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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 79/2009. PROMOVENTE: PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA. |
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.
SECRETARIA: SILVIA ELIZABETH MORALES QUEZADA.
ELABORO: JAVIER ORTIZ FLORES.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día tres de diciembre de dos mil nueve.
VISTOS; y
RESULTANDO:
PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridades emisora y promulgadora, y norma impugnada. Por oficio PGR/672/2009 presentado el treinta de octubre de dos mil nueve, en la Secretaría General de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y recibido por el funcionario autorizado para recibir promociones, fuera del horario de labores de este Alto Tribunal, Arturo Chávez Chávez, en su carácter de Procurador General de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de la siguiente:
Norma general:
El promovente señaló que impugna:
Artículos 222, numeral 10, 255, numeral 1, fracción II, y 264, numeral 1, fracción III, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas, contenidos en el Decreto Número 359 publicado en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Zacatecas el tres de octubre de dos mil nueve.
Señaló como Organos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron la norma general impugnada, respectivamente:
a) Congreso del Estado Libre y Soberano del Estado de Zacatecas.
b) Gobernador Constitucional del Estado de Zacatecas.
SEGUNDO. Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez que hizo valer el promovente se sintetizan, en la parte considerativa de la presente resolución, al realizarse el estudio de fondo.
La demanda se adjunta como anexo formando parte de la presente resolución.
TERCERO. Artículos constitucionales que el promovente señala como violados. Los artículos 16; 17; 41, Base III, apartados A, B y D, 116, fracción IV, incisos b), c), i) y l); y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
CUARTO. Admisión y trámite. Mediante proveído de tres de noviembre de dos mil nueve, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad promovida por el Procurador General de la República bajo el número 79/2009 y, por razón de turno, designó como instructor al Ministro José Fernando Franco González Salas.
El Ministro instructor por auto de cuatro de noviembre de dos mil nueve, ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Zacatecas. Asimismo, requirió al Congreso del Estado de Zacatecas, para que remitiera a este Alto Tribunal los antecedentes legislativos de la norma general impugnada, y al Presidente del Instituto Electoral del Estado, para que informara la fecha en que inicia el próximo proceso electoral en la entidad, finalmente, solicitó su opinión a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
QUINTO. Informes de las autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada.
Por proveído de diecisiete de noviembre de dos mil nueve, el Ministro instructor tuvo por presentados a la Gobernadora y al Presidente de la Comisión Legislativa de Puntos Constitucionales del Congreso, ambos del Estado de Zacatecas, con la personalidad que ostentan, rindiendo los informes solicitados a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Zacatecas.
Los informes respectivos se adjuntan como anexos formando parte de la presente resolución.
SEXTO. Opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Mediante proveído de diecisiete de noviembre de dos mil nueve, el Ministro instructor tuvo por rendida la opinión que formula la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con relación a la presente acción de inconstitucionalidad.
La opinión respectiva se adjunta como anexo formando parte de la presente resolución.
SEPTIMO. Cierre de instrucción. Por auto de veintitrés de noviembre de dos mil nueve se cerró la instrucción de este asunto a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación1, toda vez que se plantea la posible contradicción entre diversas normas de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
1 "Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: (…). II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: (…) c).- El Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano (…)".
"Artículo 10.- La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno: I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; (…)".
SEGUNDO. Oportunidad en la presentación de la demanda. Por razón de método, en primer término, se analizará la oportunidad de la presentación de la demanda.
El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal establece:
"ARTICULO 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
(ADICIONADO, D.O.F. 22 DE NOVIEMBRE DE 1996)
En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."
Conforme con el artículo transcrito, el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales y el cómputo respectivo deberá hacerse a partir del día siguiente al en que se hubiere publicado la norma impugnada, en el entendido de que en materia electoral todos los días son hábiles.
En el caso, de la demanda por la que se interpuso la presente acción de inconstitucionalidad, se advierte que el promovente señala como norma general impugnada: "Artículos 222, numeral 10, 255, numeral 1, fracción II, y 264, numeral 1, fracción III, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas, publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el tres de octubre de dos mil nueve, cuyo ejemplar se anexa al presente oficio".2
2 Foja 2 del escrito inicial de demanda.
Por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción inició el domingo cuatro de octubre y vencería el lunes dos de noviembre de dos mil nueve.
La presente acción de inconstitucionalidad promovida por el Procurador General de la República se presentó el treinta de octubre de dos mil nueve en la Oficina de la Secretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal, la cual fue recibida por el autorizado para recibir promociones de término fuera del horario normal de labores de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación (según se desprende de la razón que obra en el reverso de la foja cuarenta, del presente expediente), esto es, se presentó el día veintisiete del plazo establecido al efecto, razón por la cual, se concluye, fue presentada en forma oportuna, de conformidad con lo dispuesto en el invocado artículo 60 de la Ley Reglamentaria de la materia.
Lo anterior se muestra en el cuadro siguiente:
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OCTUBRE 2009 |
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Domingo |
Lunes |
Martes |
Miércoles |
Jueves |
Viernes |
Sábado |
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1 |
2 |
3 Publicación |
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4 Día uno del Plazo |
5 Día dos del Plazo |
6 Día tres del Plazo |
7 Día cuatro del Plazo |
8 Día cinco del Plazo |
9 Día seis del Plazo |
10 Día siete del Plazo |
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11 Día ocho del Plazo |
12 Día nueve del Plazo |
13 Día diez del Plazo |
14 Día once del Plazo |
15 Día doce del Plazo |
16 Día trece del Plazo |
17 Día catorce del Plazo |
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18 Día quince del Plazo |
19 Día dieciséis del Plazo |
20 Día diecisiete del Plazo |
21 Día dieciocho del Plazo |
22 Día diecinueve del Plazo |
23 Día veinte del Plazo |
24 Día veintiuno del Plazo |
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25 Día veintidós del Plazo |
26 Día veintitrés del Plazo |
27 Día veinticuatro del Plazo |
28 Día veinticinco del Plazo |
29 Día veintiséis del Plazo |
30 Día veintisiete Presentación de escritos |
31 Día veintiocho del Plazo |
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NOVIEMBRE 2009 |
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1 Día veintinueve del Plazo |
2 Día treinta del Plazo Vence plazo. |
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TERCERO. Legitimación del promovente. Se procederá a analizar la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.
La demanda la suscribe Arturo Chávez Chávez, en su carácter de Procurador General de la República, lo que acredita con la copia certificada de su designación en ese cargo, por parte del Presidente de la República3.
3 Foja 41 del expediente.
El artículo 105, fracción II, inciso c) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que el Procurador General de la República podrá ejercer la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes estatales, entre otras. Dado que, en el caso, dicho funcionario promovió la acción en contra de la modificación a diversos preceptos de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas, expedida por el Congreso Local, esto es, de una ley estatal, es inconcuso que cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.
