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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 85/2009. PROMOVENTE: PARTIDO POLÍTICO CONVERGENCIA. MINISTRO PONENTE: JUAN N. SILVA MEZA. SECRETARIO: JOSÉ FRANCISCO CASTELLANOS MADRAZO. |
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día once de febrero de dos mil diez.
V I S T O S; y,
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Por escrito recibido el veintiocho de noviembre de dos mil nueve, en el domicilio particular del Secretario autorizado para recibir promociones de término, fuera del horario de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Luis Maldonado Venegas, en su calidad de Presidente del Comité Ejecutivo Nacional de Convergencia, Partido Político Nacional, promovió acción de inconstitucionalidad solicitando la invalidez de las normas que más adelante se señalan, emitidas y promulgadas por las autoridades que a continuación se precisan:
AUTORIDADES RESPONSABLES:
1. Congreso del Estado de Baja California.
2. Gobernador del Estado de Baja California.
3. Director del Periódico Oficial del Estado de Baja California.
NORMA CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA:
Decreto número 293, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, el treinta de octubre de dos mil nueve, mediante el cual se reforman los artículos 216, 221 y 238 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California.
SEGUNDO. Los conceptos de invalidez esgrimidos por el Partido promovente son, en síntesis, los siguientes:
1. El artículo 216, segundo párrafo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, al establecer la obligatoriedad a los partidos políticos de que existan dos o más precandidatos en busca de la nominación a un mismo cargo de elección popular, para poder otorgar la autorización para realizar actividades proselitistas tendentes a esa nominación, vulnera la prerrogativa del ciudadano de poder ser votado para todo cargo de elección popular, al tener que ir forzosamente acompañado en la contienda interna de otro precandidato.
2. Los artículos 216, 221 y 238 de la Ley de Instituciones y procedimientos Electorales del Estado de Baja California, al establecer que los partidos políticos y los precandidatos que incumplan con las disposiciones de la Ley, concretamente en materia de precampañas electorales, podrán hacerse acreedores a la pérdida del registro de candidatos, vulnera el principio de auto-organización y autodeterminación de los institutos políticos, ya que tales normas intervienen de modo inconstitucional en la vida interna de los partidos.
Asimismo, el partido accionante aduce que los precepto reclamados, al prever que quienes fueren designados como candidatos a cargos de elección popular en forma directa, sin que mediare proceso democrático de selección interna, no podrá realizar actos o propaganda de precampaña electoral, vulnera el principio de equidad, ya que en ocasiones los partidos realizan acuerdos internos y con otros partidos con los que se coaligan, tendentes a postular a los ciudadanos que representan el mejor capital político, motivo por el cual se origina la figura de candidato designado en forma directa, por lo que al no poder realizar actos o propaganda de precampaña electoral, se lesionan sus derechos políticos electorales.
3. En su último argumento de invalidez, el Partido Convergencia esgrime que los artículos 216, segundo párrafo y 221, fracción IV, párrafo tercero, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, al condicionar a los partidos políticos la posibilidad de expedir la autorización para realizar actos de precampaña e impedir directamente a los precandidatos la realización de esas actividades o las de propaganda, a la existencia de dos o más precandidatos, violan el derecho de esos institutos de hacer uso de los tiempos oficiales de radio y televisión, a través de los cuales y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 217, fracción I, última parte, del ordenamiento jurídico reclamado, pueden dar difusión a su proceso de selección interna.
TERCERO. El promovente estima infringidos los preceptos 1°, 14, 16, 35, 40, 41, 116, fracciones II y IV, incisos a), b), d), l), y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
CUARTO. Mediante proveído de treinta de noviembre de dos mil nueve, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que correspondió el número 85/2009 y, por razón de turno, designó al Ministro Juan N. Silva Meza, para que actuara como instructor en el procedimiento.
Por auto de uno de diciembre de dos mil nueve, el Ministro instructor admitió la acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al Congreso y al Gobernador del Estado de Baja California, para que rindieran sus respectivos informes dentro del plazo de seis días naturales.
QUINTO. Al rendir su informe, la Titular del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California expuso, en síntesis, lo siguiente:
1. Resulta infundado el primer concepto de invalidez que hace valer el promovente, toda vez que de ninguna parte del texto del artículo 216 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, se desprende que el mismo impida a los ciudadanos a ser votados para cualquier cargo de elección popular o, que prohíba a los partidos políticos, ponderar libremente a sus precandidatos para efectos de que hagan proselitismo. El precepto regula la precampaña electoral y, únicamente, establece una condición para que los partidos puedan otorgar la autorización a los precandidatos para hacer proselitismo de manera previa a la designación de candidatos.
2. De igual manera, deviene infundado el concepto de invalidez referente al artículo 221 de la citada Ley, toda vez que del texto del numeral se advierte que su disposición, lejos de violar la garantía de equidad, la fortalece, pues permitir que el candidato designado en forma directa realice actos de proselitismo electoral en la etapa de precampaña, debilita la democracia en la ciudadanía, así como la de los partidos políticos hacia su interior, ya que se generan violaciones al principio de equidad en la contienda electoral, en perjuicio de precandidatos de otros partidos que aun no concluyen esa etapa y que compiten por el mismo cargo de elección popular; lo que, además de añadir un daño irreparable para dichos precandidatos, que aun no tienen certeza de ser seleccionados por su partido, permite injustificadamente posicionar la imagen personal y realizar proselitismo, al que ya es en los hechos un candidato designado.
3. Resulta inoperante el argumento de que lo establecido en los incisos c) y d) del artículo 238 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, contraviene el contenido jurídico de los preceptos 216 y 221 de la misma ley, toda vez que en las acciones de inconstitucionalidad se realiza un control abstracto de la conformidad de las normas impugnadas con la Constitución Federal y no con otras normas de menor nivel jerárquico, como acontece en la especie.
4. Por otra parte, es infundado lo manifestado en relación con que los artículos 216, 221 y 238 de la Ley combatida, vulneran el principio de auto-organización y autodeterminación de los partidos políticos, toda vez que el Congreso del Estado de Baja California se encuentra facultado para legislar en los términos de las reformas combatidas en la presente acción de inconstitucionalidad.
5. Finalmente, el argumento que señala que los artículos impugnados propician desigualdad en la contienda entre los partidos políticos, pues en los tiempos de precampaña se promueve no solo la imagen de los contendientes, sino también la de los partidos, resulta infundado, toda vez que el partido que haya designado directamente a su candidato, o que tenga a un solo precandidato en busca de su nominación a un cargo popular, si bien no podrá autorizar a dicho candidato o precandidato para realizar actividades de proselitismo en tiempos de precampaña, pero si podrá promover su plataforma electoral de forma institucional, refiriéndose al proceso de selección en conjunto; derecho que se garantizó a los partidos políticos.
SEXTO. Por su parte, el Congreso del Estado de Baja California, al rendir su informe, manifestó:
1. Es infundado el primer concepto de invalidez, en virtud de que la pretensión legislativa reclamada se enfocó a subsanar vacios jurídicos y complementar las disposiciones en relación con las precampañas, a efecto de evitar que los precandidatos de algún partido político, en búsqueda de nuevos mecanismos de proselitismo y difusión electoral, abusen de vacios legales en la regulación de las precampañas para posicionarse ante el electorado como si ya fuesen candidatos registrados ante la autoridad electoral, vulnerando la equidad de la competencia.
2. No se vulneran los principios de auto-organización y autodeterminación de los institutos políticos plasmados en sus estatutos, ya que tomando en cuenta que la esencia de la precampaña consiste en fortalecer la democracia interna de los partidos, permitiendo la más amplia participación de los militantes en la elección, con la reforma se pretendió evitar violaciones al principio de equidad en la contienda electoral, en perjuicio de precandidatos de otros partidos que aun no concluyen esa etapa y que compiten por el mismo cargo de elección popular; lo que además de añadir un daño irreparable para dichos precandidatos, que aun no tienen certeza de ser seleccionados por su partido, se permite injustificadamente posicionar la imagen personal y realizar proselitismo, al que ya es en los hechos un candidato designado.
3. Es infundado el diverso concepto de invalidez en el que se alega violación al principio de equidad, toda vez que los preceptos legales que regulan las precampañas, en ningún momento interfieren con la postulación de candidatos, sino por el contrario, el propósito fundamental es el de salvaguardar el principio aludido, respecto de de aquellos militantes o simpatizantes que deseen obtener una postulación, y las porciones normativas que se adicionaron no interfieren, ni coaccionan o condicionan las decisiones de los institutos políticos partidistas en cuanto a la postulación de candidatos se refiere, solo clarifican a quien corresponde realizar actos de precampaña, y regulan aquellos de omisión o falta de observancia de las disposiciones normativas que al respecto aplican.
SÉPTIMO. Por otra parte, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al emitir su opinión, manifestó:
1. El artículo 216, párrafo segundo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales de Baja California, no contraviene la Constitución Federal, ya que se encuentra dentro de los márgenes autorizados por ésta, toda vez que otorga, en exclusiva, a los partidos políticos, la posibilidad de autorizar a sus simpatizantes o militantes para que hagan actividades de proselitismo en busca de su nominación a un puesto de elección popular, de manera previa a la postulación o a la designación de candidatos, siempre y cuando existan dos o más precandidatos en busca de la nominación a un mismo cargo, es decir, no se puede otorgar la mencionada autorización cuando solamente haya solicitado su registro un precandidato.
El precepto legal que se analiza no hace nugatorio el derecho de los ciudadanos a ser votados porque el artículo no limita la posibilidad de los ciudadanos de contender como candidatos a un cargo público, sino que establece una condición para que los partidos autoricen a sus simpatizantes o militantes a hacer propaganda en las precampañas.
El artículo controvertido, al condicionar que los partidos políticos autoricen a sus simpatizantes y militantes a hacer propagandas en la precampaña electoral, a que contiendan dos o más precandidatos, en modo alguno se podría calificar como una disposición que imponga una condición arbitraria, innecesaria, desproporcional o ajena a los criterios de razonabilidad, porque precisamente la finalidad de las precampañas consiste en dar a conocer a los precandidatos con el objeto de elegir de entre varios, por tanto, si solamente se registró un precandidato o el partido optó por la designación directa es innecesario que se lleve a cabo las actividades tendentes a la elección del candidato.
2. Los artículos 221, fracción IV, párrafos segundo y tercero, así como el artículo 238, fracción III, incisos c) y d), de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales de Baja California, no contravienen a la Constitución Federal pues lejos de generar una violación a ésta, lo que genera es certeza respecto de las precampañas electorales, ya que la circunstancia de que el legislador haya establecido que cuando se haga propaganda durante el periodo de precampaña, siendo que la designación del candidato haya sido directa, se aplicará como sanción a los partidos políticos o precandidatos la pérdida del derecho a registrar como candidato al precandidato infractor ante el órgano administrativo electoral o a cancelar el registro, según sea el caso, no vulnera la capacidad de auto-organización y autodeterminación de los partidos, en su calidad de entes de interés público, ni conculca la normativa interna de los partidos, toda vez que no se establecen limitaciones o restricciones en cuanto a la manera en que los partidos se habrán de organizar, a fin de determinar el procedimiento aplicable para la selección de sus candidatos.
Al contrario, del contenido del precepto cuya invalidez se reclama, se advierte que el legislador estableció una sanción para aquellos partidos y precandidatos que incumplan con lo previsto en el segundo párrafo del artículo 216 y los últimos dos párrafos del artículo 221 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, en los que se prevé que los candidatos designados de manera directa por el partido o el precandidato único no podrán realizar actividades de precampaña electoral, lo cual deben determinar los propios partidos, conforme a sus estatutos, de manera que, lejos de establecer una sanción fuera de los parámetros constitucionales, el legislador respetó la vida interna de los partidos en cuanto a la elección y determinación de sus procedimientos de selección de candidatos, al constreñirlos a lo que disponga la normativa intrapartidista.
La prohibición que se impone a los candidatos designados de manera directa, así como a los precandidatos únicos de hacer propaganda en el periodo de precampaña, no es sino con el ánimo de que en las precampañas solamente intervengan aquellos precandidatos que realmente participen en una contienda interna.
