá extender sus efectos a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada, sean de igual o menor jerarquía que la de la combatida, si regulan o se relacionan directamente con algún aspecto previsto en ésta, aun cuando no hayan sido impugnadas, pues el vínculo de dependencia que existe entre ellas determina, por el mismo vicio que la invalidada, su contraposición con el orden constitucional que debe prevalecer. Sin embargo, lo anterior no implica que este Alto Tribunal esté obligado a analizar exhaustivamente todos los ordenamientos legales relacionados con la norma declarada inválida y desentrañar el sentido de sus disposiciones, a fin de determinar las normas a las que puedan hacerse extensivos los efectos de tal declaración de invalidez, sino que la relación de dependencia entre las normas combatidas y sus relacionadas debe ser clara y se advierta del estudio de la problemática planteada."
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Pleno; Novena Época; XXIII, Febrero de 2006; Página: 1169.
SEXTO.- Cobro por expedición de copias certificadas por el Instituto Estatal Electoral.
El Partido de la Revolución Democrática combate los artículos 74, fracción III y 92 del Código Electoral por ser contrarios al artículo 17 constitucional que establece la garantía a que toda persona se le administre justicia de manera gratuita y sin ningún costo, misma que resulta aplicable a los procesos electorales, por lo que cualquier intento de cobrar por medios de prueba o de información para posterior presentación jurisdiccional pondría en peligro el derecho que establece la Constitución.
El citado artículo 1724 en el tema planteado prevé como derecho de toda persona a que se le administre justicia por tribunales de manera expedita, pronta completa e imparcial y que su servicio será gratuito, prohibiendo las costas judiciales.
24 "ARTÍCULO 17.- Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.
El Congreso de la Unión expedirá las leyes que regulen las acciones colectivas. Tales leyes determinarán las materias de aplicación, los procedimientos judiciales y los mecanismos de reparación del daño. Los jueces federales conocerán de forma exclusiva sobre estos procedimientos y mecanismos.
Las leyes preverán mecanismos alternativos de solución de controversias. En la materia penal regularán su aplicación, asegurarán la reparación del daño y establecerán los casos en los que se requerirá supervisión judicial.
Las sentencias que pongan fin a los procedimientos orales deberán ser explicadas en audiencia pública previa citación de las partes.
Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.
La Federación, los Estados y el Distrito Federal garantizarán la existencia de un servicio de defensoría pública de calidad para la población y asegurarán las condiciones para un servicio profesional de carrera para los defensores. Las percepciones de los defensores no podrán ser inferiores a las que correspondan a los agentes del Ministerio Público.
Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil."
Por su parte, los artículos impugnados establecen:
ARTÍCULO 74.- Los supuestos a que se refiere el artículo anterior no se aplicarán en los siguientes casos:
(…)
III. Por el pago de derechos, por la expedición de copias, que realice el propio Instituto y cualquiera de sus unidades administrativas a petición de los partidos políticos, asociaciones políticas, precandidatos, candidatos o ciudadanos, para lo cual se estará a lo siguiente:
a) Por copia simple y por copia certificada, se pagará el importe señalado en la Ley de Ingresos del ejercicio fiscal de que se trate.
b) No podrá entregarse copia alguna, simple o certificada, si el partido político, asociación política, precandidato, candidato o ciudadano, según corresponda, no realizó el pago respectivo ante la Dirección Administrativa del Instituto, salvo que se vayan a destinar a la sustanciación de un recurso o procedimiento electoral, o bien, en el caso a que se refiere el inciso siguiente.
c) Cuando las copias, simples o certificadas, sean ofrecidas como prueba en cualquiera de los medios de impugnación o en el proceso jurisdiccional electoral y con los que prueben los hechos en que se basa la impugnación, y no los tuvieren a su disposición, señalarán el archivo o lugar en que se encuentren los originales, los cuales previa solicitud de parte, podrán ser requeridos a la autoridad o archivo que los detente a costa del solicitante.
d) En materia de transparencia, se estará a lo preceptuado por el Artículo 29 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Aguascalientes.
Los ingresos derivados de la presente Fracción formarán parte del patrimonio del Instituto en los términos del Artículo 92 del presente Código.
ARTÍCULO 92.- El Instituto es un organismo público autónomo, ciudadanizado, permanente e independiente en sus decisiones y funcionamiento, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Es depositario del ejercicio de la función pública estatal de organizar las elecciones. Sus principios rectores serán la certeza, la legalidad, la imparcialidad, la independencia, definitividad y la objetividad.
El patrimonio del Instituto se integra con los bienes muebles e inmuebles que se destinen al cumplimiento de su objeto y las partidas que anualmente se le señalen en el Presupuesto de Egresos del Estado, así como por los ingresos que reciba por cualquier concepto derivado de la aplicación de las disposiciones de este Código.