Apoyan la conclusión anterior, las tesis de jurisprudencia número P./J. 98/20014 y P./J. 92/20065, de rubros: "ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA TIENE LEGITIMACION PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASI COMO TRATADOS INTERNACIONALES" y "ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA ESTA LEGITIMADO PARA SOLICITAR LA INVALIDEZ DE UNA LEY MUNICIPAL EXPEDIDA POR EL CONGRESO ESTATAL".
4 Novena Epoca. Pleno. Tomo XIV. Septiembre de 2001. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Página: 823.
5 Novena Epoca. Pleno. Tomo XXIV. Julio de 2006. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Página 818.
CUARTO. Causas de improcedencia. Al no existir causas de improcedencia ni motivo de sobreseimiento, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan, se procede a analizar el fondo del asunto. Los conceptos de invalidez que hace valer el impugnante se analizarán en forma temática.
QUINTO. Estudio de fondo. A la luz del análisis de los conceptos de invalidez hechos valer por el promovente, se han identificado los siguientes temas:
1. Prohibición para realizar recuento de votos en sede jurisdiccional.
2. Invasión a la esfera competencial del Instituto Federal Electoral en lo relativo a su potestad sancionatoria en materia de radio y televisión.
3. Violación a los principios de legalidad y de supremacía constitucional.
Estudio de fondo
1. Prohibición para realizar recuento de votos en sede jurisdiccional.
Normas generales impugnadas:
Artículo 222, párrafo 10, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas.
El referido artículo es del tenor literal siguiente.
"ARTICULO 222
1. El cómputo distrital de la votación para Gobernador del Estado, se sujetará al siguiente procedimiento:
I. Siguiendo el orden numérico, se abrirán los paquetes que contengan los expedientes de casilla que presenten muestras de alteración. Se cotejará el resultado del acta de escrutinio y cómputo contenida en el expediente con los resultados de las actas que obren en poder del presidente del Consejo Distrital. Si los resultados de ambas actas coinciden, se asentará en las formas establecidas para ello;
II. El Consejo Distrital procederá a realizar nuevamente el escrutinio y cómputo de una casilla en los siguientes casos:
a). Cuando falte el acta de escrutinio y cómputo de la casilla;
b). Si los resultados del acta de escrutinio y cómputo no coinciden con la que obre en poder del presidente del Consejo Distrital;
c). Cuando existan errores o alteraciones evidentes en los distintos elementos de las actas, salvo que puedan corregirse o aclararse con otros elementos;
d). El número de votos nulos sea mayor a la diferencia entre los candidatos ubicados en el primero y segundo lugares en votación; y
e) Cuando todos los votos hayan sido depositados a favor de un mismo partido.
III. En el caso previsto en la fracción anterior, se levantará para tal efecto el acta correspondiente. Los resultados se anotarán en el formato respectivo, dejándose constancia en el acta de escrutinio y cómputo de casillas de la elección de Gobernador, levantada ante el Consejo Distrital, así como también de las objeciones que manifieste cualesquiera de los representantes ante el Consejo Distrital, quedando a salvo sus derechos para impugnar el cómputo de que se trate ante el Tribunal de Justicia Electoral del Estado;
IV. A continuación se procederá a abrir los paquetes sin muestras de alteración para extraer el acta de escrutinio y cómputo y cotejarla con las que obren en poder del presidente del Consejo Distrital y de los representantes de los partidos políticos o coaliciones, y según sea el caso, se realizarán las operaciones señaladas con anterioridad, haciéndose constar lo procedente en el acta respectiva.
V. En su caso, se sumarán los votos que hayan sido emitidos a favor de dos o más partidos con candidatura común y que por esa causa hayan sido consignados por separado en el apartado correspondiente del acta de escrutinio y cómputo de casilla. La suma distrital de tales votos se distribuirá igualitariamente entre los partidos con candidatura común; de existir fracción, los votos correspondientes se asignarán a los partidos de más alta votación.
VI. Hecho lo anterior, se abrirán los paquetes que contengan los expedientes de las casillas especiales, para extraer el acta de escrutinio y cómputo de la elección de Gobernador y se procederá en los mismos términos señalados en las fracciones I a la IV de este artículo.
VII. Durante la apertura de paquetes electorales conforme a lo señalado en el presente artículo, el presidente o el secretario del Consejo Distrital extraerá: los escritos de protesta, si los hubiere; la relación de ciudadanos que votaron y no aparecen en la lista nominal, previa acreditación con resolución del órgano jurisdiccional, así como las actas de incidentes y la demás documentación que determine el Consejo General en acuerdo previo a la jornada electoral. De la documentación así obtenida, se dará cuenta al Consejo Distrital, debiendo ordenarse conforme a la numeración de las casillas. Las carpetas con dicha documentación quedarán bajo resguardo del Presidente del Consejo para atender los requerimientos que llegare a presentar el Tribunal de Justicia Electoral del Estado u otros órganos del Instituto.
VIII. Concluidas las operaciones antes indicadas, la suma de los resultados de los votos consignados en favor de los partidos políticos o coaliciones, constituirá el cómputo distrital de la elección de Gobernador del Estado, emitiéndose al acta correspondiente.
2. En el acta circunstanciada de la sesión se harán constar los resultados del cómputo y los incidentes que ocurrieren durante la misma.
3. Cuando exista indicio de que la diferencia entre el candidato presunto ganador de la elección en el distrito y el que haya obtenido el segundo lugar en votación es igual o menor a un punto porcentual (1%), y al inicio de la sección exista petición expresa del representante del partido que postuló al segundo de los candidatos antes señalados, el Consejo Distrital deberá realizar el recuento de votos en la totalidad de las casillas. Para estos efectos, se considerará indicio suficiente, la presentación ante el Consejo de la sumatoria de resultados por partido consignados en la copia de las actas de escrutinio y cómputo de casilla de todo el distrito.
4. Si al término del cómputo se establece que la diferencia entre el candidato presuntamente ganador y el ubicado en segundo lugar es igual o menor a un punto porcentual (1%), y existe la petición expresa a que se refiere el párrafo anterior, el Consejo Distrital deberá proceder a realizar el recuento de votos en la totalidad de las casillas. En todo caso, se excluirán del procedimiento anterior las casillas que ya hubiesen sido objeto de recuento.
5. Conforme a lo establecido en los dos párrafos inmediatos anteriores, para realizar el recuento total de votos respecto de una elección determinada, el Consejo Distrital dispondrá lo necesario para que sea realizado sin obstaculizar el escrutinio y cómputo de las demás elecciones y concluya antes del domingo siguiente al de la jornada electoral. Para tales efectos, el presidente del Consejo Distrital dará aviso inmediato al Secretario Ejecutivo del Instituto; ordenará la creación de grupos de trabajo integrados por los representantes de los partidos, el personal que se asigne para el auxilio de dicha tarea y los consejeros electorales, que los presidirán; los consejeros electorales suplentes podrán en su caso, presidir grupos de trabajo, cuando por las actividades a realizar así resulte necesario. Los grupos realizarán su tarea en forma simultánea dividiendo entre ellos en forma proporcional los paquetes que cada uno tendrá bajo su responsabilidad. Los partidos políticos tendrán derecho a nombrar a un representante en cada grupo, con su respectivo suplente.
