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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 63/2009 Y SUS ACUMULADAS 64/2009 Y 65/2009. PROMOVENTES: DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA SEGUNDA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE CHIHUAHUA, PARTIDO DEL TRABAJO Y PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA. |
PONENTE: MINISTRO SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO.
SECRETARIA: GUADALUPE DE LA PAZ VARELA DOMÍNGUEZ.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día primero de diciembre de dos mil nueve.
VO. BO.
V I S T O S; y,
R E S U L T A N D O:
COTEJÓ.
PRIMERO. Mediante oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el nueve de octubre de dos mil nueve, Hiram Apolo Contreras Herrera, Jorge Alejandro Espino Balaguer, Arturo Zubia Hernández, Roberto Lara Rocha, Javier Gaudini Díaz Gurrola, José Antonio López Sandoval, Manuel Humberto Olivas Caraveo, Miguel Jurado Contreras, Andrés de Anda Martínez, José Luis Cisneros Carlos, Rosa María Baray Trujillo, Fernando Álvarez Monge y Víctor Manuel Quintana Silveyra, quienes se ostentaron como Diputados de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua, promovieron acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 4, 16, 17, 58, 81, 85 y 131, de la Ley Electoral de esa Entidad, contenida en el Decreto número 733/09 VI P.E., publicado en el Periódico Oficial de dicho Estado el doce de septiembre de dos mil nueve, señalando como autoridades demandadas al Congreso y Gobernador del Estado de Chihuahua.
Asimismo, por escrito presentado en la misma fecha en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Alberto Anaya Gutiérrez, Alejandro González Yáñez, Ricardo Cantú Garza, Pedro Vázquez González, Reginaldo Sandoval Flores y Francisco Amadeo Espinosa Ramos, en su calidad de integrantes de la Comisión Coordinadora Nacional del Partido del Trabajo, promovieron acción de inconstitucionalidad en la que solicitaron la invalidez de la Ley Electoral arriba invocada, concretamente en contra de los artículos 64, 210, 216, 373, 374 y 375 que la integran.
Por último, mediante oficio presentado el doce de octubre de dos mil nueve, ante el autorizado para recibir promociones de término fuera del horario normal de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Arturo Chávez Chávez, en su carácter de Procurador General de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de los artículos 14, 16, 96, 143, 386, 387, 388, 389 y 390, de la Ley Electoral descrita en los párrafos que anteceden.
SEGUNDO. Los promoventes señalaron que las normas cuya invalidez demandan, son violatorias de los artículos 1°,4°, 14, 16, 34, 35, 41, 54, 109, 115, 116, fracción IV, incisos b), c), d), l) y m), 133 y 134, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de igual forma expresaron como conceptos de invalidez lo que a continuación se resume:
I. De la demanda suscrita por los Diputados de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua:
Primer concepto de invalidez.
Que el artículo 4° de Ley Electoral del Estado de Chihuahua, establece los derechos y obligaciones de los ciudadanos de esa Entidad, precisando que: "… es su derecho la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para obtener cargos de elección popular y siempre que la naturaleza del cargo lo permita, la proporción atenderá a una relación de 50% máximo para cualquiera de los sexos", lo que aducen, es contrario a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que de su redacción se desprende que habrá cargos para los que la proporción no "deberá" atender al cincuenta por ciento que como máximo prevé para cualquiera de los sexos, lo que hace evidente la contravención al artículo 1° de nuestra Carta Magna, en el que se prohíbe todo tipo de discriminación motivada por el género, pues al prever la condición de que la naturaleza del cargo lo permita, ello se interpretará en el sentido de que la mencionada proporción no se aplicará específicamente a las candidaturas de sindicatura y las de presidencia municipal, no obstante que esta última es parte integrante de la planilla del ayuntamiento, en los términos del numeral 4 del artículo 133 de la propia Ley Electoral del Estado de Chihuahua.
Aducen que aun más, la inconstitucionalidad se corrobora con los datos emanados del "Estudio del Comportamiento de las Elecciones 2007 en el Estado de Chihuahua por Sexo", del que se advierte que de acuerdo con el numeral 4 del artículo 78 de la Ley Electoral local vigente en aquel entonces, los partidos políticos tenían que inscribir para los ayuntamientos planillas que no podían incluir más del setenta por ciento de candidatos de un mismo género, para ocupar los cargos de presidencia municipal y regidurías. Así, los partidos políticos inscribieron en la planilla del ayuntamiento como propietarios un cincuenta y cinco por ciento de hombres y un cuarenta y cinco por ciento de mujeres, cumpliendo en lo general con la disposición legal de no más del setenta por ciento de un mismo género; sin embargo, analizada la planilla por puestos se tuvo que postularon como propietarios(as) para el cargo de presidencia municipal de los sesenta y siete municipios a doscientos catorce hombres y sólo a veintidós mujeres, lo que se tradujo para ellas en un nueve por ciento de oportunidad para ocupar este cargo. Teniendo como resultado que sesenta y cinco (97%) presidencias municipales las ocuparon hombres y únicamente dos (3%) fueron ocupadas por mujeres.
En esa tesitura, sustentan su argumento de inconstitucionalidad en el hecho de que en las candidaturas de síndicos y presidentes municipales no se podría dar el acceso en igualdad de oportunidades a hombres y mujeres; por tanto, la aplicación del porcentaje multialudido debe ser establecida para todos los cargos, toda vez que, en su concepto, los puestos que sean ‘únicos’ no se someten a la cuota de género, por lo que las mujeres seguirán siendo excluidas de los cargos en comento.
Agregan que el artículo combatido es contradictorio con los diversos preceptos 24, numeral I, inciso e) y 79 de la propia Ley Electoral, en los cuales se establece la obligación de promover la participación política en igualdad de oportunidades y equidad entre sexos, así como una cultura democrática con perspectiva de género; además de que también se vulnera lo dispuesto en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres, en tanto que el Poder Legislativo del Estado de Chihuahua, ha sido omiso en el cumplimiento de dicho instrumento internacional, pues no ha establecido las medidas legislativas que obliguen a los partidos políticos y coaliciones a que no discriminen a las mujeres, a efecto de revertir la realidad que se presentó en el proceso electoral 2007, todo ello en franca contravención a lo dispuesto en los artículos 1°, 4°, 41 y 133 de la Constitución Federal.
Segundo concepto de invalidez.
Señalan que el segundo párrafo del numeral 3 del artículo 16, así como el numeral 3 del diverso 131 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua son inconstitucionales, porque establecen excepciones al porcentaje ya señalado de cuotas de género, en relación con las candidaturas de diputados de mayoría relativa como de representación proporcional, así como en los cargos de ayuntamiento cuando provenga de un proceso de elección democrático que se encuentre previsto en los estatutos de cada partido político, de donde es clara su inconstitucionalidad, toda vez que subordinan la ley a los referidos estatutos, los cuales no pueden establecer reglas contrarias a los derechos contemplados en la primera, mucho menos reglas violatorias de los derechos protegidos por la propia Constitución y los instrumentos internacionales en materia de paridad de género y protección a la mujer, pues en tales condiciones se limita el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres, lo que implica la discriminación y la consecuente violencia contra las mismas.
Esto se demuestra, de igual forma, con los datos arrojados por el "Estudio del Comportamiento de las Elecciones 2007 en el Estado de Chihuahua por Sexo", pues del mismo se obtiene que para las diputaciones por el principio de mayoría relativa, los partidos políticos postularon a sesenta y nueve por ciento de hombres y treinta y uno por ciento de mujeres, y por el principio de representación proporcional a cincuenta y tres por ciento de hombres y a cuarenta y siete por ciento de mujeres; quedando ocupadas por ambos principios sólo siete curules por mujeres de las treinta y tres que hay en total; y que los vicios que se atribuyen a las normas combatidas se demuestra también, si se toma en cuenta que la ley debe obligar a los partidos políticos para que establezcan en sus estatutos los mecanismos que los lleven a generar igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en cuanto a la participación política en los cargos de elección popular; además de que con la redacción de los artículos en comento, se violan los tratados internacionales firmados y ratificados por el Estado Mexicano, toda vez que, por un lado se prevé la paridad electoral y, por otro, se estatuye lo necesario para omitir su aplicación.
Tercer concepto de invalidez.
Por otra parte argumentan que es inconstitucional el numeral 4 del artículo 17 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua pues establece que: "Cuando del registro total de las candidaturas que hagan los partidos o coaliciones por el principio de mayoría relativa, aparecieren más del 50% de candidatos de un mismo sexo, el sexo subrepresentado al cargo como propietario ocupará, cuando menos, el segundo lugar propietario de la lista de representación proporcional", en virtud de que esa hipótesis sólo constituye una ‘argucia’ legislativa ineficaz, ya que la regla de otorgar a una mujer el segundo lugar de la lista para quienes inscriban a menos del cincuenta por ciento de candidatos por el principio de mayoría relativa, no cumple con la paridad electoral, pues los partidos grandes inscriben mayoritariamente a hombres en los tres primeros lugares de la lista de candidatos, que son los que alcanzan diputaciones en la segunda ronda por el porcentaje de votos emitidos; en cambio, los partidos pequeños no alcanzan diputaciones en una segunda o tercera ronda, por lo que aducen, la disposición impugnada debió otorgar el primer lugar de la lista de candidatos a diputados por el principio de representación proporcional al sexo subrepresentado.
También indican que con base a la alternancia que la nueva Ley Electoral establece como obligatoria, las mujeres ya tenían asegurado el segundo lugar en la lista para el caso de que el primer lugar se asignara a un hombre, empero, el hecho de que el artículo otorgue al sexo subrepresentado el segundo lugar de la lista, tiene implícita la intención de no cumplir con la paridad electoral, ya que no constituye una verdadera sanción para los partidos políticos en caso de incumplimiento, en virtud de la alternancia referida, y que esto trae como consecuencia la restricción de los derechos políticos de las mujeres, configurando nuevamente la discriminación y violencia en su perjuicio; por ello, aseguran, el legislador debió prever que se otorgara el primer lugar de la lista de candidatos a diputados por el principio de representación proporcional al "sexo subrepresentado".
Cuarto concepto de invalidez.
Argumentan que se debe declarar la invalidez del artículo 58, numeral 5, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, porque contradice lo dispuesto en el artículo 41 de la misma Ley electoral, ya que la norma impugnada establece que "para la capacitación, promoción y el desarrollo del liderazgo político de las mujeres, cada partido político deberá destinar anualmente, el dos por ciento del financiamiento público ordinario", mientras que el segundo de los numerales establece que los partidos políticos habrán de canalizar el quince por ciento del financiamiento público destinado a actividades ordinarias permanentes, al impulso de diversos mecanismos en materia de género; por lo que tal contradicción constituye un acto discriminatorio contra las mujeres militantes de los partidos políticos, pues tales disposiciones podrán interpretarse en su perjuicio.
Quinto concepto de invalidez.
Indican que el numeral 4 del artículo 81, y el numeral 7 del diverso 85, de la Ley impugnada, son contrarios a la Constitución General de la República, toda vez que prevén un setenta por ciento como máximo para que el Instituto Electoral de la Entidad se integre con miembros del mismo sexo, lo que limita la participación de las mujeres en la vida democrática del Estado de Chihuahua, y trae como consecuencia la discriminación, la evidente desigualdad de oportunidades y la consecuente violencia contra las mujeres, como lo demuestra el "Estudio del Comportamiento de las Elecciones 2007 en el Estado de Chihuahua por Sexo"; además de que transgreden las recomendaciones hechas por el Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los Derechos Humanos en dos mil tres, en el sentido de "...Extender la obligatoriedad de la paridad en la integración de los órganos electorales, desde los funcionarios de casillas hasta la conformación del tribunal federal electoral...", y "...Observar la paridad entre géneros tanto en posiciones uninominales como plurinominales y en las titularidades y suplencias en las elecciones del Congreso...".
Y que lo antedicho es así, porque el setenta por ciento como máximo para que el Instituto Electoral se integre con miembros de un mismo sexo, limita la participación de las mujeres, lo que insisten, se corrobora con los resultados de las elecciones de dos mil siete ya citados.
Cabe destacar que en los conceptos de invalidez hechos valer, los diputados señalan que las normas impugnadas transgreden diversos instrumentos internacionales, a saber, los artículos II y III, de la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer; 3, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 23, inciso I, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2, 3, 4, 5, 7 y 8, de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; y, 4 y 5 de la Convención para la Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra la Mujer, conocida también como la Convención de Belem do Pará.
II. De la demanda suscrita por el Partido del Trabajo:
Primer concepto de invalidez.
Que se debe declarar la invalidez del artículo 64, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua en cuanto prevé la práctica de procesos extraordinarios de fiscalización, lo que viola las garantías de audiencia y debido proceso legal que prevén los artículos 14 y 16 en relación con el diverso 116 fracción IV, incisos b) y I), de la Constitución Federal, pues cualquier proceso de fiscalización debe estar supeditado a un procedimiento determinado y especifico, como se señala en los artículos 60 a 63 y 65 de la propia Ley Electoral del Estado de Chihuahua.
Por ello, argumenta, es inadmisible que se dote al Consejo General del Instituto Electoral de la Entidad de facultades extraordinarias para abrir procesos de fiscalización y bajo los plazos que unilateralmente llegue a determinar, lo que sin lugar a dudas podría dejar en un completo estado de indefensión a los institutos políticos a los que se les decida abrir dichos procesos, contraviniendo así los principios rectores de la materia electoral, esto es, los de legalidad, imparcialidad, certeza, objetividad e independencia.
Agrega, que la norma combatida también puede generar un trato inequitativo entre los distintos partidos políticos, pues bajo este tipo de procedimientos a algunos institutos políticos se les pueden conceder mayores plazos para la rendición de cuentas y su respectiva revisión y a otros no, ya que al no estar determinadas las circunstancias y requisitos para incoar dichos procesos extraordinarios, la autoridad administrativa válidamente puede o no, ejercer esta facultad a favor de un determinado instituto político.
Segundo concepto de invalidez.
Que el artículo 210, numerales 15 y 16 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua vulnera el principio de legalidad previsto en el artículo 116, fracción IV, inciso I), de la Norma Fundamental, al prohibir la realización de recuentos parciales o totales en sede jurisdiccional cuando éstos se hayan llevado a cabo en los órganos administrativos, lo que hace nugatorio el derecho que tienen todos los institutos políticos y candidatos a solicitar ante el órgano jurisdiccional el recuento total o parcial de votos.
Asimismo aduce que hay una deficiente regulación para realizar el recuento en sede jurisdiccional, en tanto que no se señala de manera clara cómo se llevarán a cabo los recuentos en dicha sede jurisdiccional, citando en apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 68/2009, del Tribunal Pleno, cuyo rubro es el siguiente: "RECUENTO DE VOTOS EN SEDES ADMINISTRATIVA Y JURISDICCIONAL. LA OMISIÓN LEGISLATIVA QUE INCUMPLE EL MANDATO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN IV, INCISO L), CONSTITUCIONAL, ACTUALIZA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Y OBLIGA AL LEGISLADOR ORDINARIO A SUBSANAR LA DEFICIENCIA DE LA LEGISLACIÓN ELECTORAL ESTATAL".
Tercer concepto de invalidez.
Que el artículo 216, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua es inconstitucional porque contraviene la finalidad del sistema de representación proporcional en el régimen de los ayuntamientos, es decir, lo dispuesto por los artículos 41 y 116 de la Constitución Federal, pues resulta inadmisible que bajo la premisa de buscar una mayor proporcionalidad a efecto de integrar los ayuntamientos, el legislador distribuya y realice una sobrevaloración de votos de los partidos que se dicen con mayor porcentaje de la votación; esto es, con la fórmula que propone consistente en que en primer término se asignen regidores a aquellos partidos que alcancen u obtengan el 2%, y en segunda ronda, si quedasen o faltaren regidores por repartir, se asignen regidores a través de una fórmula de cociente natural y resto mayor, se genera una valoración con distinto peso del voto de los partidos que entran en primera ronda, que aquellos votos que se contabilizan en segunda ronda, lo que viola las reglas vinculadas con el principio referido.
En otras palabras, señala que la fórmula propuesta genera una valoración distinta del voto de los partidos que entran en la primera ronda en relación con los votos que se contabilizan en la segunda ronda, en virtud de que la fórmula propone, en primer término, la asignación de regidores a aquellos partidos políticos que obtienen el dos por ciento de la votación municipal válida emitida y, en caso de quedar regidores por asignar, estos se designaran en una segunda ronda a través de una fórmula distinta de cociente natural y resto mayor.
Y que la fórmula no es matemáticamente exacta pues según señala, los votos utilizados para la asignación de regidores en la primera ronda (partidos que alcancen el dos por ciento de la votación) se vuelven a contabilizar para la obtención del cociente natural y el resto mayor, por lo que aduce, la fórmula contabiliza dos veces los votos utilizados para la obtención del dos por ciento necesario para lograr una regiduría en primera ronda, cuando deberían restarse dichos votos para calcular el cociente de unidad y el resto mayor y proceder a la segunda asignación.
Cuarto concepto de invalidez.
Argumenta que se debe declarar la invalidez de los artículos 373, 374 y 375 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, por contravenir a las garantías de audiencia y de debido proceso legal, establecidas en los artículos 14 y 16, en relación con el 116 fracción IV, incisos b) e I), de la Carta Magna, de éste último los principios de legalidad, imparcialidad, certeza, objetividad e independencia que rigen la materia electoral, ya que el legislador al regular lo relativo a los incidentes, creó circunstancias fácticas irreales que no garantizan los principios rectores de la materia electoral, pues con ello se abre la posibilidad de llevar a cabo dos formas de procedimientos que pueden repercutir en un mismo resultado, o bien impiden que los procedimientos tramitados en forma de juicio, ya sea en órganos administrativos o jurisdiccionales, se realicen y se acoten en un sólo momento e instante, ya que puede darse el caso de que al resolver el incidente se presenten anomalías que repercutan en forma directa en el asunto principal, lo que restará certeza y definitividad a los actos electorales; aunado al hecho de que se propone la suspensión de los plazos electorales cuando en materia electoral, los plazos se computan de momento a momento y en forma continua, sin que las resoluciones interrumpan los plazos ni su ejecución.
III. De la demanda suscrita por el Procurador General de la República:
Primer concepto de invalidez.
Que el artículo 14 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua prevé en relación a los distritos electorales, que: "La aprobación de su demarcación territorial se hará mediante votación de por lo menos las dos terceras partes de los diputados presentes…" lo que contraviene lo dispuesto en los artículos 41, Base V y 116, fracciones II y IV, incisos c) y d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que el Poder Legislativo estatal asume facultades en materia de distritación y geografía electoral que, por su naturaleza, le corresponden al Instituto Electoral del Estado.
Que lo anterior es así, porque la Constitución Federal señala que será el órgano electoral (federal o local), el responsable del proceso electoral en forma integral y directa, en actividades, entre otras, como la geografía electoral, pues le corresponde la responsabilidad de todo el proceso, en los actos y etapas que las propias leyes electorales prevén, lo que lleva acabo como órgano especializado en la materia y, desde luego, con el personal idóneo profesionalmente para ello, de donde es claro que no es al órgano legislativo local a quien le corresponde aprobar la llamada geografía electoral, en atención a que la autoridad administrativa electoral cuenta con personal preparado, capacitado y experimentado para tal efecto, que actúa de manera libre, autónoma, independiente y apegado a las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral.
Segundo concepto de invalidez.
Por otra parte, señala que el artículo 16, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua establece que: "Ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total del Congreso que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación estatal válida emitida…", lo que aduce, atenta contra lo dispuesto en los preceptos 54 y 116, fracción II, de la Constitución Federal, ya que, en cuanto a la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, si bien las legislaturas locales pueden preverlo de forma distinta a la señalada en el numeral 54 de la Ley Fundamental, también lo es que dicho precepto constitucional contiene bases fundamentales que deben ser observadas para llevar a cabo la asignación de referencia.
Así, dentro de dichas bases se encuentra la relativa a que el tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales; luego, el precepto que se combate no cumple con lo establecido en la base de referencia, toda vez que prevé que ningún partido político podrá contar con más de 20 diputados por los principios de mayoría relativa y representación proporcional, cuando en términos del artículo 40 de la Constitución del Estado de Chihuahua, se advierte que en la Entidad existen 22 distritos electorales uninominales, de ahí la inconstitucionalidad del precepto combatido y que ello encuentra sustento en la jurisprudencia del Tribunal Pleno número P./J. 69/98, de rubro: "MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL".
Agrega, que al existir un mandato previsto en el numeral 54 de la Constitución Federal, en cuanto al tope máximo de diputados por ambos principios, es claro que invariablemente se conculca el diverso 116, fracción II, de la propia Constitución, pues provoca que en la Entidad se actualice una subrepresentación, al existir un porcentaje menor de diputados por los principios de representación proporcional y mayoría relativa que puede alcanzar un partido político, que el número de distritos electorales que componen el Estado.
Tercer concepto de invalidez.
Los artículos 386 a 390, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua son inconstitucionales, en tanto que contrarían lo dispuesto en los artículos 14, 109 y 115, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que establecen la revocación del mandato popular, a efecto de destituir a los servidores públicos electos mediante el voto, que incurran en algunas de las causas de responsabilidad política previstas en la legislación correspondiente, todo ello sin la debida observancia a la garantía de audiencia; esto es, se establece la figura de la revocación de mandato popular, misma que será solicitada a petición de la ciudadanía al manifestar su voluntad por escrito ante el Instituto Estatal Electoral, con un porcentaje del diez por ciento de la población del Estado, municipio o distrito, según sea el caso, para el efecto de destituir del cargo al servidor público electo mediante el voto que haya incurrido en alguna o algunas de las causas de responsabilidad política previstas tratándose del Gobernador y de los diputados en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Chihuahua, y tratándose de presidentes, síndicos y regidores municipales, en el Código Municipal de la Entidad.
Así, los preceptos impugnados disponen que se realizará una consulta donde el voto será secreto, libre y obligatorio; votarán por un "sí" los que estén de acuerdo con la destitución, y por un "no" los que consideren que el servidor público se debe mantener en el cargo; y, si la votación por la afirmativa es superior al número de sufragios que se hubieren obtenido para el triunfo electoral, surtirá efectos la destitución, todo lo anterior, sin que se respete la garantía de audiencia del servidor público en contra del cual se haya incoado dicho procedimiento de revocación de mandato.
Además de que dichos preceptos establecen un nuevo sistema de responsabilidad que no tiene sustento constitucional, puesto que el artículo 109 de la Carta Magna sólo contempla tres, a saber: la administrativa, la penal y la política, lo que implica que con la figura introducida por el legislador local se contempla la hipótesis para que un servidor público sea sancionado por la misma conducta, a través de dos procedimientos distintos, puesto que procede la revocación del mandato por las mismas causas que para el juicio político.
Asimismo aduce que la norma impugnada violenta flagrantemente el artículo 115 constitucional, puesto que pretende que por consulta pública, la ciudadanía revoque el mandato de las autoridades municipales, cuando esa norma constitucional prevé que ello solamente lo puede llevar a cabo la legislatura local, es decir, del artículo 115 de la Carta Magna se advierte claramente que el único ente constitucionalmente facultado para revocar el mandato de un miembro del cabildo, es precisamente el Congreso local, por las causas que al efecto se determinen, y siempre que se conceda al miembro la garantía de audiencia y debido proceso.
Asimismo, cita en apoyo a lo anterior, las tesis aisladas 2a. XXIX/2000 y 2a. XXX/2000; así como la jurisprudencia P./J. 115/2004, de los siguientes rubros, respectivamente: "AYUNTAMIENTO. EN EL PROCEDIMIENTO QUE SIGA LA LEGISLATURA LOCAL PARA EMITIR EL DECRETO DE REMOCIÓN DE ALGUNO DE LOS MIEMBROS DE AQUÉL, SE DEBEN RESPETAR LAS FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO", "AYUNTAMIENTO. LA RESOLUCIÓN LEGISLATIVA QUE DETERMINA LA REMOCIÓN DE ALGUNO DE SUS MIEMBROS, DEBE CONTENER UN EXAMEN EXHAUSTIVO DE LOS ELEMENTOS PROBATORIOS QUE OBRAN EN EL EXPEDIENTE QUE AL EFECTO SE INTEGRÓ" y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTO POR EL CUAL LA LEGISLATURA DE UN ESTADO DECLARA LA SUSPENSIÓN O DESAPARICIÓN DE UN AYUNTAMIENTO, SIN CUMPLIR CON LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, PÁRRAFO TERCERO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, TRANSGREDE LA PRERROGATIVA CONCEDIDA A DICHO ENTE MUNICIPAL, CONSISTENTE EN SALVAGUARDAR SU INTEGRACIÓN Y CONTINUIDAD EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES DE GOBIERNO".
Cuarto concepto de invalidez.
Que el artículo 96, fracción XXXIII, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua contraviene lo dispuesto en los artículos 41, Base V, último párrafo, y 116, fracción IV, incisos c) y d), de la Constitución Federal, concretamente el principio de autonomía que se reconoce a los órganos electorales, ya que el numeral impugnado prevé que el Consejo del Instituto Estatal Electoral deberá: "Solicitar al Instituto Federal Electoral, previa aprobación del Congreso del Estado, el estudio en el que se establezcan las condiciones, costos y plazos para que aquél asuma la organización del proceso electoral local…"
Esto es, el numeral que se tilda de inconstitucionalidad señala que dado el caso de que el Instituto Electoral del Estado de Chihuahua, como órgano autónomo, decidiera solicitar al Instituto Federal Electoral el estudio en el que se establezcan las condiciones, costos y plazos para que aquél asuma la organización del proceso electoral local, es requisito sine qua non, la autorización previa de la Legislatura estatal, la cual se expresará con el voto de las dos terceras partes de sus integrantes; lo que en consecuencia, supedita el actuar autónomo del Instituto Electoral del Estado a un poder de la entidad, en el caso, al Congreso del Estado, en otras palabras, somete la decisión del Instituto Electoral a lo que determine un ente que no es autoridad electoral, de ahí la inconstitucionalidad del precepto combatido.