El artículo 238, fracción III, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales de Baja California, no afecta el derecho de autorregulación interna de los partidos, puesto que deja en libertad a éstos de determinar el procedimiento aplicable para la selección de sus candidatos, tampoco modifica la ejecución de sus procedimientos internos, pues la norma que se tilda de inconstitucional busca garantizar que las precampañas electorales solamente hagan propaganda aquellos que realmente están participando en un procedimiento de selección interna.
Contrario a lo aducido por el actor, la prohibición de que los candidatos designados de forma directa no puedan hacer precampaña electoral, lo perjudica a él como al partido político; no rompe con el principio de equidad en la contienda electoral, en tanto que, la finalidad de la precampaña es distinta a la de la campaña electoral, por tanto, si no hay procedimiento interno de selección de candidatos o únicamente se registró un precandidato, se justifica racionalmente que en la legislación de Baja California se prohíba hacer propaganda de precampaña en estos supuestos.
Los actos de precampaña se caracterizan porque solamente se trata de actividades llevadas a cabo para la selección interna de candidatos o de la difusión de las personas que fueron electas, sin que tenga como objeto la propagación de la plataforma electoral de un partido político, ni la obtención del voto de los electores para la integración de los distintos órganos de representación popular el día de la jornada electoral.
Las mencionadas actividades siempre tienden a lograr el consenso para elegir a las personas que reúnan los requisitos legales necesarios para ser candidatos y que cuenten con el perfil que se identifique con la ideología sustentada por el propio partido, por lo que se considera conforme con la Constitución las modificaciones a la normativa electoral estatal.
OCTAVO. El Procurador General de la República, al emitir su opinión, externó, en síntesis, lo siguiente:
1. Es infundado el concepto de invalidez enderezado contra el artículo 216, segundo párrafo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, en atención a que la norma impugnada únicamente establece una condición para que el partido político autorice a sus militantes o simpatizantes la realización de actividades proselitistas en busca de su nominación a un puesto de elección popular, de manera previa al evento de designación de candidatos, que consiste en que existan dos o más precandidatos, lo cual de ninguna manera vulnera el derecho que tiene todo ciudadano a poder ser votado, ya que en ningún momento restringe dicha prerrogativa, pues quien se considere apto para postularse a un cargo de elección popular, cuenta con la garantía de hacerlo y, por tanto, que la ciudadanía pueda en su momento votar por él.
Lo anterior, toda vez que la norma impugnada no está prohibiendo que un ciudadano se postule como candidato, sino que para que exista una contienda es necesario que haya más de un precandidato; además, esta condición en nada imposibilita al instituto político a ponderar libremente a sus precandidatos, toda vez que lo que busca es que cuando exista sólo un precandidato para la asignación de un cargo de elección popular, no se realicen actos proselitistas, lo cual resulta lógico, si se toma en cuenta que es persona no contenderá con ninguna otra, de ahí que no sea necesario realizar actividades de precampaña.
2. El argumento del accionante en el sentido de que el precepto 221 de la citada Ley, violenta el principio de equidad preponderante de toda contienda electoral, es infundado, toda vez que se trata de una designación de personas que no se registran como precandidatos, es decir, su designación es directa, por tanto, no es necesario que realicen actos de precampaña, ya que en el proceso de elección interna no tienen contendientes, esto es, no hay más postulaciones que la de ellos.
En razón de lo anterior, el numeral impugnado en nada afecta el principio de equidad en materia electoral, pues los partidos políticos seguirán recibiendo de forma equilibrada el financiamiento que les corresponde conforme a las leyes que rigen la materia.
3. No asiste la razón al partido promovente en torno al artículo 238 de la multicitada Ley, toda vez que no puede ser considerado como una intromisión en la vida interna de los partidos, el establecer como sanción la pérdida del derecho a registrar como candidato al precandidato cuando se realicen actos o propaganda de campaña electoral que no se ajusten a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 216, o se infrinjan prohibiciones a que se refiere los últimos dos párrafos del diverso 221, ambos de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California.
Lo anterior, puesto que los partidos políticos son el medio a través del cual los ciudadanos tienen acceso al poder público, por lo que es necesario que se ajusten a lo que establecen las leyes que rigen la materia; además, la norma combatida únicamente establece las bases a través de las cuales los partidos deben ajustarse para tener una contienda democrática.
Lo que prohíbe la Ley Fundamental es que las autoridades electorales, al ejercer sus atribuciones, se entrometan en la vida interna de los partidos políticos, más no así por lo que hace a los poderes legislativos al regular la materia, en virtud de que es por conducto de las normas generales que emiten dichos órganos, por medio de las cuales se establecen las bases generales que regirán al interior de dichos institutos políticos.
NOVENO. Recibidos los informes de las autoridades y las opiniones de la Sala Superior del Tribunal Electoral y del Procurador General de la República, formulados los alegatos y encontrándose instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución; y,
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 68, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, toda vez que en ella se plantea una posible contradicción entre diversos artículos de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SEGUNDO. La demanda de acción de inconstitucionalidad fue presentada de manera oportuna, tal y como se demuestra enseguida.
El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:
"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de "inconstitucionalidad será de treinta días naturales "contados a partir del día siguiente a la fecha en "que la ley o tratado internacional impugnado sean "publicados en el correspondiente medio oficial. Si "el último día del plazo fuese inhábil, la demanda "podrá presentarse al primer día hábil siguiente.
"En materia electoral, para el cómputo de los "plazos, todos los días son hábiles."
Conforme al precepto antes transcrito, el cómputo respectivo debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicaron los preceptos impugnados, considerando todos los días como hábiles.
El Decreto 293 que contienen los artículos materia de estudio fueron publicados en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, el treinta de octubre de dos mil nueve, por lo que el computo debe hacerse a partir del día siguiente a dicha publicación, esto es, el treinta y uno de octubre siguiente.
Tomando en cuenta la fecha de publicación, resulta que el plazo de treinta días para la impugnación de las referidas reformas transcurrió del treinta y uno de octubre al veintinueve de noviembre del dos mil nueve; por tanto, si la demanda promovida por el Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Político Convergencia, se presentó a las veintiún horas con treinta minutos del veintiocho de noviembre de dos mil nueve, debe considerarse que su promoción se realizó dentro del plazo legal correspondiente, por lo que ésta resulta oportuna.
TERCERO. A continuación, conviene analizar si a juicio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el promovente está legitimado para acudir a la acción de inconstitucionalidad.
Los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Federal y 62, último párrafo, de su Ley Reglamentaria, disponen:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:
"ARTICULO 105. La Suprema Corte de Justicia de "la Nación conocerá, en los términos que señale la "Ley Reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"(...)
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que "tengan por objeto plantear la posible "contradicción entre una norma de carácter "general y esta Constitución.
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán "ejercitarse dentro de los treinta días naturales "siguientes a la fecha de publicación de la norma "por:
"(...)
"f) Los partidos políticos con registro ante el "Instituto Federal Electoral, por conducto de sus "dirigencias nacionales, en contra de leyes "electorales federales, o locales; y los partidos "políticos con registro estatal; a través de sus "dirigencias, exclusivamente en contra de leyes "electorales expedidas por el órgano legislativo del "Estado que les otorga el registro. (...)".
LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:
"ARTICULO 62. (Ultimo párrafo) En los términos "previstos por el inciso f) de la fracción II del "artículo 105 de la Constitución Política de los "Estados Unidos Mexicanos, se considerarán parte "demandante en los procedimientos por acciones "contra las leyes electorales, además de los "señalados en la fracción I del artículo 10 de esta "ley, a los partidos políticos con registro por "conducto de sus dirigencias nacionales o "estatales, según corresponda, a quienes les será "aplicable, en lo conducente, lo dispuesto en los "dos primeros párrafos del artículos 11 de este "ordenamiento."
De conformidad con los artículos transcritos, los partidos políticos con registro podrán ejercer la acción de inconstitucionalidad, siempre que satisfagan los siguientes extremos:
a) Que el partido político cuente con registro definitivo ante la autoridad electoral correspondiente.
b) Que el partido político haga la promoción por conducto de su dirigencia (nacional o local según sea el caso).
c) Que las leyes impugnadas sean de naturaleza electoral; y,
d) Que quien suscriba a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para ello.
Ahora bien, en el caso de Convergencia, se trata de un Partido Político Nacional con registro definitivo ante el Instituto Federal Electoral, según certificación expedida por el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, visible a foja 23 del expediente.
Por otra parte, según la certificación expedida por el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, visible a foja 22 del expediente, se hace constar que Luis Maldonado Venegas se encuentra registrado como presidente del Comité Ejecutivo Nacional del propio partido político.
Desde otra óptica, al tenor de lo dispuesto en los artículos 16 y 17 de los Estatutos Generales de Convergencia, el Comité Ejecutivo Nacional es el órgano que cuenta con facultades para representar al partido en todo el país y, particularmente, el Presidente de dicho comité cuenta con atribuciones de representación ante las autoridades federales.
Dichos preceptos literalmente establecen lo siguiente:
"ARTÍCULO 16
"Del Comité Ejecutivo Nacional
"1. El Comité Ejecutivo Nacional es el órgano "permanente del partido que se constituye para "representarlo en todo el país y para dirigir la "iniciativa política que oriente el trabajo en todas "sus instancias, órganos, mecanismos y "estructuras de conformidad con lo estipulado en "la Declaración de Principios, Programa de Acción "y los presentes Estatutos y en las directrices y "determinaciones de la Asamblea, de la "Convención y del Consejo Nacionales.
"2. Está integrado por el Presidente, el Secretario "General, los secretarios y el Tesorero del Comité "Ejecutivo Nacional, los titulares nacionales de "Convergencia de Mujeres, Convergencia de "Jóvenes, Convergencia de Trabajadores y "Productores y diez militantes destacados "nombrados por el propio Presidente del Comité.
"3. Corresponde al Comité Ejecutivo Nacional:
"a) Cumplir y hacer cumplir por parte de todos los "órganos y militantes del partido la Declaración de "Principios, el Programa de Acción, los Estatutos, "los reglamentos, las determinaciones de la "Asamblea, de la Convención y del Consejo "Nacionales.
"b) Convocar directamente a la Asamblea y a la "Convención Nacional.
"c) Autorizar previamente y por escrito las "convocatorias que emitan los Comités Directivos "Estatales tanto para celebrar Asambleas Estatales "como Municipales, así como para la celebración "de las Convenciones Estatales, Distritales y "Municipales. El Comité Ejecutivo Nacional podrá "emitirlas de manera directa.
"d) Sesionar cuando menos una vez al mes, para "atención de todos los asuntos de su competencia.
"e) Elaborar, aprobar y evaluar periódicamente el "programa general de actividades que se integrará "considerando los programas de cada secretaría y "de los distintos órganos de la estructura del "Comité Ejecutivo Nacional y evaluar "periódicamente su desarrollo.
"f) Rendir el informe general de actividades del "partido ante la Asamblea Nacional.
"g) Coordinar permanentemente las actividades de "los comités directivos de las entidades "federativas.
"h) Elaborar los proyectos de los reglamentos del "partido y someterlos a la aprobación del Consejo "Nacional.
"i) Verificar con los comités Directivos de las "entidades federativas la actualización permanente "del padrón de afiliadas y afiliados del partido, por "lo menos cada seis meses.
"j) Registrar las candidaturas a cargos de elección "popular de carácter federal ante el Instituto "Federal Electoral, así como, en su caso, la "sustitución de los mismos.
"k) Registrar en casos especiales, y conforme a lo "establecido en el Reglamento de Elecciones, las "candidaturas a cargos de elección popular de "carácter local ante los organismos electorales "estatales, distritales y municipales.
"l) Acreditar la representación del partido ante el "Consejo General del Instituto Federal Electoral.
"m) Acreditar la representación del partido ante los "organismos electorales estatales, distritales y "municipales en los casos de excepción "establecidos en el reglamento.
"n) Acreditar la representación del partido en "actividades internacionales.
"o) Rendir un informe sobre las actividades del "partido en cada una de las reuniones del Consejo "Nacional.
"p) Elaborar el presupuesto de ingresos y egresos "para su aprobación por el Consejo Nacional, e "informar periódicamente de su ejercicio.
"q) Las demás que le asignen los presentes "Estatutos, reglamentos y la Asamblea y Consejo "nacionales."