6. Si durante el recuento de votos se encuentran en el paquete votos de una elección distinta, se contabilizarán para la elección de que se trate, siempre y cuando sea competencia del órgano electoral correspondiente.
7. El Consejero que presida cada grupo levantará un acta circunstanciada en la que consignará el resultado del recuento de cada casilla y el resultado final que arroje la suma de votos por cada partido y candidato.
8. El presidente del Consejo realizará en sesión plenaria la suma de los resultados consignados en el acta de cada grupo de trabajo y asentará el resultado en el acta distrital final de cómputo de la elección de que se trate.
9. Los errores contenidos en las actas originales de escrutinio y cómputo de casilla que sean corregidos por los Consejos Distritales siguiendo el procedimiento establecido en este artículo, no podrán invocarse como causa de nulidad ante el Tribunal de Justicia Electoral del Estado.
10. En ningún caso podrá solicitarse al Tribunal de Justicia Electoral del Estado que realice recuento de votos respecto de las casillas que hayan sido objeto de dicho procedimiento en los Consejos Distritales."
Argumentos de invalidez
El Procurador General de la República sostiene que lo dispuesto en el artículo 222, párrafo 10, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas configura una violación a los principios constitucionales consagrados en los artículos 17 y 116, fracción IV, incisos b), c) y l), de la Constitución Federal, toda vez que el referido precepto legal impugnado hace nugatorio el imperativo constitucional consistente en que las leyes electorales de los Estados deben garantizar, entre otras cuestiones, el recuento de los votos totales y parciales en la sede jurisdiccional, pues es claro que, en el Estado de Zacatecas, el Tribunal Electoral, si bien, en el ejercicio propio de sus funciones, podrá, mediante el incidente sobre la pretensión de nuevo escrutinio y cómputo en las elecciones realizadas en la entidad, realizar el recuento de votos para Gobernador y para Diputados por el principio de mayoría relativa, no puede llevar a cabo tal facultad cuando previamente la autoridad administrativa lo hubiera hecho a través de los Consejos Distritales.
Lo anterior implica que la norma electoral impugnada le confiere sólo a la autoridad administrativa electoral —Instituto Electoral del Estado de Zacatecas— la atribución del recuento de votos, esto es, se le resta de toda facultad al Tribunal Electoral para conocer del recuento de votos, monopolizándose en consecuencia dicha facultad, pues deja de forma única y exclusiva a la autoridad administrativa su ejercicio, trayendo consigo una violación a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En ese contexto, según el Procurador General de la República, también se menoscaba el principio de impartición de justicia y, en particular, la garantía de acceso a la justicia de los actores políticos, pues no pueden promover los medios impugnativos idóneos respecto del recuento de votos que lleven a cabo los Consejos Distritales, porque el legislador del Estado de Zacatecas, al emitir las normas impugnadas, señala, categóricamente, que en ningún caso podrá solicitarse a la autoridad jurisdiccional electoral de la entidad que realice el recuento de votos, respecto de las casillas que hayan sido objeto de dicho procedimiento en los Consejos Distritales.
Asimismo, en concepto del promovente, se trastocan los principios de autonomía e independencia del Tribunal Electoral de Zacatecas, porque no puede ejercer sus facultades relacionadas con las resoluciones o actos relacionados con la violación a los principios que debe regir en materia electoral, en particular se trastocan los de legalidad y certeza.
El Procurador General de la República señala que el artículo 63 bis de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Zacatecas faculta al Tribunal Electoral de la entidad a conocer y resolver el incidente sobre la pretensión de nuevo escrutinio y cómputo en las elecciones realizadas en la entidad; sin embargo, dicho incidente sólo procederá cuando no se haya llevado a cabo el procedimiento de recuento de votos que señala el artículo 222 de la ley electoral local.
Cuestión por dilucidar
¿El que el legislador del Estado de Zacatecas haya establecido en el artículo 222, párrafo 10, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas que en ningún caso podrá solicitarse al Tribunal de Justicia Electoral del Estado que realice recuento de votos respecto de las casillas que hayan sido objeto de dicho procedimiento en los Consejos Distritales contraviene los artículos 17 y 116, fracción IV, incisos b), c) y l), de la Constitución Federal?
Cabe señalar que el artículo 43, párrafo último, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas establece que la ley establecerá los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativos y jurisdiccional, de los recuentos totales o parciales de votación.6
6 "Artículo 43.-
[…]
La ley fijará las causales de nulidad de las elecciones para Gobernador, diputados locales y ayuntamientos, así como los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales. La ley tipificará los delitos y determinará las faltas en materia electoral y las sanciones que por ello deban imponerse. Asimismo, establecerá los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de los recuentos totales o parciales de votación." [Enfasis añadido]
Juicio de constitucionalidad
El concepto de invalidez dirigido a controvertir el párrafo 10 del artículo 222 de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas es fundado, en virtud de las siguientes consideraciones.
Existen precedentes directamente aplicables al presente caso individual.
Primero, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 7/2009, 8/2009 y 9/2009, falladas en sesión pública el veinticuatro de septiembre de dos mil nueve, resolvió declarar la invalidez del artículo 244, fracción X, incisos f) y g), del Código Número 307 Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave,7 en virtud de estimar fundado el concepto de invalidez planteado porque las referidas porciones normativas exceden el ámbito de competencia local y por no desarrollar, sino restringir el recuento de votos parcial y total en sede jurisdiccional, conforme lo dispone el inciso l) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (considerando décimo noveno).
7 Por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Franco González Salas, Góngora Pimentel, Azuela Güitrón, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas y Silva Meza, con el voto en contra de los señores Ministros Luna Ramos y Presidente Ortiz Mayagoitia.
El invocado precedente es aplicable al presente caso, ya que si bien las formulaciones normativas de las normas generales impugnadas en uno y en otro caso no son idénticas, son similares o semejantes y las diferencias no son de tal carácter que impidan la aplicación, al caso concreto, de las razones jurídicas sustanciales para haber declarado la invalidez constitucional de las normas reclamadas en el precedente citado.