Quinto concepto de invalidez.
Finalmente argumenta que el artículo 143, párrafo segundo, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua viola lo dispuesto en los artículos 41, Apartado C, párrafo segundo y 134, de la Constitución Federal, ya que establece como excepciones a la difusión de propaganda gubernamental en los medios de comunicación social, lo relativo a las campañas "tendentes a incentivar el pago de impuestos, las de promoción turística, las relativas a licitaciones públicas, o las de beneficencia, siempre y cuando no se incluya ninguna referencia o logotipo del gobierno federal, del estado o ayuntamiento de que se trate…", lo que aduce, rompe con el esquema establecido por el Constituyente Permanente, referente a privilegiar la equidad en los procesos electorales, eliminar la injerencia del gobierno en las elecciones y el desvío de fondos de comunicación social gubernamental hacia las contiendas de esa naturaleza.
Lo anterior, si se tiene en consideración que el Constituyente Permanente no confiere margen alguno al legislador ordinario local para establecer excepciones distintas a las previstas por los numerales constitucionales de referencia, esto es, la Carta Magna es clara en ordenar que la propaganda gubernamental deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social, así como que las únicas excepciones a la difusión de propaganda gubernamental en época electoral, será la relativa a las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia; empero, la norma combatida prevé otro tipo de excepciones ajenas a las que en su momento fijó el Constituyente Permanente.
TERCERO. Por acuerdos fechados el trece de octubre de dos mil nueve, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad promovida por los Diputados de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua con el número 63/2009 y, por razón de turno, designó al Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano para que instruyera el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo. Lo mismo ordenó en relación con la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido del Trabajo, a la que le correspondió el número 64/2009 y con la diversa promovida por el Procurador General de la República, la que se registró con el número 65/2009; así como decretó la acumulación de estos expedientes a la acción de inconstitucionalidad citada en primer término.
CUARTO. Posteriormente, el Ministro instructor dictó acuerdo de fecha catorce de octubre de dos mil nueve, en el que tuvo por presentados a los promoventes de las acciones descritas con la personalidad que ostentan, admitiéndolas a trámite y ordenó dar vista al Órgano Legislativo que emitió las normas combatidas y al Ejecutivo que las promulgó para que rindieran sus respectivos informes, así como al Procurador General de la República para que antes del cierre de la instrucción emitiera su opinión respecto de las acciones promovidas por los Diputados de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua y por el Partido del Trabajo; asimismo, solicitó a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que expresara su opinión y, por último, requirió al Presidente del Instituto Electoral del Estado de Chihuahua para que dentro del plazo de tres días naturales, informara la fecha en que inicia el próximo proceso electoral en la Entidad.
QUINTO. Por acuerdo de veintisiete de octubre de dos mil nueve, el Ministro instructor tuvo por presentada la opinión formulada por los Magistrados integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y por rendido el informe solicitado al Poder Legislativo del Estado de Chihuahua, así como exhibidas las documentales que acompañó a éste.
SEXTO. Por acuerdo de veintiocho de octubre de dos mil nueve, el Ministro instructor tuvo por desahogado el requerimiento formulado al Presidente del Instituto Estatal Electoral del Estado de Chihuahua, quien informó que el próximo proceso electoral ordinario de la Entidad, iniciará el quince de diciembre del año en curso.
SÉPTIMO. Por acuerdo de tres de noviembre de dos mil nueve, se tuvo por rendido el informe del Gobernador Constitucional del Estado de Chihuahua; y, en consecuencia, se dejaron los autos a la vista de las partes para que dentro del plazo de dos días naturales formularan alegatos.
OCTAVO. Posteriormente por acuerdo de diez de noviembre siguiente se tuvo por formulado el pedimento del Procurador General de la República, respecto de las acciones de inconstitucionalidad 63/2009 y 64/2009.
NOVENO. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al formular su opinión, señaló en síntesis lo siguiente:
I. Por lo que hace a los conceptos de invalidez que formulan los integrantes de la LXII Legislatura del Congreso de Chihuahua, señaló lo siguiente:
1. Que el artículo 4° de Ley Electoral del Estado de Chihuahua no deviene inconstitucional, toda vez que, en relación con el tema de porcentajes de participación para el registro de candidaturas, la Suprema Corte al resolver la acción de inconstitucionalidad 2/2002, consideró que el establecimiento del setenta por ciento como porcentaje máximo de un solo género en el registro de candidatos, de forma alguna transgrede el principio de igualdad entre el hombre y la mujer, consagrado en el artículo 4 de la Constitución Federal. De ahí que el establecimiento en la ley electoral aprobada por el Congreso Local del Estado de Chihuahua, de un porcentaje máximo del cincuenta por ciento para candidaturas a cargos de elección popular para cualquiera de los sexos, se encamina a tratar de establecer una equidad mayor en la participación política de hombres y mujeres.
Por otra parte, el establecimiento de la premisa de que tal porcentaje deba cumplirse "siempre que la naturaleza del cargo lo permita", no se estima inconstitucional, toda vez que se entiende que esta salvedad corresponde a aquellos cargos que, por su naturaleza, no cuenten con la figura de un suplente. Esto es así, dado que la paridad porcentual en cuanto a las candidaturas que deban presentarse de hombres y mujeres para obtener cargos de elección popular, sólo puede entenderse en cuanto a la totalidad de las candidaturas que puedan presentarse a tales cargos.
En ese sentido, la expresión que se tilda de inconstitucional debe entenderse referida sólo a los cargos de elección popular que por su naturaleza sean unipersonales y no colegiados. Tal situación se estima así, dado que de conformidad con los artículos 11 y 13 de la ley electoral en comento, se establece que por cada diputado local se contará con un suplente y, por otro lado, se señala que los ayuntamientos del Estado de Chihuahua se integrarán con un presidente, un síndico y regidores, los cuales contarán también con la figura de un suplente; por tanto, debe entenderse que la expresión "siempre que la naturaleza del cargo lo permita", no puede concebirse como discriminatoria hacia cualquier género.
Agrega, que en los preceptos constitucionales que se consideraron violentados, no se establece obligación para instaurar porcentaje alguno en relación a las candidaturas a cargos de elección popular, sino que la finalidad de los mismos está encaminada a prohibir toda discriminación que atente contra la dignidad humana, y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas; por tanto, no pueden considerarse violados tales principios constitucionales, toda vez que, con el artículo en comento, el legislador local propició alcanzar en la práctica, la mayor paridad posible entre candidaturas de diferente género, con el fin de preservar la igualdad y no discriminación.
2. Que el segundo párrafo del numeral 3 del artículo 16, así como el numeral 3 del artículo 131 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua no son inconstitucionales, en virtud de que la excepción normativa prevista en los artículos en cuestión no rompe con previsión constitucional alguna, ya que dentro de la libertad auto-organizativa de los partidos políticos, tienen la obligación de garantizar la equidad y procurar la paridad de los géneros en sus órganos de dirección, y en las candidaturas a cargos de elección popular.
Esto es, si a nivel constitucional no se prevé la exigencia de algún tipo de porcentaje respecto a las candidaturas a cargos de elección popular y, por el contrario, sólo se establecen las bases del principio de igualdad entre hombres y mujeres, no puede obligarse a los partidos políticos a que establezcan porcentaje alguno respecto de las formas de elección democrática que contemplen de conformidad con sus estatutos.
3. Que el numeral 4 del artículo 17 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua no es inconstitucional, toda vez que los argumentos en que los accionantes sustentan la presunta inconstitucionalidad del precepto en estudio, son elementos fácticos que se basan en lo acontecido en procesos electorales locales llevados a cabo en el Estado de Chihuahua en años anteriores.
Así las cosas, tal situación no puede estimarse suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la norma, toda vez que el establecimiento de la fórmula de asignación de los diputados por el principio de representación proporcional procura garantizar que los partidos políticos obtengan diputaciones por tal principio, y que el sexo que se considere subrepresentado tenga mayor oportunidad para el acceso al mismo.
4. En relación a la alegada inconstitucionalidad del artículo 58, numeral 5, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, considera que en los conceptos de invalidez hechos valer por los accionantes no debe emitir opinión alguna, en virtud de que lo propuesto se encamina a demostrar una supuesta contradicción entre dos artículos de la misma ley.
5. Que el numeral 4 del artículo 81, y el numeral 7 del artículo 85, de la Ley impugnada no son inconstitucionales, pues el establecimiento de porcentajes en la integración del órgano electoral, propicia que no exista una desproporción en cuanto a su propia composición, esto es, no puede considerarse que se transgrede alguna norma constitucional dentro del tema de equidad y género, ya que la integración en tales porcentajes no impide que mujeres y hombres participen en igualdad de circunstancias para la propia constitución del Instituto Electoral Local y su Consejo General.
II. En relación con lo señalado por el Partido del Trabajo, indicó lo siguiente:
1. Que el artículo 64 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua no es inconstitucional, ya que conforme a lo dispuesto en los artículos 41, base III, inciso c), párrafo segundo; y 116, fracción IV, inciso h), de la Norma Fundamental, los partidos políticos se encuentran sujetos a procesos de control y vigilancia de los recursos con que cuentan para el desarrollo de sus actividades, es decir, a procesos de fiscalización del origen y destino de los mismos.
Así, la creación de procesos de fiscalización extraordinarios, si bien no está específicamente establecida en la Constitución Federal, se convierte en un mecanismo más de control de los recursos públicos y privados con que cuentan los partidos políticos destinados a las actividades ordinarias permanentes y a los procesos electorales, de ahí que no debe considerarse contrario a la Carta Magna.
Por otra parte, en cuanto al argumento del Partido del Trabajo relativo a que la facultad de instaurar procesos de fiscalización extraordinarios vulnera las garantías de audiencia y debido proceso legal, considera que tampoco le asiste la razón, debido a que la propia Ley Electoral estatal establece en su artículo 61, que la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas en el ejercicio de sus facultades, debe garantizar el derecho de audiencia de los partidos políticos y, en general, de toda persona requerida con motivo de los procesos de fiscalización.
Por cuanto al argumento relacionado con el hecho de que tal facultad extraordinaria podría dejar en un completo estado de indefensión a los partidos políticos involucrados en dichos procesos, puesto que el Consejo General cuenta con la potestad de abrir procedimientos de fiscalización bajo los plazos que unilateralmente llegue a determinar, considera que tampoco puede tildarse de inconstitucional, pues por una parte, la Ley Electoral del Estado de Chihuahua obliga a que la señalada Comisión respete la garantía de audiencia de los sujetos inmiscuidos en dichos procesos y, por otra, porque del propio artículo que se tilda inconstitucional, se desprende que los acuerdos aprobados por el órgano superior de dirección del Instituto Electoral Local, pueden ser impugnados ante el órgano jurisdiccional electoral en el Estado.
Dicho de otra forma, en caso de que consideren que la determinación de abrir procesos de fiscalización resulta contraria a la normativa electoral, el derecho de defensa está tutelado a través de los mecanismos instaurados en la propia ley estatal y en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
2. Que el artículo 210, numerales 15 y 16 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua no debe considerarse inconstitucional, toda vez que las cuestiones relativas al recuento parcial y total de votos, sí se encuentran reguladas en la Ley Electoral Local, específicamente en los artículos 209 y 210, tratándose de recuentos a cargo de la autoridad administrativa electoral y 212 en lo relativo a los recuentos por parte del órgano jurisdiccional electoral local, donde se establece el procedimiento para su realización y los supuestos de procedencia, acorde con lo establecido por el artículo 116, fracción IV, inciso I) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3. Respecto al artículo 216, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua estima que de conformidad con las tesis de jurisprudencia emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación al tópico del principio de representación proporcional, el tema relativo a la inconstitucionalidad del precepto combatido, no es materia de opinión, sin embargo, considera que el legislador ordinario en el Estado de Chihuahua diseñó una fórmula de asignación de regidores por el principio de representación proporcional, mediante la cual garantiza que los partidos políticos que obtengan al menos el dos por ciento de la votación válidamente emitida obtengan una regiduría por el mencionado principio, con la finalidad de que estén representados en los ayuntamientos de la Entidad.
4. En relación a la aducida inconstitucionalidad de los artículos 373, 374 y 375 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, considera que el concepto de invalidez no requiere opinión especializada de la Sala Superior, en razón de que no es un tema exclusivo del derecho electoral, sino que pertenece a la ciencia del derecho en general, y del derecho procesal en lo particular, por ser planteamientos relacionados con la instauración de incidentes que, de acuerdo con los artículos impugnados, pueden promoverse dentro de la etapa de instrucción de los medios de impugnación electorales y, en consecuencia, si la instauración y regulación de los mismos se encuentra, o no, apegada a la Constitución Federal.
III. Finalmente, respecto a lo expresado por el Procurador General de la República, consideró lo siguiente:
1. Que el artículo 14 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua es inconstitucional, en tanto que violenta la independencia del Instituto Estatal Electoral, además de su autonomía, especialización y profesionalización, pues resulta claro que permite la participación activa y determinante del Congreso del Estado en el establecimiento de los distritos electorales, con lo que participa en una de las actividades vinculadas con la geografía electoral de Chihuahua, pues en términos de la norma impugnada será ese órgano el encargado de solicitar, valorar y, en su caso, aprobar el dictamen técnico pertinente, votar la propuesta formulada en relación con la división de los distintos distritos electorales del Estado y, en consecuencia, aprobar su demarcación territorial.
Considera que lo anterior vulnera el principio de independencia establecido en la fracción IV del artículo 116 de la Carta Magna, porque la determinación de la geografía electoral se supedita a un órgano distinto y ajeno a aquel que, de conformidad con el artículo 36 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, tiene encomendada la organización, dirección y vigilancia de las elecciones y demás procesos que requieran consulta pública en el Estado.
Aunado a ello, el referido precepto constitucional local determina también que el órgano electoral del Estado tendrá a su cargo, en forma integral y directa, entre otras tareas, las relacionadas con la preparación de la jornada electoral, entre las que válidamente podría incluirse la determinación y aprobación de la geografía electoral de la Entidad, situación que sería además congruente con lo previsto por el artículo 41, Base V, párrafo noveno de la Constitución Federal.
No obstante, en la legislación estatal, la función de mérito queda encomendada prácticamente en su totalidad, a un órgano de naturaleza política, cuyas funciones ontológicas se encuentran alejadas de la materia electoral, en específico, de la organización de los procesos comiciales. Por tanto, considera que deviene inconstitucional facultar al órgano legislativo estatal para que se encargue del procedimiento y aprobación de una actividad netamente relacionada con el ámbito técnico-electoral de la entidad.
2. Por cuanto a la alegada inconstitucionalidad del artículo 16 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, estima que lo procedente es no emitir opinión, en virtud de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado respecto de este tema al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/98 e, incluso, cuenta con jurisprudencia bajo el rubro siguiente: "MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL".
3. Respecto al concepto de invalidez relativo a los artículos 386 a 390, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, tampoco emite opinión en tanto que los motivos de disenso se encuentran vinculados con aspectos ajenos al derecho electoral, ya que como se advierte con claridad, se trata de argumentos relacionados con situaciones procedimentales que no requieren de la opinión especializada de esa instancia jurisdiccional.
4. Que resulta inconstitucional el artículo 96, apartado 1, fracción XXXIII de la Ley Electoral de Chihuahua, porque contempla la posibilidad de que un órgano distinto al Instituto Federal Electoral y a la autoridad electoral local competente, intervenga en el proceso de celebración del convenio relativo a la organización del proceso electoral local.
Además, este precepto vulnera la independencia y autonomía de la autoridad electoral local, pues supedita el ejercicio de una de sus facultades (la celebración del convenio aludido), a la autorización previa por parte del Congreso de la Entidad, para que se lleve a cabo un estudio, a efecto de que sean establecidos distintos parámetros vinculados con la posibilidad de que el órgano federal asuma la organización del proceso local; lo anterior, pues en la lógica normativa del precepto impugnado, la existencia de la aprobación legislativa referida se entiende como una condición previa que debe cumplirse para que el Instituto Estatal Electoral de Chihuahua tenga la posibilidad de llevar a cabo el convenio de mérito.
5. Estima igualmente inconstitucional el artículo 143 de la Ley Electoral Estatal, que dispone que durante el tiempo que duren las campañas electorales y hasta la conclusión de la jornada comicial respectiva, deberá suspenderse la difusión de toda propaganda gubernamental en los medios de comunicación social, salvo las relativas a los servicios educativos, cultural y de salud; las necesarias a la protección civil en casos de emergencia y, además, las tendentes a incentivar el pago de los impuestos, la promoción turística, las relativas a las licitaciones públicas, o las de beneficencia, siempre y cuando no se incluya ninguna referencia o logotipo del Gobierno Federal, del Estado, o ayuntamiento de que se trate.
Lo anterior, pues prevé supuestos de excepción a la prohibición establecida en el artículo 41, base III, apartado C de la Constitución Federal y, deja de observar las condicionantes que dispone el artículo 134 de la propia Carta Magna, en relación a que la propaganda que bajo cualquier modalidad de comunicación social difunda cualquier ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social.
DÉCIMO. El Congreso del Estado de Chihuahua al rendir su informe manifestó lo siguiente:
I. Respecto a los conceptos de invalidez que formularon los Diputados integrantes de la LXII Legislatura del Congreso de Chihuahua, manifestó lo siguiente:
1. En relación con el primer concepto de invalidez alegó que este es infundado, ya que el artículo 4° de la Ley Electoral para el Estado de Chihuahua, no se contrapone con lo previsto en los artículos 1°, 4°, 34, 35, 41 y 133 de la Constitución Federal, pues el simple hecho de que se establezca la excepción de que "cuando la naturaleza del cargo lo permita", se refiere lisa y llanamente a una posición de flexibilidad y no rigidez de la ley.
Asimismo, refiere que no es válido fundamentar la acción en resultados de elecciones o comportamientos estadísticos de comicios anteriores, pues es imposible saber cómo se va a comportar la afluencia de votos en una contienda electoral; es por ello que la ley se encarga de garantizar la igualdad y la no discriminación mediante supuestos generales, abstractos e impersonales que aseguran la no vulnerabilidad de la garantía contemplada en el artículo 1º de la Carta Magna.
2. Por lo que hace al segundo concepto de invalidez, señala que no es inconstitucional el numeral 3 del artículo 16, así como el numeral 3 del artículo 131 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, ya que no existe violación alguna a la garantía contemplada en el artículo 1° de la Constitución Federal, pues la excepción al porcentaje de un cincuenta por ciento señalado para las cuotas de género, en relación con las candidaturas que provengan de un proceso de elección democrático que se encuentre previsto en los estatutos de cada partido político, se encamina a respetar lo contemplado en el artículo 41, fracción I, párrafo tercero de la Norma Fundamental, esto es, la verdadera obligación constitucional es la de respetar la vida interna de los partidos políticos.
Además, la parte actora fundamenta su concepto de invalidez en las formas porcentuales en las que finalmente quedaron constituidas las inscripciones por parte de los partidos políticos ante las autoridades electorales en el proceso de dos mil siete, a lo cual si se consideró la existencia de alguna violación a las garantías individuales, debió haberse promovido en la vía de impugnación correcta y ante las autoridades competentes, no en esta vía que busca ajustar a la Constitución las normas generales, abstractas e impersonales.
3. Que contrariamente a lo que argumentan los integrantes de la minoría de la LXII Legislatura del Congreso de Chihuahua, el numeral 4 del artículo 17 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua es constitucional, ya que garantiza la igualdad de género y la no discriminación al contemplar que: "cuando del registro total de las candidaturas que hagan los partidos o coaliciones por el principio de mayoría relativa, aparecieren más del 50% de candidatos de un mismo sexo, el sexo subrepresentado al cargo como propietario ocupará, cuando menos, el segundo lugar propietario de la lista de representación proporcional", lo que asegura la igualdad de género contemplada en la Carta Magna, tratados internacionales y convenios celebrados por el Estado Mexicano. Así también, la norma impugnada atiende a lo dispuesto en el artículo 41, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
4. Que contrariamente a lo aducido, el artículo 58, numeral 5, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua es constitucional, en tanto que lo único que se establece en el citado numeral es la obligación de otorgar el dos por ciento del financiamiento público ordinario para fines de capacitación, promoción y desarrollo del liderazgo político de las mujeres; es decir, dicha obligación no es inconstitucional, por el contrario, es una norma que contribuye con el adecuado impulso de la igualdad de género y la no discriminación.
Luego, lo anterior no se contrapone con lo dispuesto en el artículo 41 de la propia Ley Electoral, pues de éste último se desprende que los partidos políticos deberán canalizar el quince por ciento del financiamiento público para actividades ordinarias permanentes, con el fin de impulsar diversos mecanismos en materia de perspectiva de género, lo que en congruencia con el artículo 58, numeral 5, del referido cuerpo normativo, lleva a la conclusión de que dichos porcentajes se aplicarán en mecanismos que permitirán a las mujeres militantes de sus partidos, promover, desarrollar y fortalecer su liderazgo, participación política.
5. Por último, respecto a la aludida inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo 81, y el numeral 7 del diverso 85, de la Ley impugnada, referentes a los porcentajes para la composición, en materia de género, del órgano estatal electoral, señala que esta Suprema Corte ya ha abordado el tema, como se advierte de la las palabras del Ministro Cossío Díaz en la sesión pública plenaria relativa a la acción de inconstitucionalidad 7/2009 y acumuladas, al referir que: "yo no creo que ni el artículo 1°, ni el artículo 4°, obliguen a que la única forma de realizar o de lograr la igualdad real sea a través de acciones afirmativas, y en segundo lugar, porque me parece que de las acciones afirmativas tomadas o decididas por las legislaturas de los estados, son correctos los porcentajes que la propia legislación establece. Yo creo que en ese sentido hay una acción afirmativa y no encuentro ningún elemento constitucional para declarar inválido ese porcentaje"; por tanto, aduce, resulta innecesario que se retomen temas en los cuales ya se ha sentado un criterio firme.
II. En torno a los conceptos de invalidez expuestos por el Partido del Trabajo, la autoridad demandada argumentó lo siguiente:
2. Que contrariamente a lo argumentado por el Partido del Trabajo, el artículo 210, numerales 15 y 16 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua es constitucional, ya que en atención a lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inciso I), de la Constitución Federal y 36, párrafo cuarto, de la Constitución del Estado de Chihuahua, se tiene que la ley de la materia señalará los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de los recuentos totales o parciales de votación.
Para tal efecto, en los artículos 204 y 205 del cuerpo normativo impugnado, se establecen definiciones a los anteriores conceptos, y como finalidad del recuento, se prevé la de hacer prevalecer el voto ciudadano, clarificando con certeza y exactitud la voluntad ciudadana ejercida en las urnas. Asimismo, se incluyen tres nuevos supuestos para la procedencia del nuevo escrutinio y cómputo de casilla en sede administrativa, es decir, ante la asamblea municipal o distrital que corresponda y que se refieren a cuando existan errores o inconsistencias evidentes en los distintos elementos de las actas correspondientes.
En lo que respecta a recuentos, se encuentra establecido el procedimiento que debe seguirse para llevar a cabo el recuento de votos ante la instancia jurisdiccional, contemplando los requisitos que deben cumplirse para la procedencia del mismo; el órgano facultado para acordarla; así como las formalidades y el procedimiento para llevarlo a cabo; todo lo cual se encuentra establecido en el artículo 212 de la Ley Electoral Estatal. De tal modo que existe la regulación en ambos casos y la opción de escoger cualquiera de las dos vías por la parte afectada.
Por lo tanto, no se transgrede en ningún momento la Constitución Federal, ya que el artículo 116, fracción IV, inciso I), sólo ordena que se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad, así como los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación, lo que la Ley combatida cumple cabalmente.
3. Argumenta que el artículo 216, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua es constitucional, porque la asignación de regidores por el principio de representación proporcional tiene como razón de ser la consistente en clarificar el concepto de votación estatal válida emitida, previsto en la Constitución local y que es utilizado indistintamente para mecanismos diversos, esto es, tanto para determinar umbrales mínimos de asignación de curules, así como para la distribución de las mismas y que el concepto de votación estatal válida emitida se utiliza para determinar qué partidos políticos o coaliciones tienen derecho a la asignación de curules, siendo aquellos que alcancen por lo menos el dos por ciento del aludido concepto.
Así también, es constitucional en tanto que está sustentado en lo que dispone la Constitución Política del Estado de Chihuahua, así como el criterio sostenido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el expediente identificado con la clave SUP-JDC-098/2001, que determinó los alcances de dicho artículo: "atendiendo a una interpretación sistemática y funcional de los preceptos relacionados con la asignación de curules por el principio de representación proporcional, y tomando en cuenta los antecedentes legislativos antes referidos, con la determinación de los porcentajes de la votación válida obtenida por el distrito debe tenerse en cuenta el total de los votos emitidos en el distrito, menos los votos nulos y los relativos a candidatos no registrados, pero sin excluir los votos obtenidos por los partidos políticos que no alcanzaron el 2% de la votación, sea a nivel estatal o distrital, es decir, deberán tomarse en consideración todos los votos emitidos a favor de los partidos políticos que contendieron y que fueron válidos, pues se trata de determinar cuál fue el porcentaje de votación que recibió cada candidato con motivo de la jornada electoral, en comparación con los demás candidatos de otros partidos políticos, es decir, de sus pares, pero dentro de una circunscripción territorial determinada que es el distrito electoral, misma que, como ha quedado señalado, puede diferir entre uno y otro, atendiendo a los factores geográficos, de vías de comunicación y demográficos entre otros".