"ARTÍCULO 17
"Del Presidente(a) del Comité Ejecutivo Nacional
"1. El presidente(a) del Comité Ejecutivo Nacional "es la más alta autoridad ejecutiva, administrativa y "representativa del partido. Será elegido para un "periodo de tres años por la mayoría de votos de "los delegados presentes en la Asamblea Nacional.
"2. En caso de renuncia o ausencia definitiva, el "Consejo Nacional designará a la persona que lo "sustituya hasta la terminación del periodo para el "cual fue electo.
"3. El presidente(a) del Comité Ejecutivo Nacional "lo es igualmente de la Asamblea, de la Convención "y de la Comisión Política Nacional con los deberes "y atribuciones siguientes:
"a) Representar al partido y mantener sus "relaciones con los poderes federales, estatales y "municipales, así como con organizaciones "sociales y políticas.
"b) Representar legalmente al Comité Ejecutivo "Nacional ante las autoridades electorales, "judiciales y administrativas en sus tres niveles: "federal, estatal y municipal, y delegar los que sean "necesarios, a excepción de la titularidad y "representación de la relación laboral que "corresponde al tesorero de cada instancia, en "términos de lo establecido en el artículo 46, "numeral 10.
"c) Designar libremente a los responsables de la "estructura organizacional del partido en el nivel "nacional.
"d) Asignar las responsabilidades que resulten "necesarias para la dirección del partido.
"e) Convocar a las reuniones del Comité Ejecutivo "y de la Comisión Política Nacionales.
"f) Coordinar la operación del Comité Ejecutivo "Nacional.
"g) Convocar cuando lo estime necesario a los "presidentes de los comités directivos estatales, de "manera individual o colectiva.
"h) Suscribir las comunicaciones y acuerdos del "Comité Ejecutivo y de la Comisión Política "Nacionales.
"i) Dirigir, en todo el país, la acción política de "Convergencia; informar a las instancias y órganos "del partido sobre la estrategia política y vigilar su "cumplimiento.
"j) Presentar el informe de actividades del Comité "Ejecutivo Nacional ante la Asamblea Nacional.
"k) Dirigir en todo el país la acción electoral del "partido y determinar, con la Comisión Política "Nacional las estrategias de proselitismo, "propaganda y control electoral.
"l) Notificar al Instituto Federal Electoral las "reformas a la Declaración de Principios, al "Programa de Acción y a los Estatutos del partido.
"m) Presentar las solicitudes de registro de las "candidaturas que el partido postule a cargos de "elección federal.
"n) Dirigir la gestión administrativa y financiera del "partido.
"o) Someter a la aprobación del Consejo Nacional "el Programa General de Actividades del Comité "Ejecutivo Nacional e informarle sobre sus labores.
"p) Acreditar ante el Instituto Federal Electoral y "ante los Institutos Estatales Electorales a las "personas responsables de recibir las "prerrogativas de financiamiento público.
"q) Expedir y firmar con el secretario general los "nombramientos y la acreditación ante los "organismos electorales de los representantes del "partido.
"r) Representar al partido con todas las facultades "de apoderado general para pleitos y cobranzas, "para suscribir títulos de crédito, así como para "actos de administración y de dominio, incluyendo "los que requieran cláusula especial conforme a la "ley, y delegar los que sean necesarios, a "excepción de la titularidad y representación de la "relación laboral que corresponde al tesorero de "cada instancia, en términos de lo establecido en el "artículo 46, numeral 10.
"s) Los demás que le encomienden los presentes "Estatutos, la Asamblea, la Convención y el "Consejo Nacionales, así como los reglamentos del "partido."
De lo anterior, se desprende que el Presidente del Comité Ejecutivo Nacional cuenta con legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad, toda vez que se trata de un partido político con registro acreditado ante las autoridades electorales correspondientes.
Ahora bien, conforme se estableció en la acción de inconstitucionalidad 39/2009, resulta indispensable analizar si el contenido de las normas impugnadas en esta acción son o no de naturaleza electoral.
Sobre esta cuestión, conviene destacar que el examen de los artículos 216, 221 y 238 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, revela que todas son normas de contenido eminentemente electoral, respecto de las cuales el partido accionante tiene legitimación para acudir al presente medio de control de constitucionalidad.
Lo anterior se afirma en esa tesitura, cuenta habida que por lo que ve al primer precepto, éste regula lo atinente a la autorización por parte de los partidos políticos a sus militantes o simpatizantes, para la realización de actividades proselitistas en busca de su nominación a un puesto de elección popular; concerniente al segundo artículo, en él se contiene la prohibición para que quienes sean designados como candidatos a cargos de elección popular, en forma directa, sin que medie proceso democrático de selección interna, lleven a cabo actos o propaganda de precampaña electoral; y, finalmente, en cuanto al último artículo, en éste se establece que quien incumpla con los preceptos, se hará acreedor a la sanción consistente en la pérdida del derecho a registrar como candidato al precandidato único o candidato designado de modo directo.
Los elementos jurídicos anteriores ponen de relieve que dichas normas tienen naturaleza electoral neta, atento a que su incidencia es directa sobre lo que la jurisprudencia de este Tribunal Pleno ha calificado como las reglas que establecen el régimen normativo de los procesos electorales, en este caso, las relativas a la autorización de actos de precampaña y registro de precandidatos que contenderán en el proceso, de ahí que el accionante tenga legitimidad para impugnarlas a través de este medio de control de constitucionalidad.
Lo anterior, tiene sustento en la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, que en seguida se reproduce:
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: IX, Abril de 1999
Tesis: P./J. 25/99
Página: 255
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA "ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL "PROCEDIMIENTO RELATIVO. En la reforma "constitucional publicada en el Diario Oficial de la "Federación el treinta y uno de diciembre de mil "novecientos noventa y cuatro, se instituyó este "tipo de vía constitucional en el artículo 105, "fracción II, de la Constitución Política de los "Estados Unidos Mexicanos, pero se prohibió su "procedencia en contra de leyes en materia "electoral; con la reforma a dicho precepto "fundamental publicada en el mismo medio de "difusión el veintidós de agosto de mil novecientos "noventa y seis, se admitió la procedencia de la "acción en contra de este tipo de leyes. Con motivo "de esta última reforma, la Ley Reglamentaria de "las Fracciones I y II del Artículo 105 de dicha "Constitución prevé reglas genéricas para la "sustanciación del procedimiento de la acción de "inconstitucionalidad y reglas específicas cuando "se impugnan leyes electorales. De una "interpretación armónica y sistemática, así como "teleológica de los artículos 105, fracción II, y 116, "fracción IV, en relación con el 35, fracciones I y II, "36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 56, 60, 81, 115, "fracciones I y II, y 122, tercer párrafo, e inciso c), "base primera, fracciones I y V, inciso f), todos de "la propia Constitución, se llega al convencimiento "de que las normas generales electorales no sólo "son las que establecen el régimen normativo de "los procesos electorales propiamente dichos, sino "también las que, aunque contenidas en "ordenamientos distintos a una ley o código "electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados "directa o indirectamente con dichos procesos o "que deban influir en ellos de una manera o de otra, "como por ejemplo, distritación o redistritación, "creación de órganos administrativos para fines "electorales, organización de las elecciones, "financiamiento público, comunicación social de "los partidos, límites de las erogaciones y montos "máximos de aportaciones, delitos y faltas "administrativas y sus sanciones. Por lo tanto esas "normas pueden impugnarse a través de la acción "de inconstitucionalidad y, por regla general, debe "instruirse el procedimiento correspondiente y "resolverse conforme a las disposiciones "específicas que para tales asuntos prevé la ley "reglamentaria de la materia, pues al no existir "disposición expresa o antecedente constitucional "o legal alguno que permita diferenciarlas por "razón de su contenido o de la materia específica "que regulan, no se justificaría la aplicación de las "reglas genéricas para unas y las específicas para "otras".
CUARTO. En virtud de que el Legislativo emisor y Ejecutivo promulgador demandados no invocan ninguna causa de improcedencia, ni advirtiéndose de oficio alguna que deba ser abordada, se procede al estudio del fondo del asunto.
QUINTO. Enseguida, este Tribunal Constitucional procede a dar respuesta a los conceptos de invalidez planteados por el actor, de conformidad con la siguiente trama argumentativa.
Tema I. Violación a la prerrogativa de voto pasivo consagrada en el artículo 35, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Como primer concepto de invalidez, el Partido Convergencia aduce que los artículos 216, segundo párrafo y 221, fracción IV, párrafo tercero, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, al establecer como condición a los partidos políticos para la expedición de la autorización para la realización de actividades proselitistas en busca de la nominación a candidato para un puesto de elección popular, así como impedir la realización de actos proselitistas o de propaganda en precampaña, la relativa a que existan dos o más precandidatos en busca de la nominación a un misma candidatura, es violatoria de la prerrogativa de ser votado que resguarda a favor de los ciudadanos mexicanos el artículo 35, fracción II, de la Constitución General de la República, toda vez que para gozar del derecho aludido, la norma impugnada exige que el precandidato vaya acompañado, forzosamente, de otro precandidato.
PARÁMETRO DE CONTROL.
El artículo 35, fracciones I y II, de la Constitución General de la República prevé:
"Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano:
"I. Votar en las elecciones populares;
"II. Poder ser votado para todos los cargos de "elección popular, y nombrado para cualquier "otro empleo o comisión, teniendo las "calidades que establezca la ley".
Con relación al parámetro de control de constitucionalidad que nos ocupa, este Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse al resolver la acción de inconstitucionalidad 47/2006 y sus acumuladas 49/2006, 50/2006 y 51/2006, en sesión de siete de diciembre de dos mil seis, por unanimidad de diez votos, estableciendo que el sentido y alcance de las prerrogativas o derechos fundamentales que consagra el artículo 35, fracciones I y II, de la Norma Fundamental, son en su núcleo esencial, los siguientes:
1. Las prerrogativas de participación política estatuidas en las fracciones I y II del artículo 35 constitucional, son derechos fundamentales, en primer término, porque participan de la posición de supremacía que tiene dicho precepto constitucional, de lo cual deriva que no sean disponibles en su núcleo esencial para los poderes constituidos; en segundo término, por que entrañan una relación de interdependencia con los demás derechos fundamentales reconocidos en la Norma Suprema, por lo que expresan mandatos básicos e imprescindibles para todos los órganos del Estado; en tercer lugar, porque las pretensiones y expectativas que forman su objeto son claves para la organización y el funcionamiento del sistema democrático constitucional que se trata de establecer.
2. Estas prerrogativas, al ser derechos fundamentales, deben estar sujetos a la protección jurisdiccional reforzada de la Constitución General de la República, aunque, desde luego, en términos de las reglas competenciales que la misma establece.
3. Los derechos fundamentales de participación política gozan de la protección reforzada encomendada al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo a sus respectivas esferas de competencia.
4. Su finalidad radica en que en un sistema democrático constitucional, la posibilidad de que los individuos puedan intervenir en el ejercicio del poder, no desempeña solamente una función de legitimación, sino que sirve para canalizar el flujo de expectativas políticas de la sociedad al Estado, con lo que la comunidad se autodetermina de manera constante y puede decidir el sentido de su orientación política.
5. Estas prerrogativas o derechos fundamentales tienden a lograr la mayor participación y codecisión posibles de los ciudadanos por igual en los asuntos de su comunidad, lo cual corresponde con la estructura de un Estado democrático y constitucional de Derecho.
6. Para ejercer tales derechos (tanto en su vertiente activa de votar, como en la pasiva de ser votado), se genera al interior del ordenamiento jurídico el sistema de elecciones, las cuales se erigen como un método a través del cual las acciones de los gobernantes quedan sometidas a la influencia de los gobernados. Es por ello que los sistemas democráticos deben poner énfasis en la capacidad política de los ciudadanos para participar en las decisiones que les afectan; promover la compatibilidad de los derechos de libertad con los derechos políticos y con los derechos sociales; así como defender el valor de la asamblea representativa como espacio de deliberación y decisión política.
7. El ejercicio de los derechos fundamentales de participación política, logra hacer efectivo que la formación de la voluntad parta del pueblo hacia los órganos del Estado y no de los órganos del Estado hacia el pueblo.