Lo anterior es así, por lo siguiente:
Como se indicó, el texto de las referidas normas es semejante, tal como se muestra en el siguiente cuadro comparativo:
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Código Número 307 Electoral para el Estado de Veracruz |
Ley Electoral del Estado de Zacatecas |
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"Artículo 244. El cómputo en los consejos distritales y municipales se sujetará al siguiente procedimiento: […] X. En su caso, para el recuento total de votación de las casillas en la sesión del cómputo, se seguirá el siguiente procedimiento: […] f) Los errores contenidos en las actas originales de escrutinio y cómputo de casilla que sean corregidos por los consejos respectivos siguiendo el procedimiento establecido en este artículo, no podrán invocarse como causa de nulidad ante la Sala Electoral del Tribunal Superior de Justicia del Estado o, en su caso, ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; y g) En ningún caso podrá solicitarse a la Sala Electoral del Tribunal Superior de Justicia del Estado o, en su caso, al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que realice recuento de votos respecto de las casillas que hayan sido objeto de dicho procedimiento en los consejos respectivos." [Enfasis añadido] |
"Artículo 222. El cómputo distrital de la votación para Gobernador del Estado, se sujetará al siguiente procedimiento: […] 9. Los errores contenidos en las actas originales de escrutinio y cómputo de casilla que sean corregidos por los Consejos Distritales siguiendo el procedimiento establecido en este artículo, no podrán invocarse como causa de nulidad ante el Tribunal de Justicia Electoral del Estado. 10. En ningún caso podrá solicitarse al Tribunal de Justicia Electoral del Estado que realice el recuento de votos respecto de las casillas que hayan sido objeto de dicho procedimiento en los Consejos Distritales." [Enfasis añadido] |
Las normas generales impugnadas y declaradas inválidas en el precedente antes invocado, es decir, el artículo 244, fracción X, incisos f) y g), del Código Número 307 Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, en lo que interesa del precedente invocado, restringen indebidamente las facultades de la autoridad jurisdiccional local, ya que prohíben a la Sala Electoral del Tribunal Superior de Justicia del Estado realizar un recuento de los votos respecto de las casillas que ya hayan sido objeto de dicho procedimiento en los consejos respectivos, con lo cual se viola el artículo 116, fracción IV, inciso l), de la Constitución Federal que establece que las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que se señalen los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativos y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación.
Segundo, el Pleno de este Tribunal Constitucional, al resolver la acción de inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas 64/2009 y 65/2009, falladas el primero de diciembre de dos mil nueve, declaró8 la invalidez de los numerales 15 y 16 del artículo 210 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, muy similares a las porciones normativas que ahora se impugnan en la presente acción de inconstitucionalidad.
8 Por una mayoría de ocho votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoiitia, con salvedades; la señor Ministra Luna Ramos votó en contra.
Ahora, la norma general cuya validez se reclama en la presente acción de inconstitucionalidad, es decir, el párrafo 10 del artículo 222 de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas, restringe indebidamente las facultades del Tribunal de Justicia Electoral del Estado al establecer que en "ningún caso", lo que significa una prohibición absoluta o terminante (que no admite excepciones), podrá solicitarse al Tribunal de Justicia Electoral del Estado que realice recuento de votos respecto de las casillas que hayan sido objeto de dicho procedimiento en los Consejos Distritales.
En tales condiciones, la norma impugnada contraviene el mandato establecido en el artículo 116, fracción IV, inciso l),9 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que, al disponer que las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que se señalen los supuestos y las reglas para la realización en los ámbitos administrativos y jurisdiccionales, de recuentos totales o parciales, garantiza la realización de un recuento jurisdiccional adicionalmente al administrativo, tanto total como parcial, en el entendido de que la partícula "o" que figura en el texto constitucional se usa en un sentido inclusivo y no exclusivo. 10
9 "Artículo 116.-
[…]
IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:
[…]
l) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad. Igualmente, que se señalen los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación;
[…]" [Enfasis añadido]
10 Como se dijo por el señor Ministro Cossío Díaz, en la sesión de 24 de septiembre de 2009, al discutirse la acción de inconstitucionalidad 7/2009 y sus acumuladas 8/2009 y 9/2009, que se han invocado como precedentes en el presente asunto.
Por lo tanto, al resultar fundado el concepto de invalidez, procede declarar la invalidez del artículo 222, párrafo 10, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas.
En virtud de las consideraciones vertidas y de conformidad con lo previsto en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 41 de la Constitución Federal,11 se extiende la presente declaratoria de invalidez al párrafo 9 del artículo 222 de la ley electoral local, toda vez que, al disponer que los errores contenidos en las actas originales de escrutinio y cómputo de casilla que sean corregidos por los Consejos Distritales siguiendo el procedimiento establecido en el propio artículo 222, no podrán invocarse como causa de nulidad ante el Tribunal de Justicia Electoral del Estado, establece una restricción injustificada, desde el punto de vista constitucional, en el trabajo jurisdiccional del referido Tribunal de Justicia Electoral del Estado, lo que también puede calificarse como una "restricción a la regla del recuento de votos", ya que si bien se hace referencia a errores corregidos en el procedimiento seguido ante la autoridad administrativa electoral, no menos cierto es que tales errores no podrán ser revisados, en sede jurisdiccional, como consecuencia de la limitación impuesta, soslayando que, aun cuando exista corrección, puede haber elementos o factores que afecten el resultado definitivo de la votación, lo que debe ser susceptible de ser revisado ante el órgano jurisdiccional especializado en la materia, habida cuenta que el artículo 116, fracción IV, inciso l), de la Constitución Federal establece que las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos (es decir, sin excepción alguna) los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad.
11 "Artículo 41.- Las sentencias deberán contener: […]
IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquéllas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; […]".
Asimismo, por los razonamientos anteriores, toda vez que el diverso artículo 63 bis, párrafo antepenúltimo, de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación Electoral del Estado de Zacatecas también establece una restricción indebida constitucionalmente en la función jurisdiccional del Tribunal de Justicia Electoral del Estado y dado que no fue impugnado, procede extender la declaración de invalidez al referido artículo 63 bis, párrafo penúltimo, con base en lo previsto en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El texto del referido precepto legal es:
"ARTICULO 63 bis
El incidente sobre la pretensión de nuevo escrutinio y cómputo de elecciones realizadas en la Entidad, de que conozca el Tribunal de Justicia Electoral, procederá cuando:
I. El nuevo escrutinio y cómputo solicitado no haya sido desahogado, sin causa justificada, en la sesión de cómputo correspondiente en los términos de lo dispuesto por el párrafo primero, fracción II del artículo 222 de la Ley Electoral.
II. El nuevo escrutinio y cómputo total solicitado no haya sido desahogado, sin causa justificada, en la sesión de cómputo correspondiente en los términos de lo dispuesto por los párrafos tercero y cuarto del artículo 222 de la Ley Electoral.
El Tribunal de Justicia Electoral deberá establecer si las inconsistencias pueden ser corregidas o subsanadas con algunos otros datos o elementos que obren en el expediente o puedan ser requeridos a los Consejos Electorales sin necesidad de recontar los votos.