Igualmente sostiene que el sistema de representación proporcional que ahora se combate se encuentra regulado en el artículo 12 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por lo que se sujeta a lo establecido en los artículos 41 y 116 de la Constitución Federal; de ahí que la ley combatida se encuentra supeditada a las garantías y mandamientos constitucionales de la materia, citando al efecto la jurisprudencia P./J. 70/98, del rubro siguiente: "MATERIA ELECTORAL. EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL COMO SISTEMA PARA GARANTIZAR LA PLURALIDAD EN LA INTEGRACIÓN DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS".
4. Por cuanto a la inconstitucionalidad de los artículos 373, 374 y 375 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, señala que no le asiste la razón a la parte actora, ya que el fin de la norma impugnada es dar cumplimiento al principio de legalidad que delinean los artículos 116, fracción IV, inciso i), de la Constitución Federal y 36, párrafo cuarto, de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, pues las normas existentes en la ley vigente se adecuan a los principios de congruencia y claridad legislativa al precisar los términos, plazos, requisitos y medios de defensa con que cuentan las partes en los medios de impugnación. Es por esto que los incidentes regulados por la Ley Electoral Local siguen las reglas generales procesales establecidas en la Constitución Federal, en las que en todo proceso incidental se da participación a ambas partes, en tanto que es una regla de carácter general del derecho que se aplica a todas las ramas y materias.
III. En relación a los conceptos de invalidez esgrimidos por el Procurador General de la República, indicó lo siguiente:
1. Que el artículo 14 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua es constitucional, porque la Constitución General de la República no establece que deba ser facultad exclusiva o única de los órganos electorales la aprobación de la demarcación territorial; además de que dicha demarcación se hace mediante votación de por lo menos dos terceras partes de los diputados presentes, lo que acata escrupulosamente los principios establecidos en la Constitución Política del Estado, ya que en su artículo 40 determina que la ley establecerá la demarcación territorial de los distritos electorales uninominales, atendiendo preponderantemente al factor poblacional que resulte de dividir la población estatal entre el número de distritos, pudiendo contar con un rango de variación de más menos el quince por ciento del promedio general, que se verá complementado tomando en consideración los criterios de continuidad geográfica, vías y medios de comunicación y características geográficas de la demarcación territorial.
Además de que debe tenerse en cuenta que de acuerdo a los ordenamientos legales en la materia para el Estado, se establece que los órganos electorales son quienes deben de practicar el estudio técnico para realizar la referida demarcación territorial, y quien debe aprobarla es el Congreso del Estado, ya que una demarcación territorial es un acto formal y materialmente legislativo, dada su naturaleza.
2. Argumenta que, contrariamente a lo señalado por el Procurador General de la República, el artículo 16 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua es constitucional, en tanto que en la parte conducente del artículo 54 de la Carta Magna, se establece que ningún partido político tendrá por ambos principios más de trescientos diputados, sin embargo, no hace referencia a que se trate de la cantidad de distritos uninominales, y si bien es cierto en el Estado de Chihuahua se establece que ningún partido político podrá tener más de veinte diputados por ambos principios, es en atención a la cláusula de gobernabilidad y en atención a la pluralidad que debe existir en un órgano de representación.
Asimismo, aduce que resulta inadmisible la pretensión del actor, toda vez que el tope máximo (veinte diputados por ambos principios) al que un partido político puede acceder en la integración del Congreso no es absoluto; tal y como se desprende del numeral 2 del precepto legal en cita, en el que se establece la excepción en aquellos casos en que los triunfos electorales por el principio de mayoría relativa de un partido político sobrepase este tope máximo; es decir, tal excepción trae consigo la posibilidad de que un partido político pueda obtener un número igual de diputados al del número de distritos electorales.
Insiste en que, de cualquier forma, en la historia electoral del Estado de Chihuahua, jamás se ha dado el caso de que un partido político obtenga más de veinte diputados; lo anterior, toda vez que las contiendas electorales en las elecciones de diputados de mayoría relativa han sido sumamente competitivas, lo que no ha permitido a partido político alguno acceder a la hipótesis legal a que hace referencia el Procurador General de la República.
3. También sostiene la constitucionalidad de los artículos 386 a 390, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, pues la figura de la revocación del mandato no fue modificada, por lo que siempre ha estado vigente y no ha dejado de surtir efectos; además, en relación a la garantía de audiencia, si bien no está plasmada expresamente en la norma impugnada, lo cierto es que es obligación de todas las autoridades conceder dicha garantía.
4. Por último, en lo que respecta al artículo 143, párrafo segundo, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, argumenta que es constitucional, ya que únicamente se plasmaron los acuerdos tomados por el Instituto Federal Electoral en materia de propaganda gubernamental, contenidos en el "Acuerdo de Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se modifican las Normas Reglamentarias sobre Propaganda Gubernamental, a que se refiere el artículo 2, párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".
Cabe agregar que la autoridad demandada no expresó argumento alguno en relación con el cuarto y sexto concepto de invalidez de la demanda del Procurador General de la República.
DÉCIMO PRIMERO. El Gobernador del Estado de Chihuahua en el informe que le fue requerido, argumentó en síntesis, lo siguiente:
I. Respecto a los conceptos de invalidez que formulan los integrantes de la LXII Legislatura del Congreso de Chihuahua.
1. Que el artículo 4º de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, es constitucional, toda vez que al fijar los parámetros de paridad cumple con lo establecido en la Carta Magna, leyes federales y tratados internacionales, sin que se presente una discriminación de género cuando se utiliza la frase "la naturaleza del cargo lo permita", pues se hace referencia única y exclusivamente a la imposibilidad natural y jurídica de cumplir con esta regla en los cargos unipersonales.
2. Que los actores consideran erróneamente que los artículos 16, numeral 3, párrafo segundo, y 131, numeral 3, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua son inconstitucionales, pues dejan de lado la facultad y autonomía que históricamente han conseguido los partidos políticos, instituyendo paulatinamente procesos internos democráticos para la elección de sus candidatos, los cuales han favorecido a las mujeres y clases políticas minoritarias existentes en los diversos partidos. De ahí que los estatutos y ordenamientos que rigen la vida de los partidos políticos deban ser tomados en cuenta, pues con su buena evolución dichos institutos generarán avances en la vida democrática del país, por tanto es equívoco pensar que la Ley impugnada va en contra de la Constitución cuyos postulados promueven las manifestaciones democráticas.
3. Que el numeral 4 del artículo 17 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua no es inconstitucional, pues en éste no se discrimina de forma alguna al género femenino, por el contrario, se busca la equidad al observar el supuesto de que fuera mayor el número de mujeres u hombres que se registrasen como propietarios, excediéndose el límite del cincuenta por ciento que establece la Ley; además de que la norma en ningún momento indica o asegura que las mujeres serán quienes deben ocupar este segundo lugar, pues con los avances políticos de este género podría invertirse el pronóstico que hacen los Diputados actores.
II. En relación a lo aducido por el Partido del Trabajo.
1. Que el artículo 64 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua no es inconstitucional, pues actualmente existe por parte de las autoridades la obligación de garantizar el derecho a la información, transparentándose la cuenta pública; de ahí que los partidos políticos deben permitir la fiscalización de los recursos cuantas veces sea necesario para cumplir con este deber.
2. Que el numeral 15 del artículo 210, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua no debe considerarse inconstitucional, toda vez que no se hace nugatorio el derecho que tienen los partidos políticos y candidatos a solicitar el recuento total o parcial de votos, pues esta salvedad se hace respecto a las actas que ya hayan sido corregidas y en aquellos casos que la casilla ya haya sido revisada en el Instituto Estatal Electoral, ello para no generar procedimientos ociosos que se traduzcan en incertidumbre para la sociedad.
3. Que el artículo 216 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, cumple con el imperativo constitucional, pues la disposición impugnada establece una regla general que dispone el número de regidores que le corresponderán a cada partido político por haber alcanzado, en principio, mínimo el dos por ciento de la votación municipal, lo que se traduce en la intención de la ciudadanía que acudió a votar, expresando con ello su voluntad.
4. En relación a los artículos 373, 374 y 375 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, que prevén la substanciación de incidentes en los procedimientos electorales, considera que no son inconstitucionales, en tanto que establecen un orden jurídico armónico entra la ley secundaria y la Norma Suprema.
DÉCIMO SEGUNDO. Por su parte, el Procurador General de la República en el pedimento formulado respecto de las acciones de inconstitucionalidad 63/2009 y 64/2009, adujo en síntesis, lo siguiente:
I. En relación a los conceptos de invalidez que formulan los integrantes de la LXII Legislatura del Congreso de Chihuahua.
1. Que procede declarar la constitucionalidad del artículo 4º de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, pues de ninguna forma transgrede las garantías de igualdad y de no discriminación previstas en los numerales 1º y 4º de la Norma Suprema, en virtud de que el establecimiento del cincuenta por ciento máximo para cualquiera de los sexos para obtener cargos de elección popular, es un porcentaje que refleja una paridad entre candidaturas de diferente género.
Aunado a lo anterior, advierte que en los preceptos constitucionales que se consideraran violados, no se establece ninguna obligación para instaurar determinado porcentaje en relación con las candidaturas para obtener cargos de elección popular; en consecuencia, al prever el artículo 4º de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua un porcentaje máximo del cincuenta por ciento para candidaturas a cargos de elección popular para cualquiera de los sexos, refleja una equidad en la participación política tanto de hombres como mujeres, lo que aduce, encuentra sustento en la jurisprudencia P./J. 58/2000, cuyo rubro señala: "INSTITUCIONES POLÍTICAS Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE COAHUILA DE ZARAGOZA. LOS ARTÍCULOS 20, PÁRRAFO SEGUNDO, 21, PÁRRAFOS CUARTO Y QUINTO, Y 26, FRACCIONES VIII Y VIII, DE LA LEY RELATIVA, AL ESTABLECER UN PORCENTAJE MÁXIMO DE PARTICIPACIÓN EN EL REGISTRO DE CANDIDATOS DE UN SOLO GÉNERO EN CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR, NO CONTRAVIENEN EL PRINCIPIO DE IGUALDAD".
Asimismo señala que la hipótesis normativa contenida en el artículo impugnado no conculca los postulados fundamentales contenidos en los numerales 34, fracciones I y II, 35, fracciones I y II, 41, fracción I, y 133 de la Ley Fundamental, pues de ninguna manera se restringe la prerrogativa que tienen los ciudadanos para votar y ser votados para los cargos de elección popular.
2. Que debe declararse la validez constitucional de los artículos 16, numeral 3, párrafo segundo, y 131, numeral 3, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en virtud de que la excepción prevista en los artículos impugnados no rompe con previsión constitucional alguna, toda vez que dentro de la libertad auto-organizativa de los partidos políticos, los mismos tienen la obligación de garantizar la equidad y procurar la paridad de los géneros en sus órganos de dirección, y en las candidaturas a cargos de elección popular.
Esto es, si en la Constitución Federal no se prevé la exigencia de algún tipo de porcentaje respecto a las candidaturas a cargos de elección popular y, por el contrario, sólo se establecen las bases del principio de igualdad entre hombres y mujeres, no puede obligarse a los partidos políticos a que establezcan porcentaje alguno respecto de las formas de elección democrática que contemplen de conformidad con sus estatutos.
3. Que el numeral 4 del artículo 17 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua no es inconstitucional, puesto que del contenido de dicha porción normativa no se advierte violación a las garantías de igualdad y de no discriminación previstas en los numerales 1º y 4º de la Norma Suprema, en virtud de que la previsión de que el sexo subrepresentado al cargo como propietario, ocupará el segundo lugar propietario de la lista de representación proporcional, cuando del registro total de las candidaturas que hagan los partidos o coaliciones por el principio de mayoría relativa, aparecieren más del cincuenta por ciento de candidatos de un mismo sexo, es una regla que garantiza que los partidos políticos obtengan diputaciones por tal principio, y que el sexo que se considere subrepresentado, sean hombres o mujeres, tenga mayor oportunidad para el acceso al mismo y que exista una paridad entre candidaturas.
Además, estima que el numeral impugnado no establece que necesariamente sean las mujeres quienes deban ocupar el segundo lugar propietario de la lista de representación proporcional, puesto que el precepto combatido no hace distinción entre hombres y mujeres, ya que únicamente hace alusión al sexo que se considere subrepresentado. De ahí que resulte evidente que los argumentos de los diputados integrantes de la Legislatura de Chihuahua son infundados.
4. En relación a la alegada inconstitucionalidad del artículo 58, numeral 5, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, considera que resulta inatendible el concepto de invalidez, en virtud de que se pretende establecer una contradicción entre el artículo impugnado y el precepto 41 de la misma Ley, lo cual no es posible analizar a través de este medio de control constitucional, ya que las acciones de inconstitucionalidad proceden únicamente contra normas generales que sean contrarias a la Constitución Federal.
5. Que procede la declaración de inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo 81, y del numeral 7 del artículo 85, de la Ley impugnada, en tanto que se actualiza la violación a los numerales 1º y 4º de la Constitución Federal, particularmente respecto del principio de no discriminación entre géneros, pues si bien el legislador debe de establecer los mecanismos para respetar la equidad de género, sin embargo, tal principio opera única y exclusivamente en las candidaturas electorales, sin que ello sea premisa fundamental para la integración de alguna autoridad electoral, pues los principios que deben reunir los integrantes del citado organismo sólo se enfocan a cumplir con las exigencias de la actividad a la que serán encomendados, es decir, los principios que deben regir para ser parte de alguna autoridad electoral, fuese el nivel que sea, van encaminados a la eficiencia y eficacia en el ejercicio del cargo, y de ninguna manera se debe de establecer porcentaje respecto del género.
En ese orden de ideas, el legislador de Chihuahua al establecer que el Instituto Estatal Electoral se integrará con un máximo de setenta por ciento de ciudadanos de un mismo género, atenta contra el principio de no discriminación entre el hombre y la mujer, pues de manera imperativa señala que la integración de la autoridad administrativa electoral debe de estar conformada por cierto porcentaje de un mismo género.
II. Respecto a lo argumentado por el Partido del Trabajo.
1. Que el artículo 64 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua no es inconstitucional, pues si bien es cierto que las etapas del proceso electoral se encuentran constreñidas a los plazos que señale la ley; sin embargo, el legislador local, como acontece en la especie, puede señalar en la ley electoral, que de manera excepcional y previo acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral de Chihuahua, la Comisión de Fiscalización puede abrir procesos extraordinarios de fiscalización con plazos diferentes, los cuales deberán quedar concluidos en un plazo máximo de seis meses, salvo que el citado Consejo autorice, por causa justificada, la ampliación del plazo.
Lo anterior es así, ya que la Norma Fundamental respecto de la fiscalización de los partidos políticos señala que serán las normas secundarias en materia electoral las que establezcan con precisión las directrices para llevar a cabo dicha atribución, por ello, el Congreso local en ejercicio del imperativo constitucional en mención y con el afán de que los recursos económicos y las finanzas de los partidos políticos se ajusten a los lineamientos legales, puede ampliar los plazos para ello, siempre y cuando exista una causa justificada y que el Consejo General apruebe tal prórroga mediante acuerdos, esto es, no queda al arbitrio de la Comisión de Fiscalización llevar el procedimiento extraordinario de fiscalización; además de que en todo momento se deben observar las disposiciones que regulan los procesos ordinarios.
Así también, considera que, en el ejercicio de sus facultades, la Comisión de Fiscalización deberá garantizar el derecho de audiencia de los partidos políticos y, en general, de toda persona requerida con motivo de los procesos de fiscalización, luego entonces, resulta infundado el argumento del Partido del Trabajo, en el sentido de que no se respeta el derecho de audiencia previa de los entes fiscalizados en los procesos extraordinarios; asimismo, el propio artículo 64 de la Ley Electoral de Chihuahua señala que los acuerdos del Consejo General relacionados con los procedimientos extraordinarios de fiscalización pueden ser impugnados ante el Tribunal Estatal Electoral; de ahí que exista la doble oportunidad de los entes fiscalizados de que participen o que cuestionen los procedimientos extraordinarios de fiscalización, ya que por un lado la Comisión de Fiscalización deberá respetar el derecho de los partidos políticos que se auditan a presentar todos los elementos que consideren adecuados para la revisión de sus finanzas y recursos y, por el otro, pueden combatir los acuerdos del Consejo General ante la autoridad jurisdiccional en materia electoral, cuando consideren que no es necesario abrir un periodo extraordinario.
Es por lo anterior que el Procurador General de la República estima que no se trastocan los principios que deben regir el actuar de las autoridades electorales (legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia) esto es, el actuar de la Comisión de Fiscalización no es arbitraria, sino que se debe ajustar a los lineamientos legales, pues no existe preferencia sobre algún ente a fiscalizar, es decir, cualquiera de ellos puede ser susceptible de fiscalización de manera extraordinaria y recibiendo el mismo trato, luego entonces, no se provocan situaciones conflictivas en el desarrollo de la citada etapa de fiscalización, y por último no existe incertidumbre entre los entes fiscalizados pues existen reglas claras para llevar a cabo el procedimiento fiscalización.
2. Que el numeral 15 del artículo 210, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua no debe considerarse inconstitucional, toda vez que no se actualiza ninguna violación al marco constitucional en materia electoral, particularmente respecto del recuento de votos o sobre el sistema de medios de impugnación, habida cuenta de que la norma se limita a señalar que una vez que los errores contenidos en las actas originales de escrutinio y cómputo que hayan sido corregidos por la autoridad electoral administrativa, no podrán invocarse como causa de nulidad ante la autoridad jurisdiccional electoral. Esto es así, pues la norma en cuestión no debe interpretarse de manera aislada, sino que debe concatenarse con el procedimiento para llevar a cabo el nuevo escrutinio y cómputo de las actas, en donde al momento de contabilizar la votación, se encuentran presentes los representantes acreditados de los partidos políticos, los cuales harán constar las objeciones que consideren pertinentes, quedando a salvo sus derechos para impugnar ante el Tribunal Estatal Electoral el cómputo de que se trate.
Por otro lado, aduce que respecto del numeral 16 del artículo impugnado sí se actualiza una violación a la Norma Suprema, pues el legislador de Chihuahua violentó los principios constitucionales consagrados en los artículos 17 y 116, fracción IV, inciso c) y l). Lo anterior es así, en primer lugar porque el artículo 210, numeral 16, hace nugatorio el imperativo constitucional consistente en que las leyes electorales locales, deben garantizar, entre otras cuestiones, el recuento de los votos totales y parciales en la sede jurisdiccional, pues es claro que en el Estado de Chihuahua, el Tribunal Electoral si bien puede realizar el recuento total de votos, no podrá ejercer tal atribución cuando previamente la autoridad administrativa lo hubiese hecho a través de los consejos distritales.
Argumenta que lo anterior implica que la norma electoral impugnada le dé sólo a la autoridad administrativa electoral, la atribución del recuento de votos, esto es, se le resta de toda facultad al Tribunal Electoral para conocer del recuento de votos, monopolizándose en consecuencia dicha facultad, pues deja de forma única y exclusiva a la autoridad administrativa su ejercicio, lo que provoca una violación al Mandato Supremo.
También considera que bajo ese esquema resulta menoscabado el principio de impartición de justicia y, en particular, la garantía de acceso a la justicia de los actores políticos, pues no pueden promover los medios de impugnación idóneos respecto del recuento de votos que lleven a cabo los distritos electorales, por un lado, porque el legislador de Chihuahua al emitir las normas impugnadas señala categóricamente que en ningún caso podrá solicitarse a la autoridad jurisdiccional electoral de la Entidad que realice el recuento de votos, respecto de las casillas que hayan sido objeto de dicho procedimiento ante el Instituto Electoral local.
En efecto, se imposibilita a los entes legitimados de impugnar el recuento de votos que lleve a cabo el Instituto Estatal Electoral, aun cuando se lleve a cabo un procedimiento, pues no existe una justificación constitucional para ello, pues la Constitución Federal de manera imperativa indica que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales deben ser susceptibles de impugnarse, pues de ello depende la transparencia y legalidad de los comicios.
Considera que de igual manera se trastocan los principios de autonomía e independencia del Tribunal Electoral de Chihuahua, porque la citada autoridad electoral no puede ejercer las facultades relacionadas con las resoluciones o actos derivados del recuento de votos, pues el Instituto Estatal Electoral será el único facultado para ello, esto es, la autoridad administrativa se convierte en la única instancia para que los actores políticos conozcan del recuento de votos, lo que se traduce en que la citada autoridad electoral merme los atributos jurisdiccionales en materia electoral.
Por último, estima que se suman a los anteriores vicios de inconstitucionalidad, los relacionados con la violación a los principios que deben regir en materia electoral, en particular se trastocan el de legalidad y el de certeza; esto es, se configura la violación al principio de legalidad, pues no existe instancia o medio de impugnación para cuestionar el actuar del Instituto Estatal Electoral respecto del recuento de votos en los consejos distritales, pues aun cuando se cometan irregularidades, los actores políticos no podrán cuestionar dicho recuento so pretexto de que la autoridad administrativa ya desahogó un procedimiento, lo que denota un actuar al margen de la ley. En cuanto al principio de certeza, este se ve trastocado, pues no se le dota a las autoridades locales en materia electoral de facultades ciertas, por el contrario, se le confiere al Instituto Estatal Electoral la atribución para que en única instancia, recuente los votos; asimismo, se provoca en los participantes del proceso electoral incertidumbre, pues no conocen previamente con claridad y seguridad las reglas de la actuación de las autoridades electorales, esto es, en caso de irregularidades en el recuento de los votos no podrán impugnarlas ante el Tribunal Electoral.
3. Respecto al artículo 216, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua estima que la norma cuestionada cumple cabalmente el imperativo constitucional de hacer patente la integración plural en los órganos de gobierno municipales, pues de manera expresa se señala que la asignación de regidores electos según el principio de representación proporcional, se sujetará a las bases que enmarca el precepto cuestionado; asimismo, se valora a los partidos políticos o coaliciones que no hayan obtenido el triunfo de mayoría relativa y hayan alcanzado por lo menos el dos por ciento de la votación municipal válida emitida, lo que denota que se ajusta al principio de representación proporcional.
En efecto, el fin del sistema de representación proporcional es que participen los partidos políticos que hayan logrado determinada votación, el dos por ciento en este caso, de la votación municipal emitida, pero este sistema implica que se determinen ciertas fórmulas matemáticas, para que, tomando en consideración que tienen el requisito de haber tenido la votación mínima requerida para poder tener derecho a la distribución de este tipo de candidatos, se realicen ciertas operaciones que determinen el número de ediles que les corresponden.
Aduce que partiendo de lo anterior, para la asignación de las regidurías se toma en cuenta la población del municipio concatenado con el porcentaje de la votación municipal, lo que denota que no se actualiza la inconstitucionalidad que refiere el Partido del Trabajo, pues se designa el número de regidores partiendo del binomio población-votación. De igual manera se establece que agotado el procedimiento de asignación a través del porcentaje mínimo y en caso de que se encuentren pendientes de asignar regidores, se llevará a cabo la asignación por este principio, sujetándose a una fórmula que aplicará los elementos de cociente de unidad y resto mayor, los cuales también toman como base el voto o mejor dicho la votación válida emitida en cada municipio a favor de los partidos y coaliciones.
Considera que, en suma, resultan infundados los argumentos del Partido del Trabajo, pues los dos mecanismos para la designación de los regidores bajo el principio de representación proporcional, toman como medida la votación emitida en el municipio, utilizando para ello, fórmulas aritméticas, las cuales son razonables y ajustadas al marco constitucional.
4. En relación a la aducida inconstitucionalidad de los artículos 373, 374 y 375 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, al prever la substanciación de incidentes en los procedimientos electorales, considera que la posibilidad del surgimiento de incidentes, por cualquier motivo, es connatural a los procesos jurisdiccionales de cualquier clase o materia, aunque no existan reglas específicas en la normatividad aplicable o incidentes nominados, y esto suele ser reconocido como presupuesto implícito en las leyes rectoras de los procedimientos; con base en ese presupuesto implícito, resulta ordinario que la regla general sea el acceso de los tribunales al planteamiento, tramitación y resolución de cualquier incidente que se suscite, sin que la legislación procesal se ocupe de procesar todos los posibles incidentes que se puedan suscitar, por lo que el objeto de regulación suele dirigirse al establecimiento de restricciones específicas, fijando un procedimiento genérico para todos los incidentes innominados, y algunos procedimientos específicos para incidentes identificados nominalmente.
Que esta posición se encuentra adoptada en los artículos impugnados, por un lado, porque existen dos incidentes perfectamente identificados (los recuentos parciales y totales de votos) y, por el otro, pueden actualizarse diversos incidentes al amparo de un medio de impugnación principal, lo cual no genera incertidumbre procesal hacia los actores políticos, pues el legislador de Chihuahua en estricto apego al marco constitucional, estableció la regulación para la tramitación de los incidentes, pues pueden surgir diversas cuestiones relacionadas con un medio de impugnación y que tienen relación inmediata con el mismo y que es necesario su tramitación y resolución. Es por ello que resulta razonable que las normas cuestionadas no se pueda hacer una relación de los incidentes que pueden surgir, sino establecer un procedimiento genérico para la tramitación y regulación de los incidentes que no tengan una regulación especial, pues, se insiste, pueden darse una serie de cuestiones que se deban tramitar y resolver de manera incidental, sin que ello, desvirtúe la etapa impugnativa.
DÉCIMO TERCERO. Una vez cerrada la instrucción en este asunto, se envió el expediente al Ministro Instructor, para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10 fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que los promoventes de las acciones plantean la posible contradicción de diversas normas de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, con la Constitución General de la República.
SEGUNDO. Oportunidad en la presentación de las demandas. Por razón de orden, en primer lugar, se procede a analizar si las acciones de inconstitucionalidad acumuladas fueron presentadas oportunamente.
El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:
"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnados sean publicados en el correspondiente medio oficial.
Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles".
Conforme a este artículo, el plazo para la presentación de la acción será de treinta días naturales y el cómputo respectivo debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó la norma que se impugna, considerándose en materia electoral, todos los días como hábiles.
El Decreto número 733-09 V P.E. por medio del cual se expidió la nueva Ley Electoral del Estado de Chihuahua, se publicó en el Periódico Oficial de la Entidad el doce de septiembre de dos mil nueve, según se advierte del ejemplar que de dicho medio informativo obra a fojas doscientos cincuenta y tres del tomo I de pruebas correspondiente al expediente de esta acción.
Por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad inició el trece de septiembre y venció el doce de octubre de dos mil nueve.
En el caso, las acciones promovidas por los Diputados de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua y por el Partido del Trabajo se presentaron el nueve de octubre de dos mil nueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, según se advierte de las fojas treinta y uno vuelta y ciento ochenta y cuatro vuelta del expediente en que se actúa; y por lo que hace a la acción promovida por el Procurador General de la República ésta se presentó ante el autorizado para recibir promociones de término fuera del horario normal de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el doce de octubre de dos mil nueve, según se desprende del sello y de la razón que obran al reverso de las fojas cuatrocientos treinta y nueve vuelta del presente expediente, esto es, la demandas se presentaron el vigésimo séptimo y último día, respectivamente, del plazo correspondiente, por lo que debe concluirse que fueron presentadas en forma oportuna, conforme a lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley de la materia.
TERCERO. Legitimación de los promoventes. Acto continuo se procede a analizar la legitimación de los promoventes.
Los artículos 105, fracción II, incisos c), d) y f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, primer y último párrafos, de su Ley Reglamentaria, disponen lo que a continuación se reproduce:
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá en los términos que señale la Ley Reglamentaria, de los asuntos siguientes:
[…]
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma por:
[…]
c) El Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;
d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, y
[…]
f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro…".
"Artículo 62. En los casos previstos en los incisos a), b), d) y e) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda en que se ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos.
[…]
En los términos previstos por el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considerarán parte demandante en los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, además de los señalados en la fracción I del artículo 10 de esta ley, a los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, según corresponda, a quienes les será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 11 de este mismo ordenamiento".
En relación con la acción de inconstitucionalidad número 63/2009, la demanda fue suscrita por Hiram Apolo Contreras Herrera, Jorge Alejandro Espino Balaguer, Arturo Zubia Hernández, Roberto Lara Rocha, Javier Gaudini Díaz Gurrola, José Antonio López Sandoval, Manuel Humberto Olivas Caraveo, Miguel Jurado Contreras, Andrés de Anda Martínez, José Luis Cisneros Carlos, Rosa María Baray Trujillo, Fernando Álvarez Monge y Víctor Manuel Quintana Silveyra, quienes se ostentaron como Diputados de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua.
Asimismo, es importante indicar que los artículos arriba transcritos disponen que en los casos en que la acción de inconstitucionalidad se promueva por integrantes de algún órgano Legislativo Estatal, en contra de leyes expedidas por ese órgano, la demanda correspondiente deberá estar firmada por cuando menos, el equivalente al treinta y tres por ciento de quienes lo integren, es decir, deben satisfacerse los siguientes extremos:
a) Que los promoventes sean integrantes del órgano legislativo Estatal.
b) Que dichos promoventes representen, cuando menos, el equivalente al treinta y tres por ciento del órgano legislativo correspondiente y,
c) Que la acción de inconstitucionalidad se plantee en contra de leyes expedidas por el órgano legislativo del que sean integrantes los promoventes.
Por cuanto a lo primero, de la lectura al Diario de los Debates del Poder Legislativo del Estado de Chihuahua, de primero de octubre de dos mil siete, se encuentra el Decreto [1/07 I P.0.], en cuyo artículo único se determina como formalmente instalada la Sexagésima Segunda Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Chihuahua, para el periodo del primero de octubre al año dos mil siete al treinta de septiembre del año dos mil diez; asimismo se específica la forma en que se integra dicha Legislatura, listado en el cual se incluyen los nombres de los Diputados que suscribieron la acción de inconstitucionalidad.
Por cuanto al segundo presupuesto, el artículo 40, párrafos primero y segundo de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, establece:
"Artículo. 40. El Congreso se integrará con representantes del pueblo de Chihuahua, electos como Diputados en su totalidad cada tres años. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente.
El Congreso se compondrá de treinta y tres diputados, de los cuales veintidós serán electos en distritos electorales uninominales, según el principio de mayoría relativa, y once por el principio de representación proporcional. Los diputados de mayoría relativa y los de representación proporcional, tendrán la misma categoría e iguales derechos y obligaciones.
[…]."
Del citado precepto se colige que, el Congreso local se integra por un total de treinta y tres Diputados, siendo entonces que los trece Diputados que firmaron la demanda, equivalen al treinta y nueve por ciento de los integrantes de dicho órgano legislativo; por lo anterior, es de concluirse que los Diputados promoventes sobrepasan el porcentaje mínimo requerido para promover esta acción.
Respecto del tercer presupuesto, debe precisarse que la presente acción de inconstitucionalidad se plantea en contra de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, contenida en el Decreto número 733/09 VI P.E., publicado en el Periódico Oficial de dicho Estado el doce de septiembre de dos mil nueve.
Por lo que toca a la diversa acción registrada con el número 64/2009, debe decirse que de conformidad con los artículos transcritos, los partidos políticos podrán promover la acción de inconstitucionalidad, para lo cual deben satisfacer los siguientes extremos:
a) Que el partido político cuente con registro ante la autoridad electoral correspondiente;
b) Que el partido político promueva por conducto de sus dirigencias (nacional o local según sea el caso);
c) Que quien suscribe a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para ello; y
d) Que las normas sean de naturaleza electoral.
Ahora bien, se procede al análisis de los documentos y estatutos con base en los cuales el partido político promovente de la acción acredita su legitimación, a saber:
La acción de inconstitucionalidad fue promovida por el Partido del Trabajo, instituto que se encuentra registrado como Partido Político Nacional, según certificación expedida el veinticuatro de septiembre de dos mil nueve, por el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, que corre agregada a foja ciento ochenta y cinco del expediente en que se actúa.
Asimismo, la demanda fue suscrita por Alberto Anaya Gutiérrez, Alejandro González Yáñez, Ricardo Cantú Garza, Pedro Vázquez González, Reginaldo Sandoval Flores y Francisco Amadeo Espinosa Ramos, en su calidad de integrantes de la Comisión Coordinadora Nacional del Partido del Trabajo, quienes acreditaron ese carácter con la certificación de fecha veinticuatro de septiembre de dos mil nueve, expedida por el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, relativa a la integración de esa Comisión, la cual corre agregada a foja ciento ochenta y seis del expediente.
Por otra parte, de los artículos 43 y 44, inciso c), de los Estatutos del Partido del Trabajo se desprende que la Comisión Coordinadora Nacional cuenta con facultades para interponer las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral que estime pertinentes, en términos de la fracción II del artículo 105 constitucional; dichos numerales señalan lo siguiente:
"Artículo 43. La Comisión Coordinadora Nacional se integrará con nueve miembros que se elegirán en cada Congreso Nacional ordinario y será la representación política y legal del Partido del Trabajo y de su dirección Nacional. Deberá ser convocada por lo menos con tres días de anticipación de manera ordinaria una vez a la semana y de manera extraordinaria por lo menos con un día de anticipación, cuando así se requiera por cualquiera de sus miembros. El quórum legal para sesionar se integrará con la asistencia de la mayoría de sus integrantes. Todos los acuerdos, resoluciones y actos de la Comisión Coordinadora Nacional tendrán plena validez en su caso, con la aprobación y firma de la mayoría de sus integrantes".
"Artículo 44. Son atribuciones y facultades de la Comisión Coordinadora Nacional:
...
c) La Comisión Coordinadora Nacional estará legitimada para interponer en términos de la fracción II del artículo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral que estime pertinentes".
De la lectura a dichas estipulaciones se aprecia que la Comisión Coordinadora Nacional del Partido Político actor tiene la representación política y legal de éste y que entre otras atribuciones, está legitimada para promover las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral que estime pertinentes; así como que todos los acuerdos, resoluciones y actos de dicha Comisión tendrán plena validez en su caso, con la firma de la mayoría de sus integrantes.
En consecuencia, debe decirse que la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido del Trabajo fue hecha valer por parte legitimada para ello, toda vez que se trata de un Partido Político con registro acreditado ante la autoridad electoral correspondiente, y fue suscrita por la mayoría de los miembros de la Comisión Coordinadora Nacional, la cual cuenta con facultades para tal efecto, en términos de los estatutos que rigen a dicho Instituto Político. Aunado a ello, las normas impugnadas son de naturaleza electoral, puesto que se trata de artículos que conforman la Ley Electoral del Estado de Chihuahua.
Por lo que hace a la acción identificada con el número 65/2009, la demanda fue suscrita por Arturo Chávez Chávez, en su carácter de Procurador General de la República, lo que acredita con la copia certificada de su designación en ese cargo por parte del Presidente de la República, que se encuentra agregada a foja cuatrocientos cuarenta de este expediente.
Ahora bien, de acuerdo con lo previsto por el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal transcrito, el Procurador General de la República puede ejercitar la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales, por ello, si en el caso se plantea la inconstitucionalidad de diversos artículos de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, ordenamiento que tiene el carácter de estatal, debe concluirse que el promovente de la acción cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.
Apoyan la conclusión anterior, las tesis de jurisprudencia número P./J. 98/2001 y P./J.92/2006, de rubros: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES." y "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA ESTÁ LEGITIMADO PARA SOLICITAR LA INVALIDEZ DE UNA LEY MUNICIPAL EXPEDIDA POR EL CONGRESO LOCAL"
CUARTO. Improcedencia. Al no existir causas de improcedencia ni motivo de sobreseimiento, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan, se procede a analizar el fondo del asunto.
QUINTO. Precisión de la litis. De la lectura integral a los escritos que contienen las demandas de acción de inconstitucionalidad, se aprecia que en éstas se señala como decreto impugnado aquél que se identifica con el número 733/09 V P.E., por el cual se expidió la nueva Ley Electoral del Estado de Chihuahua, publicado en el Periódico Oficial de la Entidad de doce de septiembre de dos mil nueve, y de ese ordenamiento los accionantes señalaron como normas impugnadas específicas, los artículos 4º, 14, 16, 17, 58, 64, 81, 85, 96, 131, 143, 210, 216, 373, 374, 375, 386, 387, 388, 389 y 390; en consecuencia, el análisis de constitucionalidad que se propone, sólo se referirá a las disposiciones mencionadas.
Asimismo, es necesario señalar que de acuerdo con el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la acción de inconstitucionalidad es un medio de control constitucional que se promueve para verificar la conformidad de una ley a la Constitución Federal y no para salvaguardar derechos propios de quien lo ejerce; por esta razón, el estudio correspondiente se hará en función de los planteamientos de constitucionalidad expuestos en los conceptos de invalidez, desatendiendo las situaciones particulares que alegan los accionantes, ya que este tipo especial de control constitucional no constituye una vía para deducir derechos propios.
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia del Tribunal Pleno, número P./J. 129/99, que a continuación se reproduce:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA SÓLO ESTÁN FACULTADAS PARA DENUNCIAR LA POSIBLE CONTRADICCIÓN ENTRE UNA NORMA GENERAL Y LA PROPIA CONSTITUCIÓN. Al ser la acción de inconstitucionalidad un tipo especial de procedimiento constitucional en el que, por su propia y especial naturaleza, no existe contención, las partes legitimadas para promoverla, en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no ejercen la acción para deducir un derecho propio o para defenderse de los agravios que eventualmente les pudiera causar una norma general, pues el Poder Reformador de la Constitución las facultó para denunciar la posible contradicción entre aquélla y la propia Carta Magna, a efecto de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, atendiendo al principio de supremacía constitucional, la someta a revisión y establezca si se adecua a los lineamientos fundamentales dados por la propia Constitución." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo X, noviembre de 1999, página 791).
Finalmente, debe apuntarse que los conceptos de invalidez hechos valer se analizarán en un orden distinto al expuesto en las acciones de inconstitucionalidad, toda vez que éstos son en una parte infundados y en otra fundados, de conformidad con las consideraciones que se expondrán en los considerandos siguientes.
SEXTO. Artículos de la Constitución Federal que se estiman transgredidos. En este considerando se transcribirán los artículos de la Constitución Federal que los promoventes de las acciones de inconstitucionalidad estiman transgredidos con la Ley Electoral impugnada, en virtud de que existe identidad en el señalamiento de esas normas, con lo que se evitará reiterar su transcripción en los considerandos subsecuentes.
"Artículo. 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.
[…]
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."
"Artículo. 4o. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la familia.
[…]."
"Artículo. 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.
Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.
[…]."
"Artículo. 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
[…]."
"Artículo. 34. Son ciudadanos de la República los varones y mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos:
I. Haber cumplido 18 años, y
II. Tener un modo honesto de vivir."
"Artículo. 35. Son prerrogativas del ciudadano:
I. Votar en las elecciones populares;
II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley;
III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país;
IV. Tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional, para la defensa de la República y de sus instituciones, en los términos que prescriben las leyes; y
V. Ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición."
"Artículo. 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal.
Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa.
Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley.
II. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y las de carácter específico. Se otorgará conforme a lo siguiente y a lo que disponga la ley:
a) El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, multiplicando el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral por el sesenta y cinco por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal. El treinta por ciento de la cantidad que resulte de acuerdo a lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior.
b) El financiamiento público para las actividades tendientes a la obtención del voto durante el año en que se elijan Presidente de la República, senadores y diputados federales, equivaldrá al cincuenta por ciento del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en ese mismo año; cuando sólo se elijan diputados federales, equivaldrá al treinta por ciento de dicho financiamiento por actividades ordinarias.
c) El financiamiento público por actividades específicas, relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales, equivaldrá al tres por ciento del monto total del financiamiento público que corresponda en cada año por actividades ordinarias. El treinta por ciento de la cantidad que resulte de acuerdo a lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior.
La ley fijará los límites a las erogaciones en los procesos internos de selección de candidatos y las campañas electorales de los partidos políticos. La propia ley establecerá el monto máximo que tendrán las aportaciones de sus simpatizantes, cuya suma total no podrá exceder anualmente, para cada partido, al diez por ciento del tope de gastos establecido para la última campaña presidencial; asimismo ordenará los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y dispondrá las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.
De igual manera, la ley establecerá el procedimiento para la liquidación de las obligaciones de los partidos que pierdan su registro y los supuestos en los que sus bienes y remanentes serán adjudicados a la Federación.
III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.
Apartado A. El Instituto Federal Electoral será autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, de acuerdo con lo siguiente y a lo que establezcan las leyes:
a) A partir del inicio de las precampañas y hasta el día de la jornada electoral quedarán a disposición del Instituto Federal Electoral cuarenta y ocho minutos diarios, que serán distribuidos en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión, en el horario referido en el inciso d) de este apartado;
b) Durante sus precampañas, los partidos políticos dispondrán en conjunto de un minuto por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión; el tiempo restante se utilizará conforme a lo que determine la ley;
c) Durante las campañas electorales deberá destinarse para cubrir el derecho de los partidos políticos al menos el ochenta y cinco por ciento del tiempo total disponible a que se refiere el inciso a) de este apartado;
d) Las transmisiones en cada estación de radio y canal de televisión se distribuirán dentro del horario de programación comprendido entre las seis y las veinticuatro horas;
e) El tiempo establecido como derecho de los partidos políticos se distribuirá entre los mismos conforme a lo siguiente: el treinta por ciento en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo a los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior;
f) A cada partido político nacional sin representación en el Congreso de la Unión se le asignará para radio y televisión solamente la parte correspondiente al porcentaje igualitario establecido en el inciso anterior, y
g) Con independencia de lo dispuesto en los apartados A y B de esta base y fuera de los periodos de precampañas y campañas electorales federales, al Instituto Federal Electoral le será asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad; del total asignado, el Instituto distribuirá entre los partidos políticos nacionales en forma igualitaria un cincuenta por ciento; el tiempo restante lo utilizará para fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas. Cada partido político nacional utilizará el tiempo que por este concepto le corresponda en un programa mensual de cinco minutos y el restante en mensajes con duración de veinte segundos cada uno. En todo caso, las transmisiones a que se refiere este inciso se harán en el horario que determine el Instituto conforme a lo señalado en el inciso d) del presente Apartado. En situaciones especiales el Instituto podrá disponer de los tiempos correspondientes a mensajes partidistas a favor de un partido político, cuando así se justifique.
Los partidos políticos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión.
Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular. Queda prohibida la transmisión en territorio nacional de este tipo de mensajes contratados en el extranjero.
Las disposiciones contenidas en los dos párrafos anteriores deberán ser cumplidas en el ámbito de los estados y el Distrito Federal conforme a la legislación aplicable.
Apartado B. Para fines electorales en las entidades federativas, el Instituto Federal Electoral administrará los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate, conforme a lo siguiente y a lo que determine la ley:
a) Para los casos de los procesos electorales locales con jornadas comiciales coincidentes con la federal, el tiempo asignado en cada entidad federativa estará comprendido dentro del total disponible conforme a los incisos a), b) y c) del apartado A de esta base;
b) Para los demás procesos electorales, la asignación se hará en los términos de la ley, conforme a los criterios de esta base constitucional, y
c) La distribución de los tiempos entre los partidos políticos, incluyendo a los de registro local, se realizará de acuerdo a los criterios señalados en el apartado A de esta base y lo que determine la legislación aplicable.
Cuando a juicio del Instituto Federal Electoral el tiempo total en radio y televisión a que se refieren este apartado y el anterior fuese insuficiente para sus propios fines o los de otras autoridades electorales, determinará lo conducente para cubrir el tiempo faltante, conforme a las facultades que la ley le confiera.
Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.
Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.
Apartado D. Las infracciones a lo dispuesto en esta base serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley.
IV. La ley establecerá los plazos para la realización de los procesos partidistas de selección y postulación de candidatos a cargos de elección popular, así como las reglas para las precampañas y las campañas electorales.
La duración de las campañas en el año de elecciones para Presidente de la República, senadores y diputados federales será de noventa días; en el año en que sólo se elijan diputados federales, las campañas durarán sesenta días. En ningún caso las precampañas excederán las dos terceras partes del tiempo previsto para las campañas electorales.
La violación a estas disposiciones por los partidos o cualquier otra persona física o moral será sancionada conforme a la ley.
V. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.
El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero Presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Una Contraloría General tendrá a su cargo, con autonomía técnica y de gestión, la fiscalización de todos los ingresos y egresos del Instituto. Las disposiciones de la ley electoral y del Estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General, regirán las relaciones de trabajo con los servidores del organismo público. Los órganos de vigilancia del padrón electoral se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos.
El consejero Presidente durará en su cargo seis años y podrá ser reelecto una sola vez. Los consejeros electorales durarán en su cargo nueve años, serán renovados en forma escalonada y no podrán ser reelectos. Según sea el caso, uno y otros serán elegidos sucesivamente por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, a propuesta de los grupos parlamentarios, previa realización de una amplia consulta a la sociedad. De darse la falta absoluta del consejero Presidente o de cualquiera de los consejeros electorales, el sustituto será elegido para concluir el periodo de la vacante. La ley establecerá las reglas y el procedimiento correspondientes.
El consejero Presidente y los consejeros electorales no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del Consejo General y de los que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia, no remunerados. La retribución que perciban será igual a la prevista para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
El titular de la Contraloría General del Instituto será designado por la Cámara de Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes a propuesta de instituciones públicas de educación superior, en la forma y términos que determine la ley. Durará seis años en el cargo y podrá ser reelecto por una sola vez. Estará adscrito administrativamente a la presidencia del Consejo General y mantendrá la coordinación técnica necesaria con la entidad de fiscalización superior de la Federación.
El Secretario Ejecutivo será nombrado con el voto de las dos terceras partes del Consejo General a propuesta de su Presidente.
La ley establecerá los requisitos que deberán reunir para su designación el consejero presidente del Consejo General, los consejeros electorales, el Contralor General y el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral; quienes hayan fungido como consejero Presidente, consejeros electorales y Secretario Ejecutivo no podrán ocupar, dentro de los dos años siguientes a la fecha de su retiro, cargos en los poderes públicos en cuya elección hayan participado.
Los consejeros del Poder Legislativo serán propuestos por los grupos parlamentarios con afiliación de partido en alguna de las Cámaras. Sólo habrá un Consejero por cada grupo parlamentario no obstante su reconocimiento en ambas Cámaras del Congreso de la Unión.
El Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, al padrón y lista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, los cómputos en los términos que señale la ley, declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales. Las sesiones de todos los órganos colegiados de dirección serán públicas en los términos que señale la ley.
La fiscalización de las finanzas de los partidos políticos nacionales estará a cargo de un órgano técnico del Consejo General del Instituto Federal Electoral, dotado de autonomía de gestión, cuyo titular será designado por el voto de las dos terceras partes del propio Consejo a propuesta del consejero Presidente. La ley desarrollará la integración y funcionamiento de dicho órgano, así como los procedimientos para la aplicación de sanciones por el Consejo General. En el cumplimiento de sus atribuciones el órgano técnico no estará limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal.
El órgano técnico será el conducto para que las autoridades competentes en materia de fiscalización partidista en el ámbito de las entidades federativas puedan superar la limitación a que se refiere el párrafo anterior.
El Instituto Federal Electoral asumirá mediante convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que así lo soliciten, la organización de procesos electorales locales, en los términos que disponga la legislación aplicable.
VI. Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación, en los términos del artículo 99 de esta Constitución.
En materia electoral la interposición de los medios de impugnación, constitucionales o legales, no producirá efectos suspensivos sobre la resolución o el acto impugnado."
"Artículo. 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley:
I. Un partido político, para obtener el registro de sus listas regionales, deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales;
II. Todo partido político que alcance por lo menos el dos por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional;
III. Al partido político que cumpla con las dos bases anteriores, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, le serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuerdo con su votación nacional emitida, el número de diputados de su lista regional que le corresponda en cada circunscripción plurinominal. En la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes;
IV. Ningún partido político podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios;
V. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total de la Cámara, superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el ocho por ciento; y
VI. En los términos de lo establecido en las fracciones III, IV y V anteriores, las diputaciones de representación proporcional que resten después de asignar las que correspondan al partido político que se halle en los supuestos de las fracciones IV o V, se adjudicarán a los demás partidos políticos con derecho a ello en cada una de las circunscripciones plurinominales, en proporción directa con las respectivas votaciones nacionales efectivas de estos últimos. La ley desarrollará las reglas y fórmulas para estos efectos."
"Artículo. 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:
I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.
No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.
II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y
III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.
Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.
Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.
Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo."
"Artículo. 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
[…]
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.
[…]."
"Artículo. 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
[…]
II. El número de representantes en las legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.
[…]
IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:
a) Las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; y que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de julio del año que corresponda. Los Estados cuyas jornadas electorales se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por esta última disposición;
b) En el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad;
c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;
d) Las autoridades electorales competentes de carácter administrativo puedan convenir con el Instituto Federal Electoral se haga cargo de la organización de los procesos electorales locales;
e) Los partidos políticos sólo se constituyan por ciudadanos sin intervención de organizaciones gremiales, o con objeto social diferente y sin que haya afiliación corporativa. Asimismo tengan reconocido el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, con excepción de lo dispuesto en el artículo 2o., apartado A, fracciones III y VII, de esta Constitución;
f) Las autoridades electorales solamente puedan intervenir en los asuntos internos de los partidos en los términos que expresamente señalen;
g) Los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales. Del mismo modo se establezca el procedimiento para la liquidación de los partidos que pierdan su registro y el destino de sus bienes y remanentes;
h) Se fijen los criterios para establecer los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus simpatizantes, cuya suma total no excederá el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se determine para la elección de gobernador; los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; y establezcan las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias;
i) Los partidos políticos accedan a la radio y la televisión, conforme a las normas establecidas por el apartado B de la base III del artículo 41 de esta Constitución;
j) Se fijen las reglas para las precampañas y las campañas electorales de los partidos políticos, así como las sanciones para quienes las infrinjan. En todo caso, la duración de las campañas no deberá exceder de noventa días para la elección de gobernador, ni de sesenta días cuando sólo se elijan diputados locales o ayuntamientos; las precampañas no podrán durar más de las dos terceras partes de las respectivas campañas electorales;
k) Se instituyan bases obligatorias para la coordinación entre el Instituto Federal Electoral y las autoridades electorales locales en materia de fiscalización de las finanzas de los partidos políticos, en los términos establecidos en los dos últimos párrafos de la base V del artículo 41 de esta Constitución;
l) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad. Igualmente, que se señalen los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación;
m) Se fijen las causales de nulidad de las elecciones de gobernador, diputados locales y ayuntamientos, así como los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales, y
n) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse.
[…]"
"Artículo. 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."
"Artículo. 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
[…]
La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.
Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar."
SÉPTIMO. Derecho a la igualdad y prohibición de discriminación por razón de género. En este considerando se procederá al análisis de los conceptos de invalidez en los que los Diputados integrantes de la Sexagésima Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua, plantean la inconstitucionalidad de los artículos 4, 16, 17, 58, 81, 85 y 131, de la Ley Electoral de esa Entidad, por razones de género.
En primer término es necesario señalar que el análisis de constitucionalidad de las normas combatidas, no se realizará confrontándolas con los diversos tratados internacionales, que en opinión de los Diputados se dejaron de observar con su aprobación, toda vez que en una acción de inconstitucionalidad se somete la norma cuestionada a un análisis abstracto de su contenido para contrastarlo con los mandatos expuestos en la Constitución General de la República, y no con normas generales diversas como lo son los tratados internacionales que se mencionan en la demanda de que se trata.