Los elementos constitucionales antes referidos, aparecen consignados en la jurisprudencia P./J. 83/2007, sentada por este Tribunal Pleno, cuyos rubro y texto expresan:
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXVI, Diciembre de 2007
Tesis: P./J. 83/2007
Página: 984
"DERECHOS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA A "VOTAR Y SER VOTADO. SON DERECHOS "FUNDAMENTALES PROTEGIDOS A TRAVÉS DE "LOS PROCESOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL "ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN "FEDERAL, DE ACUERDO AL SISTEMA "COMPETENCIAL QUE LA MISMA PREVÉ. Los "derechos de participación política establecidos en "las fracciones I y II del artículo 35 constitucional "son verdaderas garantías individuales o derechos "fundamentales, en primer término, porque "participan de la posición de supremacía que tiene "dicho precepto constitucional, de lo cual deriva "que no sean disponibles en su núcleo esencial "para los poderes constituidos; en segundo "término, porque suponen una relación de "interdependencia con las demás normas sobre "derechos y libertades reconocidas en la norma "suprema (sin libertad de expresión sería imposible "el ejercicio efectivo del derecho de voto; al mismo "tiempo, sin un gobierno sujeto a la legitimidad del "voto público y a elecciones periódicas, sería "difícilmente garantizable el goce efectivo de las "demás garantías constitucionales); en tercer lugar, "porque las pretensiones y expectativas que "forman su objeto son claves para la organización "y el funcionamiento del sistema democrático "constitucional que la norma suprema trata de "establecer. En ese sentido, los derechos de "participación política, por virtud de su atributo de "fundamentales, gozan de la protección "constitucional encomendada al Tribunal Electoral "del Poder Judicial de la Federación y a la Suprema "Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo a sus "respectivas esferas de competencia "jurisdiccional".
A los principios antes apuntados, esta Corte Constitucional estima relevante añadir el relativo a que la trascendencia de los derechos de votar y ser votados, de igual manera, radica en que uno de los fines esenciales de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para salvaguardar los diversos principios consagrados en sus artículos 39, 40 y 41, consiste en asignar a los ciudadanos una legítima y eficaz participación en el proceso de conformación de los órganos representativos que ostentan el poder del Estado, ya sea eligiendo a quienes lo integran, o bien, dotando de la posibilidad de que los integren directamente.
NORMAS OBJETO DE CONTROL.
Por su parte, los artículos 216 y 221, fracción IV, párrafo tercero, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California establecen:
"Artículo 216. Corresponde exclusivamente a los "partidos políticos autorizar a sus militantes o "simpatizantes la realización de actividades "proselitistas en busca de su nominación a un "puesto de elección popular, de manera previa al "evento de postulación o designación de "candidatos, conforme a sus estatutos, acuerdos "de sus órganos de representación y "prescripciones de esta Ley.
"Para que los partidos políticos puedan otorgar la "autorización a que se refiere el párrafo anterior, es "necesario que existan dos o más precandidatos en "busca de la nominación a un mismo cargo de "elección popular; ello sin perjuicio del derecho de "los propios partidos políticos consignado en la "parte final de la fracción I del artículo siguiente".
"Artículo 221. El Consejo General procederá a la "revisión de los lineamientos o acuerdos a los que "estarán sujetos los precandidatos, por conducto "de la Comisión del Régimen de Partidos Políticos, "observando el siguiente procedimiento:
"IV. -------"
"Quienes fueren designados como candidatos a "cargos de elección popular, en forma directa, sin "que mediare proceso democrático de selección "interna, no podrán realizar actos o propaganda de "precampaña electoral".
Del examen de los artículos trascritos se obtienen los siguientes elementos normativos:
1. Corresponde exclusivamente a los partidos políticos autorizar a sus militantes o simpatizantes la realización de actividades proselitistas en busca de su nominación a un puesto de elección popular.
2. Para que los partidos políticos puedan otorgar la autorización a que se refiere el punto anterior, es necesario que existan dos o más precandidatos en busca de la nominación a un mismo cargo de elección popular.
3. Los ciudadanos que sean designados como candidatos a cargos de elección popular en forma directa, sin que medie proceso democrático de selección interna, no podrán realizar actos o propaganda de precampaña electoral.
Como se puede ver con meridiana claridad, el párrafo segundo del artículo 216 y el tercero de la fracción IV del precepto 221, ambos de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, cuyos efectos normativos han quedado sintetizados, prevén una condición, de un lado, para que los partidos políticos autoricen a sus precandidatos a realizar actos de precampaña y, de otro, a los precandidatos para que por su propia cuenta realicen actividades proselitistas o de propaganda en la precampaña en busca de su nominación a un puesto de elección popular, consistente en que es necesario que existan dos o más precandidatos en busca de la nominación respectiva; esto es, que haya una contienda democrática interna en busca de la candidatura.
PRONUNCIAMIENTO DE CONSTITUCIONALIDAD.
Como quedó de manifiesto en el cuerpo de esta resolución, el núcleo de los derechos de votar y ser votado que alberga el artículo 35, fracciones I y II, de la Constitución General de la República, consiste en que el Estado debe garantizar la posibilidad de autodeterminación de la ciudadanía en la conformación de los órganos democráticos, estableciendo los mecanismos jurídicos para que ello sea posible y promoviendo la participación y codecisión de los ciudadanos.
Pieza fundamental para que lo anterior sea efectivamente concretado en la realidad, es el sistema de elecciones que se erige como un catalizador a través del cual los detentadores del poder quedan sometidos a la influencia de los destinatarios del poder; dicho sistema incluye, desde luego, las fases de precampaña y campaña política que enunciativamente prevén los artículos 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, remitiendo expresamente su configuración a las leyes federales y estatales según corresponda.
Ahora bien, en relación con la configuración de las fases de campaña y precampaña en el Estado de Baja California, importa destacar que en uso de la atribución que le confiere el artículo 116, fracción IV, inciso j) de la Constitución General de la República, el Congreso de esa entidad, en los artículos 217 y 268 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, estableció los conceptos de precampaña y campaña electoral, los cuales son definidos como:
Precampaña Electoral: Conjunto de actividades reguladas en la Ley, los estatutos, acuerdos y lineamientos emanados de los partidos políticos, que realizan los precandidatos a ser postulados por un partido político a un cargo de elección popular, dentro de un proceso de elección interna, con la finalidad de promover su imagen y capacidad como la mejor para obtener la candidatura; así como aquellas que realicen de manera institucional los partidos políticos para la difusión de sus procesos de selección interna, en radio y televisión.
Campaña Electoral: La campaña electoral es el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos políticos, las coaliciones y sus candidatos registrados para la difusión de sus respectivas plataformas electorales y la obtención del voto.
Como puede advertirse, el examen de los elementos que integran los conceptos de precampaña y campaña electoral en el Estado de Baja California, evidencia las diferencias de cada una de esas fases, desprendiéndose esencialmente las siguientes:
1. Mientras que en la precampaña los actos son realizados por precandidatos, esto es, ciudadanos que pretenden ser postulados por un partido político a un cargo de elección popular; en la campaña, los actos de proselitismo son realizados por candidatos registrados, es decir, ciudadanos que han sido postulados por el partido político para contender de modo directo en la votación por el cargo de representación popular de que se trate.
2. Mientras que la precampaña consiste en un proceso de elección interna del partido para obtener la candidatura; en la campaña, la contienda se da al exterior del partido que postula al candidato, buscando lograr el triunfo en las urnas del candidato postulado.
Tema II. Violación a las garantías institucionales de auto-organización y auto-determinación de los partidos políticos, así como al principio de equidad en la contienda, consagrados en los artículos 41, Base I, párrafo tercero y 116, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En diverso argumento de invalidez, el Partido Convergencia aduce que los artículos 216, segundo párrafo, 221, fracción IV, párrafo tercero y 238, fracción III, incisos c) y d), de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, al condicionar a los partidos políticos la posibilidad de expedir la autorización para realizar actos de precampaña; impedir directamente a los precandidatos la realización de esas actividades o las de propaganda; así como sancionar con la pérdida del derecho a registrar candidatos, violentan los principios de auto-organización y auto-determinación de los partidos políticos, así como el principio de equidad en la contienda, consagrados en los artículos 41, Base I, párrafo tercero y 116, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Al respecto, el accionante apunta que las disposiciones combatidas restringen las facultades de los partidos políticos de ponderar libremente a sus precandidatos, así como la designación de sus candidatos de modo directo, ignorando con ello que en ocasiones se buscan los mejores perfiles que representen el triunfo electoral, evitando con ello desgastes innecesarios en las precampañas.
PARÁMETRO DE CONTROL.
El parámetro de control de constitucionalidad para dar respuesta al concepto de invalidez de que se trata, se halla inmerso en los artículos 41, Base I, párrafo tercero y 116, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevén:
"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por "medio de los Poderes de la Unión, en los casos de "la competencia de éstos, y por los de los Estados, "en lo que toca a sus regímenes interiores, en los "términos respectivamente establecidos por la "presente Constitución Federal y las particulares "de los Estados, las que en ningún caso podrán "contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
"La renovación de los poderes Legislativo y "Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, "auténticas y periódicas, conforme a las siguientes "bases:
"I. --------"
"Las autoridades electorales solamente podrán "intervenir en los asuntos internos de los partidos "políticos en los términos que señalen esta "Constitución y la ley".
"Artículo 116. El poder público de los estados se "dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo "y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de "estos poderes en una sola persona o corporación, "ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en "materia electoral garantizarán que:
"f) Las autoridades electorales solamente puedan "intervenir en los asuntos internos de los partidos "en los términos que expresamente señalen".
Los preceptos constitucionales consultados son reveladores de que en el sistema jurídico mexicano, los partidos políticos cuentan con una protección institucional que salvaguarda su vida interna.
Esa protección encuentra base en los principios de auto-conformación y auto-organización, los cuales garantizan que los partidos políticos cuentan con un margen considerablemente abierto de actuación en todo lo concerniente en su régimen interior; esto es, que cuentan con la posibilidad de tomar y ejecutar resoluciones decisionistas en todos y cada uno de los rubros internos que les atañen.
Los principios referidos en el párrafo que antecede, dimanan de la voluntad de los ciudadanos que conforman los cuadros de los partidos políticos, quienes en ejercicio de una decisión política definen las bases, ideología, líneas doctrinarias y de acción de los institutos políticos, aspectos medulares que, prima facie y por virtud de la fuerza irradiadora de los artículos 41 y 116 de la Constitución General de la República, no pueden ser alterados, influidos o anulados por agentes externos a los propios partidos.
Estos principios tienden a salvaguardar que los partidos políticos puedan, con libertad de decisión y acción, pero respetando el marco constitucional y legal que rige en el ordenamiento jurídico, determinar aspectos esenciales de su vida interna, tales como asegurar la igualdad del derecho de voto y propuesta para cada miembro; designar a los precandidatos y candidatos a puestos de elección popular, mediante los procedimientos democráticos que estimen más convenientes; respetar las libertades políticas de sus afiliados, en especial la de expresión; asegurar el acceso a la información sobre todos los asuntos del partido, incluyendo los económicos; establecer una regulación de la posición jurídica de los miembros con base en la igualdad de derechos, para hacer posible la participación de cada uno en los asuntos del partido; establecer procedimientos equitativos e imparciales de solución de conflictos y constituir un órgano neutral que decida sobre tales cuestiones; tipificar las causas y naturaleza de las medidas de sanción o expulsión; las conductas que son punibles y que deben ser conocidas por un órgano neutral e imparcial que decida de acuerdo con un procedimiento previamente establecido y respetando todas las garantías constitucionales de carácter procesal del afiliado; la posibilidad de impugnar las decisiones del partido relacionadas con la afiliación, castigo y expulsión; la previsión clara de la articulación territorial y de organización del partido, de las facultades y responsabilidades de sus órganos y de las condiciones para acceder a sus cargos: la plena autonomía de las bases del partido en las organizaciones locales en sus esferas de competencia; sentar un entramado de procedimientos y órganos especiales, ajenos a la directiva, encargados de dirimir las disputas entre entidades locales del partido, o entre éstas y las nacionales, así como sobre la interpretación de programas, plataformas o reglamentaciones objeto de controversia; establecer el sistema de selección de los funcionarios del partido y de sus candidatos mediante un procedimiento previamente establecido por la asamblea general; prever reglas que impidan la intervención de los órganos directivos para modificar la selección de candidatos a puestos de elección popular; la elaboración de actas de las asambleas respetando formalidades previamente establecidas; propiciar la rendición periódica de cuentas por parte de los órganos responsables de administrar los bienes del partido, con total transparencia y con posibilidad de que todo militante conozca la información correspondiente y pueda impugnarla; impulsar la transparencia en las reglas de financiamiento del partido y existencia de un órgano de control capaz de imponer sanciones en caso de que sean violadas, sentar las garantías para la manifestación de las diversas tendencias internas; prohibir la disolución o expulsión de agrupaciones territoriales de rango inferior, así como destituir órganos enteros del partido, permitiéndose la aplicación de sanciones únicamente en casos individuales, entre otros.