De igual manera integrará el patrimonio del Instituto el pago de derechos, por la expedición de copias, que realice el propio Instituto y cualquiera de sus unidades administrativas a petición de los partidos políticos, asociaciones políticas, precandidatos, candidatos o ciudadanos, para lo cual se estará a lo dispuesto por el Artículo 74 de este Código.
El partido promovente afirma que las normas son inconstitucionales pues cualquier intento de cobrar por medios de prueba o de información para posterior presentación jurisdiccional pondría en peligro el derecho constitucional a que toda persona se le administre justicia de manera gratuita.
Al respecto, en relación con el artículo 74, se aclara que toda vez que sólo los incisos b) y c) de la fracción III se refieren a los supuestos impugnados, el estudio se constreñirá a ellos.
Para el análisis del fondo del planteamiento, sería necesario un pronunciamiento sobre el alcance del principio de gratuidad de la justicia, a fin de determinar si comprende el costo de las documentales que deban presentarse en los procedimientos electorales.
Sin embargo, el concepto de invalidez parte de una base errónea, pues como se observa de los numerales impugnados, de manera expresa en el inciso b) de la fracción III del artículo 74, se establece como excepción del pago respectivo al Instituto, que las copias se vayan a destinar a la sustanciación de un recurso o procedimiento electoral.
Por lo que hace al inciso c), este no establece un cobro por dicho servicio, lo que prevé es que cuando las copias sean ofrecidas como medios de prueba en cualquiera de los medios de impugnación o en el proceso jurisdiccional electoral, los solicitantes podrán señalar el archivo o lugar en que se encuentren los originales, cuando no se encuentren en poder del Instituto Electoral, quien podrá requerirlos a la autoridad que los tenga, lo que se hará a costa del solicitante. Así, lo que esta disposición normativa prevé es que cuando por la emisión de copias se deba hacer un pago, este será cubierto por el solicitante. Esta previsión no hace inconstitucional el precepto, pues no podría incluirse una regla de gratuidad aplicable a otras dependencias, ni asumir el costo por la expedición de las documentales, por lo que, en su caso, las normas que prevean el cobro respectivo son las que podrían ser analizadas a la luz del principio de gratuidad de la justicia.
En relación con el artículo 92, tampoco establece un cobro por la expedición de copias para ser utilizadas en juicio, ya que únicamente prevé los ingresos que conforman el patrimonio del Instituto, y si bien remite al artículo 74, como se explicó, este excluye de cobro, las copias simples o certificadas ofrecidas como medio de prueba.
En estas condiciones, resulta ocioso analizar el contenido del artículo constitucional que se aduce vulnerado, en tanto que el concepto de invalidez parte de una premisa equivocada, pues los preceptos no establecen un cobro por la expedición de copias cuando estas sean requeridas para la sustanciación de procedimientos electorales.
Por tanto se reconoce la validez de los artículos 74, fracción III, incisos b) y c) y 92 del Código Electoral del Estado de Aguascalientes.
SÉPTIMO.- Integración de las mesas directivas de casilla.
El Partido de la Revolución Democrática impugna los artículos 215, fracciones V y VI y 239, fracción IV, del Código Electoral de Aguascalientes por considerar que vulneran el principio de certeza consagrado en el artículo 116, fracción IV, inciso b) constitucional.
En relación con el artículo 215, fracciones V y VI señala que no se atiende al principio de certeza "en un órgano medular en la organización del proceso electoral como lo es la insaculación de los integrantes de las Mesas directivas de Casilla, pues no se sigue con un procedimiento preciso y este se basa en una valoración que no es certera."
Por lo que hace al artículo 239, fracción IV, señala que se omite un paso importante en la instalación de las mesas directivas de casillas, como es el nombrar ciudadanos inscritos en la sección electoral que estén en la fila, para el supuesto de ausencia de los integrantes insaculados.
El artículo 116, fracción IV, inciso b) 25, establece que en el ejercicio de las funciones electorales, a cargo de las autoridades de la materia, deben regir los principios de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad.
25 "ARTÍCULO 116.- El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:
(…)
b) En el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad;
(…)"
El principio de certeza que se considera vulnerado, según ha sido definido por esta Suprema Corte26 consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia actuación y la de las autoridades electorales están sujetas.
26 "MATERIA ELECTORAL. PRINCIPIOS RECTORES. EN LAS CONSTITUCIONES Y LEYES DE LOS ESTADOS DEBE GARANTIZARSE, ENTRE OTROS, EL DE CERTEZA EN EL DESEMPEÑO DE LA FUNCIÓN ELECTORAL. Toda vez que de lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se desprende el imperativo de que en las Constituciones y las leyes de los Estados en materia electoral garanticen en el ejercicio de la función electoral rijan los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, resulta evidente que dentro del referido principio de certeza se encuentra el relativo al desempeño de la función electoral a cargo de las autoridades correspondientes, principio que consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales, de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que la actuación de las autoridades electorales está sujeta."