El recuento total o parcial de votos de una elección, tiene como finalidad hacer prevalecer el voto ciudadano. El principio rector del recuento de votos es la certeza, la cual debe prevalecer como confianza de la sociedad de que los resultados que arroja el recuento son auténtico reflejo de la voluntad popular expresada en las urnas de la elección de que se trate.
Será recuento parcial, cuando el consejo respectivo o el Tribunal de Justicia Electoral, efectúe el recuento sólo en algunas casillas del total de las instaladas en la elección de que se trate. Habrá recuento total de la votación cuando lo practiquen en todas las casillas instaladas en la elección que se impugna.
No procederá el incidente en el caso de casillas en las que se hubiere realizado nuevo escrutinio y cómputo en la sesión de cómputo respectiva.
El incidente de nuevo cómputo debe resolverse en forma previa al dictado de la sentencia de fondo que corresponda.
Para el recuento de votos de una elección, el Tribunal de Justicia Electoral del Estado dispondrá las medidas necesarias para estar en condiciones materiales de efectuarla, pudiendo quien las presida tomar los acuerdos que el caso amerite. El Tribunal de Justicia Electoral proveerá, los recursos humanos y materiales para cumplir con los fines de la ley."
Cobra aplicación la tesis plenaria de jurisprudencia P./J. 32/2006, de rubro: "ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD. EXTENSION DE LOS EFECTOS DE LA DECLARACION DE INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL A OTRAS QUE, AUNQUE NO HAYAN SIDO IMPUGNADAS, SEAN DEPENDIENTES DE AQUELLA". 12
12 Novena Epoca, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIII, febrero de 2006, página 1169. Texto: Conforme al artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al declarar la invalidez de una norma general, deberá extender sus efectos a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada, sean de igual o menor jerarquía que la de la combatida, si regulan o se relacionan directamente con algún aspecto previsto en ésta, aun cuando no hayan sido impugnadas, pues el vínculo de dependencia que existe entre ellas determina, por el mismo vicio que la invalidada, su contraposición con el orden constitucional que debe prevalecer. Sin embargo, lo anterior no implica que este Alto Tribunal esté obligado a analizar exhaustivamente todos los ordenamientos legales relacionados con la norma declarada inválida y desentrañar el sentido de sus disposiciones, a fin de determinar las normas a las que puedan hacerse extensivos los efectos de tal declaración de invalidez, sino que la relación de dependencia entre las normas combatidas y sus relacionadas debe ser clara y se advierta del estudio de la problemática planteada.
Por todo lo expuesto, procede declarar la invalidez de los artículos 222, párrafo 10, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas y, en vía de consecuencia, del párrafo 9 del artículo 222 de la propia Ley Electoral del Estado de Zacatecas y del artículo 63 bis, párrafo antepenúltimo, de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación Electoral del Estado de Zacatecas, esto último con fundamento en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2. Invasión a la esfera competencial del Instituto Federal Electoral en lo relativo a su potestad sancionatoria en materia de radio y televisión.
Normas generales impugnadas:
Artículos 255, párrafo 1, fracción II, y 264, párrafo 1, fracción III, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas.
El texto de las normas legales controvertidas es:
"ARTICULO 255.
1. Constituyen infracciones a la legislación electoral por parte de los ciudadanos, de los dirigentes y afiliados a partidos políticos, así como de las personas físicas o morales:
I. La negativa a entregar la información requerida por el Instituto, entregarla en forma incompleta o con datos falsos, o fuera de los plazos que señale el requerimiento, respecto de las operaciones mercantiles, los contratos que celebren los donativos o aportaciones que realice, o cualquiera otro acto que los vincule con los partidos políticos, los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular;
II. Contratar propaganda en radio y televisión, en territorio estatal, de otra entidad federativa, nacional o en el extranjero, dirigida a la promoción personal con fines políticos o electorales, a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, o a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular;
III. Contratar propaganda en medios impresos en territorio estatal, de otra entidad federativa, nacional o en el extranjero, dirigida a la promoción personal con fines políticos o electorales, a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, o a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular, y
IV. El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en la legislación electoral."
"ARTICULO 264
1. Las infracciones señaladas en los artículos anteriores serán sancionadas conforme a lo siguiente:
I. Respecto de los partidos políticos:
a) Con amonestación pública;
b) Con multa de hasta diez mil cuotas de salario mínimo general vigente en el Estado, según la gravedad de la falta;
c) Con hasta un tanto del monto ejercido en exceso, en los casos de infracción a lo dispuesto en materia de topes a los gastos de precampaña o campaña, o a los límites aplicables en materia de donativos o aportaciones de simpatizantes, o de los candidatos para sus propias campañas. En caso de reincidencia, la sanción será de hasta dos tantos;
d) Con la reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento público para actividades ordinarias que les corresponda, por el período que señale la resolución, dependiendo de la gravedad de la falta;
e) Con multa de hasta diez mil cuotas de salario mínimo general vigente en el Estado, por la violación a lo dispuesto en la Constitución, respecto de la prohibición de realizar expresiones que denigren a las instituciones, partidos o calumnien a las personas;
f) Con la interrupción de la trasmisión de la propaganda política o electoral que se trasmita, dentro del tiempo que le sea asignado por el Instituto, en términos de lo establecido por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales;
g) Cancelación del registro si se trata de partidos políticos estatales, o la supresión total hasta por tres años de financiamiento público para actividades ordinarias si se trata de partidos políticos nacionales acreditados en el Consejo General, en los casos de graves y reiteradas conductas violatorias de la Constitución y esta Ley, especialmente en cuanto a sus obligaciones en materia de origen y destino de sus recursos.
II. Respecto de los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargo de elección popular:
a) Con amonestación pública;
b) Con multa de hasta cinco mil cuotas de salario mínimo general vigente en el Estado, y
c) Con la pérdida del derecho del precandidato infractor a ser registrado como candidato, o con la cancelación si ya estuviere registrado. Cuando las infracciones cometidas por aspirante o precandidatos a cargos de elección popular sean imputables exclusivamente a aquéllos, no procederá sanción alguna en contra del partido político de que se trate. Cuando el precandidato resulte electo en el proceso interno, el partido político no podrá registrarlo como candidato.
III. Respecto de los ciudadanos, de los dirigentes y afiliados a los partidos políticos, o de cualquiera persona física o moral:
a) Con amonestación pública; a los dirigentes y afiliados a partidos políticos;
b) Con multa de hasta mil cuotas de salario mínimo vigente en el Estado, cuando contraten por sí o por terceras personas directamente propaganda electoral en los medios de comunicación;
c) Con multa de hasta quinientas cuotas de salario mínimo vigente en el Estado; a los dirigentes y afiliados a los partidos políticos o cualquiera persona física en el caso de aportaciones que violen lo dispuesto en la legislación electoral, y
d) Con multa de hasta cien mil cuotas de salario mínimo vigente en el Estado, a las personas jurídicas por las conductas señaladas en la fracción anterior.