Por otra parte, conviene dejar de manifiesto que la propia Constitución Federal establece que la garantía institucional de que gozan los partidos políticos con base en los principios de auto-conformación y auto-determinación, es indisponible, pero no ilimitada; esto es, ningún órgano o autoridad del Estado mexicano puede suprimirlas o desconocerlas (indisponibilidad); empero, su ejercicio no puede llevarse a cabo sin límite alguno (no ilimitación), ya que la propia Norma Suprema estatuye, tanto en su artículo 41 como en el 116, que las autoridades electorales podrán intervenir en la vida interna de los partidos políticos, estableciendo como condición para ello, que esa intrusión esté expresamente prevista en la ley.
De lo anterior deriva que la Constitución General de la República dispone sendas normas de reenvío que otorgan facultades al Congreso de la Unión y a los Congresos de las entidades federativas, para que por medio de la expedición de las leyes que normen la materia electoral en los ámbitos de sus respectivas competencias, prevean hipótesis por medio de las cuales las autoridades electorales pueden incidir en el régimen interior de los partidos políticos.
Igualmente los artículos 41, 116 y 134 de la Constitución General de la República, estatuyen el principio de equidad en materia electoral, a través del cual se pretende garantizar que las condiciones materiales y jurídicas no favorezcan a ninguno de los participantes de la contienda, a través del establecimiento de condiciones, reglas y principios para que ningún contendiente tenga ventaja sobre otro.
NORMAS OBJETO DE CONTROL.
Los artículos 216, segundo párrafo, 221, fracción IV, párrafo tercero y 238, fracción III, incisos c) y d), de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California cuya invalidez se solicita, son del tenor literal siguiente:
"Artículo 216. Corresponde exclusivamente a los "partidos políticos autorizar a sus militantes o "simpatizantes la realización de actividades "proselitistas en busca de su nominación a un "puesto de elección popular, de manera previa al "evento de postulación o designación de "candidatos, conforme a sus estatutos, acuerdos "de sus órganos de representación y "prescripciones de esta Ley.
"Para que los partidos políticos puedan otorgar la "autorización a que se refiere el párrafo anterior, es "necesario que existan dos o más precandidatos en "busca de la nominación a un mismo cargo de "elección popular; ello sin perjuicio del derecho de "los propios partidos políticos consignado en la "parte final de la fracción I del artículo siguiente".
"Artículo 221. El Consejo General procederá a la "evisión de los lineamientos o acuerdos a los que "estarán sujetos los precandidatos, por conducto "de la Comisión del Régimen de Partidos Políticos, "observando el siguiente procedimiento:
"IV. ---------"
"Quienes fueren designados como candidatos a "cargos de elección popular, en forma directa, sin "que mediare proceso democrático de selección "interna, no podrán realizar actos o propaganda de "precampaña electoral".
"Artículo 238. Los partidos políticos y sus "precandidatos que incumplan con las "disposiciones de la presente Ley en materia de "precampañas electorales, según la gravedad de la "falta, podrán hacerse acreedores de las siguientes "sanciones:
"III. Pérdida del derecho a registrar como candidato "al precandidato, o cancelación del registro según "sea el caso, cuando:
"c) Se realicen actos o propaganda de precampaña "electoral, contraviniendo lo dispuesto en el "segundo párrafo del artículo 216 de esta Ley, o
"d) Se infrinja las prohibiciones a que se refieren "los últimos dos párrafos del artículo 221 de esta "Ley".
Los preceptos combatidos establecen los siguientes supuestos jurídicos:
El numeral 216, párrafo segundo, de la Ley controvertida, condiciona a los partidos políticos la posibilidad de expedir la autorización para realizar actos de precampaña, a que existan dos o más precandidatos en una contienda interna.
Por su parte, el artículo 221, fracción IV, último párrafo, de la Ley combatida, impide directamente a los precandidatos la realización de actividades proselitistas o de propaganda en la fase de precampaña; y,
El artículo 238, fracción III, incisos c) y d), de la legislación revisada, prevé como sanción para los partidos políticos, la pérdida del derecho a registrar candidatos cuando hayan violentado las disposiciones contenidas en los diversos preceptos 216 y 221 del propio cuerpo normativo.
PRONUNCIAMIENTO DE CONSTITUCIONALIDAD.
La modalización o limitación en el ejercicio de la auto-configuración de los partidos políticos a través de su revisión, tiene como finalidad hacer efectivo el respeto y la garantía de los derechos y prerrogativas fundamentales que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al interior de esos institutos políticos, así como la viabilidad de sanciones para el caso de la violación a su estructura funcional y de organización.
Así es, si bien los partidos políticos pueden operar, prima facie, bajo un marco de libertad amplio, esta Corte Constitucional juzga que no debe perderse de vista que dichos institutos son asociaciones que están al servicio de la sociedad civil, pues constituyen el instrumento para que los ciudadanos tengan una eficaz participación en el proceso de conformación política de los órganos representativos democráticos; por ende, es obligación del Estado velar porque en el desarrollo del régimen interno de los partidos políticos no establezcan disposiciones o lleven a cabo actos que atenten contra su finalidad en el sistema jurídico.
En ese sentido, el precepto 116, fracción IV, incisos f) y j), de la Constitución General de la República, prevé, por una parte, que las autoridades electorales solamente pueden intervenir en los asuntos internos de los partidos, en los términos que expresamente señalen y, por otra, que los Congresos de los Estados deben fijar las reglas para las campañas y para las precampañas electorales de los partidos políticos, así como las sanciones para quienes las infrinjan; esto es, las disposiciones constitucionales que nos ocupan prevén una libertad de configuración a favor de las legislaturas locales en cuanto a la regulación de las precampañas y campañas.
Sobre este orden de ideas, este Tribunal Pleno considera infundado el concepto de invalidez de que se trata, en razón de que los preceptos aquí combatidos no afectan la vida interna de los partidos políticos, dado que la condición para otorgar la autorización para la celebración de actos de proselitismo en precampaña, de ninguna forma les impide llevar a cabo el proceso de designación de candidatos, sea vía selección interna o bien, directamente, en términos de la propia legislación y de sus estatutos, lineamientos y acuerdos, sino que obedece a la facultad del legislador local de regular las precampañas, disponiendo que ante una designación directa no podrán efectuarse actos o propaganda de precampaña, lo que, en concepto de este Alto Tribunal, es totalmente congruente con dicha figura y el sistema legal local que la regula, así como la sanción correspondiente si tal normatividad se infringe.
Asimismo, los preceptos combatidos tampoco vulneran el principio de equidad, sino que, por el contrario, lo respetan plenamente, pues, en primer lugar, todos los que estén en ese supuesto están sujetos a la misma regulación y, en segundo, permitir actos o propaganda en la fase de precampaña, cuando no requieren alcanzar su nominación, sí sería inequitativo para los precandidatos de los demás partidos que sí deben someterse a un proceso democrático de selección interna y obtener el voto necesario para ser postulado candidato; aunado a que, ello podría generar una difusión o proyección de su imagen previamente a la fase de campaña, que igualmente genera inequidad en la contienda frente a los demás candidatos que lleguen a postularse.
Tema III. Violación al derecho de los partidos políticos de usar en la fase de precampaña el tiempo oficial en radio y televisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En su último argumento de invalidez, el Partido Convergencia esgrime que los artículos 216, segundo párrafo y 221, fracción IV, párrafo tercero, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, al condicionar a los partidos políticos la posibilidad de expedir la autorización para realizar actos de precampaña e impedir directamente a los precandidatos la realización de esas actividades o las de propaganda, a la existencia de dos o más precandidatos, violan el derecho de esos institutos de hacer uso de los tiempos oficiales de radio y televisión, a través de los cuales y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 217, fracción I, última parte, del ordenamiento jurídico reclamado, pueden dar difusión a su proceso de selección interna.
PARÁMETRO DE CONTROL.
Para dirimir el concepto de invalidez que nos ocupa, hay que acudir al parámetro de constitucionalidad establecido en los artículos 41, Base III, Apartado B y 116, fracción IV, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que disponen:
"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por "medio de los Poderes de la Unión, en los casos de "la competencia de éstos, y por los de los Estados, "en lo que toca a sus regímenes interiores, en los "términos respectivamente establecidos por la "presente Constitución Federal y las particulares "de los Estados, las que en ningún caso podrán "contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
"III. Los partidos políticos nacionales tendrán "derecho al uso de manera permanente de los "medios de comunicación social.
"Apartado B. Para fines electorales en las "entidades federativas, el Instituto Federal Electoral "administrará los tiempos que correspondan al "Estado en radio y televisión en las estaciones y "canales de cobertura en la entidad de que se trate, "conforme a lo siguiente y a lo que determine la "ley:
"a) Para los casos de los procesos electorales "locales con jornadas comiciales coincidentes con "la federal, el tiempo asignado en cada entidad "federativa estará comprendido dentro del total "disponible conforme a los incisos a), b) y c) del "apartado A de esta base;
"b) Para los demás procesos electorales, la "asignación se hará en los términos de la ley, "conforme a los criterios de esta base "constitucional, y
"c) La distribución de los tiempos entre los "partidos políticos, incluyendo a los de registro "local, se realizará de acuerdo a los criterios "señalados en el apartado A de esta base y lo que "determine la legislación aplicable.
"Cuando a juicio del Instituto Federal Electoral el "tiempo total en radio y televisión a que se refieren "este apartado y el anterior fuese insuficiente para "sus propios fines o los de otras autoridades "electorales, determinará lo conducente para cubrir "el tiempo faltante, conforme a las facultades que la "ley le confiera".
"Artículo 116. El poder público de los estados se "dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo "y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de "estos poderes en una sola persona o corporación, "ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
"Los poderes de los Estados se organizarán "conforme a la Constitución de cada uno de ellos, "con sujeción a las siguientes normas:
"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en "materia electoral garantizarán que:
"i) Los partidos políticos accedan a la radio y la "televisión, conforme a las normas establecidas "por el apartado B de la base III del artículo 41 de "esta Constitución".
De los preceptos constitucionales traídos a cuenta se sigue que los Poderes Legislativos de los Estados de la República están obligados a desarrollar en las leyes estatales, el efectivo acceso de los partidos políticos a la radio y la televisión, de conformidad con un conjunto de reglas determinadas a nivel constitucional.
NORMAS OBJETO DE CONTROL.
Los artículos 216, segundo párrafo y 221, fracción IV, párrafo tercero, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California cuya invalidez se solicita, establecen:
"Artículo 216. Corresponde exclusivamente a los "partidos políticos autorizar a sus militantes o "simpatizantes la realización de actividades "proselitistas en busca de su nominación a un "puesto de elección popular, de manera previa al "evento de postulación o designación de "candidatos, conforme a sus estatutos, acuerdos "de sus órganos de representación y "prescripciones de esta Ley.
"Para que los partidos políticos puedan otorgar la "autorización a que se refiere el párrafo anterior, es "necesario que existan dos o más precandidatos en "busca de la nominación a un mismo cargo de "elección popular; ello sin perjuicio del derecho de "los propios partidos políticos consignado en la "parte final de la fracción I del artículo siguiente".
"Artículo 221. El Consejo General procederá a la "revisión de los lineamientos o acuerdos a los que "estarán sujetos los precandidatos, por conducto "de la Comisión del Régimen de Partidos Políticos, "observando el siguiente procedimiento:
"IV. ---------"
"Quienes fueren designados como candidatos a "cargos de elección popular, en forma directa, sin "que mediare proceso democrático de selección "interna, no podrán realizar actos o propaganda de "precampaña electoral".