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Pleno; Novena Época; XIII, Abril de 2001; Tesis: P./J. 60/2001; Página: 752.
"FUNCIÓN ELECTORAL A CARGO DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES. PRINCIPIOS RECTORES DE SU EJERCICIO. La fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, serán principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia. Asimismo señala que las autoridades electorales deberán de gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado que en materia electoral el principio de legalidad significa la garantía formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo; el de imparcialidad consiste en que en el ejercicio de sus funciones las autoridades electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista; el de objetividad obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estén diseñadas para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma, y el de certeza consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia actuación y la de las autoridades electorales están sujetas. Por su parte, los conceptos de autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales implican una garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos políticos, y se refiere a aquella situación institucional que permite a las autoridades electorales emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de superiores jerárquicos, de otros Poderes del Estado o de personas con las que guardan alguna relación de afinidad política, social o cultural."
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Pleno; Novena Época; XXII, Noviembre de 2005; Tesis: P./J. 144/2005; Página: 111.
Ahora, el primero de los numerales impugnados establece:
ARTÍCULO 215.- El procedimiento para integrar las mesas directivas de casillas será el siguiente:
I. El Consejo, del 18 al 24 de diciembre del año previo al de la elección, sorteará un mes del calendario que, junto con él que siga en su orden, serán tomados como base para la primera insaculación de los ciudadanos, los cuales serán capacitados y tomados en cuenta para integrar las mesas directivas de casillas.
Para efectos de la realización del sorteo al que se hace referencia en el párrafo que antecede, el Consejo deberá excluir los meses que hubiesen sido seleccionados en las elecciones locales y federales inmediatas anteriores al año de la elección.
II. El Consejo, entre el 25 de diciembre del año anterior de la elección al 3 de febrero del de la elección, sorteará las 29 letras que comprende el alfabeto, a fin de obtener la letra a partir de la cual, con base en el apellido paterno, se seleccionará a los ciudadanos que integrarán las mesas directivas de casillas;
III. Conforme al resultado obtenido en el sorteo a que se refiere la Fracción I de este Artículo, entre el día 6 y el día 20 de febrero del año en que deban celebrarse las elecciones, los consejos distritales procederán a insacular, de las listas nominales de electores integradas con los ciudadanos que obtuvieron su credencial para votar con fotografía al 15 de diciembre del año anterior al de la elección, a un 10% de ciudadanos de cada sección electoral, sin que en ningún caso el número de ciudadanos insaculados sea menor a cincuenta; para ello, los consejos distritales podrán apoyarse en los centros de cómputo del Instituto. En este último supuesto, podrán estar presentes en el procedimiento de insaculación, los miembros del Consejo y los de la Dirección de Capacitación y Organización Electoral, según la programación que previamente se determine;
IV. A los ciudadanos que resulten seleccionados por medio de la primera insaculación, se les convocará para que asistan a un curso de capacitación que se impartirá del 21 de febrero al 15 de abril del año de la elección;
V. Los Consejos distritales, del 16 de abril al 12 de mayo, harán una evaluación objetiva de ciudadanos, con base en los datos que los mismos aporten durante los cursos de capacitación, tomando en cuenta la disponibilidad y su escolaridad con base en la cual procederán a hacer una relación de aquellos ciudadanos que habiendo asistido a la capacitación correspondiente, no tengan impedimento alguno para desempeñar el cargo en los términos de este Código.
VI. A más tardar el 20 de mayo los consejos distritales integrarán las mesas directivas de casilla con los ciudadanos seleccionados, conforme al procedimiento descrito en la Fracción anterior, y determinarán según su escolaridad y la evaluación objetiva, las funciones que cada uno desempeñará en la casilla, así mismo seleccionarán un número equivalente al 43% de ciudadanos que serán considerados como reserva para cubrir las vacantes de funcionarios que se generen por razones supervenientes. Realizada la integración de las mesas directivas, los consejos distritales y a más tardar el 22 de mayo del año en que se celebre la elección ordenarán la publicación de las listas de sus miembros y la reserva de funcionarios para todas las secciones electorales que conforman cada distrito, lo que comunicarán al Consejo; y
VII. Los consejos distritales notificarán a los integrantes de las mesas directivas de casilla su respectivo nombramiento y les tomarán la protesta exigida por este Código; en el desempeño de esta atribución contarán con el apoyo de la Dirección de Capacitación y Organización Electoral.
Los representantes de los partidos políticos en los consejos distritales, podrán vigilar el desarrollo del procedimiento previsto en este artículo.