Cabe aclarar que el estudio de constitucionalidad que proponen los Diputados actores sólo podría llevarse a cabo en el supuesto de que el principio contenido en los tratados internacionales que estiman violados, no se contemplara en la Constitución Federal, sin embargo, como se demostrará a continuación, los principios de igualdad y de no discriminación por razones de género que mencionan en sus conceptos de invalidez, son principios que claramente se encuentran contemplados en la Carta Magna.
Asimismo, es importante aclarar que deben declararse inoperantes todas aquellas argumentaciones que formulan los Diputados integrantes del Congreso del Estado de Chihuahua, en los que el vicio de inconstitucionalidad que atribuyen a las normas combatidas, lo hacen depender de los resultados obtenidos en los comicios de dos mil siete, así como en el comportamiento que en los mismos tuvieron los partidos políticos que en su caso contendieron y que se vio reflejado en la conformación de las listas de candidatos a puestos de elección popular, en virtud de que el vicio que aducen debe derivarse de la contravención de las normas impugnadas respecto de preceptos de la Constitución Federal.
Además, es importante precisar que es criterio de este Tribunal Pleno que, en su papel de Tribunal Constitucional, no puede proveer otro tipo de criterios que no sean estrictamente jurídicos para atender los planteamientos de los actores por ello, las razones de orden sociológico, cultural o político que giran en torno a la conformación de las listas de candidatos a puestos de elección popular o el acceso de las mujeres a puestos de elección popular, son situaciones que no pueden ser resueltas desde la interpretación constitucional.
Ahora bien, a fin de dar respuesta a los conceptos de invalidez referidos, se debe apuntar en primer término, que el principio de igualdad del varón y la mujer ante la ley que se encuentra de manera genérica contenido en la garantía individual prevista en el artículo 1º constitucional (retomada en diversos preceptos de la Constitución que establecen garantías específicas), supone la existencia de una cierta y determinada situación en la cual se encuentran una pluralidad de sujetos y dentro de la cual tienen la capacidad de adquirir los mismos derechos y obligaciones.
En principio, la igualdad jurídica constituye el conjunto de posibilidades y capacidades imputables al sujeto o persona e implica una prohibición respecto a la instauración de distinciones o diferencias entre los seres humanos en cuanto tales. En otras palabras, la igualdad como contenido de la garantía individual se apoya en que todo individuo está colocado en una misma situación, quedando prohibido a la autoridad realizar cualquier discriminación por razones del género, entre otras y, en general cualquier que atente contra la dignidad propia del ser humano y que tenga como consecuencia anular o menoscabar sus derechos y libertades.
No obstante, el principio de igualdad ante la ley no implica necesariamente que todos los individuos deben encontrarse siempre y en cualquier circunstancia en condiciones de absoluta igualdad, sino que dicho principio se refiere a la igualdad jurídica, que se traduce en el derecho de todos los gobernados de recibir el mismo trato, que aquéllos que se encuentran en similar situación de hecho.
Así, la noción abstracta de igualdad se ve permeada por las condiciones fácticas y sociológicas existentes, de tal manera que no siempre se puede dar el mismo trato a todos los individuos, sino que se trata de que a todos aquellos colocados en la misma situación jurídica se les trate igual, lo que significa asimismo, que respetándose el principio jurídico de equidad, deberá darse trato igual a los iguales y desigual a los desiguales.
Lo anterior significa que no toda desigualdad de trato es violatoria de garantías, sino sólo cuando produce distinción entre situaciones objetivas y de hecho iguales, sin que exista para ello una justificación razonable e igualmente objetiva; por ello, a iguales supuestos de hecho corresponden similares situaciones jurídicas, pues en este sentido el legislador no tiene prohibición para establecer en la ley una desigualdad de trato, salvo que ésta resulte artificiosa o injustificada.
Por lo tanto, para estar en concordancia con la garantía de igualdad y equidad, debe atenderse a las consecuencias jurídicas que derivan de la ley, las que deben ser de tal manera proporcionadas que ayuden a conseguir un trato igualitario.
Las consideraciones que en este sentido han sido expresadas, conducen a precisar los siguientes rasgos esenciales que derivan de los principios de igualdad y equidad:
1. El principio de equidad se configura como uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico, lo que significa que ha de servir de criterio básico de la producción normativa y de su posterior interpretación y aplicación.
2. No toda desigualdad de trato ante la ley implica vulnerar la garantía de equidad, sino que dicha violación la produce aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones jurídicas que pueden considerarse iguales, cuando dicha disparidad carece de una justificación razonable y objetiva.
3. El principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho, se apliquen iguales consecuencias jurídicas, debiendo considerarse desiguales dos supuestos de hecho, cuando la utilización de elementos diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional.
4. Dicho principio de igualdad no prohíbe al legislador establecer una desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas, por no estar apoyadas en criterios razonables y objetivos, de acuerdo con juicios de valor generalmente aceptados.
5. Para que la diferenciación resulte apegada a la Constitución, no basta que el fin sea lícito, sino que es indispensable que las consecuencias jurídicas que resulten de la norma sean adecuadas y proporcionadas a dicho fin, de tal manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que se produce y el objetivo pretendido por el legislador, superen un juicio de equilibrio en sede constitucional.
Ahora bien, una vez establecidos los rasgos generales que caracterizan al principio de igualdad jurídica, es necesario conocer al menos en forma somera, el espíritu del Órgano Reformador de la Constitución para comprender los alcances y las consecuencias de la igualdad jurídica del varón y la mujer.
En la exposición de motivos de veinticuatro de septiembre de mil novecientos setenta y cuatro, que dio lugar a que se reformara el citado artículo 4° constitucional consagrando la garantía de igualdad jurídica del varón y la mujer, se precisó que ha existido una evolución legislativa en torno a la igualdad de los sexos ante la ley, al pretender elevar el nivel de desarrollo nacional en todos los niveles, fortaleciendo la construcción de una sociedad más justa e igualitaria, formada por hombres y mujeres solidarios.
La referida iniciativa, reconociendo la aptitud política de la mujer, consagrada en mil novecientos cincuenta y tres con la reforma del artículo 34 constitucional, propuso una revisión completa de los ordenamientos que contemplaban la participación de la mujer en los procesos educativo, cultural, económico y social.
Así, se tocó el renglón educativo, las actividades productivas y, reconociendo los contrastes existentes entre el varón y la mujer, se "ordenó la igualdad jurídica entre los sexos, enmarcándola entre los derechos a la educación y el trabajo", lo que, se dijo, serviría de pauta para modificar las leyes secundarias, federales y locales que incluían modos sutiles de discriminación para la mujer.
La igualdad de hombres y mujeres ante la ley que se elevaba a rango constitucional, suponía modificaciones en el ámbito legislativo, reconociéndose así el papel importantísimo que desempeña la mujer mexicana en la vida económica del país en tanto la mitad o más de nuestro potencial humano está constituido por mujeres capaces de enriquecer todos los espacios sociales, culturales, políticos nacionales, al mismo tiempo que logran su propia superación como personas, profesionales y ciudadanas.
Dentro de esa misma línea de pensamiento, se planteó la reforma del artículo 30 constitucional a fin de establecer estricta igualdad entre varones y mujeres para adquirir los beneficios de la naturalización mexicana; así como del artículo 123, Apartados A y B, por tener la igualdad entre el hombre y la mujer implicaciones en el Derecho Laboral, estableciendo como única diferencia en este ámbito aquélla que derive de la protección social a la maternidad, preservando la salud de la mujer y del producto en los periodos de gestación y lactancia.
A su vez, el Dictamen presentado por las Comisiones Unidas Segunda de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos de la Cámara de Diputados, entre otras cuestiones señaló que la intención de la iniciativa presidencial en cuanto al principio de igualdad jurídica entre el varón y la mujer, era la de facilitar la participación plena de la mujer en cuatro ámbitos esenciales: 1) El proceso educativo; 2) El mercado laboral; 3) La revalidación de la vida familiar; y 4) Las estructuras públicas o políticas, régimen que, se dijo, suprimía cualquier signo de discriminación femenina.
Las anteriores consideraciones fueron sustentadas por el Tribunal Pleno al resolver con fecha diecinueve de febrero de dos mil dos, la acción de inconstitucionalidad 2/2002, bajo la Ponencia del Ministro Aguirre Anguiano.
Del precedente referido derivó la tesis que a continuación se transcribe:
"INSTITUCIONES POLÍTICAS Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE COAHUILA DE ZARAGOZA. LOS ARTÍCULOS 20, PÁRRAFO SEGUNDO, 21, PÁRRAFOS CUARTO Y QUINTO, Y 26, FRACCIONES VII Y VIII, DE LA LEY RELATIVA, AL ESTABLECER UN PORCENTAJE MÁXIMO DE PARTICIPACIÓN EN EL REGISTRO DE CANDIDATOS DE UN SOLO GÉNERO EN CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR, NO CONTRAVIENEN EL PRINCIPIO DE IGUALDAD. Los artículos mencionados, al prever que para el registro de candidatos a diputados de mayoría relativa, así como de planillas de miembros de los Ayuntamientos, los partidos políticos o coaliciones deberán hacerlo sin exceder de un setenta por ciento de un mismo género, no transgreden el principio de igualdad entre el hombre y la mujer establecido en el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque al establecer ese porcentaje máximo de participación, la única consecuencia es, de acuerdo con el sexto párrafo del artículo 21 de la ley citada, que la primera diputación de representación proporcional se otorgue a alguien del género subrepresentado, y una vez cumplido lo anterior, si el partido o coalición omisas tuvieran derecho a más curules por este principio, se asignaran en los términos señalados por ellos; por tanto, al no ser obligatorio el sistema implantado por el legislador local para el registro de tales candidatos o planillas, no se viola el citado principio constitucional, ya que no impide que mujeres y hombres participen en una contienda electoral en igualdad de circunstancias. Asimismo, el hecho de que el artículo 21, párrafos cuarto y quinto, del indicado ordenamiento establezca que cuando los partidos políticos o coaliciones hagan la asignación de diputados de representación proporcional únicamente por una lista de preferencias no podrán registrar por ese principio a más del setenta por ciento de candidatos de un mismo género, tampoco transgrede el referido principio de igualdad, toda vez que se trata de una opción entre varias (lista de preferencias, fórmula de asignación o ambos en un sistema mixto) que el legislador local previó para que dichos partidos o coaliciones asignen diputados de representación proporcional, además de que aun en este caso existe la excepción de cumplir con ese porcentaje cuando tales listas de preferencias se hayan conformado mediante procedimientos democráticos de selección de candidatos, lo que permite que hombres y mujeres participen en igualdad de circunstancias en una contienda electoral." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXII, julio de 2005, tesis: P./J. 58/2005 página 786).
También es necesario tomar en cuenta lo considerado al resolver la diversa acción de inconstitucionalidad 7/2009 y sus acumuladas 8/2009 y 9/2009, resuelta el veinticuatro de septiembre de dos mil nueve, bajo la Ponencia de la Ministra Luna Ramos, en que se estableció lo siguiente:
"En primer término, este Alto Tribunal encuentra que los artículos 1º, 4º, 41 y 116 constitucionales no contemplan la equidad de género en materia electoral como una exigencia a cargo de las Legislaturas Locales, de lo cual se desprende que pertenece al ámbito de libertad de configuración legislativa establecer acciones afirmativas o no, en los códigos electorales en lo relativo a la postulación de candidatos por parte de los partidos políticos.
El hecho de que este Tribunal haya considerado válida la previsión de porcentajes o cuotas obligatorias (acciones afirmativas) dirigidas a procurar la equidad de género en lo relativo a la postulación de candidatos por parte de los partidos políticos, no conduce a determinar que ello sea una exigencia constitucional derivada de la norma suprema, que pueda ser invocada ante los tribunales competentes, sino que más bien constituye una posibilidad que el legislador puede o no contemplar en las leyes que emite en dicho ámbito.
En segundo término, este Tribunal observa que no existen parámetros en la Constitución que pudieran brindar la pauta para enjuiciar la validez del porcentaje 30/70 previsto en el código electoral impugnado, siendo que las leyes federales en materia electoral no podrían utilizarse a esos efectos, por pertenecer al orden jurídico federal y no al orden jurídico constitucional.
En tercer lugar, este Tribunal advierte que la exigencia a cargo del legislador en el sentido de prever determinadas cuotas de género en lo relativo a la postulación de candidatos por parte de los partidos políticos, corre el riesgo de limitar la libertad que tienen éstos en el diseño de sus candidaturas, que deben regirse primordialmente a partir de criterios democráticos, que permitan a los electores expresar libremente su voluntad con respecto a los representantes que desean favorecer en los cargos populares correspondientes."
Por otra parte, el artículo 4, numeral 1, de la Ley Electoral combatida, es del tenor siguiente:
"Artículo 4
1. Votar en las elecciones populares, constituye un derecho y una obligación del ciudadano para integrar los Poderes del Estado y los ayuntamientos, así como para participar en los procesos plebiscitarios, de referéndum y de revocación de mandato. También es su derecho la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para obtener cargos de elección popular y siempre que la naturaleza del cargo lo permita, la proporción atenderá a una relación de 50% máximo para cualquiera de los sexos.
[…]".
Esa disposición establece que votar en las elecciones populares constituye un derecho y una obligación del ciudadano y que es también su derecho la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para obtener cargos de elección popular y siempre que la naturaleza del cargo lo permita, la proporción atenderá a una relación de un cincuenta por ciento máximo para cualquiera de los sexos.
Precisado lo anterior debe decirse que no asiste la razón a los Diputados integrantes del Congreso del Estado de Chihuahua, pues el artículo 4º de la Ley Electoral de esa Entidad, no transgrede los principios de igualdad y no discriminación por razones de género para la obtención de cargos de elección popular.
Lo anterior es así, en primer término, porque en el segundo de los precedentes arriba invocados, este Tribunal Pleno determinó que los artículos 1º, 4º, 41 y 116 constitucionales no contemplan la equidad de género en materia electoral como una exigencia a cargo de las legislaturas locales, lo que implica que pertenece al ámbito de libertad de configuración legislativa establecer acciones afirmativas o no, en los códigos electorales en lo relativo a la postulación de candidatos por parte de los partidos políticos; así como que el hecho de que este Tribunal haya considerado válida la previsión de porcentajes o cuotas obligatorias (acciones afirmativas) dirigidas a procurar la equidad de género en lo relativo a la postulación de candidatos por parte de los partidos políticos, no conduce a determinar que ello sea una exigencia constitucional derivada de la norma suprema, que pueda ser invocada ante los tribunales competentes, sino que más bien constituye una posibilidad que el legislador puede o no contemplar en las leyes que emite en dicho ámbito.
También precisó que la exigencia a cargo del legislador en el sentido de prever determinadas cuotas de género en lo relativo a la postulación de candidatos por parte de los partidos políticos, corre el riesgo de limitar la libertad que tienen éstos en el diseño de sus candidaturas, que deben regirse primordialmente a partir de criterios democráticos, que permitan a los electores expresar libremente su voluntad con respecto a los representantes que desean favorecer en los cargos populares correspondientes.
Sobre esa base, la primera de las razones que conduce a declarar infundados los conceptos de invalidez de que se trata, descansa en que la Constitución General de la República no establece obligación alguna para instaurar porcentajes de géneros en relación a las candidaturas a cargos de elección popular, sino que otorga plena libertad de configuración legislativa a las entidades federativas para integrar los Congresos locales con representantes populares que reúnan los requisitos de ley y se encuentren debidamente preparados para el ejercicio de esas altas responsabilidades, bajo la condición contenida en el artículo primero constitucional de que no se genere desigualdad manifiesta o discriminación que resultan atentatorias de la dignidad humana.
En segundo término, si este Tribunal ha considerado que el establecimiento de un setenta por ciento como porcentaje máximo de un sólo género en el registro de candidatos no transgrede los principios de igualdad y no discriminación por razón de género, por ende, el porcentaje máximo del cincuenta que prevé la norma combatida tampoco puede calificarse de inconstitucional, pues es claro que su objetivo es la existencia de una equidad mayor en la participación política de hombres y de mujeres, razón por la cual ese porcentaje no puede calificarse como indebido; máxime que como ya se apuntó, no existe regla constitucional alguna que obligue a las legislaturas locales a fijar porcentajes que procuren el respeto al principio de equidad, por lo que cuentan con la libertad para establecer aquel porcentaje que estimen pertinente y adecuado a la situación sociológica y demográfica que les sea propia.
Por lo que hace a la regla de la norma impugnada en el sentido de que el derecho de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para obtener cargos de elección popular, deberá observarse siempre que la naturaleza del cargo lo permita, debe decirse que es una condición que tampoco resulta inconstitucional, pues debe entenderse que atiende al hecho de que existen cargos de elección popular que son unipersonales y no colegiados, así como que hay cargos que no cuentan con la figura de suplente, lo que explica la previsión aprobada por el legislador; además de que el porcentaje que prevé la disposición sólo se entiende en cuanto a la totalidad de las candidaturas que puedan presentarse a los cargos de elección popular de naturaleza colegiada y que desde luego cuenten con la figura de un suplente; por ende, dicha premisa no atenta contra el principio de equidad, ni puede entenderse como una regla de discriminación por género.
Se hace énfasis en que la expresión contenida en el numeral reclamado, esto es, la que reza: "…siempre que la naturaleza del cargo lo permita…", no está expresamente referida a géneros masculino o femenino, como lo sugieren los promoventes, sino que va dirigida a la naturaleza de los cargos que pueden elegirse mediante el sufragio ciudadano, es decir, va dirigida por ejemplo, a los cargos que conforman órganos colegiados como lo son aquellos de los diputados que integran el Congreso Local que se compone por treinta y tres diputados que a su vez cuentan con sus respectivos suplentes, supuesto en el cual el porcentaje previsto sí puede ser observado; a diferencia del cargo de gobernador del Estado, que es de carácter unipersonal y que no cuenta con la figura de suplente, hipótesis en la que no es posible observar dicho porcentaje; por ende, es claro que es la naturaleza del cargo la que explica la existencia de la expresión reclamada, la que como se apuntó, tiene por objetivo crear una equidad mayor en la participación política de hombres y de mujeres.
Asimismo, tampoco asiste la razón a los actores en cuanto aducen que el artículo combatido es contradictorio con los diversos 24 numeral 1, inciso e) y 79 de la propia Ley Electoral, que establecen la obligación de promover la participación política en igualdad de oportunidades y equidad entre ambos sexos, así como una cultura democrática con perspectiva de género; ya que el porcentaje máximo que prevé el artículo impugnado tiene como objetivo establecer una verdadera equidad entre hombres y mujeres en la participación política del Estado de Chihuahua, lo que en lugar de contradecir las normas que mencionan los actores, viene a complementar todo el sistema aprobado por el legislador local, con el fin de evitar desigualdades o discriminaciones entre hombres y mujeres para aspirar a puestos de elección popular, lo que también se corrobora de la lectura a los artículos 40, numeral 1 inciso d) y 41, numeral 1, inciso a), segundo párrafo de la Ley Electoral que se analiza, que se refieren a los derechos y obligaciones de los partidos políticos y que como se verá más adelante, contienen reglas que procuran promover la participación política en igualdad de oportunidades y equidad entre ambos sexos y, desde luego, una cultura democrática con perspectiva de género.
Por las mismas razones, también resulta infundado el concepto de invalidez en el que los Diputados señalan que los artículos 16, numeral 3, segundo párrafo y 131, numeral 3 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, son violatorios de los artículos 1º, 4º, y 41 de la Constitución Federal.
Los artículos combatidos, son del tenor siguiente:
"Artículo 16.
[…]
3. De la totalidad de solicitudes de registro de las candidaturas a diputados por el principio de mayoría relativa que presenten los partidos políticos o las coaliciones ante el Instituto Estatal Electoral, deberán integrarse con el 50% de candidatos propietarios de un mismo sexo, lo que se observará igual con los suplentes.
Quedan exceptuadas de esta disposición las candidaturas de mayoría relativa que sean resultado de un proceso de elección democrático, conforme a los estatutos de cada partido."
"Artículo 131.
1. Corresponde a los partidos políticos y coaliciones el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular.
2. Los partidos políticos promoverán y garantizarán, en los términos del presente ordenamiento, la igualdad de oportunidades y procurarán la paridad de género en la vida política del Estado, a través de la postulación a cargos de elección popular en el Congreso del Estado y ayuntamientos, tanto de mayoría relativa como de representación proporcional.
3. Quedan exceptuadas de la disposición anterior las candidaturas que sean resultado de un proceso de elección democrático, conforme a los estatutos de cada partido."
Las disposiciones reproducidas prevén excepciones al porcentaje de cuotas de género en relación con las candidaturas de diputados de mayoría relativa, de representación proporcional y de cargos de ayuntamientos, cuando provengan de un proceso de elección democrática que se encuentre previsto en los estatutos de cada partido político.
Como ya se apuntó, no asiste la razón a los Diputados inconformes, pues de acuerdo con lo que ordena la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 41, base I, los partidos políticos como entidades de interés público, tienen libertad de auto-organización, lo que implica que con el fin de promover la participación del pueblo en la vida democrática, pueden fijar en sus estatutos, los programas, principios e ideas que los conformen como institutos políticos, de ahí que el legislador les reconozca dicha libertad de organización, con la obligación de que con sus estipulaciones no vulneren el contenido esencial de los derecho políticos y otros derechos fundamentales, como lo son los de igualdad y no discriminación; por ello, si la Constitución Federal no prevé porcentajes específicos en relación con las candidaturas a cargo de elección popular, y sólo debe respetarse que exista igualdad entre hombres y mujeres y evitarse la discriminación por razones de sexo, es claro que tampoco se puede ordenar a los partidos políticos que contemplen en sus estatutos porcentajes como los que se exigen en el concepto de invalidez y, mucho menos, se puede prohibir que los resultados de un proceso de elección interno, llevado a cabo conforme a los estatutos del partido político, se desconozcan o se sujeten a porcentajes de esa naturaleza.
Incluso, como ya se refirió anteriormente, en la propia Ley Electoral que nos ocupa, se establece como un derecho de los partidos políticos la de organizar procesos internos para seleccionar y postular candidatos en las selecciones de la Entidad, procurando promover conforme a su normatividad interna, una mayor participación de las mujeres en la vida política del Estado, a través de su postulación a cargos de elección popular; y como obligación la consistente en que deberán integrar en sus candidaturas una participación equilibrada de ambos sexos, promoviendo la participación del pueblo en la vida democrática bajo una perspectiva de género, es decir, tomando todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación y la injusticia hacia las mujeres; lo descrito así se desprende de los artículos 40, numeral 1 inciso d) y 41, numeral 1, inciso a), segundo párrafo, de la Ley Electoral de Chihuahua, que son del tenor siguiente:
"Artículo 40
1. Son derechos de los partidos políticos nacionales y estatales: …
d) Organizar procesos internos para seleccionar y postular candidatos en las elecciones estatales, distritales y municipales, procurando promover conforme a su normatividad interna, una mayor participación de las mujeres en la vida política del Estado, a través de su postulación a cargos de elección popular. Tratándose de síndicos, los partidos políticos podrán postular a una misma persona o personas como candidatos, en los términos de esta Ley;…"
"Artículo 41
1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales y estatales:
a) Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos.
Los partidos políticos y coaliciones deberán integrar en sus candidaturas una participación equilibrada de ambos sexos, promoviendo la participación del pueblo en la vida democrática bajo una perspectiva de género, es decir, tomando todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación y la injusticia hacia las mujeres, así como la violación de sus derechos…"
En consecuencia, si los partidos políticos, en ejercicio de su libertad auto-organizativa e ideológica reconocida en el artículo 41, base I de la Constitución Federal, tienen la facultad de establecer las normas estatutarias que regirán la vida al interior de esos institutos políticos, así como tienen el derecho de organizar los procesos internos para la selección y postulación de sus candidatos a puestos de elección popular, es claro que sus formas de elección democrática y principalmente el respeto a dichos procesos, no se traduce en la existencia de reglas que atenten contra el principio de equidad de género y la no discriminación, pues la Constitución Federal no prevé porcentajes mínimos o máximos de participación política entre ambos sexos, además de que los estatutos de cada partido políticos sólo deben cumplir con los principios democráticos que desde luego prevé la Carta Magna, entre los que se encuentran los principios a que nos hemos referido, más aún las disposiciones arriba destacadas, establecen que los partidos políticos en sus estatutos y en sus procesos internos de selección, deberán procurar la participación equilibrada de ambos sexos, así como deberán eliminar todo trato que implique discriminación hacia las mujeres.
Por otra parte, también es infundado el concepto de invalidez en el que se plantea la inconstitucionalidad del artículo 17, numeral 4 de la Ley Electoral que se analiza; dicha norma establece lo siguiente:
"Artículo 17.
[…]
4. Cuando del registro total de las candidaturas que hagan los partidos o coaliciones por el principio de mayoría relativa, aparecieren más del 50% de candidatos de un mismo sexo, el sexo subrepresentado al cargo como propietario ocupará, cuando menos, el segundo lugar propietario de la lista de representación proporcional.
[…]"
El argumento que se hace valer en contra de esa disposición debe declararse infundado, pues el vicio de inconstitucionalidad descansa en afirmaciones que tienen que ver con el comportamiento de los partidos políticos en la conformación de las listas de candidatos, así como en lo ocurrido en los procesos electorales del Estado de Chihuahua, argumentos que resultan insuficientes para demostrar el vicio de inconstitucionalidad que se aduce, ya que éste tiene que derivarse de la contraposición que la norma combatida guarde respecto de algunos preceptos de la Constitución Federal.