Pues bien, como se ha dejado patente en el núcleo de esta resolución, el artículo 216, párrafo segundo, de la Ley controvertida, condiciona a los partidos políticos la posibilidad de expedir la autorización para realizar actos de precampaña, a que existan dos o más precandidatos en una contienda interna; y, por su parte, el precepto 221, fracción IV, último párrafo, de la propia normatividad, impide directamente a los precandidatos la realización de actividades proselitistas o de propaganda en la fase de precampaña.
PRONUNCIAMIENTO DE CONSTITUCIONALIDAD.
Antes de realizar el pronunciamiento correspondiente, este Tribunal Pleno considera indispensable analizar lo previsto en el artículo 217, fracción I, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, el cual preceptúa:
"Artículo 217. Para los fines de la presente Ley, se "entenderá por:
"I. Precampaña Electoral: es el conjunto de "actividades reguladas por esta Ley, y los "estatutos, acuerdos y lineamientos emanados de "los partidos políticos de conformidad con aquella, "que realizan los precandidatos a ser postulados "por un partido político a un cargo de elección "popular, dentro de un proceso de elección interna "convocado por aquel, con la finalidad de promover "su imagen y capacidad como la mejor para "obtener la candidatura; así como aquellas que "realicen de manera institucional los partidos "políticos para la difusión de sus procesos de "selección interna, en radio y televisión".
Deviene infundado el concepto de inconstitucionalidad sujeto a examen, ya que del propio precepto 217 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, se colige que los partidos políticos pueden hacer uso de los tiempos oficiales de radio y televisión que tienen asignados, con el objeto de dar difusión de sus procesos de selección interna; esto es, a juicio de este Tribunal Pleno la disposición estatuida en el artículo señalado evidencia que el legislador ha cumplido puntualmente con el mandato constitucional que dispone el 116, fracción IV, inciso f), de la Norma Fundamental, porque está reglamentando la precampaña de los partidos políticos, sin que con ello restrinja el uso de tiempos oficiales en radio y televisión.
Efectivamente, en el caso de que los partidos políticos hagan la designación de sus candidatos, ya sea mediante el procedimiento de designación directa o bien, mediante el único precandidato, aquéllos pueden hacer precampaña para dar a conocer a la opinión pública ese proceso de designación de candidato, dando a conocer, entre otros aspectos; el método a seguir; las personas que están involucradas en la selección y la plataforma política, todo ello, mediante una propaganda institucional, lo cual pone de relieve que los partidos políticos tienen expedito su derecho para acceder a los tiempos de radio y televisión, a efecto de difundir de manera institucional sus procesos de selección interna de candidatos, dando a conocer el proceso en su conjunto.
En consecuencia, en concepto de esta Suprema Corte de Justicia, no existe elemento que muestre que al establecer la condicionante sometida a escrutinio constitucional, el legislador esté restringiendo el acceso de los partidos políticos a los tiempos oficiales de radio y televisión; sino que, por lo contrario, su decisión legislativa está constreñida y guarda plena correspondencia con la naturaleza de la propaganda que no puede difundir, que es aquella mediante la cual cobre ventaja del candidato único e inicie anticipadamente la propaganda de campaña; ya que por lo demás, los partidos políticos tienen expedito su derecho para dar a conocer su plataforma de campaña y ejercer su derecho a utilizar los medios de comunicación señalados de la manera que más les convenga, desde luego, siempre dentro de los límites jurídicos que el ordenamiento prevé al respecto.
Como corolario de lo expuesto en esta ejecutoria, dado que los conceptos de invalidez vertidos por el accionante han resultado infundados en su totalidad, lo procedente es reconocer la validez del Decreto 293, por el que se reforman los artículos 216, 221 y 238 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, el treinta de octubre de dos mil nueve.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es procedente, pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se reconoce la validez del Decreto 293, por el que se reforman los artículos 216, 221 y 238 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, el treinta de octubre de dos mil nueve, en términos del considerando quinto de esta ejecutoria.
TERCERO. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Baja California y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Gudiño Pelayo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza (ponente) y Presidente Ortiz Mayagoitia, en cuanto a reconocer la validez del artículo 216, párrafo segundo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, estimando que no se viola la prerrogativa de voto pasivo consagrada en el artículo 35, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los señores Ministros Aguirre Anguiano y Valls Hernández votaron en contra y reservaron su derecho para formular voto de minoría.
Por mayoría de diez votos de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Gudiño Pelayo, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza (ponente) y Presidente Ortiz Mayagoitia, en cuanto a reconocer la validez del artículo 221, fracción IV, párrafo tercero, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, estimando que no se viola la prerrogativa de voto pasivo consagrada en el artículo 35, fracción II, constitucional; el señor Ministro Aguirre Anguiano votó en contra. El señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea reservó su derecho para formular voto concurrente.
Por unanimidad de once votos en cuanto a reconocer la validez de los artículos 216, párrafo segundo, 221, fracción IV, párrafo tercero y 238, fracción III, incisos c) y d), de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, estimando que no se violan las garantías institucionales de auto-organización y auto-determinación de los partidos políticos, así como el principio de equidad en la contienda, consagrados en los artículos 41, Base I, párrafo tercero y 116, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por unanimidad de once votos en cuanto a reconocer la validez de los artículos 216, segundo párrafo y 221, fracción IV, párrafo tercero, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, porque no violan el derecho de los partidos políticos de usar en la fase de precampaña el tiempo oficial en radio y televisión, establecido en los artículos 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Firman el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Ministro Ponente, con el Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que autoriza y da fe. Rúbricas.
VOTO DE MINORÍA QUE FORMULAN LOS SEÑORES MINISTROS SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ Y SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL PLENO QUE RESOLVIÓ LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 85/2009, PROMOVIDA POR EL PARTIDO POLÍTICO CONVERGENCIA.
En la acción de inconstitucionalidad 85/2009 se impugnó entre otros, el artículo 216, segundo párrafo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, bajo el argumento de que esa norma contraviene lo dispuesto en el artículo 35, fracción II, de la Constitución General de la República, ya que establece como condición a los partidos políticos para la expedición de la autorización para la realización de actividades proselitistas en busca de la nominación a candidato para un puesto de elección popular, la relativa a que existan dos o más precandidatos en busca de la nominación a un misma candidatura, en otras palabras, prevé que para gozar del derecho aludido, que el precandidato vaya acompañado, forzosamente, de otro precandidato.
El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió mediante sentencia de once de febrero de dos mil diez, por mayoría de nueve votos, que el concepto de invalidez referido es infundado, porque si bien la norma reclamada dispone que quien sea precandidato único, o candidato designado de forma directa para contender por un puesto de elección popular, no podrá ser autorizado por el partido político para llevar a cabo actos proselitistas o de propaganda, en la fase de precampaña, también lo es que ello no se traduce en una obstaculización para la participación de ese ciudadano en el proceso de conformación del órgano representativo democrático que corresponda. Asimismo se razonó que quienes son únicos precandidatos, o candidatos designados de modo directo, no tienen que contender al interior de su partido político para obtener la calidad de candidato y, en consecuencia, la condicionante para realizar actos de proselitismo o propaganda, no genera ninguna afectación al derecho de ser votado, toda vez que el ciudadano que se halle en esa hipótesis no tiene que convencer a la militancia del partido para que lo elijan como candidato.
Al respecto, no compartimos el criterio de la mayoría, por las razones siguientes:
El artículo 216, segundo párrafo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, cuya invalidez se demandó en la acción de inconstitucionalidad, establece lo siguiente:
"Artículo 216. Corresponde exclusivamente a los partidos políticos autorizar a sus militantes o simpatizantes la realización de actividades proselitistas en busca de su nominación a un puesto de elección popular, de manera previa al evento de postulación o designación de candidatos, conforme a sus estatutos, acuerdos de sus órganos de representación y prescripciones de esta Ley.
Para que los partidos políticos puedan otorgar la autorización a que se refiere el párrafo anterior, es necesario que existan dos o más precandidatos en busca de la nominación a un mismo cargo de elección popular; ello sin perjuicio del derecho de los propios partidos políticos consignado en la parte final de la fracción I del artículo siguiente."
Asimismo, resulta necesario transcribir el diverso 217 de la Ley impugnada, por cuanto define lo que se entiende como "precampaña"; dicha disposición establece:
"Artículo 217. Para los fines de la presente Ley, se entenderá por:
I. Precampaña electoral: es el conjunto de actividades reguladas por esta Ley, y los estatutos, acuerdos y lineamientos emanados de los partidos políticos de conformidad con aquella, que realizan los precandidatos a ser postulados por un partido político a un cargo de elección popular, dentro de un proceso de elección interna convocado por aquel, con la finalidad de promover su imagen y capacidad como la mejor para obtener la candidatura; así como aquellas que relicen (sic) de manera institucional los partidos políticos para la difusión de sus procesos de selección interna, en radio y televisión;
II. Actos de precampaña: son las acciones que tienen por objeto mejorar la imagen de los precandidatos, con el fin de obtener la nominación como candidato del partido político, para contender en una elección constitucional. Entre otras, quedan comprendidas las siguientes:
a) Reuniones públicas o privadas;
b) Asambleas;
c) Debates;
d) Entrevistas en los medios;
e) Visitas domiciliarias, y
f) Demás actividades que realicen los precandidatos;
III. Propaganda de precampaña electoral: el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la precampaña electoral producen y difunden los precandidatos y sus simpatizantes, con el propósito de presentar y difundir sus propuestas ante los militantes del partido por el que aspiran ser nominados, y
IV. Precandidato: Los ciudadanos que deciden contender al interior de un partido político con el fin de alcanzar su nominación como candidato a un puesto de elección popular."
La norma impugnada prevé que corresponde a los partidos políticos autorizar a sus militantes o simpatizantes la realización de actividades proselitistas en busca de su nominación a un puesto de elección popular, conforme a sus estatutos, acuerdos de sus órganos de representación y prescripciones de la Ley objeto de análisis; así como que para que los partidos políticos puedan otorgar la autorización mencionada, es necesario que existan dos o más precandidatos en busca de la nominación a un mismo cargo de elección popular.
Por su parte, el diverso 217 define a la precampaña electoral como el conjunto de actividades reguladas por ley, los estatutos, acuerdos y lineamientos emanados de los partidos políticos, que realizan los precandidatos a ser postulados por un partido político a un cargo de elección popular, dentro de un proceso de elección interna convocado por aquél, con la finalidad de promover su imagen y capacidad como la mejor para obtener la candidatura; así como aquellas que realicen de manera institucional los partidos políticos para la difusión de sus procesos de selección interna, en radio y televisión; y que los actos de precampaña son las acciones que tienen por objeto mejorar la imagen de los precandidatos, con el fin de obtener la nominación como candidato del partido político, para contender en una elección constitucional.
Por su parte, el artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal dispone lo siguiente:
"Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano:
I. Votar en las elecciones populares;
II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley".
Sobre esa norma el Tribunal Pleno ha establecido en jurisprudencia, que los derechos de participación política establecidos en las fracciones I y II del artículo 35 constitucional son verdaderas garantías individuales o derechos fundamentales, porque participan de la posición de supremacía que tiene dicho precepto constitucional, de lo cual deriva que no sean disponibles en su núcleo esencial para los poderes constituidos; porque suponen una relación de interdependencia con las demás normas sobre derechos y libertades reconocidas en la norma suprema; y porque las pretensiones y expectativas que forman su objeto son claves para la organización y el funcionamiento del sistema democrático constitucional que la norma suprema trata de establecer; por lo que gozan de protección constitucional.
Lo antedicho se desprende de la jurisprudencia P./J. 83/2007, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Epoca, tomo XXVI, diciembre de 2007, página 984, que a continuación se transcribe:
"DERECHOS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA A VOTAR Y SER VOTADO. SON DERECHOS FUNDAMENTALES PROTEGIDOS A TRAVÉS DE LOS PROCESOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, DE ACUERDO AL SISTEMA COMPETENCIAL QUE LA MISMA PREVÉ. Los derechos de participación política establecidos en las fracciones I y II del artículo 35 constitucional son verdaderas garantías individuales o derechos fundamentales, en primer término, porque participan de la posición de supremacía que tiene dicho precepto constitucional, de lo cual deriva que no sean disponibles en su núcleo esencial para los poderes constituidos; en segundo término, porque suponen una relación de interdependencia con las demás normas sobre derechos y libertades reconocidas en la norma suprema (sin libertad de expresión sería imposible el ejercicio efectivo del derecho de voto; al mismo tiempo, sin un gobierno sujeto a la legitimidad del voto público y a elecciones periódicas, sería difícilmente garantizable el goce efectivo de las demás garantías constitucionales); en tercer lugar, porque las pretensiones y expectativas que forman su objeto son claves para la organización y el funcionamiento del sistema democrático constitucional que la norma suprema trata de establecer. En ese sentido, los derechos de participación política, por virtud de su atributo de fundamentales, gozan de la protección constitucional encomendada al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo a sus respectivas esferas de competencia jurisdiccional".