El Consejo en la última semana del mes de junio del año de la elección, mandará publicar en el Periódico Oficial del Estado y en los periódicos de mayor circulación en el Estado, la lista definitiva sobre la ubicación e integración de las mesas de directivas de casillas.
En relación con este artículo, el argumento del partido político no es del todo claro, pues no se advierte si lo que controvierte es el proceso de insaculación previsto o si por el contrario, alega que no se establece un procedimiento de insaculación.
Ante la ambigua redacción, se estudia el problema desde ambas vertientes, mismas que resultan infundadas.
En primer lugar, cabe señalar que el citado precepto prevé un procedimiento claro para la integración de las mesas directivas de casilla, y como se advierte de su texto, el criterio para la integración de las mesas de casilla es la insaculación:
- Se sortea el mes del calendario y se tomarán este y el que le sigue en orden, con base en los cuales se hará la primer insaculación de los ciudadanos que serán capacitados y tomados en cuenta para integrar las mesas.
- Se sorteará la letra del alfabeto a fin de obtener la letra del apellido paterno a partir de la cual, con base en el apellido paterno, se seleccionará a los ciudadanos que integrarán las mesas directivas de casilla.
- Con base en los resultados obtenidos en el primero de los sorteos referidos, los consejos distritales insacularán, de las listas nominales de electores, a un diez por ciento de ciudadanos de cada sección electoral, sin que puedan ser menos de cincuenta.
- Los ciudadanos seleccionados serán convocados a un curso de capacitación.
- De los ciudadanos convocados, los consejos distritales harán una evaluación objetiva de los ciudadanos, con base en los datos por ellos aportados, tomando en cuenta la disponibilidad y su escolaridad, de acuerdo con lo cual harán una relación de aquéllos que no tengan impedimento para desempeñar el cargo.
- Con los ciudadanos seleccionados conforme al anterior procedimiento, se determinarán las funciones de cada uno de ellos atendiendo a su escolaridad y a una evaluación objetiva. Para cubrir las posibles vacantes que se generen por razones supervenientes se seleccionará un número equivalente al cuarenta y tres por ciento de ciudadanos.
- Los representantes de los partidos políticos en los consejos distritales podrán vigilar el procedimiento de selección.
Como se advierte, el procedimiento de integración de las mesas directivas de casilla se encuentra perfectamente estructurado en cada una de las etapas, en las cuales la selección de los ciudadanos es vía insaculación.
El único momento en el que se incorpora un criterio de valoración es al final del proceso de selección, en el cual se toman en cuenta la disponibilidad y la escolaridad de los ciudadanos que se fueron decantando por sorteo; sin embargo, dichos elementos son elementos objetivos útiles para el cumplimiento de las labores que corresponden a dicho órgano.
Por lo que, en ninguno de los pasos del procedimiento de selección se advierte que pueda generar falta de certeza.
Adicionalmente, al igual que se consideró por este Pleno27 en diversos precedente, los representantes de los partidos políticos se encuentran en posibilidad de vigilar el desarrollo del procedimiento, por lo que pueden impugnar las designaciones en caso de que consideren que no reúnen los requisitos que garanticen imparcialidad en el desempeño de la función.
27 Acción de inconstitucionalidad 14/2010 y sus acumuladas 15/2010, 16/2010 y 17/2010, resueltas el 25 de octubre de 2010; y, 26/2010 y sus acumuladas 27/2010, 28/2010 y 29/2010, falladas el 29 de noviembre de 2010.
Ahora bien, si lo que impugna el partido es precisamente el método de insaculación, también es infundado, pues no puede considerarse que genere falta de certeza, ya que este principio se garantiza con el establecimiento de un procedimiento con pasos previa y claramente establecidos a fin de lograr que los ciudadanos que se incorporen como funcionarios puedan cumplir su encargo con independencia y autonomía, y la previsión de un método aleatorio es congruente con la finalidad de la participación ciudadana en la organización y vigilancia de los procesos electorales, en tanto que, por una parte, permite que eventualmente toda persona inscrita en el padrón electoral pueda participar y, por otra, reduce la posibilidad de intereses partidarios o particulares, coadyuvando a una integración plural ciudadana de dichos órganos electorales.
En consecuencia se reconoce la validez del artículo 215, fracciones V y VI del Código Electoral del Estado de Aguascalientes.
Ahora, por lo que hace al artículo 239, fracción IV, el promovente considera que se omite un paso importante en la instalación de las casillas, como es la posibilidad de nombrar ciudadanos inscritos en la sección electoral que estén en la fila para el supuesto de ausencia de los insaculados.