Además, en este apartado es importante reiterar que la Constitución General de la República no establece reglas específicas que fijen porcentajes en la integración de las fórmulas de los candidatos de cada partido a los puestos de elección popular y, mucho menos, fija reglas como la que ahora exigen los Diputados inconformes; pero fundamentalmente no les asiste la razón porque la norma combatida en ningún momento indica o asegura que las mujeres serán quienes deben ocupar ese segundo lugar, pues es lógico que según sea el resultado de las listas de candidatos a registrar, tanto hombres como mujeres podrán ser ese sexo subrepresentado, por lo que no se advierte problema alguno de inequidad.
Se insiste en que el porcentaje que se prevé en el artículo 17 numeral 4 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua respeta los principios de igualdad y no de discriminación e, inclusive, establece en el propio numeral 5 de esa disposición que el incumplimiento a lo ordenado en el precepto dará lugar a la negativa del registro de la lista referida; además de que la disposición al hacer referencia al sexo subrepresentado tiende a garantizar por lo menos, que se otorgue el segundo lugar propietario de la lista de representación proporcional al llamado sexo subrepresentado, de donde es claro que se trata de una disposición cuyo objetivo es garantizar la participación de ambos sexos en el registro de candidaturas, con lo que desde luego se respetan los principios que se estiman violados en la presente acción.
De igual forma resulta infundado el cuarto concepto de invalidez en el que se argumenta que el artículo 58 numeral 5 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua contradice lo dispuesto en el diverso 41, numeral 1, inciso a) tercer párrafo, del mismo ordenamiento. Al respecto, las disposiciones mencionadas son del tenor siguiente:
"Artículo 58.
Los partidos políticos tendrán derechos al financiamiento público anual destinado para el sostenimiento y desarrollo de sus actividades ordinarias permanentes, con cargo al erario estatal, conforme a las disposiciones siguientes:
[…]
5. Para la capacitación, promoción y el desarrollo del liderazgo político de las mujeres, cada partido político deberá destinar anualmente, el dos por ciento del financiamiento público ordinario…"
"Artículo 41
1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales y estatales:
[…]
Los partidos políticos habrán de canalizar el 15% del financiamiento público para actividades ordinarias permanentes con el fin de impulsar diversos mecanismos en materia de perspectiva de género…"
Las disposiciones transcritas prevén respectivamente, las reglas que deberán observar los partidos políticos en relación con el financiamiento público anual que reciben, especificando que para la capacitación, promoción y el desarrollo del liderazgo político de las mujeres, cada partido político deberá destinar anualmente el dos por ciento del financiamiento público ordinario; así como que habrán de canalizar el quince por ciento del financiamiento público para actividades ordinarias permanentes con el fin de impulsar diversos mecanismos en materia de perspectiva de género.
El concepto de invalidez en cuestión es infundado, pues en primer término, los vicios que se atribuyan a las normas combatidas en una acción de inconstitucionalidad, deben derivar de la contraposición de éstas con preceptos de la Constitución General de la República y no de su contradicción con otras disposiciones del mismo ordenamiento; por las mismas razones tampoco se puede hacer derivar de la aplicación o probable interpretación de los preceptos que se tachen de inconstitucionales.
Por otro lado, la supuesta contradicción que aducen es inexistente, pues ambas disposiciones lo que establecen son reglas tendentes a garantizar la participación de las mujeres en la vida política del Estado de Chihuahua bajo dos vertientes; así, el artículo 41 establece como obligación de los partidos políticos la de canalizar el quince por ciento del financiamiento público para actividades ordinarias permanentes que impulsen mecanismos en materia de perspectiva de género, de donde se advierte que lógicamente está enfocada en apoyar dicha perspectiva; a diferencia de lo dispuesto en el artículo 58 que fija las bases del financiamiento público anual que reciben los partidos políticos, señalando en la porción normativa combatida que para la capacitación, promoción y el desarrollo del liderazgo político de las mujeres cada partido político deberá destinar anualmente el dos por ciento del financiamiento público ordinario, es decir, esta última es una regla expresa y desde luego diferente a la que se contempla en el artículo 41, pues como se apuntó, el porcentaje del dos por ciento se refiere a la capacitación, promoción y desarrollo del liderazgo político de las mujeres y el primer porcentaje mencionado se refiere en general al financiamiento para actividades ordinarias permanentes con el fin de impulsar mecanismos en materia de perspectiva de género.
En consecuencia, es evidente que las normas que se señalan como contradictorias, en realidad forman parte del sistema legal que tiende a garantizar el apoyo de las mujeres en las actividades políticas del Estado de Chihuahua, por lo que no se aprecia la existencia de reglas discriminatorias en contra de éstas, sino por el contrario, de reglas que procuran su participación en la vida democrática de la Entidad.
Por último, también resulta infundado el concepto de invalidez en el que se dice que el numeral 4 del artículo 81 y el numeral 7 del artículo 85 de la Ley impugnada, son contrarios a la Constitución Federal porque prevén un porcentaje del setenta por ciento como máximo para que el Instituto Electoral de la Entidad se integre con miembros del mismo sexo, lo que en opinión de los accionantes constituye una regla discriminatoria hacia las mujeres de la Entidad.
Esas disposiciones son del tenor siguiente:
"Artículo 81
1. El Instituto Estatal Electoral es un organismo público de carácter permanente, con personalidad jurídica y patrimonio propios.
[…]
4. El Instituto se integrará con un máximo de 70% de ciudadanos de un mismo género, salvo el caso de los representantes de los partidos, y cuando no concurran a la convocatoria pública el número suficiente de ciudadanos para cubrir la proporcionalidad."
"Artículo 85
1. La duración del cargo de Consejero Presidente, así como la de los demás consejeros electorales, será de seis años, y estos últimos se elegirán de forma escalonada cada tres años. En ningún caso los consejeros podrán ser reelectos.
[…]
7. En todo caso, la composición final del órgano electoral será de tal manera que no podrá estar integrando por más del 70% de personas de un mismo sexo. Toda contravención a esta disposición es nula e impugnable con arreglo a esta Ley.
[…]."
De la lectura a esos artículos y de acuerdo con lo expuesto a lo largo de este considerando, debe decirse que no asiste la razón a los Diputados inconformes, ya que en el artículo 116, fracción I de la Constitución Federal, no se prevé regla alguna que ordene a las legislaturas locales contemplar un porcentaje específico para que el Instituto Electoral se integre con miembros del mismo sexo, por ende, las legislaturas quedan en libertad de establecer las reglas que deberán regir en la integración de dichos organismos, cuidando que el ejercicio de la función electoral se rija por los principios de certeza, imparcialidad, autonomía, independencia, legalidad y objetividad.
Sobre esa base la norma impugnada no resulta contraria a la Constitución Federal sino que por el contrario, el porcentaje del setenta por ciento lo que propicia es guardar un equilibrio en la conformación del órgano electoral, evitando así discriminaciones o desproporción por razón de género, por lo que no se impide que hombres y mujeres participen en igualdad de circunstancias en la conformación de la autoridad administrativa electoral de la Entidad.
En consecuencia, se propone declarar la validez de los artículos 4, 16, 17 numeral 4, 58 numeral 5, 81 numeral 4, 85 numeral 7, y 131, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, ante la inoperancia y lo infundado de los conceptos de invalidez hechos valer por los Diputados integrantes de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua.
OCTAVO. Procesos de fiscalización extraordinarios. En otro orden de ideas, es infundado el concepto de invalidez que propone el Partido del Trabajo, en el sentido de que debe declararse inconstitucional el artículo 64, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua en cuanto prevé la práctica de procesos extraordinarios de fiscalización, lo que en su opinión viola las garantías de audiencia y debido proceso legal, así como el artículo 116 fracción IV, incisos b) y l) de la Constitución Federal.
Los artículos 14 y 16 constitucionales prevén respectivamente, que nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los Tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y que nadie puede ser molestado sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento; por su parte el artículo 116 en la porción normativa que se estima violada prevé que en materia electoral son principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad, los cuales deberán estar garantizados en las constituciones y leyes de los Estados, así como que deberán establecer un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad.
En este apartado es importante precisar que el diverso inciso h), de la fracción IV del artículo 116 constitucional, establece que las constituciones y leyes de los Estados fijarán los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos.
Por su parte, el artículo cuya invalidez se solicita, a la letra establece:
"Artículo 64. En casos de excepción, y previo acuerdo del Consejo General, la Comisión podrá abrir procesos extraordinarios de fiscalización con plazos diferentes a los establecidos en el artículo anterior. En todo caso, los procesos extraordinarios deberán quedar concluidos en un plazo máximo de seis meses, salvo que el Consejo General autorice, por causa justificada, la ampliación del plazo. Los acuerdos del Consejo General a que se refiere este artículo podrán ser impugnados ante el Tribunal Estatal Electoral."
La disposición combatida establece que previo acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Chihuahua, la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, podrá abrir procesos extraordinarios de fiscalización con plazos diferentes a los establecidos en el artículo 63 de la misma Ley.
Asimismo vale la pena destacar que esa disposición forma parte del Capítulo Cuarto titulado: "De la Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas", que a su vez forma parte del Título Tercero de la Ley combatida, titulado: "De las Prerrogativas de los Partidos Políticos".
A fin de entender el sistema del que forma parte el artículo combatido, resulta necesario transcribir los artículos 60, 61, 62, 63 y 65 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, que son del tenor siguiente:
"Artículo 60. Para la revisión de los informes financieros que los partidos y agrupaciones políticas están obligados a presentar ante el Instituto Estatal Electoral, así como para la vigilancia de la aplicación de los recursos públicos y privados destinados a las actividades ordinarias permanentes y a los procesos electorales, funcionará la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, que informará de su desempeño al Consejo General. La Comisión está facultada para obtener de los partidos y agrupaciones políticas, las aclaraciones, datos y comprobaciones que considere convenientes para la adecuada revisión de los informes."
"Artículo 61. En el ejercicio de sus facultades, la Comisión deberá garantizar el derecho de audiencia de los partidos políticos y, en general, de toda persona requerida con motivo de los procesos de fiscalización a que se refiere el presente Capítulo. Los partidos tendrán derecho a la confronta de los documentos comprobatorios de sus ingresos y gastos, o de sus estados contables, contra los obtenidos o elaborados por la Comisión sobre las mismas operaciones, a fin de aclarar las discrepancias entre unos y otros."
"Artículo 62
1. Los partidos políticos deberán presentar ante la Comisión los informes del origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación atendiendo a las siguientes reglas:
a) Informes trimestrales cuando se realicen procesos electorales:
I. Serán presentados a más tardar dentro de los 30 días siguientes a la conclusión del trimestre que corresponda;
II. En el informe será reportado el resultado de los ingresos y gastos ordinarios que los partidos hayan obtenido y realizado durante el periodo que corresponda, y
III. Si de la revisión que realice la Comisión se encuentran anomalías, errores u omisiones, se notificará al partido a fin de que las subsane o realice las aclaraciones conducentes.
b) Informes anuales:
I. Serán presentados a más tardar dentro de los 60 días siguientes al último día de diciembre del año del ejercicio que se reporte;
II. En el informe anual serán reportados los ingresos totales y gastos ordinarios que los partidos hayan realizado durante el ejercicio objeto del informe;
III. Junto con el informe anual se presentará el estado consolidado de situación patrimonial en el que se manifiesten los activos y pasivos, así como un informe detallado de los bienes inmuebles propiedad del partido que corresponda;
IV. Los informes a que se refiere este inciso deberán estar autorizados y firmados por el auditor externo que cada partido designe para tal efecto, y
V. Las agrupaciones políticas presentarán un informe anual de ingresos y egresos, dentro del mismo plazo señalado en la fracción I de este inciso y siguiendo los lineamientos establecidos en el reglamento aplicable.
c) Informes de precampaña:
I. Deberán ser presentados por los partidos políticos para cada uno de los precandidatos a candidatos a cargos de elección popular, registrados para cada tipo de precampaña, especificando el origen y monto de los ingresos, así como los gastos realizados;
II. Los informes deberán presentarse a más tardar dentro de los 10 días siguientes al de la conclusión de la precampaña, y
III. Los gastos de organización de los procesos internos y precampañas para la selección de candidatos a cargos de elección popular que realicen los partidos políticos serán reportados en el informe anual que corresponda.
d) Informes de campaña:
I. Deberán ser presentados por los partidos políticos, para cada una de las campañas en las elecciones respectivas, especificando los gastos que el partido político y el candidato hayan realizado en el ámbito territorial correspondiente;
II. Los informes finales serán presentados a más tardar dentro de los 60 días siguientes al de la jornada electoral, y
III. En cada informe será reportado el origen de los recursos que se hayan utilizado para financiar los gastos correspondientes a los rubros señalados en el artículo 145 de esta Ley, así como el monto y destino de dichas erogaciones.
2. El Instituto Estatal Electoral, deberá publicar en estrados los informes financieros a que se refiere el numeral anterior.
3. Los informes a que se refiere este artículo, deben contener la totalidad de los ingresos que reciban cualesquiera de las modalidades, incluido el apoyo que las instancias nacionales e interestatales de los partidos y agrupaciones políticas proporcionen a sus comités estatales, y deben dar cuenta de la aplicación y destino final de los recursos utilizando los formatos y atendiendo a los instructivos que para ese efecto establezca el Consejo General, a propuesta de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas."
"Artículo 63
1. El procedimiento para la presentación y revisión de los informes de los partidos políticos, se sujetará a las siguientes reglas:
a) La Comisión contará con 45 días para revisar los informes anuales, y con 60 días para revisar los informes de campaña. Tendrá en todo momento la facultad de solicitar a los órganos responsables del financiamiento de cada partido político, la documentación necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes o para allegarse de los elementos necesarios ante la omisión o falta de presentación de los mismos.
Para la revisión de los informes de precampaña se estará a lo dispuesto en el artículo 129 de esta Ley;
b) Si durante la revisión de los informes la Comisión advierte la existencia de errores u omisiones, notificará al partido político que haya incurrido en ellos, para que en un plazo de 10 días contados a partir de dicha notificación, presente las aclaraciones o rectificaciones que considere pertinentes.
Ante la omisión de rendir el informe, o en su defecto, ante el incumplimiento del requerimiento mencionado en el inciso anterior, la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas podrá proponer al Consejero Presidente suspender las ministraciones, quien determinará su procedencia;
c) Una vez desahogado el requerimiento, si la Comisión considera subsanado el error u omisión, propondrá al Consejero Presidente se deje sin efectos la suspensión decretada.
Si la Comisión considera insuficientes las aclaraciones proporcionadas por el partido o agrupación política, otorgará un nuevo plazo improrrogable de 5 días para que los subsane;
d) La Comisión informará del resultado antes del vencimiento del plazo a que se refiere el inciso siguiente, para la elaboración del dictamen consolidado;
e) Al vencimiento del plazo señalado en el inciso a) de este párrafo o, en su caso, al concedido para la rectificación de errores u omisiones, la Comisión dispondrá de un plazo de 20 días para elaborar un dictamen consolidado, que deberá presentar al Consejo General dentro de los tres días siguientes a su conclusión, y
f) El dictamen deberá contener por lo menos:
I. El resultado y las conclusiones de la revisión de los informes que hayan presentado los partidos políticos;
II. En su caso, la mención de los errores o irregularidades encontrados en los mismos;
III. El señalamiento de las aclaraciones o rectificaciones que presentaron los partidos políticos, después de haberles notificado con ese fin, y
IV. Si no obstante los requerimientos mencionados en el presente artículo, la Comisión dictamina que no se dio cumplimiento a las normas de fiscalización, podrá proponer al Consejo General, por conducto del Consejero Presidente, la cancelación del financiamiento.
g) El dictamen y proyecto de resolución será presentado ante el Consejo General, quien procederá a imponer, en su caso, las sanciones correspondientes.
2. Los partidos políticos podrán impugnar ante el Tribunal Estatal Electoral el dictamen y resolución que en su caso emita el Consejo General, en la forma y términos previstos en esta Ley.
3. El Consejo General del Instituto deberá:
I. Remitir al Tribunal Estatal Electoral, cuando se hubiere interpuesto el recurso, el dictamen de la Comisión y el informe respectivo;
II. Remitir, una vez cumplido el plazo para la interposición del recurso, o presentado éste, habiendo sido resuelto por el Tribunal Estatal Electoral, al Periódico Oficial del Estado el dictamen y, en su caso, la resolución recaída al recurso, para su publicación, y
III. Publicar en la página de internet del Instituto el dictamen y, en su caso, las resoluciones emitidas por el Tribunal."
"Artículo 65
1. El Consejo General, a propuesta de la Comisión de Fiscalización, para el adecuado ejercicio de sus facultades, podrá solicitar a las autoridades electorales federales la realización de diligencias que tengan por objeto superar las limitaciones en materia de secreto bancario, fiduciario y fiscal, cuando por la naturaleza de la información que se derive de la revisión de los informes de los partidos y agrupaciones políticas así lo amerite.
2. Para el ejercicio de las facultades a que se refiere el párrafo anterior, se atenderá a las siguientes reglas:
a) El Consejo General deberá acordar la solicitud para la realización de diligencias por parte de las autoridades electorales federales;
b) La solicitud deberá mencionar el objeto, los documentos o movimientos materia de la indagatoria y partido o agrupación política involucrada, y
c) Asimismo se deberá especificar si se trata de salvar un obstáculo en materia de secreto bancario, fiduciario o fiscal, según corresponda.
3. El Consejero Presidente del Instituto Estatal Electoral podrá firmar convenios de apoyo y colaboración con el Instituto Federal Electoral para el intercambio de información en la fiscalización de los recursos de los partidos políticos que no se encuentre comprendida en los incisos anteriores."
También es importante precisar qué se entiende por fiscalización; así, de acuerdo con la Enciclopedia Jurídica Mexicana del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, la palabra fiscalización es un galicismo de uso frecuente en la terminología administrativa, que sirve para denotar la función de control que las autoridades ejercen en una materia determinada. Una de las acepciones que la Real Academia Española le atribuye al verbo fiscalizar es la de "criticar y traer a juicio las acciones u obras de alguien".
También apunta dicha Enciclopedia que la finalidad última de la fiscalización es fomentar la correcta aplicación de los recursos públicos y promover sanas prácticas administrativas en todas las instituciones de un Estado.
Precisado lo anterior debe decirse que la norma combatida en cuanto autoriza la realización de procedimientos extraordinarios de fiscalización, no resulta violatoria de la Constitución General de la República, pues su artículo 116, fracción IV, inciso h) es claro en ordenar que las leyes electorales de los Estados deberán establecer los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos, lo que significa que éstos se encuentran sujetos a procesos de control de los medios económicos que reciben para la realización de sus fines, pero fundamentalmente explica en primer término, la constitucionalidad de la norma combatida, toda vez que el legislador ordinario debe fijar procedimientos de esa naturaleza, sin que se advierta limitación alguna constitucional respecto de los tipos de procedimiento que cada Entidad Federativa estime pertinente establecer, para vigilar el correcto origen y destino de los recursos que manejan los partidos políticos.
Luego, si la Constitución Federal ordena la existencia de procedimientos de fiscalización y no prohíbe aquellos que tengan el carácter de extraordinarios, por ende, los contemplados en la Ley reclamada no atentan contra lo dispuesto en el artículo 116 constitucional, pues finalmente se trata de un tipo de control de los recursos de los partidos políticos.
Asimismo, el artículo cuestionado debe analizarse como parte del sistema que integra, pues forma parte del capítulo relativo a la fiscalización de los recursos de los partidos y agrupaciones políticas y de éste destaca lo dispuesto en el artículo 61, que prevé que en el ejercicio de sus facultades la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, deberá garantizar el derecho de audiencia de los partidos políticos y, en general, de toda persona requerida con motivo de los procesos de fiscalización que prevé el capítulo, además de que los partidos tendrán derecho a la confronta de los documentos comprobatorios de sus ingresos y gastos, o de sus estados contables, contra los obtenidos o elaborados por la Comisión sobre las mismas operaciones, a fin de aclarar probables discrepancias.
De igual forma es importante señalar que la norma combatida señala en su última parte que los acuerdos del Consejo General relativos a los procesos extraordinarios de fiscalización, podrán ser impugnados ante el Tribunal Estatal Electoral; de donde es claro que al ordenarse que la Comisión deberá garantizar el derecho de audiencia y que los acuerdos relativos a los procedimientos extraordinarios podrán ser impugnados ante el Tribunal Electoral, ello demuestra el respeto a los principios contenidos en los artículos 14 y 16 constitucionales, esto es, a la garantía de audiencia y debido proceso legal y, desde luego, el supuesto normativo no coloca en estado de indefensión a los partidos políticos, pues por imperativo constitucional y legal, se deberá respetar a éstos la garantía de audiencia y las formalidades que ella involucra.
Se insiste en que de la lectura al sistema integral de fiscalización que prevé la Ley combatida, no se advierte la existencia de algún trato inequitativo que pudiera derivarse de la norma hacia los partidos políticos, ni tampoco problema de falta de certidumbre, toda vez que los procesos de fiscalización extraordinarios tendrán su apoyo en acuerdos del Consejo General del Instituto Electoral Local, en cuya redacción es claro que deberá observar la garantía de audiencia y las formalidades que dicho principio constitucional implica, pues como ya quedó apuntado, la autoridad administrativa electoral, en ejercicio de esas facultades deberá garantizar el derecho de audiencia de los partidos políticos.
En consecuencia, se propone declarar la validez del artículo 64 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en cuanto prevé la práctica de procesos extraordinarios de fiscalización.
NOVENO. Fórmula para la asignación de regidores por el principio de representación proporcional. Por otra parte, es infundado el concepto de invalidez que se plantea en contra del artículo 216 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, que prevé el principio de representación proporcional en la asignación de regidores.
En relación con ese tema es importante tener presente lo dispuesto en el artículo 116, fracción II, tercer párrafo de la Constitución Federal, del que se desprenden como principios fundamentales en las elecciones estatales para conformar las legislaturas locales, el de mayoría relativa y el de representación proporcional como sistemas electorales, en los términos de las propias disposiciones.
Al respecto, este Alto Tribunal, ha considerado que el sistema de representación proporcional para la integración de los órganos legislativos, tiene por objeto procurar que la cantidad de votos obtenidos por los partidos corresponda, en equitativa proporción, al número de curules a que tenga derecho cada uno de ellos y, de esta forma, facilitar que los partidos políticos que tengan un mínimo de significación ciudadana puedan tener acceso a los órganos legislativos, para reflejar de mejor manera el peso electoral de las diferentes corrientes de opinión.
Igualmente, se ha señalado que en el establecimiento del principio de representación proporcional en el ámbito estatal, no existe obligación por parte de las Legislaturas locales de seguir reglas específicas para efectos de su reglamentación, ya que conforme al texto expreso del artículo 116 constitucional, sólo deben considerar en su sistema el principio de representación proporcional sin que se prevea alguna disposición adicional al respecto, por lo que la reglamentación específica es responsabilidad directa de dichas legislaturas puesto que, sobre el particular, la Constitución Federal no establece lineamientos, sino que, por el contrario, establece expresamente que deberá hacerse conforme a la legislación estatal correspondiente, siempre y cuando no contravenga las bases generales salvaguardadas por la Constitución Federal que garantizan la efectividad del sistema electoral.
Asimismo, esta Suprema Corte ha emitido jurisprudencia que fija las bases generales que tienen que observar las legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de representación proporcional, según se advierte de la tesis de jurisprudencia P./J. 68/98, cuyo rubro es el siguiente: "MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL."
Ahora bien, de acuerdo a lo hasta aquí asentado, puede decirse válidamente que este Alto Tribunal ha interpretado las directrices a seguir por las legislaturas locales en el establecimiento del principio de representación proporcional en los ordenamientos electorales que expida, sin embargo dichos lineamientos han operado exclusivamente para la conformación de los Congresos estatales.
De igual forma el artículo 115, fracciones I, primer párrafo y VIII, primer párrafo, de la Constitución Federal, señala que las entidades federativas tendrán como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al municipio libre; que cada municipio será gobernado por un ayuntamiento electo popular y directamente, el cual se integrará por un presidente y el número de síndicos y regidores que la legislación local determine; que el gobierno municipal se ejercerá exclusivamente por el Ayuntamiento; y asimismo, se advierte que se establece un imperativo para las autoridades legislativas locales, consistente en que al expedir sus leyes electorales deberán introducir el principio de representación proporcional para la elección de los ayuntamientos de los municipios que conforman la entidad.
Como puede advertirse del indicado precepto constitucional, el municipio es la célula primaria territorial, política y administrativa en los Estados, por lo que es el primer nivel de gobierno que entra en contacto con la ciudadanía asentada en él, de ahí que corresponda a sus habitantes elegir de manera directa a los funcionarios que deberán conformar el órgano de gobierno municipal.
Así, los miembros de los ayuntamientos que hayan resultado electos como tales, integran el órgano de gobierno municipal y representan los intereses de una comunidad municipal determinada, por tanto, el principio de representación proporcional que se instituye para los municipios, tiene como finalidad el que los partidos políticos contendientes en una elección municipal cuenten con un grado de representatividad, que deberá ser acorde a su presencia en los municipios que integren a la entidad federativa correspondiente, lo anterior, en atención al carácter nacional y estatal de los partidos políticos que contienden en las elecciones municipales.
En efecto, el principio de representación proporcional establecido para la conformación de los órganos legislativos, se instituyó para dar participación a los partidos políticos con cierta representatividad en la integración de dichos órganos, para que cada partido tenga una representación proporcional al porcentaje de su votación total y evitar la sobre-representación de los partidos dominantes, lo que implica que los institutos políticos tengan cierto grado de representatividad a nivel estatal, puesto que en su caso, conformarán precisamente un órgano de gobierno estatal.
En esta tesitura, el establecimiento del sistema de representación proporcional en el ámbito municipal, debe atender a los mismos lineamientos que la Constitución Federal señala para la integración de los órganos legislativos, esto es, que los partidos políticos que cuenten con cierto grado de representatividad estatal puedan acceder al órgano de gobierno municipal, lo que no implica, desde luego, que se limite la representación integral y genérica de los intereses de una concreta colectividad, ni que éstos se subordinen a lo que ocurra en otros municipios.