Precisado lo anterior, debe decirse que el artículo cuestionado sí resulta violatorio del derecho de participación política contenido en la fracción II, del artículo 35 de la Constitución General de la República, ya que si bien el precandidato único indudablemente no tiene que contender con ningún otro aspirante a la nominación a un puesto de elección popular, eso no implica, como lo determinó la mayoría de los Ministros integrantes del Tribunal Pleno, que entonces dicho candidato no tenga que convencer a la militancia del partido para que lo elijan como tal, o aún más que sea cuestión de tiempo para que adquiera la calidad de candidato, pues ello en todo caso dependerá de los propios estatutos y acuerdos del partido político de que se trate; en otras palabras, sí se está ante una violación a la Constitución Federal, pues el que existan más precandidatos o no, no es imputable a los ciudadanos; y porque el hecho de ser precandidato único en modo alguno garantiza la nominación como candidato al puesto para el cargo de que se trate, por lo que privar a ese precandidato de realizar actos o propaganda dentro de la fase de precampaña a fin de convencer a la militancia de su partido de que vote por él, sí viola el derecho de ser votado para un cargo de elección popular.
Por otra parte, se debe destacar lo que el artículo 217 de la propia Ley combatida define como precampaña electoral, a saber, "…el conjunto de actividades reguladas por ley, los estatutos, acuerdos y lineamientos emanados de los partidos políticos, que realizan los precandidatos a ser postulados por un partido político a un cargo de elección popular, dentro de un proceso de elección interna convocado por aquel, con la finalidad de promover su imagen y capacidad como la mejor para obtener la candidatura…"; esto para subrayar la importancia que la precampaña tiene para el precandidato, aun en el supuesto de que sea único, ya que a través de ésta se busca promover una imagen, un perfil y fundamentalmente, la capacidad del aspirante, a fin de obtener el voto o la aprobación de su candidatura al seno del propio partido político, lo que explicaría la importancia de que aun cuando se trate de precandidatos únicos, los actos de precampaña sí resultan trascendentes para la obtención definitiva de la candidatura de que se trate.
También es importante apuntar que si el propio Tribunal Pleno, en la jurisprudencia arriba transcrita, precisó que los derechos de participación política contenidos en el artículo 35 constitucional son verdaderos derechos fundamentales, por ende, es posible afirmar que, en el caso, la prerrogativa de poder ser votado para todos los cargos de elección popular se transgrede con la disposición combatida, ya que para poder ser votado se requiere ser precandidato y, posteriormente, candidato, lo que implica la necesidad de que se emitan disposiciones ordinarias que otorguen a los interesados iguales derechos y oportunidades, lo que desde luego no se logra con disposiciones como la impugnada, que impide a los precandidatos únicos realizar actos de precampaña.
Máxime que, se insiste, el objetivo de la precampaña es alcanzar una candidatura con independencia del número de precandidatos, en virtud de que el precandidato único no significa que automáticamente se convierta en candidato, pues puede ocurrir que el aspirante no cuente con la mayoría de los simpatizantes de su partido y, entonces, no podrá obtener la candidatura, lo que denota la importancia de permitir la realización de actos de precampaña aun cuando se trate de precandidato único, cuestión en la que hace énfasis esta minoría para destacar que el paso de precandidato a candidato, dependerá de los propios estatutos y acuerdos del partido político de que se trate y, en consecuencia, no es posible establecer normas como la combatida que viene a limitar lo que en la práctica puede ocurrir al seno de un instituto político.
Además, esta minoría estima que con el criterio fijado por la mayoría del Tribunal Pleno, no se advirtió que la precampaña es interna y tiene como finalidad que el aspirante alcance la candidatura, lo que se corrobora de la lectura al artículo 217 de la Ley materia de análisis, que prevé que los actos de precampaña son las acciones que tienen por objeto mejorar la imagen de los precandidatos con el fin de obtener la nominación como candidato del partido para contender en una elección constitucional, lo que confirma el carácter interno de ésta y, por ende, la ajeneidad que esos actos tienen frente a la sociedad.
Por los razonamientos expuestos, es que esta minoría disiente de las consideraciones con base en las cuales se determinó la validez del artículo 216, segundo párrafo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California.
El Ministro Sergio A. Valls Hernández.- Rúbrica.- El Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de seis fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con su original que corresponde al voto de minoría formulado por los señores Ministros Sergio A. Valls Hernández y Sergio Salvador Aguirre Anguiano, en relación con la resolución de la acción de inconstitucionalidad 85/2009, promovida por el Partido Político Convergencia. Se certifica para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a veinte de mayo de dos mil diez.- Rúbrica.
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA DICTADA EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 85/2009 POR EL TRIBUNAL PLENO EL ONCE DE FEBRERO DE 2010.
En el Tribunal Pleno consideramos que la previsión del artículo 216 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California1, en cuanto establece que, para que los partidos políticos puedan autorizar a sus militantes o simpatizantes, la realización de actividades proselitistas para la obtención de una candidatura, es necesario que existan dos o más precandidatos en busca de la nominación al mismo cargo de elección popular, resulta constitucional, aunque disiento de las consideraciones que apoyan la resolución.
1 ARTÍCULO 216.- Corresponde exclusivamente a los partidos políticos autorizar a sus militantes o simpatizantes la realización de actividades proselitistas en busca de su nominación a un puesto de elección popular, de manera previa al evento de postulación o designación de candidatos, conforme a sus estatutos, acuerdos de sus órganos de representación y prescripciones de esta Ley.
(REFORMADO [N. DE E. ADICIONADO], P.O. 30 DE OCTUBRE DE 2009)
Para que los partidos políticos puedan otorgar la autorización a que se refiere el párrafo anterior, es necesario que existan dos o más precandidatos en busca de la nominación a un mismo cargo de elección popular; ello sin perjuicio del derecho de los propios partidos políticos consignado en la parte final de la fracción I del artículo siguiente.
El sustento del fallo radica en la convicción de la mayoría de que, con la limitación señalada, no hay una incidencia en el derecho fundamental a ser votado, ya que el artículo 35 de la Constitución Nacional no establece un derecho a ser precandidato.
Por el contrario, estimo que el derecho a ser precandidato está incluido en el de voto pasivo, por lo que, sí hay una injerencia sobre ese derecho, de tal forma que el estudio debió hacerse a la luz de si esa restricción supera el estudio de proporcionalidad y, como consecuencia de ello, reconocer la validez de la norma impugnada.
El artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el derecho de votar y ser votado y, si bien como se señaló durante la discusión, no existe un derecho expreso a ser precandidato, tampoco lo hay para ser candidato sin que se dude que éste se encuentra comprendido por dicho numeral iusfundamental.
De tal forma que, si de conformidad con el artículo 116, fracción IV, inciso e) constitucional, en los Estados, salvo los casos de elecciones por usos y costumbres reconocidos en el artículo 2o., Apartado A de la propia norma, los partidos políticos tienen el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, es claro que todo aquél que contiende en una elección, necesariamente es un candidato partidario y, para llegar a ello, con excepción de los candidatos designados, debió ser precandidato.
Esto es, dentro de un sistema como el nuestro, en el que los partidos políticos son el único medio para acceder a una postulación y cristalizar la posibilidad de ser votado, cualquier limitación que se imponga en la etapa de precandidatura puede trascender al derecho de voto pasivo, por ello, para calificar la constitucionalidad de la restricción es necesario analizarla de manera concreta y no hacer una calificación a priori.
Lo anterior no implica, como se mencionó durante el debate recurriendo a un argumento apagógico que, el que las precandidaturas se encuentren dentro del radio de protección del artículo 35, fracción II constitucional, toda persona tenga la potestad frente a los partidos políticos para ser admitidos como precandidato o candidato en cualquier contienda.
Ello, ya que por disposición del artículo 116, fracción IV, inciso j) de la Constitución Nacional2, los Estados deben fijar las reglas para las precampañas y campañas, y a su vez, los partidos políticos, dentro de su libertad de auto-organización pueden establecer los procedimientos y requisitos para el registro como precandidatos y la posterior elección de candidatos.
2 Artículo 116.- El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
(…) IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:
(…) j) Se fijen las reglas para las precampañas y las campañas electorales de los partidos políticos, así como las sanciones para quienes las infrinjan. En todo caso, la duración de las campañas no deberá exceder de noventa días para la elección de gobernador, ni de sesenta días cuando sólo se elijan diputados locales o ayuntamientos; las precampañas no podrán durar más de las dos terceras partes de las respectivas campañas electorales; (…)."
No obstante, esta libertad de configuración no es absoluta ni torna incontrolable la regulación, pues dentro de un sistema constitucional y democrático se exige, como fuente de legitimación, la justificación de toda decisión de la autoridad.
La concepción de Estado de derecho en el que la instancia legislativa concentra la producción jurídica y supone una reducción del derecho a lo dispuesto por la ley3 como paradigma de validez de la actuación estatal ha sido superado.
3 ZAGREBELSKY, Gustavo, El derecho dúctil, 4a. ed., Madrid, Trotta, 2002, p. 33.
En la actualidad la concepción del Estado de derecho y de los estados han evolucionado a lo que se conoce como Estado constitucional de derecho, en el que la Constitución es la que se ubica en el estrato más alto del sistema y condiciona al resto del ordenamiento jurídico, por lo que cualquier acto de autoridad no sólo debe ser conforme con la ley sino con las reglas, principios y valores que emergen de la norma fundamental.
En este modelo, la Suprema Corte a través del control constitucional está llamada a jugar un papel de la mayor importancia y de gran responsabilidad, en tanto le corresponde examinar y reconocer la validez o no de los actos de los otros poderes de gobierno.
Es cierto que el ejercicio de ese control en un sistema democrático, puede presentar dificultades en la fijación de sus límites para hacerlo compatible con el principio de soberanía popular y, precisamente por ello, se torna necesario fijar parámetros previsibles de actuación obligando a ejercer un control responsable, debiendo ponderar a la luz de la situación en que se actúa, y de las consecuencias sociales de la decisión.
Los actos de las autoridades estatales gozan de presunción de validez, lo que implica que la declaración de inconstitucionalidad de una norma debe ser la última opción. Este límite no hace incontrolable la actuación del legislador, pero impone una mayor carga al Tribunal en el ejercicio del control de constitucionalidad.
En este contexto, al revisar la constitucionalidad de las injerencias de los poderes públicos en los derechos fundamentales, es útil la utilización de una herramienta como el juicio de proporcionalidad, lo que genera previsibilidad en la actuación del Tribunal en esa trascendental función.
Si bien, en el ejercicio jurisdiccional de nuestro país este instrumento es de muy reciente aplicación y no existe una doctrina de este Tribunal4, tiene gran arraigo en otros países de diversa tradición jurídica entre sí.
4 Se ha hecho uso de él en algunos casos, pero no en forma sistemática ni hay uniformidad en cuanto a la intensidad con que debe ser aplicado. Como ejemplo de algunos asuntos se citan los rubros de las siguientes tesis: P./J.130/2007 "GARANTÍAS INDIVIDUALES. EL DESARROLLO DE SUS LÍMITES Y LA REGULACIÓN DE SUS POSIBLES CONFLICTOS POR PARTE DEL LEGISLADOR DEBE RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD JURÍDICA."; 1a../J.37/2008 "IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS)."; 1a./J.55/2006 "IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL."
En el derecho inglés de tradición common law existe el principio de la reasonableness desde el siglo XVIII y "a partir de la segunda posguerra se consolidó como el principio de la ‘manifest unreasonableness’, susceptible de ser aplicado por la Jurisdicción".5
5 BERNAL PULIDO, Carlos, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales. 3a. ed., Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2007, pp. 52 y 53. Este autor señala que de acuerdo con dicho principio, los jueces sólo pueden anular las decisiones discrecionales dictadas por los poderes públicos, cuando superen cierto umbral de irrazonabilidad, que haga incomprensible sus finalidades y su sentido.