El precepto señala:
ARTÍCULO 239.- De no instalarse la casilla conforme lo señala el artículo 237 de este ordenamiento, a las 8:15 horas se procederá en la forma siguiente:
I. Si estuviera el presidente, éste designará a los funcionarios necesarios para su integración, recorriendo en primer término y en su caso, el orden para ocupar los cargos de los funcionarios ausentes, con los propietarios presentes y habilitando a los suplentes para los faltantes, y en ausencia de los funcionarios designados, de entre los electores que se encuentren en la casilla;
II. Si no estuviera el presidente, pero estuviera el secretario, éste asumirá las funciones de presidente de la casilla y procederá a integrarla en los términos señalados en la fracción anterior;
III. Si no estuvieran el presidente ni el secretario, pero estuviera alguno de los escrutadores, éste asumirá las funciones de presidente y procederá a integrar la casilla de conformidad con lo señalado en la fracción I;
IV. Si sólo estuvieran los suplentes, uno de ellos asumirá las funciones de presidente, los otros las de secretario y primer escrutador, procediendo el primero a instalar la casilla nombrando a los funcionarios necesarios de entre los electores presentes, verificando previamente que se encuentren inscritos en la lista nominal de electores de la sección correspondiente y cuenten con credencial para votar;
V. Si no asistiera ninguno de los funcionarios de la casilla, el Consejo Distrital autorizará la instalación de la casilla por un asistente electoral, de los asignados al distrito electoral que corresponda, quien nombrará a los funcionarios correspondientes;
VI. Si a las diez horas aún no se ha instalado, y en ausencia de asistente electoral, los representantes de los partidos políticos ante la Mesa Directiva de Casilla, designarán, por mayoría, a los funcionarios necesarios para integrar la casilla, de entre los electores presentes, en cuyo caso se requerirá:
a. La presencia de un juez o notario público, quien tiene la obligación de acudir, y dar fe de los hechos; y
b. En ausencia de juez o notario público, bastará que los representantes de los partidos expresen su conformidad para designar de común acuerdo, a los miembros de la Mesa Directiva de Casilla.
VII. En todo caso, integrada conforme a los anteriores supuestos, la Mesa Directiva de Casilla iniciará sus actividades, recibirá válidamente la votación y funcionará hasta su clausura; y
VIII. Los nombramientos que se hagan conforme a lo dispuesto en este artículo, deberán recaer en electores que se encuentren en la casilla para emitir su voto, en ningún caso podrán recaer los nombramientos en los representantes de los partidos políticos.
De la lectura del precepto se advierte que es claramente infundado el concepto de invalidez hecho valer en su contra.
Pues se prevén todos los supuestos de ausencias a fin de que la mesa directiva de casilla sea debidamente instalada el primer domingo de julio del año de la elección.
En el precepto impugnado se pretende prever los escenarios de ausencias de los funcionarios electorales, por ello, en el acápite del precepto se señala que cuando no se haya instalado a las ocho y quince la casilla conforme al artículo 23728, esto es, por los ciudadanos nombrados presidente, secretario y escrutadores propietarios de las mesas de casillas.
28 "ARTÍCULO 237.- El primer domingo de julio del año de la elección, a las ocho horas, los ciudadanos nombrados presidente, secretario y escrutadores propietarios de las mesas directivas de las casillas electorales, procederán a su instalación en presencia de los representantes de los partidos políticos que concurran.
A solicitud del representante de un partido político, las boletas electorales podrán ser rubricadas o selladas por uno de los representantes partidistas ante la casilla designado por sorteo, quien podrá hacerlo por partes para no obstaculizar el desarrollo de la votación. En el supuesto de que el representante del partido político que resultó facultado en el sorteo se negare a firmar o sellar las boletas, el representante que en un principio lo haya solicitado tendrá ese derecho. La falta de rúbrica o sello en las boletas no será motivo para anular los sufragios recibidos. Acto continuo, se iniciará el levantamiento del acta de la jornada electoral, llenándose y firmándose el apartado correspondiente a la instalación de la casilla."
En ese supuesto, el precepto en sus diversas fracciones va estableciendo cómo deben ocuparse los cargos, para lo cual se prevé un sistema de sustitución, en primer lugar, recorriendo el orden de nombramiento de los funcionarios presentes a fin de llenar las ausencias, posteriormente, en ausencia de los propietarios, entrarán en funciones los suplentes, si aún hubiera vacantes, se designará de entre los electores que se encuentren en la casilla.
Ante la ausencia de todos los funcionarios de la casilla, el consejo distrital autorizará la instalación de la casilla por un asistente electoral, quien nombrará a los funcionarios y en ausencia de dicho asistente los representantes de los partidos políticos, designarán a los funcionarios de entre los electores presentes, para lo cual deben cumplirse ciertos requisitos.