Las consideraciones que anteceden fueron sustentadas por esta Suprema Corte al conocer de las acciones de inconstitucionalidad 14/2004 y sus acumuladas 15/2004 y 16/2004, resueltas el quince de junio de dos mil cuatro, bajo la Ponencia del Ministro Aguirre Anguiano.
Ahora bien, el artículo 216 que se combate, es del tenor siguiente:
"Artículo 216. La asignación de regidores electos según el principio de representación proporcional, se sujetará a lo siguiente:
a) En los municipios que contempla el artículo 17, fracción I, del Código Municipal, los ayuntamientos podrán tener adicionalmente ocho regidores según el principio de representación proporcional; en los que refiere la fracción II del artículo citado, seis; en los que alude la fracción III, hasta cuatro; y, hasta dos, en los restantes comprendidos en la fracción IV;
b) Tendrán derecho a que les sean asignados regidores de representación proporcional los partidos o coaliciones, que hubiesen registrado planilla de candidatos en la elección respectiva, que no hayan obtenido el triunfo de mayoría relativa y hayan alcanzado por lo menos el 2% de la votación municipal válida emitida. La votación municipal válida emitida resultará de deducir de la votación municipal total emitida, los votos nulos y los votos a favor de candidatos no registrados. Para lo anterior, se entiende por votación municipal total emitida el total de votos depositados en las urnas de la elección municipal de ayuntamiento que corresponda;
c) Para la asignación de regidores de representación proporcional, se le restará a la votación municipal válida emitida señalada en el inciso anterior, la votación obtenida por los partidos o coaliciones que no hayan alcanzado el 2% de la misma. La distribución se hará mediante rondas de asignación entre los partidos políticos o coaliciones con derecho a ello, atendiendo al orden decreciente del porcentaje de votación obtenido por cada uno de ellos. En una primera ronda se asignará una regiduría a cada partido político o coalición que haya obtenido por lo menos el 2% de la votación municipal válida emitida, precisada en los términos del presente inciso.
Si varios partidos políticos o coaliciones se colocaren en este supuesto, de manera que sobrepasen al número de regidurías de representación proporcional que al municipio correspondan, éstas se otorgarán atendiendo por riguroso orden, al número decreciente del porcentaje de votación obtenida por cada partido o coalición;
d) Si después de aplicado lo anterior, aún quedaren regidurías por repartir, la asignación por este principio se sujetará a una fórmula que aplicará los siguientes elementos:
1. Cociente de unidad, y
2. Resto mayor.
Cociente de unidad, es el resultado de dividir la votación válida emitida en cada municipio a favor de los partidos y coaliciones con derecho a participar en la distribución, entre el número de miembros del ayuntamiento de representación proporcional a asignar en cada municipio.
Resto mayor de votos, es el remanente más alto entre los restos de las votaciones de cada partido político o coalición, una vez hecha la distribución de miembros de ayuntamiento mediante cociente de unidad. El resto mayor se utilizará cuando aún hubiese miembros por asignar;
e) Para la aplicación de la formula anterior, se seguirá el procedimiento siguiente:
Se determinarán los miembros que se le asignarán a cada partido político o coalición, conforme al número de veces que contenga su votación el cociente de unidad. Los regidores asignados a los partidos políticos o coaliciones, de conformidad con el supuesto contenido en el inciso c) del presente artículo, corresponden al primer entero en los términos de este párrafo.
La asignación de regidores de representación proporcional se hará conforme al orden de la lista de candidatos registrada por cada uno de los partidos políticos o coaliciones, empezando por el primer lugar de la lista de candidatos a regidores y, si después de aplicar el cociente de unidad quedaren cargos por asignar, se aplicará el resto mayor, siguiendo el orden decreciente de los votos no utilizados para cada uno de los partidos políticos o coaliciones en la asignación de los cargos del ayuntamiento, y
f) Serán regidores propietarios y suplentes, según el principio de representación proporcional, los que aparezcan en primer término con el carácter señalado en el registro que se autorice para la elección según el principio de votación de mayoría relativa."
Precisado lo anterior, debe decirse que no asiste la razón al partido político actor, pues de la lectura a esa disposición se aprecia que la autoridad demandada estableció una fórmula de asignación de regidores por el principio de representación proporcional, que garantiza que los partidos políticos que hayan alcanzado por lo menos el dos por ciento de la votación municipal válida emitida obtengan una regiduría a través de ese principio, logrando así que se les reconozca determinado grado de representatividad y acceder de esa forma al órgano de gobierno; esto es, con el porcentaje contenido en esa fórmula, los partidos políticos son tomados en cuenta para obtener una regiduría.
Asimismo con la diversa fórmula que se aplica tomando en cuenta el cociente de unidad y el resto mayor los partidos políticos tienen la posibilidad de que quedando regidurías por repartir, éstas se les asignen con base en dicha fórmula; respecto de la cual esta Suprema Corte ha señalado que la representación que se da a través de dicha fórmula matemática sí conduce a una verdadera representación proporcional, porque toma en cuenta la votación emitida.
En relación con lo anterior resultan aplicables en lo conducente, las jurisprudencias que a continuación se reproducen:
"MATERIA ELECTORAL. EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL COMO SISTEMA PARA GARANTIZAR LA PLURALIDAD EN LA INTEGRACIÓN DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS. El principio de representación proporcional en materia electoral se integra a un sistema compuesto por bases generales tendientes a garantizar de manera efectiva la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos candidatos de los partidos minoritarios e, impidiendo, a la vez, que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobre-representación. Esto explica por qué, en algunos casos, se premia o estimula a las minorías y en otros se restringe a las mayorías. Por tanto, el análisis de las disposiciones que se impugnen, debe hacerse atendiendo no sólo al texto literal de cada una de ellas en lo particular, sino también al contexto de la propia norma que establece un sistema genérico con reglas diversas que deben analizarse armónicamente, pues no puede comprenderse el principio de representación proporcional atendiendo a una sola de éstas, sino en su conjunto; además, debe atenderse también a los fines y objetivos que se persiguen con el principio de representación proporcional y al valor de pluralismo político que tutela, a efecto de determinar si efectivamente la disposición combatida inmersa en su contexto normativo hace vigente ese principio conforme a las bases generales que lo tutelan." (Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, tomo VIII, Noviembre de 1998, tesis P./J. 70/98, página 191).
"MATERIA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 229, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, QUE PREVÉ LA ASIGNACIÓN DE UN DIPUTADO AL PARTIDO POLÍTICO QUE CUENTE, CUANDO MENOS, CON UN PORCENTAJE MÍNIMO DE LA VOTACIÓN ESTATAL EMITIDA, NO CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. De conformidad con esta disposición, a todos los partidos políticos que hayan obtenido por lo menos el 2.5% del total de la votación estatal emitida, se les asignará una diputación por el principio de representación proporcional. En primer lugar, esta disposición es acorde con la base general derivada del artículo 54, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que impone como requisito para la asignación de diputados por dicho principio, la obtención de un porcentaje mínimo de la votación estatal para la asignación de diputados. En segundo lugar, analizadas cada una de las tres fracciones del artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado, no de manera particularizada e independientemente unas de otras sino adminiculadas entre sí, que en su conjunto reglamentan la asignación de diputados por dicho principio, permite apreciar que no se limita la asignación de diputados por el principio de representación proporcional al hecho único de tener un porcentaje mínimo de la votación en términos de su fracción II, sino que introduce otros métodos paralelos para llevar a cabo asignaciones por este principio, lo que denota que, en su contexto normativo, la fracción II, como regla específica de un sistema general, únicamente abarca un concepto concreto para lograr la representación proporcional y que es precisamente el permitir que los partidos minoritarios que alcanzan cierto porcentaje de representatividad puedan tener acceso a las diputaciones, de tal forma que, así, inmerso el numeral en ese contexto normativo, prevé un supuesto a través del cual se llega a ponderar también el pluralismo como valor del sistema político, al margen de los demás mecanismos establecidos con el mismo fin, pero sustentados en bases distintas. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, noviembre de 1998, tesis: P./J. 71/98, página: 190).
En síntesis debe decirse que con la norma discutida, y concretamente con la fórmula que prevé, no se da una valoración distinta del voto obtenido por los partidos políticos, sino que simplemente, en el primer supuesto permite que por lo menos se obtenga una regiduría por el principio de representación proporcional; y en el segundo supuesto, para el caso de que existan otras regidurías por repartir, se procederá a aplicar la fórmula de cociente de unidad y resto mayor, la que si bien se aplica tomando en cuenta la votación emitida, también lo es que en atención al principio de representación proporcional lo que hace es en efecto, tomar en cuenta la votación, en virtud de que ésta lo que refleja es el grado de representatividad de los partidos políticos, lo que explica que para ambos cálculos se toma en cuenta la votación.
De ahí que en la aplicación de esa fórmula no sea adecuada la afirmación que plantea el partido político en el sentido de que deberían restarse los votos para calcular el cociente de unidad y el resto mayor y proceder a la segunda asignación, pues se insiste, el objetivo del principio de representación proporcional es el de reconocer la representación que cada instituto político tenga.
Por ende, ante lo infundado del concepto de invalidez, se reconoce la validez del artículo 216 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en lo referente a la fórmula para la asignación de regidores por el principio de representación proporcional.
DÉCIMO. Tramitación de incidentes dentro de los medios de impugnación. Asimismo, es infundado el concepto de invalidez en el que el partido político señala que se debe declarar la invalidez de los artículos 373, 374 y 375 de la Ley reclamada, pues en esas disposiciones el legislador estableció lo relativo a los incidentes, con lo que abre la posibilidad de que se desahoguen dos procedimientos que puedan repercutir en un mismo resultado, entorpeciendo los plazos electorales y la emisión de las resoluciones que dicte la autoridad electoral correspondiente.
En el concepto de invalidez se afirma que esas disposiciones violan los artículos 14, 16 y 116, fracción IV, incisos b) y l) de la Constitución Federal, pues se afectan los principios de legalidad, imparcialidad, certeza objetividad e independencia que rigen en la materia.
En relación con esos principios, en diversas acciones de inconstitucionalidad este Tribunal Pleno ha destacado que consisten en lo siguiente:
a) El principio de legalidad significa la garantía formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo.
b) El principio de imparcialidad consiste en que en el ejercicio de sus funciones, las autoridades electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista.
c) El principio de objetividad obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estén diseñadas para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma.
d) El principio de certeza consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales, de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que la actuación de las autoridades electorales está sujeta.
e) Por su parte, los conceptos de autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales, implican una garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos políticos, y se refiere a aquella situación institucional que permite a las autoridades electorales emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes ya sea de superiores jerárquicos, de otros poderes del Estado o, incluso, de personas con las que guardan alguna relación de afinidad política, social o cultural.
Lo anterior encuentra su apoyo en la jurisprudencia de este Tribunal Pleno, que a continuación se reproduce:
"FUNCIÓN ELECTORAL A CARGO DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES. PRINCIPIOS RECTORES DE SU EJERCICIO. La fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, serán principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia. Asimismo señala que las autoridades electorales deberán de gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado que en materia electoral el principio de legalidad significa la garantía formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo; el de imparcialidad consiste en que en el ejercicio de sus funciones las autoridades electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista; el de objetividad obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estén diseñadas para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma, y el de certeza consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia actuación y la de las autoridades electorales están sujetas. Por su parte, los conceptos de autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales implican una garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos políticos, y se refiere a aquella situación institucional que permite a las autoridades electorales emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de superiores jerárquicos, de otros Poderes del Estado o de personas con las que guardan alguna relación de afinidad política, social o cultural."(Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXII, noviembre de 2005, tesis P./J. 144/2005, página 111).
Ahora bien, los artículos 373, 374 y 375 que se combaten, son del tenor siguiente:
"Artículo 373
1. Son incidentes las cuestiones que se promueven en un medio de impugnación y que tienen relación inmediata con el mismo.
2. Cuando los incidentes que se promuevan no guarden relación inmediata con el asunto principal, sean notoriamente improcedentes o frívolos, el Tribunal Estatal Electoral, de oficio, deberá desecharlos de plano.
3. Los incidentes que pongan obstáculo al curso del medio de impugnación se sustanciarán en la misma pieza de autos que el asunto principal, quedando entre tanto en suspenso aquél. Se entenderá que impide el curso del medio de impugnación todo incidente sin cuya previa resolución es absolutamente imposible, de hecho o de derecho, continuar sustanciándolo.
4. Los incidentes que no pongan obstáculo a la prosecución del medio de impugnación se substanciarán en pieza separada, que se formará con los escritos y documentos que presenten las partes. En estos casos, el medio de impugnación principal seguirá su curso legal.
5. Para la sustanciación y resolución de los incidentes, se estará a lo siguiente:
a) Admitido el incidente, se dará vista a la contraparte a efecto de que manifieste lo que a su derecho convenga;
b) Concluido el plazo otorgado en los términos del inciso anterior, si el magistrado instructor lo considera necesario, citará a las partes a una audiencia de pruebas y alegatos, y
c) Una vez celebrada la audiencia, en su caso, el magistrado instructor o el Pleno del Tribunal Estatal Electoral, según corresponda, resolverá lo conducente."
"Artículo 374. Se tramitarán en la vía incidental por el Tribunal Estatal Electoral:
a) Los recuentos parciales, que consisten en el nuevo escrutinio y cómputo de una o más casillas, sin llegar a la totalidad de las que integraron la elección de que se trate;
b) El recuento total, que consiste en el nuevo escrutinio y cómputo de todas las casillas que integraron la elección de que se trate, y
c) Las demás cuestiones que el magistrado instructor o el Tribunal Estatal Electoral estimen necesarias para la correcta sustanciación de los medios de impugnación."
"Artículo 375. La sustanciación y resolución de los incidentes, se sujetará a las reglas establecidas en esta Ley, el Reglamento Interior del Tribunal Estatal Electoral y los acuerdos generales que éste, en su caso, dicte."
Esas disposiciones establecen que son incidentes las cuestiones que se promueven en un medio de impugnación y que tienen relación inmediata con el mismo; que se tramitarán en vía incidental por el Tribunal Estatal Electoral los recuentos parciales y el recuento total de casillas que integraron una elección; asimismo prevé cuándo se considerarán improcedentes dichos incidentes y la forma en que se sustanciarán.
También es oportuno acudir a la doctrina para obtener definiciones del término incidente. Así, Joaquín Escriche lo define como: "la cuestión o contestación que sobreviene entre los litigantes durante el curso de la acción principal".
Por su parte, Ignacio Burgoa expresa: "Incidente es toda cuestión contenciosa que surge dentro de un juicio y que tiene con éste estrecha relación".
Finalmente de acuerdo con los diversos criterios de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, podemos decir que incidente es toda cuestión o controversia de carácter adjetivo o procesal que sobreviene accesoriamente en un negocio judicial, que tiene relación inmediata con el asunto principal y se resuelve en forma independiente; en ocasiones, puede interrumpir, alterar o suspender el curso ordinario del procedimiento.
Como ya habíamos apuntado, el concepto de invalidez debe declararse infundado, pues contrariamente a lo que aduce el partido político la figura de los incidentes, como cuestión de carácter adjetivo o procesal que puede surgir en los procesos de los que conoce el Tribunal Estatal Electoral, no contraviene los principios que rigen en la materia electoral, ni constituyen una posibilidad que entorpezca o suspenda la eficaz y pronta tramitación de los expedientes principales en los que puedan surgir.
En efecto, de la lectura integral a las normas reclamadas se desprende que el legislador fue cuidadoso en precisar en primer término, el supuesto en el cual deberán desecharse de plano los incidentes; la forma en que se sustanciarán y, principalmente, las cuestiones que se tramitarán en vía incidental, a saber: a) los recuentos parciales, que consisten en el nuevo escrutinio y cómputo de una o más casillas, sin llegar a la totalidad de las que integraron la elección de que se trate; b) el recuento total, consistente en el nuevo escrutinio y cómputo de todas la casillas que integraron la elección; y c) las demás cuestiones que el magistrado instructor o el Tribunal estimen necesarias para la correcta sustanciación de los medios de impugnación.
De donde es claro que si bien un incidente amerita una tramitación, con la consecuente emisión de una determinación, también lo es que por su propia naturaleza, de cuestión de carácter accesorio, su resolución no puede ser contradictoria con lo que se decida en el expediente principal, esto es, la determinación que se adopte repercute en el juicio principal, pero no implica la emisión de resoluciones contradictorias, pues su carácter accesorio significa más bien que contribuye a la mejor resolución de la controversia; además de que tampoco impide la tramitación del expediente principal u obstaculiza su resolución, pues de acuerdo con los supuestos previstos en las normas controvertidas, se aprecia que la existencia de la figura guarda relación con los recuentos de votos en sede jurisdiccional, aspecto del derecho electoral que resulta fundamental en la materia, pues por medio del voto y de su adecuado conteo se logra determinar con certeza quién es el ganador en una contienda electoral.
Por ello, contrariamente a lo que se argumenta, el hecho de que el resultado del incidente repercuta en el juicio principal, no se traduce en que se reste certeza y definitividad a los actos electorales, pues como se apuntó, en el caso de la legislación que se analiza los incidentes se refieren al recuento de votos y con aquellas cuestiones que sea necesario tramitar para la correcta sustanciación de los medios de impugnación, por lo que es evidente que se trata de una figura que en lugar de entorpecer las labores jurisdiccionales del Tribunal Electoral, contribuyen a la correcta, imparcial y certera resolución de los juicios que son sometidos a su conocimiento.
Por lo anterior, se declara la validez de los artículos 373, 374 y 375 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en cuanto prevén la tramitación de incidentes.
DÉCIMO PRIMERO. Prohibición de realizar recuento de votos en sede jurisdiccional. En cambio, es parcialmente fundado el concepto de invalidez en el que se aduce que el artículo 210 numeral 16 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua vulnera el principio de legalidad previsto en el artículo 116, fracción IV, inciso l) de la Constitución Federal, al prohibir la realización de recuentos parciales o totales en sede jurisdiccional cuando éstos se hayan llevado a cabo en los órganos administrativos.
Al respecto, el artículo 116, fracción IV inciso l) constitucional, establece que las constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, deberán prever los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación.
De igual forma es importante tomar en cuenta que en términos de los artículos 204 y 205 de la Ley Electoral que se analiza, el recuento de votos de una elección es la actividad que podrán practicar, a petición de parte interesada, las autoridades electorales con la finalidad de establecer con certeza quién es el candidato, partido o coalición que triunfó en la elección correspondiente y que dicho recuento tiene como finalidad hacer prevalecer el voto ciudadano, clarificando con certeza y exactitud la voluntad ciudadana ejercida en las urnas; así como que el recuento de votos podrá ser de acuerdo con el número de casillas, total y parcial; y de acuerdo con el órgano que lo realiza administrativo y jurisdiccional.
El artículo impugnado esto es, el 210 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en la porción normativa combatida, prevé lo siguiente:
"Artículo 210
[…]
15. Los errores contenidos en las actas originales de escrutinio y cómputo que hayan sido corregidos conforme al procedimiento establecido en este artículo, no podrán invocarse como causa de nulidad ante el Tribunal Estatal Electoral.
16. En ningún caso podrá solicitarse al Tribunal Estatal Electoral que realice recuento de votos respecto de las casillas que hayan sido objeto de dicho procedimiento ante el Instituto Estatal Electoral."
Ahora bien, en virtud de que el partido político afirma que existe una deficiente regulación para organizar el recuento en sede jurisdiccional, en tanto que no se señala de manera clara cómo se llevarán a cabo los recuentos en dicha sede, es necesario transcribir las disposiciones que conforman el Capítulo Tercero de la Ley impugnada, intitulado "De los cómputos municipales, distritales y estatal y de la declaración de validez de las elecciones y recuentos parciales y totales", capítulo conformado por los artículos 204 a 212 de la Ley reclamada y que a la letra prevén:
"Artículo 204
1. El recuento de votos de una elección es la actividad que podrán practicar, a petición de parte interesada, las autoridades electorales en el ámbito de su competencia, con la finalidad de establecer con toda certeza quién es el candidato, partido o coalición que triunfó en la elección correspondiente.
2. El recuento total o parcial de votos de una elección tiene como finalidad hacer prevalecer el voto ciudadano, clarificando con certeza y exactitud la voluntad ciudadana ejercida en las urnas."
"Artículo 205
El recuento de votos podrá ser:
I. De acuerdo al número de casillas que se solicita:
a) Total: Cuando tenga que realizarse sobre la totalidad de las casillas de la elección de que se trate, y
b) Parcial: Cuando tenga que realizarse sobre determinadas casillas por las causas previstas en la Ley.
II. De acuerdo al órgano que lo realiza:
a) Administrativo: Aquel que esté a cargo del Consejo General y las asambleas municipales del Instituto Estatal Electoral, según se trate de la elección de Gobernador, diputados, ayuntamientos y síndicos, y
b) Jurisdiccional: Aquel que esté a cargo del Tribunal Estatal Electoral."
"Artículo 206
1. Las asambleas municipales celebrarán sesión a las 8:00 horas del martes siguiente al día de la elección, para hacer el cómputo de la votación de las elecciones de Gobernador y diputados por el principio de mayoría relativa, así como la de síndico y ayuntamiento, que correspondan a la circunscripción municipal, formulándose las actas respectivas.
2. Una vez concluidos los cómputos de la elección de Gobernador y de diputados por el principio de mayoría relativa, se remitirán al Consejo General y a la asamblea municipal que sea cabecera distrital las actas según corresponda.
3. Concluido el cómputo de la elección de síndico, inmediatamente la asamblea municipal hará la declaración de validez de la elección y la entrega de la constancia de mayoría y validez.
4. Concluido el cómputo de la elección de ayuntamiento, inmediatamente la asamblea municipal hará la declaración de validez de la elección y la entrega de la constancia de mayoría y validez a la planilla que haya resultado triunfante.
5. El Consejo General y las asambleas municipales que sean cabecera distrital, celebrarán sesión a las 8:00 horas del jueves siguiente al día de la elección, para hacer el cómputo de las elecciones de Gobernador y de diputados por el principio de mayoría relativa, respectivamente, en base a las actas recibidas. En caso de que las asambleas municipales no hubiesen concluido los cómputos que correspondan a la circunscripción municipal y, por tanto, no se cuente con las actas respectivas, se instalará la sesión en espera de las mismas.
6. Una vez concluido el cómputo de las elecciones de diputados por el principio de mayoría relativa, las asambleas municipales cabecera de distrito, harán la declaración de validez de la elección y entregarán las constancias de mayoría y validez a los candidatos que integran las fórmulas que hayan resultado electos en cada distrito electoral uninominal.
7. Una vez concluido el cómputo de la elección de Gobernador, el Consejo General hará la declaración de validez de la elección y, por conducto del Consejero Presidente, entregará la constancia de mayoría y validez al candidato triunfador.
8. Cada uno de los cómputos a los que se refiere el presente artículo, se realizarán sucesiva e ininterrumpidamente hasta su conclusión.
9. Las asambleas municipales o, en su caso, el Consejo General del Instituto Estatal Electoral, en sesión previa a la jornada electoral, podrán acordar que los consejeros o funcionarios que integran dicho organismo participen en los trabajos de las sesiones de cómputo.
10. El Consejo General y las asambleas municipales del Instituto Estatal Electoral, deberán contar con los elementos humanos, materiales, técnicos y financieros, necesarios para la realización de los cómputos."
"Artículo 207
1. En la elección de Gobernador, el Consejo General del Instituto Estatal Electoral dará cuenta al Congreso o a la Diputación Permanente acerca de la declaratoria de validez y de la constancia de mayoría que hubiere expedido, y en caso de impugnación, el Tribunal Estatal Electoral comunicará en su momento al Congreso o a la Diputación Permanente su resolución para que mediante formal decreto, en ambos casos, se haga la declaratoria de Gobernador electo, que a su vez turnará al Ejecutivo para su publicación en el Periódico Oficial del Estado durante las siguientes veinticuatro horas de su recepción.
2. Si en el plazo de veinticuatro horas el Congreso o la Diputación Permanente, no expidieren el mencionado decreto o el Ejecutivo se abstuviese de publicarlo, el Instituto Estatal Electoral o el Tribunal Estatal Electoral, en su caso, ordenarán la publicación de la correspondiente declaratoria en el Periódico Oficial del Estado o en los medios de más amplia circulación en la Entidad."
"Artículo 208
El cómputo en las asambleas municipales, se desarrollará conforme al siguiente procedimiento:
1. Se computarán, en primer término, las actas relativas a los paquetes que contengan los expedientes de la elección que no tengan muestras de alteración, siguiendo progresivamente de menor a mayor el orden numérico de las casillas. Después, y en el mismo orden, se computarán las actas relacionadas con paquetes que muestran huellas de violación, asentando esta circunstancia. Al final, se computarán las casillas especiales.
Al inicio del cómputo de cada casilla, se debe hacer constar la hora en que fue recibido el paquete electoral por la asamblea municipal respectiva.
2. Se procederá a cotejar los resultados de las actas, que por separado y en sobre adherido en el exterior del paquete electoral, hubieren remitido los presidentes de casilla al Consejero Presidente, con los contenidos en las actas que presenten los representantes de los partidos políticos y coaliciones, y si coinciden se computarán."