IV. Respecto de las organizaciones de observadores electorales y de los observadores electorales:
a) Con amonestación pública.
b) Con la cancelación inmediata de la acreditación como observadores electorales y la inhabilitación para acreditarlos como tales en al menos dos procesos electorales locales, y
c) Con multa de hasta doscientas cuotas de salario mínimo vigente en el Estado, tratándose de las organizaciones a las que pertenezcan los observadores electorales.
V. Respecto de las organizaciones de ciudadanos que pretendan constituir partidos políticos estatales:
a) Con amonestación pública;
b) Con multa de hasta cinco mil cuotas de salario mínimo vigente en el Estado, según la gravedad de la falta; y
c) Con la cancelación del procedimiento tendiente a obtener el registro como partido político estatal.
VI. Respecto de las organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos, así como sus integrantes o dirigentes, en lo relativo a la creación y registro de partidos políticos estatales:
a) Con amonestación pública, y
b) Con multa de hasta cinco mil cuotas de salario mínimo vigente en el Estado, según la gravedad de la falta."
Argumentos de invalidez
El Procurador General de la República sostiene que, de conformidad con los preceptos legales impugnados, constituye una infracción a la Ley Electoral del Estado de Zacatecas el hecho de que los ciudadanos, dirigentes, afiliados a partidos políticos, así como personas físicas o morales contraten propaganda en radio y televisión. Asimismo, se señala que se aplicará al infractor una multa de hasta mil cuotas de salario mínimo vigentes en el Estado.
A fin de imponer la sanción antes descrita, el artículo 265 de la citada ley electoral local establece los procedimientos aplicables, siendo el que interesa el previsto en los párrafos 4 y 5 del propio artículo.
En esa tesitura, estima el promovente, es evidente que la Ley Electoral del Estado de Zacatecas establece un procedimiento para el caso de las infracciones cometidas, dentro del cual se advierte que será el Instituto Estatal Electoral el ente facultado para la instauración de dicho procedimiento y, por consiguiente, la aplicación de la sanción, lo cual vulnera los principios constitucionales consagrados en los artículos 41, base III, apartados A, B, y D, así como 116, fracción IV, inciso i), de la Constitución Federal.
Atendiendo a que la competencia para administrar los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión se encuentra expresamente reservada al Instituto Federal Electoral, por disposiciones de la Ley Fundamental, consecuentemente es claro que corresponde, de forma exclusiva, a ese órgano autónomo, en términos del artículo 116, fracción IV, inciso i), en relación con el 41, fracción III, apartado B, de la Constitución General de la República, prever [sic] en la esfera administrativa todo lo relacionado con los tiempos de radio y televisión.
En consecuencia, ni las entidades federativas, ni los municipios, ni el Distrito Federal resultan competentes para expedir leyes o normas que otorguen atribuciones en materia de administración de los tiempos que correspondan al Estado, en radio y televisión, para fines electorales.
Cuestión por dilucidar
Ante todo, es preciso señalar que el impugnado artículo 264, párrafo 1, fracción III, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas establece un catálogo de sanciones que deberán imponerse para el caso de que se actualicen las infracciones señaladas en el, también impugnado, artículo 255, párrafo 1, fracción II, entre otros, de la propia ley electoral local. Este último artículo establece que constituyen infracciones a la legislación electoral por parte de los ciudadanos, de los dirigentes y afiliados a partidos políticos, así como de las personas físicas o morales el contratar propaganda en radio y televisión, y, en lo que interesa, el artículo 264, párrafo 1, fracción III, inciso b), dispone que las infracciones señaladas en los "artículos anteriores" serán sancionadas con multa de hasta mil cuotas de salario mínimo vigente en el Estado, cuando contraten por sí o por terceras personas directamente propaganda electoral en "los medios de comunicación".
En tal virtud, a la luz de la línea argumental de los conceptos de invalidez hechos valer por el promovente, el análisis de constitucionalidad centrará su enfoque en los artículos 255, párrafo 1, fracción II, y 264, párrafo 1, fracción III, inciso b), pues son las porciones relevantes al tema de los conceptos de invalidez bajo estudio.
Identificadas así las normas generales impugnadas, el problema se puede plantear mediante la siguiente pregunta:
¿El que las normas legales reclamadas califiquen como infracciones a la legislación electoral por parte de los ciudadanos, de los dirigentes y afiliados a partidos políticos, así como de las personas físicas o morales el contratar propaganda en radio y televisión, y que establezcan que las infracciones señaladas serán sancionadas con multa de hasta mil cuotas de salario mínimo vigente en el Estado, cuando contraten por sí o por terceras personas directamente propaganda electoral en los medios de comunicación, constituye una invasión a la esfera competencial del Instituto Federal Electoral asignada constitucionalmente?
Juicio de constitucionalidad
El concepto de invalidez es fundado.
Existen precedentes directamente aplicables al presente caso concreto que permiten a este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinar la solución normativa a la cuestión planteada.
Lo anterior es así, ya que el Pleno de este Tribunal Constitucional ha abordado, en diversas ocasiones, el tema relativo a las bases constitucionales de un nuevo modelo de comunicación social en la materia electoral, establecido por el Poder Constituyente Permanente, mediante el decreto que modificó diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de noviembre de dos mil siete.
En dichos precedentes, destacadamente en la acción de inconstitucionalidad 56/2008, fallada13 el cuatro de marzo de dos mil ocho, así como la acción de inconstitucionalidad 27/2009 y sus acumuladas 29/2009, 30/2009 y 31/2009, falladas el diez de noviembre de dos mil nueve, en el que14 se declaró la invalidez del artículo 203 del Código Electoral Estatal de Aguascalientes, por invadir facultades exclusivas del Instituto Federal Electoral y, por extensión, una porción normativa del artículo 328, este Tribunal Pleno ha precisado el sentido y alcance de las bases constitucionales [establecidas en los artículos 41, fracción III, y 116, fracción IV, inciso i), de la Constitución Federal] que constituyen parámetros de control obligatorio para el examen de constitucionalidad en el caso concreto, señalando, entre otros aspectos, que el Instituto Federal Electoral tiene el estatus constitucional de autoridad única en la materia.