Adicionalmente a la previsión específica que se hace en cada una de las fracciones para suplir las ausencias a que deben designarse de entre los electores que se encuentren en la casilla, la última fracción de manera clara reitera que los nombramientos que se hagan conforme a lo dispuesto en ese precepto, deben recaer en electores que se encuentren en la casilla para emitir su voto e impone la limitación de que en ningún caso puede nombrarse a representantes de los partidos políticos.
Por tanto, toda vez que el precepto no genera falta de certeza y prevé todos los supuestos a fin de que se garantice la instalación oportuna de las mesas directivas de casilla, se reconoce la validez del artículo 239, fracción IV, del Código Electoral de Aguascalientes.
OCTAVO.- Efectos. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 45, en relación con el 73, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación está facultada para determinar la fecha en la que producirán sus efectos las sentencias que dicte en este medio de control constitucional.
En consecuencia, se establece que las declaratorias de invalidez decretadas en relación con el artículo 59, primer párrafo, del Código Electoral del Estado de Aguascalientes en la porción normativa que dice: "las cuales en su total anual no podrán ser mayores al 25% del monto establecido como tope de gasto de campaña para la elección de Gobernador inmediata anterior".
Y del artículo 56, en la porción normativa que señala: "La suma de las aportaciones realizadas por todos los candidatos de un mismo partido no podrá ser mayor al diez por ciento anual del monto establecido como tope de gasto de campaña para la elección de Gobernador inmediata anterior.", surtirán plenos efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos al Congreso de ese Estado, en los términos señalados en el considerando Quinto.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.- Es parcialmente procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad y su acumulada.
SEGUNDO.- Se sobresee respecto de los artículos 206 y 280, fracción II, del Código Electoral del Estado de Aguascalientes.
TERCERO.- Se sobresee respecto de la omisión legislativa, consistente en falta de regulación de la iniciativa popular prevista en el artículo 116, fracción II, último párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
CUARTO.- Se declara la invalidez del artículo 59, primer párrafo, del Código Electoral del Estado de Aguascalientes en la porción normativa que dice: "las cuales en su total anual no podrán ser mayores al 25% del monto establecido como tope de gasto de campaña para la elección de Gobernador inmediatamente anterior"; así como del artículo 56, en la porción normativa que señala: "La suma de las aportaciones realizadas por todos los candidatos de un mismo partido no podrá ser mayor al diez por ciento anual del monto establecido como tope de gasto de campaña para la elección de Gobernador inmediato anterior"; en la inteligencia de que esta determinación surtirá efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de este fallo al Congreso de ese Estado.
QUINTO.- Se reconoce la validez de los artículos 74, fracción III, incisos b) y c), 92 último párrafo, 215, fracciones V y VI, y 239, fracción IV del Código Electoral del Estado de Aguascalientes.
SEXTO.- Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el pronunciamiento de procedencia contenido en el punto resolutivo Primero y en los puntos resolutivos Segundo y Tercero:
Se aprobaron por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Ortiz Mayagoitia y Presidente Silva Meza.
En relación con el punto resolutivo Cuarto:
Se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Ortiz Mayagoitia y Presidente Silva Meza. Los señores Ministros Cossío Díaz y Franco González Salas votaron en contra.
En relación con el punto resolutivo Quinto:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Ortiz Mayagoitia y Presidente Silva Meza.
El señor Ministro Aguilar Morales reservó su derecho para formular voto concurrente.
En relación con el punto resolutivo Sexto:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Ortiz Mayagoitia y Presidente Silva Meza.
El señor Ministro Presidente declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
La señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos no asistió a la sesión celebrada el veintinueve de noviembre de dos mil doce previo aviso a la Presidencia.
Firman el señor Ministro Presidente y el señor Ministro Ponente, con el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe. Rúbricas
Esta hoja corresponde a la acción de inconstitucionalidad 49/2012 y a su acumulada 51/2012.- Promoventes: Partido de la Revolución Democrática y Procuradora General de la República.- Fallada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la sesión del veintinueve de noviembre de dos mil doce, en el sentido siguiente: "PRIMERO.- Es parcialmente procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad y su acumulada. SEGUNDO.- Se sobresee respecto de los artículos 206 y 280, fracción II, del Código Electoral del Estado de Aguascalientes. TERCERO.- Se sobresee respecto de la omisión legislativa, consistente en falta de regulación de la iniciativa popular prevista en el artículo 116, fracción II, último párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. CUARTO.- Se declara la invalidez del artículo 59, primer párrafo, del Código Electoral del Estado de Aguascalientes en la porción normativa que dice: "las cuales en su total anual no podrán ser mayores al 25% del monto establecido como tope de gasto de campaña para la elección de Gobernador inmediatamente anterior"; así como del artículo 56, en la porción normativa que señala: "La suma de las aportaciones realizadas por todos los candidatos de un mismo partido no podrá ser mayor al diez por ciento anual del monto establecido como tope de gasto de campaña para la elección de Gobernador inmediato anterior", en la inteligencia de que esta determinación surtirá efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de este fallo al Congreso de ese Estado. QUINTO.- Se reconoce la validez de los artículos 74, fracción III, incisos b) y c), 92 último párrafo, 215, fracciones V y VI, y 239, fracción IV del Código Electoral del Estado de Aguascalientes. SEXTO.- Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta." CONSTE.