En Estados Unidos ha atravesado distintas etapas desde el Bill of rights (1791), hasta la actualidad en que se ha reconocido como garantía constitucional el principio de razonabilidad.
Así, "desde fines del siglo XIX el debido proceso sustantivo consistió básicamente en una garantía de la razonabilidad de las decisiones de cualquiera de los órganos del Estado: es irrazonable toda decisión que afecta los derechos fundamentales protegidos por la Constitución"6.
6 CIANCIARDO, Juan, El principio de razonabilidad. Del debido proceso sustantivo al moderno juicio de proporcionalidad, Buenos Aires, Universidad Austral-Abaco de Rodolfo de Palma, 2004, p. 35.
Ya el paradigmático juez Marshall al fijar su postura en Mc Culloch v. Maryland (1819) interpretando la cláusula referida a leyes "necesarias y convenientes" estableció la siguiente fórmula:
"Si el fin es legítimo y está dentro del alcance de la Constitución, son constitucionales todos los medios que sean apropiados y estén claramente adaptados a tal fin y no estén prohibidos, siendo consistentes con la letra y el espíritu de la Constitución."7
7 OEA, Selección de Fallos sobre Derechos Constitucional de la Corte suprema de los Estados Unidos, versión castellana anotada por el profesor Fernando N. Barrancos y Vedia, Washington, D.C., Secretaría de Asuntos Jurídicos, 1986, p. 3.
Por su parte, en la tradición continental europea es el Tribunal Alemán el precursor de la proporcionalidad y a través de su doctrina jurisprudencial ha establecido que dicho principio "constituye la piedra angular de la fundamentación de las decisiones de control constitucional sobre los actos que intervienen en los derechos fundamentales."8
8 BERNAL, op cit., p. 55.
No pretendo hacer, en este voto, un trabajo exhaustivo sobre el principio de proporcionalidad ni enunciar todos los países en que ha sido y es utilizado como parámetro de constitucionalidad9, sino únicamente justificar mi posición a la luz de la experiencia comparada.
9 Entre ellos podemos señalar a España, Francia, Italia, Austria, Hungría, en nuestro continente Canadá, Colombia, Argentina. Así como Tribunales Internacionales como la Corte Europea de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Así, en el caso, al verse inmiscuida la afectación de un derecho fundamental, el estudio debía hacerse a partir de un análisis de proporcionalidad de la medida10.
10 En el proyecto se proponía hacer dicho estudio en relación con la alegada intrusión a la vida interna de los partidos políticos, tema con el que no tenía relación el análisis referido, pues la norma impugnada no incidía con el ámbito interno de dichos institutos.
La intensidad del control de constitucionalidad mediante la utilización del test de proporcionalidad varía dependiendo de la materia objeto de la norma demandada.
El test estricto de constitucionalidad consiste en un endurecimiento del control que se basa en la necesidad de proteger ciertos derechos fundamentales11.
11 Por ejemplo cuando las normas presentan problemas de discriminación por razón de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, o afectan a un grupo marginado o discriminado.
El test de intensidad leve únicamente tiene como finalidad verificar que el legislador no adopte decisiones arbitrarias, sino que tengan un cierto fundamento racional, lo que descansa en el principio democrático y la presunción de constitucionalidad que existe sobre decisiones legislativas, presumiendo que éstas están fundadas en un mínimo de racionalidad12.
12 La Corte Colombiana en la sentencia C-637/2001 explica que ha utilizado este test en casos en que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional, 4) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional, 5) cuando se trata del análisis de una norma preconstitucional derogada que aún no surte efectos en el presente, y 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión.
En esta misma sentencia afirma que "aunque el test de razonabilidad leve es el ordinario, cuando existen razones de peso que ameriten un control más estricto se ha aumentado su intensidad al evaluar la constitucionalidad de una medida. En principio el legislador goza de una amplia potestad de configuración. No obstante, las limitaciones constitucionales impuestas al legislador en determinadas materias en la propia Constitución justifican en determinados casos la aplicación de un test de mayor intensidad."
El test intermedio se utiliza cuando la medida puede afectar el goce de un derecho que no sea fundamental.
Ahora, para la elección de la intensidad del test a aplicar debe tomarse en cuenta el tipo de limitación que impone la norma. No se trata de una limitación directa en cuanto que no hay restricción absoluta hacia los precandidatos únicos para acceder a la candidatura; sin embargo, la diferente regulación para los precandidatos únicos y los que no lo sean puede generar inequidad, por lo que se trata de una intromisión indirecta.
Ello, pues si bien es cierto que el objetivo de las precampañas es el posicionamiento ante el electorado partidario a fin de obtener la candidatura para un determinado cargo político dentro de un partido, al ser la única forma de ejercer el derecho de voto pasivo, no puede perderse de vista que su trascendencia fáctica es mucho mayor, al otorgar notoriedad a la persona que será candidato, no sólo al interior del partido, sino también hacia la colectividad, ya que la propaganda, las entrevistas y su aparición en los medios13, tiene trascendencia a todo el electorado.
13 ARTÍCULO 217.- Para los fines de la presente Ley, se entenderá por:
I. Precampaña Electoral: es el conjunto de actividades reguladas por esta Ley, y los estatutos, acuerdos y lineamientos emanados de los partidos políticos de conformidad con aquella, que realizan los precandidatos a ser postulados por un partido político a un cargo de elección popular, dentro de un proceso de elección interna convocado por aquel, con la finalidad de promover su imagen y capacidad como la mejor para obtener la candidatura; así como aquellas que relicen (sic) de manera institucional los partidos políticos para la difusión de sus procesos de selección interna, en radio y televisión;
II. Actos de Precampaña: son las acciones que tienen por objeto mejorar la imagen de los precandidatos, con el fin de obtener la nominación como candidato del partido político, para contender en una elección constitucional. Entre otras, quedan comprendidas las siguientes:
a) Reuniones públicas o privadas;
b) Asambleas;
c) Debates;
d) Entrevistas en los medios;
e) Visitas domiciliarias, y
f) Demás actividades que realicen los precandidatos;
III. Propaganda de precampaña electoral: el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la precampaña electoral producen y difunden los precandidatos y sus simpatizantes, con el propósito de presentar y difundir sus propuestas ante los militantes del partido por el que aspiran ser nominados, y
IV. Precandidato: Los ciudadanos que deciden contender al interior de un partido político con el fin de alcanzar su nominación como candidato a un puesto de elección popular.
Así, la imposibilidad de participar en actos de precampaña, genera una desventaja respecto de quienes sí tienen una presencia pública, lo que podría trascender al resultado de la elección, por ello, resulta necesario analizar si la restricción introducida para los precandidatos únicos es constitucional o no.
En estas condiciones, toda vez que la afectación al derecho pasivo de voto se presenta de forma indirecta, debe hacerse un análisis intermedio.
La proporcionalidad de una medida se analiza a la luz de tres subprincipios: adecuación, necesidad y proporcionalidad strictu sensu.
El subprincipio de adecuación o idoneidad14 consiste en el análisis del fin buscado por la medida. Debe existir un fin, no debe estar prohibido constitucionalmente y entre el medio y el fin debe haber una relación, de forma tal que el medio contribuya a la obtención del fin.
14 Incluso en algunas sentencias el Tribunal Constitucional Español lo ha denominado "juicio de razonabilidad".
El de necesidad consiste en determinar si el medio elegido por el legislador es eficaz para la consecución del fin buscado. De acuerdo con este subprincipio toda medida de intervención en los derechos fundamentales debe ser la más benigna con el derecho, entre las que sean igualmente idóneas. La intensidad de este subprincipio dependerá del grado de aplicación del test, pues salvo que se trate de una intervención intensa en un derecho fundamental, se estudia como un control de evidencia15.
15 El Tribunal Constitucional Español en su sentencia STC 55/1996, sostuvo: "En rigor el control constitucional acerca de la existencia o no de medidas alternativas menos gravosas pero de la misma eficacia que la analizada, tiene un alcance y una intensidad muy limitadas, ya que se ciñe a comprobar si se ha producido un sacrificio patentemente innecesario de derechos que la constitución garantiza (…), de modo que sólo si a la luz del razonamiento lógico, de datos empíricos no controvertidos y del conjunto de sanciones que el mismo legislador ha estimado necesarias para alcanzar fines de protección análogos, resulta evidente la manifiesta suficiencia de un medio alternativo menos restrictivo de derechos para la consecución igualmente eficaz de las finalidades deseadas por el legislador, podría procederse a la expulsión de la norma del ordenamiento."
Por su parte, la Corte Suprema Argentina de manera más restrictiva ha señalado: "El verdadero razonamiento del Tribunal es éste: no corresponde a los jueces merituar si el medio elegido es el mejor entre varios posibles, desde el ángulo técnico-social, es decir, si el elegido es o no el más eficaz. Le basta con que el medio elegido sea uno de los posibles y él tenga una cierta proporcionalidad con el fin." Citado por CIANCIARDO, op. cit., p. 81.
Y al analizar el subprincipio de proporcionalidad strictu sensu, debe determinarse si la medida guarda una relación razonable con el fin que se pretende alcanzar (lo que los norteamericanos denominan balancing test).
A la luz de esos principios, realizaré el análisis de la medida legal.
El fin perseguido por la norma no está prohibido por la constitución y tiene una finalidad constitucionalmente válida en cuanto que según se advierte de la iniciativa de reforma del grupo parlamentario integrado por los Partidos Acción Nacional, Nueva Alianza y Encuentro Social, fue evitar inequidad en la contienda, con lo que estiman se trataría de facto del inicio anticipado de la campaña, respecto de los contendientes de otros partidos que sí se ven envueltos en una pugna por conseguir la candidatura.
La equidad en las contiendas es un fin socialmente relevante que se encuentra reconocido a nivel constitucional en los artículos 41 y 116.
Ahora ¿supera la medida el juicio de necesidad? En la aplicación de este sub principio, al no tratarse de una afectación directa al derecho fundamental, no es necesario utilizar un test estricto, por lo que es suficiente con la verificación de que la disposición legal es eficaz para la consecución del fin planteado.
En este sentido, si lo que se pretendía es que uno de los precandidatos, el que no tiene contendiente al interior del partido, no utilice los tiempos de precampaña como campaña anticipada, a fin de que no se encuentre en un plano de ventaja respecto de los otros competidores, entonces el medio es apto para el cumplimiento del fin.
Y finalmente, el análisis de proporcionalidad stricto sensu a fin de determinar si la medida guarda una relación razonable con el fin que se pretende conseguir, en otras palabras, que las desventajas ocasionadas no sean desproporcionadas respecto de los objetivos a alcanzar16
16 Así lo definió el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Asunto C.-180/96 sentencia del 5/5/1998, citado por CIANCIARDO, Idem, p. 94.
En el caso, este último análisis también es superado en tanto que sí existe una relación razonable entre las desventajas que pudiera ocasionar la restricción y los objetivos de la misma.
Las desventajas se traducen en el menor conocimiento público que eventualmente pudiera haber del precandidato al momento de iniciar la etapa de campaña, respecto de cualquier otro que hubiere contendido en una precampaña, pues ésta proporciona cierta difusión, pero si con esta limitación se consigue mayor equidad en la contienda, esto es, que al momento del inicio de lo que ya resulta propiamente la contienda electoral de cara a la sociedad, todos los candidatos inicien en igualdad de circunstancias, es más factible considerar que se logre de esta manera que si uno de ellos, hubiera atravesado la etapa de precampaña sin el desgaste que implica la confrontación con otras persona que buscan la misma posición, máxime que no se genera un daño excesivo al precandidato único, puesto que se encontrará en la misma aptitud que los demás de hacer proselitismo.
En consecuencia, al superar el análisis planteado, estimo que la medida es constitucional, por lo que coincido con la decisión plenaria, pero por las razones antes señaladas.
El Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de siete fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con su original que corresponde al voto concurrente formulado por el señor Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, en relación con la resolución de la acción de inconstitucionalidad 85/2009, promovida por el Partido Político Convergencia. Se certifica para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a veinte de mayo de dos mil diez.- Rúbrica.