13 Por unanimidad de diez votos.
14 Por unanimidad de diez votos.
En particular, esta Alta Corte Constitucional, al resolver la acción de inconstitucionalidad 33/2009 y sus acumuladas 34/2009 y 35/2009, falladas el veintiocho de mayo de dos mil nueve, declaró fundado el concepto de invalidez relativo a la inconstitucionalidad del artículo 316, fracción II, del Código Electoral del Estado de Coahuila, en virtud de que contraviene el apartado D de la fracción III, de la Constitución Federal, que "confiere al Instituto Federal Electoral la atribución exclusiva para sancionar las infracciones a lo dispuesto en esa fracción o base III, y el contenido de las fracciones impugnadas está dentro de la competencia exclusiva del referido Instituto Federal Electoral" (considerando quinto, apartado 19), razón por la cual este Alto Tribunal determinó declarar su invalidez. 15
15 Por unanimidad de diez votos.
El precedente invocado en el párrafo precedente es, como se indicó, directamente aplicable al presente caso, ya que el contenido normativo de la norma general impugnada en la presente acción de inconstitucionalidad, es decir, el artículo 255, párrafo 1, fracción II, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas, es sustancialmente idéntico al artículo 316, fracción II, del Código Electoral del Estado de Coahuila, el cual fue declarado inválido por este Alto Tribunal, como se muestra en el cuadro comparativo siguiente:
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Ley Electoral del Estado de Zacatecas |
Código Electoral del Estado de Coahuila |
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"Artículo 255 1.Constituyen infracciones a la legislación electoral por parte de los ciudadanos, de los dirigentes y afiliados a partidos políticos, así como de las personas físicas o morales: I.La negativa a entregar la información requerida por el Instituto, entregarla en forma incompleta o con datos falsos, o fuera de los plazos que señale el requerimiento, respecto de las operaciones mercantiles, los contratos que celebren los donativos o aportaciones que realice, o cualquiera otro acto que los vincule con los partidos políticos, los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular; II. Contratar propaganda en radio y televisión, en territorio estatal, de otra entidad federativa, nacional o en el extranjero, dirigida a la promoción personal con fines políticos o electorales, a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, o a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular; III. Contratar propaganda en medios impresos en territorio estatal, de otra entidad federativa, nacional o en el extranjero, dirigida a la promoción personal con fines políticos o electorales, a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, o a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular, y IV. El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en la legislación electoral." |
"Artículo 316.- Constituyen infracciones de los ciudadanos, de los dirigentes y afiliados a partidos políticos, o en su caso de cualquier persona física o moral, al presente Código: […] II. Contratar propaganda en radio y televisión, tanto en territorio nacional como en el extranjero, dirigida a la promoción personal con fines políticos o electorales, a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, o a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular. […]" |
Por consiguiente, resulta fundado el concepto de invalidez planteado por promovente relativo a que la norma legal reclamada invade la esfera competencial exclusiva del Instituto Federal Electoral y, por ende, procede declarar la invalidez del artículo 255, párrafo 1, fracción II, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas.
En lo concerniente al concepto de invalidez dirigido a cuestionar la validez del artículo 264, párrafo 1, fracción III, inciso b), de la ley electoral local, el mismo resulta igualmente fundado, como se muestra a continuación.
Como se indicó, el artículo 264, párrafo 1, fracción III, inciso b), dispone que las infracciones señaladas en los "artículos anteriores", entre los cuales se encuentra el artículo 255, párrafo 1, fracción II, de la propia ley (declarado inválido), serán sancionadas con multa de hasta mil cuotas de salario mínimo vigente en el Estado, cuando contraten por sí o por terceras personas directamente propaganda electoral en "los medios de comunicación".
El artículo 43 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas establece que los partidos políticos son entidades de interés público y tienen derecho de participar en las elecciones constitucionales de los Poderes Legislativo y Ejecutivo y de los Ayuntamientos, así como al uso permanente de los medios de comunicación social y al acceso a los tiempos de radio y televisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y demás disposiciones aplicables.16
16 "Artículo 43.- Los partidos políticos son entidades de interés público y tienen derecho de participar en las elecciones constitucionales de los Poderes Legislativo y Ejecutivo y de los Ayuntamientos, así como al uso permanente de los medios de comunicación social y al acceso a los tiempos de radio y televisión, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y demás disposiciones aplicables.
En la propaganda política o electoral que difundan los partidos o coaliciones deberán de abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas. La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los órdenes de gobierno federal, estatal o municipal, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.
[…]"
Ahora, como se indicó, el apartado D de la fracción III del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere al Instituto Federal Electoral, en forma exclusiva y excluyente, la potestad para sancionar las infracciones a lo dispuesto en la propia base III del artículo 41 constitucional, mediante procedimientos sancionatorios, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley.
Lo anterior es así, habida cuenta que, como también se explicó en el precedente antes invocado (acción de inconstitucionalidad 33/2009 y sus acumuladas 34/2009 y 35/2009) el párrafo cuarto del apartado A del artículo 41 constitucional establece una norma prohibitiva según la cual: Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular y queda prohibida la transmisión en territorio nacional de este tipo de mensajes contratados en el extranjero (considerando quinto, apartado 9).
En consecuencia, procede declarar la invalidez del artículo 264, párrafo 1, fracción III, inciso b), de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas, si, y sólo si, cuando el legislador del Estado de Zacatecas usa la expresión "medios de comunicación" se refiere a radio y televisión, y no a otros medios de comunicación, como los impresos, respecto de los cuales el Instituto Federal Electoral no tiene un competencia exclusiva.
A mayor abundamiento, cabe señalar que, en lo concerniente al procedimiento sancionador especial —al que alude el promovente— regulado en el Capítulo Tercero de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas, que, a su vez, forma parte del Título Unico del Libro Sexto denominado "Del Régimen Sancionador Electoral", los artículos 280, párrafo 2,17 y 281, párrafo 1,18 dejan a salvo la competencia constitucional del Instituto Federal Electoral en la materia. En efecto, el artículo 280, párrafo 2, dispone que, en la sesión respectiva, el Consejo General conocerá y resolverá sobre el proyecto de resolución, y que en caso de comprobarse la infracción denunciada, el Consejo ordenará el retiro físico, o la inmediata suspensión de la distribución o difusión de propaganda violatoria de la legislación electoral, cualquiera que sea su forma, o medio de difusión, siempre y cuando no se trate de radio y televisión, e impondrá las sanciones correspondientes.
17 "Artículo 280
1. Celebrada la audiencia, la Junta Ejecutiva deberá formular un proyecto de resolución dentro de las veinticuatro horas siguientes y lo presentará al Consejo General en una sesión que deberá celebrarse, a más tardar, dentro de las setenta y dos horas posteriores a la entrega del citado proyecto.
2. En la sesión respectiva el Consejo General conocerá y resolverá sobre el proyecto de resolución. En caso de comprobarse la infracción denunciada, el Consejo ordenará el retiro físico, o la inmediata suspensión de la distribución o difusión de propaganda violatoria de la legislación electoral, cualquiera que sea su forma, o medio de difusión, siempre y cuando no se trate de radio y televisión, e impondrá las sanciones correspondientes.