MSD
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO LUIS MARÍA AGUILAR MORALES, EN LA SENTENCIA RECAÍDA EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 49/2012, Y SU ACUMULADA, 51/2012
Me permito formular voto concurrente, en relación con el asunto citado en el encabezado, específicamente, por cuanto hace al tema que se analizó dentro del considerando "SEXTO" del fallo, relativo al cobro por expedición de copias certificadas por parte del Instituto Estatal Electoral, en concreto, lo relativo al artículo 74, fracción III, incisos b) y c), del Código Electoral del Estado de Aguascalientes.
En relación con este precepto, el partido político accionante sostuvo, medularmente, que dicho dispositivo jurídico era contrario a lo previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la garantía de que a toda persona se le administre justicia de manera gratuita y sin ningún costo, lo que resulta aplicable a los procesos electorales, pues de su contenido se desprende la intención de cobrar por la obtención de medios de prueba, o de información que, posteriormente, será utilizada en un proceso jurisdiccional.
Para resolver estos argumentos, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló, en esencia, que:
- El concepto de invalidez en comento partió de una base errónea, pues el artículo 74, fracción III, inciso b), de la normativa electoral estatal en estudio establece, expresamente, una excepción al pago relativo, cuando las copias vayan a destinarse a la sustanciación de un recurso o procedimiento electoral;
- Mientras tanto, el inciso c) del numeral en comento no establece un cobro por dicho servicio, sino que dispone que cuando las copias sean ofrecidas como prueba en cualquier medio de impugnación o proceso jurisdiccional electoral, los solicitantes podrán señalar el archivo o lugar en que se encuentran los originales, y el Instituto Electoral del Estado podrá requerirlos a la autoridad que los tenga, y lo hará a costa del solicitante;
- Así, aunque la disposición normativa referida prevé que debe hacerse un pago por la emisión de las copias, y que éste será cubierto por el solicitante, lo cierto es que dicha previsión no hace inconstitucional el precepto, pues no podría una regla de gratuidad aplicable a otras dependencias, ni asumirse el costo por la expedición de las documentales y, en este caso, las normas que prevean el cobro respectivo son las que podrían ser analizadas a la luz del principio de gratuidad de la justicia, y
- En este orden de idea, se reconoció la validez del precepto en comento.
Ahora bien, en relación con este tema, debo señalar que, aun cuando comparto, sustancialmente, las consideraciones y el sentido de la sentencia en relación con este tema, me parece que si se hiciera una interpretación aún más amplia, en beneficio de los justiciables, podría concluirse que la previsión contenida en el inciso c) del precepto en cita, podría quedar incluida en la salvedad establecida dentro de su inciso b) y, por tanto, podría eximírseles del pago respectivo.
A efecto de sostener la conclusión que propongo, estimo relevante señalar, en primer lugar, el contenido del artículo combatido, que es del tenor literal siguiente:
"Artículo 74. Los supuestos a que se refiere el artículo anterior no se aplicarán en los siguientes casos:
…
(ADICIONADA, P.O. 27 DE AGOSTO DE 2012)
III. Por el pago de derechos, por la expedición de copias, que realice el propio Instituto y cualquiera de sus unidades administrativas a petición de los partidos políticos, asociaciones políticas, precandidatos, candidatos o ciudadanos, para lo cual se estará a lo siguiente:
a) Por copia simple y por copia certificada, se pagará el importe señalado en la Ley de Ingresos del ejercicio fiscal de que se trate.
b) No podrá entregarse copia alguna, simple o certificada, si el partido político, asociación política, precandidato, candidato o ciudadano, según corresponda, no realizó el pago respectivo ante la Dirección Administrativa del Instituto, salvo que se vayan a destinar a la sustanciación de un recurso o procedimiento electoral, o bien, en el caso a que se refiere el inciso siguiente.
c) Cuando las copias, simples o certificadas, sean ofrecidas como prueba en cualquiera de los medios de impugnación o en el proceso jurisdiccional electoral y con los que prueben los hechos en que se basa la impugnación, y no los tuvieren a su disposición, señalarán el archivo o lugar en que se encuentren los originales, los cuales previa solicitud de parte, podrán ser requeridos a la autoridad o archivo que los detente a costa del solicitante.
d) En materia de transparencia, se estará a lo preceptuado por el Artículo 29 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Aguascalientes.
(ADICIONADO, P.O. 27 DE AGOSTO DE 2012)
Los ingresos derivados de la presente Fracción formarán parte del patrimonio del Instituto en los términos del Artículo 92 del presente Código…"
En relación con el texto trasunto, debo señalar, por principio de cuentas que, en mi opinión, dentro de los incisos destacados, que son los impugnados en la presente acción de inconstitucionalidad, el dispositivo jurídico en comento contiene dos supuestos generales distintos, vinculados con un mismo tema.
Esto es así porque, según entiendo, los apartados referidos se ocupan de una misma cuestión, a saber, la obtención de copias simples o certificadas aunque, en mi concepto, cada uno se refiere a un supuesto distinto, ya que el inciso b) está vinculado con las copias de los documentos que están en los archivos del Instituto Electoral de la entidad, mientras que el c) se relaciona con aquellos cuyos originales se ubican en archivos o lugares distintos a éste.
Ahora bien, en esta lógica, cada uno de los incisos aludidos contiene una regla general, en relación con el supuesto que regula.
Así, en el caso del inciso b), se establece que no se entregará ninguna copia, simple o certificada, a los partidos o asociaciones políticas, precandidatos, candidatos o ciudadanos solicitantes, si antes no realizaron el pago respectivo ante la Dirección de Administración del Instituto Estatal Electoral.
Por su parte, en el caso del inciso c), el artículo en comento establece que cuando las copias, simples o certificadas, sean ofrecidas como prueba en cualquiera de los medios de impugnación o en el proceso jurisdiccional electoral, y con ellos se prueben los hechos en que se basa la impugnación, pero no estuvieren a disposición del solicitante, éste señalará el archivo o lugar en que se encuentren los originales que, previa solicitud de parte, podrán ser requeridos a la autoridad o archivo que los detente, a costa del solicitante.
Así las cosas, de lo anterior, parece válido concluir que, en ambos casos, la expedición de copias generará un costo para quien las solicite pues, como ha sido señalado, los dos incisos contienen una previsión en este sentido.
No obstante lo anterior, me parece de suma relevancia destacar que, dentro de la parte final del inciso b) al que he hecho referencia, el dispositivo jurídico contiene una excepción a la regla general a la que aludí párrafos arriba, enunciada después del vocablo "salvo", que incluye dos supuestos distintos, los cuales abarcan los presupuestos contenidos en los dos incisos que he mencionado a lo largo de estas líneas.
En efecto, el contenido de la porción normativa a la que me refiero es, expresamente, el siguiente: "…salvo que se vayan a destinar a la sustanciación de un recurso o procedimiento electoral, o bien, en el caso a que se refiere el inciso siguiente…".
De la construcción literal del texto referido es posible advertir que la salvedad en él contenida incluye dos excepciones diferentes, separadas por el conector "o bien", dirigidas a los supuestos contenidos en los dos incisos a los que he hecho mención a lo largo de estas líneas, y aplicables, una al b), y la otra al c).
Así, a mi juicio, por un lado, la previsión anterior implica entender que, en el caso del inciso b), se entregarán las copias, simples o certificadas, solicitadas por los partidos y asociaciones políticas, precandidatos, candidatos, o ciudadanos, aun cuando no se haya realizado pago alguno, siempre que estén destinadas a la sustanciación de un juicio o procedimiento electoral.
No obstante, además de lo anterior, la disposición en comento también conlleva una excepción aplicable al inciso c), conforme a la cual, serán entregadas, sin necesidad de pago, las copias (simples o certificadas) obtenidas de otros archivos o lugares, cuando sean ofrecidas como prueba en cualquiera de los medios de impugnación o en el proceso jurisdiccional electoral y con los que prueben los hechos en que se basa la impugnación, y no los tuvieren a su disposición.
No pasa inadvertido al suscrito, que la parte final del último inciso mencionado –c)- prevé que las copias serán solicitadas a la autoridad o archivo que cuente con los originales, previa petición de parte, a costa de quien las requiera y, por tanto, que existe una aparente antinomia entre esta disposición, y la excepción contenida en el inciso b).
Sin embargo, en mi concepto, esta incongruencia o contradicción podría resolverse haciendo una interpretación conforme con el artículo 17 constitucional1, y favorable a los justiciables, en el sentido señalado previamente, esto es, que la salvedad mencionada también exime del pago de los derechos correspondientes en estos casos, es decir, cuando los originales se encuentran en otros archivos, y las copias se utilizarán durante la sustanciación de un recurso o procedimiento electoral.
1Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales…
En este sentido, aun cuando, como señalé, estoy sustancialmente a favor de la propuesta en el punto concreto que mencioné inicialmente, pienso que en la sentencia pudieron haberse incluido algunas razones en el sentido que he expresado, siendo esta la razón por la que formulo el presente voto concurrente. Rúbrica