3. Cuando las denuncias a que se refiere este capítulo y tengan como motivo de comisión de conductas referidas a la ubicación física o al contenido de propaganda política o electoral impresa, de aquella pintada en bardas, o de cualquiera otra diferente a la trasmitida por radio o televisión, así como cuando se refieran a actos anticipados de precampaña o campaña en la que la conducta infractora esté relacionada con ese tipo de propaganda se está a lo siguiente:
I. La denuncia será presentada ante la Junta Ejecutiva del Instituto;
II. La Junta Ejecutiva ejercerá, en lo conducente, las facultadas señaladas en el artículo anterior, conforme al procedimiento y dentro de los plazos que en el mismo se señalan; y
III. El proyecto de resolución será presentado para su conocimiento y votación ante el Consejo General."
18 "Artículo 281
1. Cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la etapa de los procesos electorales en el estado, el Instituto remitirá la denuncia ante el Instituto Federal Electoral."
Por su parte, el artículo 281, párrafo 1, de la ley electoral local establece que cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la etapa de los procesos electorales en el Estado, el Instituto Electoral Local remitirá la denuncia ante el Instituto Federal Electoral.
Asimismo, no pasa inadvertido que el artículo 23, párrafo 1, fracción XLII,19 de la Ley Orgánica del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas establece que es atribución de Consejo General del Instituto Estatal Electoral garantizar que el ejercicio de la prerrogativa correspondiente al acceso de los partidos políticos a radio y televisión, se realice de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Ley Electoral del Estado y demás disposiciones aplicables; asimismo contratar, a petición de los partidos políticos, y en su caso de las coaliciones, los espacios en los medios de comunicación social impresos para difundir mensajes orientados a la obtención del voto durante las precampañas electorales, y que dicha contratación se efectuará con cargo al financiamiento público correspondiente, sin rebasar, en ningún caso, el equivalente al 50% del financiamiento público para gastos de campaña de cada partido.
19 "Artículo 23
1. Son atribuciones del Consejo General:[…]
XLII. Garantizar que el ejercicio de la prerrogativa correspondiente al acceso de los partidos políticos a radio y televisión, se realice de conformidad a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Ley Electoral del Estado y demás disposiciones aplicables. Asimismo contratar, a petición de los partidos políticos, y en su caso de las coaliciones, los espacios en los medios de comunicación social impresos para difundir mensajes orientados a la obtención del voto durante las precampañas y campañas electorales; Dicha contratación se efectuará con cargo al financiamiento público correspondiente, sin rebasar, en ningún caso, el equivalente al 50% del financiamiento público para gastos de campaña de cada partido;
[…]".
Conforme al precepto antes señalado, en lo que interesa, el legislador del Estado de Zacatecas, en la Ley Orgánica del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas, confiere al Consejo General la atribución de garantizar que el ejercicio de la prerrogativa correspondiente al acceso de los partidos políticos a radio y televisión se realice de conformidad con las disposiciones aplicables, para lo cual, en una visión sistemática, hace una remisión expresa a la Constitución Federal, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Ley Electoral del Estado y demás disposiciones aplicables, y, además, establece que el Consejo General del Instituto Estatal Electoral será el conducto para contratar, a petición de los partidos políticos, y en su caso de las coaliciones, los espacios en los medios de comunicación social impresos para difundir mensajes orientados a la obtención del voto durante las precampañas electorales.
3. Violación a los principios de legalidad y de supremacía constitucional.
Normas generales impugnadas:
Artículos 222, párrafo 10, 255, párrafo 1, fracción II, y 264, párrafo 1, fracción III, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas.
Finalmente, el Procurador General de la República aduce, en síntesis, que, por los razonamientos esgrimidos en los conceptos de invalidez identificados como primero y segundo, y que han sido resumidos en los apartados precedentes, el Congreso del Estado de Zacatecas, al emitir las normas generales antes señaladas, contraviene el postulado fundamental de competencia constitucional establecido en el artículo 16 de la Constitución Federal, puesto que al legislar excedió su marco competencial, creando normas que contradicen los artículos 17, 41, base III, apartados A, B, y D, y 116, fracción IV, incisos b), c), i) y l), de la propia Constitución General de la República. Asimismo, el promovente estima que, por lo antes expuesto, los numerales tildados de inconstitucionales contravienen el principio de supremacía constitucional establecido en el artículo 133 de la Constitución Federal.
Al respecto, este Tribunal Pleno estima que, dado lo fundado de los argumentos de invalidez esgrimidos por el promovente ya analizados y el sentido de la presente resolución, resulta innecesario ocuparse del concepto de invalidez antes referido.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia sustentada por este Tribunal Pleno, número P./J. 37/2004, de rubro: "ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ."20
20 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Epoca, Tomo XIX, junio de 2004, p. 863. Texto: Si se declara la invalidez del acto impugnado en una acción de inconstitucionalidad, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos, se cumple el propósito de este medio de control constitucional y resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos relativos al mismo acto.
SEXTO. Efectos.
De conformidad con los artículos 41, fracción IV,21 y 7322 de la Ley Reglamentaria de la materia, la declaración de invalidez de las normas impugnadas, surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos al Congreso del Estado de Zacatecas.
21 "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:
[…]
IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada;
[…]"
22 "Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley."
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se declara la invalidez de los artículos 222, párrafos 9 y 10; 255, párrafo 1, fracción II, y 264, párrafo 1, fracción III, inciso b), de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas, así como del 63 bis, párrafo antepenúltimo, de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación Electoral del Estado de Zacatecas, en los términos del considerando quinto de la presente resolución.
TERCERO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Zacatecas y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En relación con el punto resolutivo Primero:
Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia.
En relación con el punto resolutivo Segundo:
Por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia en cuanto a declarar la invalidez del artículo 222, párrafo 10, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas y, en vía de consecuencia, del párrafo 9 del mismo precepto y del artículo 63 bis, párrafo antepenúltimo, de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación Electoral del Estado de Zacatecas; la señora Ministra Luna Ramos votó en contra.
Por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia, en cuanto a declarar la invalidez de los artículos 255, párrafo 1, fracción II, y 264, párrafo 1, fracción III, de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas.
En relación con el punto resolutivo Tercero:
Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia.
La siguiente votación no se refleja en puntos resolutivos:
Por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia, se aprobó la propuesta modificada del proyecto en cuanto a que la declaración de invalidez de las normas impugnadas surta efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos al Congreso del Estado de Zacatecas.
El señor Ministro Presidente Ortiz Mayagoitia declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
Firman los señores Ministros Presidente y Ponente, con el Secretario General de Acuerdos, que autoriza y da fe.
El Ministro Presidente, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.- Rúbrica.- El Ministro Ponente, José Fernando Franco González Salas.- Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos, Rafael Coello Cetina.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de veintiséis fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con su original que corresponde a la sentencia del tres de diciembre de dos mil nueve, dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 79/2009, promovida por el Procurador General de la República. Se certifica para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a diecinueve de enero de dos mil diez.- Rúbrica.