"Artículo 209
La asamblea municipal deberá realizar nuevamente el escrutinio y cómputo de una casilla en los siguientes casos:
1. Si no obrase acta en poder del Consejero Presidente de la asamblea municipal, por haberse omitido su remisión por separado en sobre adherido en el exterior del paquete electoral, se abrirá éste extrayendo el acta correspondiente y se comparará con las actas que presenten los representantes acreditados de los partidos y coaliciones, y de coincidir sus resultados, se computarán. Si no coinciden, se procederá a abrir los sobres que contengan las boletas, y se volverá a realizar nuevamente el escrutinio y cómputo de la casilla, levantándose el acta correspondiente en los mismos términos del numeral siguiente;
2. Si los resultados de las actas muestran alteraciones, errores aritméticos evidentes o falta de datos relevantes, y que generen duda fundada sobre el resultado de la elección en la casilla, o no existiere el acta de escrutinio y cómputo en el expediente de la casilla, se procederá a realizar nuevamente el escrutinio y cómputo de la casilla, levantándose el acta correspondiente;
3. Existan errores o inconsistencias evidentes en los distintos elementos de las actas correspondientes, salvo que puedan corregirse o aclararse por otros medios;
4. Que todos los votos válidos hayan sido depositados a favor de una misma candidatura, y
5. A petición de parte, cuando el número de votos nulos sea mayor a la diferencia existente entre el candidato del partido político solicitante del nuevo escrutinio y cómputo y el primer lugar de la votación."
"Artículo 210
1. Para llevar a cabo el nuevo escrutinio y cómputo, el secretario de la asamblea, abrirá el paquete en cuestión, certificando previamente las condiciones de sellado de sus secciones, y cerciorado de su contenido certificará el número de boletas que se entregaron a la casilla respectiva.
2. Contabilizará en voz alta las boletas no utilizadas, los votos nulos y los votos válidos, asentando la cantidad que resulte en el espacio del acta correspondiente.
3. Al momento de contabilizar la votación, la asamblea municipal, a petición de cualquiera de los representantes de los partidos políticos o coaliciones, verificará que se haya determinado correctamente la validez o nulidad del voto emitido, conforme a las reglas establecidas en el artículo 188. La distribución del voto se repartirá proporcionalmente atendiendo al sentido del sufragio. Los resultados se anotarán en la forma establecida para ello, dejándose constancia en el acta circunstanciada correspondiente; de igual manera, se harán constar en dicha acta las objeciones que hubiese manifestado cualquiera de los representantes acreditados de los partidos o coaliciones, quedando a salvo sus derechos para impugnar ante el Tribunal Estatal Electoral el cómputo de que se trate. En ningún caso se podrá interrumpir u obstaculizar la realización de los cómputos.
4. En los casos de elección de diputados de mayoría relativa y ayuntamientos, se sumarán los votos que hayan sido emitidos a favor de dos o más partidos que participan en candidatura común, y que por esa causa hayan sido consignados por separado en el apartado correspondiente del acta de escrutinio y cómputo de casilla. La suma de tales votos se distribuirá igualitariamente entre los partidos que postularon la candidatura común; de existir remanente, los votos correspondientes se asignarán a los partidos de más alta votación en orden decreciente.
5. La suma de los resultados, después de realizar las operaciones anteriores, constituirá el cómputo municipal, distrital y estatal, que se asentará en el acta correspondiente.
6. Durante la apertura de paquetes electorales, conforme a lo señalado en los numerales anteriores, el presidente, secretario o funcionario de la asamblea municipal extraerá los escritos de protesta, si los hubiere; la lista nominal correspondiente; la relación de ciudadanos que votaron y no aparecen en la lista nominal, así como las hojas de incidentes y la demás documentación que determine el Consejo General en acuerdo previo a la jornada electoral. De la documentación así obtenida, se dará cuenta a la asamblea municipal, debiendo ordenarse conforme a la numeración de las casillas. Las carpetas con dicha documentación quedarán bajo resguardo del Consejero
Presidente de la asamblea para atender los requerimientos que hicieren el Tribunal Estatal Electoral u otros órganos del Instituto.
7. Se harán constar en el acta circunstanciada de la sesión los resultados del cómputo, los incidentes que ocurrieren durante la misma y la declaración de validez de la elección respectiva.
8. Una vez realizado el cómputo final, depositarán la documentación electoral en el lugar que ordene el Consejo General.
9. Cuando del Programa de Resultados Electorales Preliminares se observe que la diferencia entre el candidato presunto ganador de la elección y otro u otros candidatos, es igual o menor a un punto porcentual de la votación total, y al inicio de la sesión exista petición expresa del representante del partido que postuló a alguno de éstos, el Consejo General o la asamblea municipal respectiva, deberá realizar el recuento de votos en la totalidad de las casillas.
10. Cuando no se haya realizado el procedimiento precisado en el numeral anterior y al término del cómputo se establezca que la diferencia entre el candidato presunto ganador de la elección y otro u otros candidatos, es igual o menor a un punto porcentual de la votación total, y exista petición expresa del representante del partido que postuló a alguno de éstos, el órgano electoral que corresponda deberá proceder a realizar el recuento de votos en la totalidad de las casillas. En todo caso, se excluirán del procedimiento anterior las casillas que ya hubiesen sido objeto de recuento.
11. Conforme a lo establecido en los dos numerales inmediatos anteriores, para realizar el recuento total de votos respecto de una elección determinada, el órgano electoral que corresponda dispondrá lo necesario para que sea realizado de forma expedita sin obstaculizar el escrutinio y cómputo de las demás elecciones. Para tales efectos, el presidente de la asamblea municipal dará aviso inmediato al Consejo General del Instituto; instrumentará la creación de grupos de trabajo integrados por los consejeros electorales y los representantes de los partidos políticos o coaliciones; dichos grupos de trabajo serán presididos por los consejeros electorales o funcionarios que designe la asamblea municipal. Los grupos realizarán su tarea de manera simultánea, dividiendo entre ellos, en forma proporcional, los paquetes que cada uno tendrá bajo su responsabilidad. Los partidos políticos o coaliciones tendrán derecho a nombrar a un representante en cada grupo, con su respectivo suplente. Tratándose de recuento a cargo del Consejo General del Instituto Estatal Electoral, dicho organismo dictará los acuerdos y lineamientos correspondientes.
12. Si durante el recuento de votos se encuentran en el paquete electoral sufragios de una elección distinta, se asentarán en el acta circunstanciada que se levante. Dichos votos serán contabilizados en la elección para la cual fueron emitidos, siempre y cuando no se haya realizado el cómputo respectivo.
13. De la diligencia realizada por cada grupo de trabajo se levantará un acta circunstanciada, en la que se consignará el resultado del recuento de cada casilla y el resultado final que arroje la suma de votos por cada partido, coalición o candidato común.
14. El presidente del órgano electoral que corresponda, realizará en sesión plenaria la suma de los resultados consignados en el acta de cada grupo de trabajo y asentará el resultado en el acta final de escrutinio y cómputo de la elección de que se trate.
15. Los errores contenidos en las actas originales de escrutinio y cómputo que hayan sido corregidos conforme al procedimiento establecido en este artículo, no podrán invocarse como causa de nulidad ante el Tribunal Estatal Electoral.
16. En ningún caso podrá solicitarse al Tribunal Estatal Electoral que realice recuento de votos respecto de las casillas que hayan sido objeto de dicho procedimiento ante el Instituto Estatal Electoral."
"Artículo 211
1. El Consejero Presidente de la asamblea municipal, una vez integrados los expedientes procederá a:
a) Remitir al Consejo General copia de la constancia de mayoría y validez respectiva, y
b) Las asambleas municipales y, en su caso el Consejo General, cuando se hubiere interpuesto el juicio de inconformidad, lo remitirán al Tribunal Estatal Electoral y, con éste, los escritos de protesta y el informe respectivo, así como copia certificada del expediente del cómputo y declaración de validez de la elección correspondiente, cuyos resultados hubiesen sido impugnados en los términos del Libro Séptimo."
"Artículo 212
1. El Tribunal Estatal Electoral realizará, a petición de quien tenga interés jurídico, los recuentos totales y parciales de votación, establecidos en los artículos 209 y 210, numeral 10, cuando se cumpla con los requisitos siguientes:
a) Se solicite en el juicio de inconformidad correspondiente, y
b) Que la autoridad administrativa electoral respectiva, se haya negado a realizar el recuento de los paquetes electorales, aún y cuando se hubiese manifestado razón fundada en los términos de esta Ley, y tal hecho hubiese quedado asentado en el acta circunstanciada de la sesión de cómputo que corresponda a la elección que se impugna, u obre en cualquier otro medio que permita acreditar tal circunstancia.
2. Cumplidos estos requisitos, el Pleno del Tribunal Estatal Electoral determinará sobre la procedencia del recuento total.
3. En su caso, al acordar la procedencia del recuento correspondiente, el Tribunal Estatal Electoral dispondrá de inmediato lo relativo a la custodia de los paquetes electorales a efecto de llevar a cabo dicho procedimiento y dotará de fe pública a los funcionarios que estime pertinentes. Esto último, se hará mediante acuerdo que deberá estar fundado y motivado respecto de la necesidad que la provoca, y será notificado a los partidos políticos de forma personal, antes de cualquier actuación de los funcionarios; lo anterior, con el objeto de brindar certeza jurídica respecto de las actuaciones de los mismos.
4. En la etapa procesal correspondiente, el magistrado instructor acordará lo necesario para llevar a cabo el recuento, para lo cual deberá implementar los medios idóneos necesarios para ello, pudiendo auxiliarse de las autoridades estatales que así determine.
5. A efecto de dar cumplimiento a lo anterior, el magistrado instructor formará los grupos de trabajo que considere necesarios para llevar a cabo el recuento, y designará a quienes los presidirán."
Con base en la transcripción que antecede debe decirse que no asiste la razón al partido político en cuanto aduce que se está ante una deficiente regulación para realizar el recuento en sede jurisdiccional, en tanto que no se señala de manera clara cómo se llevarán a cabo los recuentos en dicha sede, citando en apoyo de su argumento la jurisprudencia P./J.68/2001, que lleva el rubro de: "RECUENTO DE VOTOS EN SEDES ADMINISTRATIVA Y JURISDICCIONAL. LA OMISIÓN LEGISLATIVA QUE INCUMPLE EL MANDATO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN IV, INCISO L), CONSTITUCIONAL, ACTUALIZA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Y OBLIGA AL LEGISLADOR ORDINARIO A SUBSANAR LA DEFICIENCIA DE LA LEGISLACIÓN ELECTORAL ESTATAL".
Lo anterior es así, porque la Ley Electoral combatida sí establece de manera precisa cómo se llevarán a cabo los recuentos de votos en sede jurisdiccional, concretamente en el artículo 212 de ese ordenamiento se advierte que el Tribunal Estatal Electoral realizará, a petición de quien tenga interés jurídico, los recuentos totales y parciales de votación, establecidos en los artículos 209 y 210, numeral 10, de la propia Ley, ello en los siguientes términos: a) Se solicite en el juicio de inconformidad correspondiente, y b) Que la autoridad administrativa electoral respectiva, se haya negado a realizar el recuento de los paquetes electorales, aun y cuando se hubiese manifestado razón fundada en los términos de la propia Ley, y tal hecho hubiese quedado asentado en el acta circunstanciada de la sesión de cómputo que corresponda a la elección impugnada, u obre en cualquier otro medio que permita acreditar tal circunstancia.
Asimismo se establece que cumplidos esos requisitos el Tribunal determinará sobre la procedencia del recuento total; que en su caso, al acordar la procedencia del recuento correspondiente, dispondrá de inmediato lo relativo a la custodia de los paquetes electorales a efecto de llevar a cabo dicho procedimiento y dotará de fe pública a los funcionarios que estime pertinentes. Esto último, se hará mediante acuerdo que deberá estar fundado y motivado respecto de la necesidad que la provoca, y será notificado a los partidos políticos de forma personal, antes de cualquier actuación de los funcionarios, ello con el objeto de brindar certeza jurídica respecto de las actuaciones de los mismos.
Finalmente en los numerales 4 y 5 de dicha disposición, se prevé que en la etapa procesal correspondiente, el magistrado instructor acordará lo necesario para llevar a cabo el recuento, para lo cual deberá implementar los medios idóneos necesarios para ello, pudiendo auxiliarse de las autoridades estatales que así determine; y que a efecto de dar cumplimiento a lo anterior, formará los grupos de trabajo que considere necesarios para llevar a cabo el recuento, y designará a quienes los presidirán.
Por ende, no existe la deficiente regulación que se aduce y, por lo mismo, no resulta aplicable la tesis que invoca el partido político, pues es claro que su argumentación se basa en una lectura incompleta del capítulo de la Ley Electoral combatida que regula lo relativo a los recuentos parciales y totales de votos tanto en sede administrativa como jurisdiccional.
Sin embargo, asiste la razón al partido político, porque el numeral 16 del artículo 210 que se analiza establece limitaciones en relación con el recuento de votos en sede jurisdiccional.
En efecto, esa disposición ordena que en ningún caso podrá solicitarse al Tribunal Estatal Electoral que realice recuento de votos respecto de las casillas que hayan sido objeto de dicho procedimiento ante el Instituto Estatal Electoral, a pesar de que el artículo 116, fracción IV, inciso l) constitucional ordena que las leyes electorales deberán establecer los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación, sin que dicha norma constitucional establezca restricción de ninguna índole para tales Tribunales, sino que en todo momento les faculta para volver a ordenar que se constate el número de sufragios que arrojó la votación para cada candidato o partido.
En otras palabras, el numeral 16 del artículo 210 de la Ley reclamada contraviene lo dispuesto en la Constitución Federal, pues con la restricción que prevé no garantiza la posibilidad de realizar recuentos de votos en sede jurisdiccional, no obstante el claro mandato contenido en la Carta Magna, pues se insiste, la norma cuestionada sólo faculta al Tribunal Electoral Local para que haga uso de esa atribución respecto de las casillas que no hayan sido objeto de dicho procedimiento ante el Instituto Estatal Electoral, condición que impide que el recuento comprenda a la generalidad de los votos y, por tanto, que sea efectivamente total.
Por ende, se declara la invalidez del numeral 16, del artículo 210 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en cuanto prohíbe el recuento de votos ante el Tribunal Estatal Electoral respecto de las casillas que hayan sido objeto de dicho procedimiento ante el Instituto Estatal Electoral.
DÉCIMO SEGUNDO. Prohibición de realizar recuento de votos en sede jurisdiccional por errores contenidos en las actas originales de escrutinio y cómputo. Las consideraciones que anteceden también conducen a este Alto Tribunal a declarar la invalidez del diverso numeral 15 del artículo 210, ya que también contempla una limitación en el trabajo jurisdiccional del Tribunal Estatal Electoral.
Dicha porción normativa es del tenor siguiente:
"Artículo 210
[…]
15. Los errores contenidos en las actas originales de escrutinio y cómputo que hayan sido corregidos conforme al procedimiento establecido en este artículo, no podrán invocarse como causa de nulidad ante el Tribunal Estatal Electoral.
Como se advierte, el numeral combatido establece que los errores contenidos en las actas originales de escrutinio y cómputo que hayan sido corregidos conforme al procedimiento establecido en la propia norma no podrán invocarse como causa de nulidad ante dicho órgano jurisdiccional, lo que también puede calificarse como una restricción a la regla del recuento de votos, pues si bien se hace referencia a errores corregidos en el procedimiento seguido ante la autoridad administrativa electoral, también lo es que éstos ya no podrán ser revisados como consecuencia de la limitación que se impone, sin tomar en cuenta que aun existiendo corrección puede haber elementos o factores que afecten el resultado definitivo de la votación y que desde luego, ello es susceptible de ser revisado ante el órgano jurisdiccional especializado en la materia.
Cabe destacar que similares consideraciones fueron sostenidas por este Tribunal Pleno, al resolver el veinticuatro de septiembre de dos mil nueve, las acciones de inconstitucionalidad acumuladas 7/2009, 8/2009 y 9/2009, bajo la ponencia de la Ministra Luna Ramos.
De acuerdo con lo expuesto, debe declararse la invalidez del numeral 15 del artículo 210 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, por cuanto ordena que los errores contenidos en las actas originales de escrutinio y cómputo que hayan sido corregidos conforme al procedimiento establecido en ese artículo, no podrán invocarse como causa de nulidad ante el Tribunal Estatal Electoral.
DÉCIMO TERCERO. Facultades del Poder Legislativo en materia de distritación y geografía electoral. En el primero de los conceptos de invalidez que propone el Procurador General de la República, se argumenta que debe declararse la invalidez del artículo 14 de la Ley Electoral combatida, porque deja en el Poder Legislativo de la Entidad el ejercicio de la facultad de distritación y geografía electoral que, por su naturaleza, le corresponden al Instituto Electoral del Estado.
El artículo cuya invalidez se demanda, es del tenor siguiente:
"Artículo 14
1. Para la elección de diputados por el principio de mayoría relativa, el territorio del Estado de Chihuahua se dividirá en veintidós distritos electorales, bajo las siguientes bases:
a) La aprobación de su demarcación territorial se hará mediante votación de por lo menos las dos terceras partes de los diputados presentes acatando escrupulosamente los principios establecidos en la Constitución Política del Estado, en su artículo 40;
b) La demarcación territorial se hará acatando el principio de que a cada ciudadano corresponde un voto, por lo que el rango de más menos quince puntos porcentuales que establece la Constitución Política del Estado siempre tenderá a atemperarse, procurando que los distritos sean lo más homogéneos por lo que se refiere a la cantidad de los ciudadanos que contengan;
c) La demarcación territorial se hará buscando la equidad para la contienda electoral;
d) El Congreso, con base en el estudio técnico que le rindan, en su caso, el Instituto Federal Electoral o el Instituto Estatal Electoral, aprobará la demarcación de los distritos electorales uninominales;
e) El estudio técnico a que hace referencia el inciso anterior, será elaborado a petición del propio Congreso por el Instituto Federal Electoral o el Instituto Estatal Electoral. Estos órganos recibirán toda la información necesaria para el desempeño de su encargo y tendrán en cuenta los lineamientos que marca al respecto la Constitución Política del Estado y la presente Ley;
f) Siempre se optará porque sea el Instituto Federal Electoral el que proponga el dictamen técnico en primer término, y cuando esto no sea posible, independientemente de la causa, lo realizará el Instituto Estatal Electoral, y será decidido por las dos terceras partes del Consejo General mediante acuerdo, remitiéndolo de inmediato al Congreso para que lo tome como base y lo apruebe de manera definitiva, y
g) Para cada elección, si fuese necesario y tomando en cuenta en su caso lo que establecen los incisos b) y e) del numeral 1 de este artículo, el Congreso emitirá una resolución conteniendo la demarcación territorial de los distritos electorales uninominales que ha de regir el proceso electoral respectivo, a más tardar el primer jueves de octubre del año previo a la elección."
Esa norma señala que para la elección de diputados por el principio de mayoría relativa, el territorio del Estado de Chihuahua se dividirá en veintidós distritos electorales, los cuales serán determinados tomando en cuenta las siguientes bases, de las que se destacan para efectos del concepto de invalidez que nos ocupa, la intervención que tiene el Congreso de la Entidad; así se fija lo siguiente:
1. La aprobación de la demarcación territorial se hará mediante votación de por lo menos las dos terceras partes de los diputados presentes.
2. El Congreso con base en el estudio técnico que le rindan, en su caso, el Instituto Federal Electoral o el Instituto Estatal Electoral, aprobará la demarcación de los distritos electorales uninominales.
3. El estudio técnico mencionada será elaborado a petición del propio Congreso por el Instituto Federal Electoral o por el Instituto Estatal Electoral.
4. El dictamen técnico será decidido por las dos terceras partes del Consejo General mediante acuerdo, remitiéndolo de inmediato al Congreso para que lo tome como base y lo apruebe de manera definitiva.
5. Concluido ese procedimiento el Congreso emitirá una resolución conteniendo la demarcación territorial de los distritos electorales uninominales que ha de regir el proceso electoral respectivo, a más tardar el primer jueves de octubre del año previo a la elección.
De los puntos que anteceden sobresale la participación activa que el Congreso del Estado de Chihuahua tiene en relación con el establecimiento de los distritos electorales de la propia Entidad, lo que necesariamente culminará en lo que se conoce como geografía electoral, pues es el Congreso el que finalmente aprueba la demarcación de los distritos electorales.
Ahora bien, el artículo 41, fracción III, primero, segundo y último párrafos, de la Constitución Federal, en términos generales prevé lo relativo a la organización de las elecciones federales a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral. Esta fracción rige para el ámbito federal atento al contenido mismo de la disposición y de los supuestos normativos que prevé.
Por su parte, el artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, se refiere a la función de las autoridades electorales y a la organización de las elecciones que deben garantizar las leyes de los Estados. Este precepto rige para el ámbito estatal conforme al contenido de la disposición y de los presupuestos normativos que la integran.
Respecto del artículo 41 constitucional, cabe señalar que contiene diversidad de reglas que forman parte de un sistema general de normas que rigen en materia electoral, de las cuales unas resultan aplicables únicamente en el ámbito federal, como es el caso de la citada fracción III, pero habrá otras que rijan tanto en este ámbito como en el local dado el contenido mismo de sus disposiciones, tal es el caso de la fracción I que prevé la existencia de los partidos políticos como entidades de interés público y su participación en las elecciones federales y estatales.
Por el contrario, el artículo 116 constitucional establece lineamientos generales que única y exclusivamente regirán en ámbitos locales como es el caso de la fracción IV ya citada que contiene las bases que deberán garantizar las leyes de los estados en materia electoral.
Luego, aunque las disposiciones constitucionales citadas rigen cada una en su respectivo ámbito (federal o local), es importante resaltar que en materia electoral la fracción IV del artículo 116 constitucional, que establece las garantías que deben fijar los estados en sus leyes en cuestiones electorales, retoma diversos principios y lineamientos generales que ya se preveían en el sistema federal y, en particular, en lo tocante a la organización de las elecciones y función de las autoridades electorales, en el referido artículo 41, en el que, incluso, se encuentran más ampliamente desarrollados como puede apreciarse de la simple lectura de las disposiciones transcritas.
Por ello, en determinadas circunstancias es dable atender a ciertas disposiciones para interpretar y dar el debido alcance que merecen otras, aunque estén destinadas a ámbitos distintos, siempre que en su esencia prevean los mismos o similares principios o instituciones, o cuando una haya sido antecedente o marco de referencia para la creación o modificación de la otra, y que su inserción o modificación persiga los mismos o similares fines que la primera, precisamente por la materia misma que regulan.
En este orden de ideas, si la función de las autoridades electorales y la organización de las elecciones en el régimen federal ya se encontraban previstas en el artículo 41 de la Ley Fundamental, y posteriormente se adicionó la fracción IV del artículo 116 Constitucional que contiene los incisos b) y c) que prevén en esencia las mismas cuestiones en el ámbito local, pero que no están desarrolladas de manera tan amplia y detallada como en aquél, resulta conveniente entonces realizar un examen previo del primer artículo en cita para poder fijar las premisas necesarias que permitan entender claramente los alcances de las instituciones que prevé la segunda disposición.
Dada la importancia de las elecciones como forma de expresión a través de la cual se ejerce la soberanía del pueblo, su organización se concibe como una función pública a cargo del Estado a través de sus órganos, así como de instituciones autónomas y de los ciudadanos. Dentro de aquél se involucra a los poderes públicos que conforman el gobierno, que es el principal obligado a garantizar el alto interés público al que sirven las elecciones.
Puesto que la voluntad ciudadana que se expresa mediante el sufragio es la única fuente legítima para crear representación y gobierno, es indispensable asegurar que las elecciones se lleven a cabo con imparcialidad, en beneficio de los derechos de ciudadanos y partidos políticos. Además, no debe perderse de vista la magnitud y complejidad de los esfuerzos técnicos y administrativos inherentes al desarrollo de un proceso electoral que requieren de una estructura organizativa y recursos de los cuales sólo dispone el propio gobierno.
Atento a lo anterior es que la integración de las instituciones u órganos que han de encargarse de la administración de las elecciones, esto es, de la planeación, dirección, ejecución y control de todas las actividades implicadas en los procesos comiciales, constituye uno de los elementos más importantes de todo sistema electoral. A dichas instituciones y órganos se les conoce en la doctrina como autoridades electorales.
La forma en que se constituyen las autoridades en cada sistema electoral depende fundamentalmente del proceso histórico del país de que se trate, así como de su sistema político, su grado de desarrollo socioeconómico y la correlación de fuerzas entre los diversos partidos existentes. Los partidos políticos suelen tener garantizados sus intereses frente a las decisiones y los actos de las autoridades electorales mediante un sistema de medios de defensa a los que pueden acudir siempre que consideren vulnerados sus derechos. En algunos países, además de esos instrumentos legales para defender sus intereses legítimos, los partidos pueden formar parte de órganos responsabilizados de vigilar el desempeño de la autoridad electoral, y en otros están incluso facultados para hacer propuestas sobre quiénes deben integrar dicha autoridad, a condición de que no sean miembros de los propios partidos.
Con el propósito de lograr mayor objetividad en la actuación de las autoridades electorales, en algunas naciones, representantes de los partidos políticos participan en la toma de decisiones, de tal modo que cuiden directamente sus intereses como actores fundamentales del proceso electoral. Sin embargo, esta modalidad de participación es cuestionada porque puede conducir al inmovilismo de la autoridad electoral, o a una toma de decisiones sumamente difícil, en virtud de la confrontación entre los partidos, partes necesariamente interesadas en las elecciones.
En México la función electoral ha estado a cargo tradicionalmente de autoridades gubernamentales. En forma básica han sido los poderes Ejecutivo y Legislativo los que han tenido injerencia en la organización de las elecciones. También los ciudadanos y los partidos políticos participan en nuestro país en los organismos electorales, con el propósito de que coadyuven con las autoridades gubernamentales a garantizar la efectividad del sufragio y la autenticidad e imparcialidad de las elecciones.
Las normas de la Constitución Federal establecen que la organización de las elecciones federales es una función que se ejerce por conducto de las autoridades electorales federales, en la que participan el Congreso de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley.
Por mandato constitucional la autoridad electoral en el ámbito federal, se halla depositada en el Instituto Federal Electoral.
Durante el año de mil novecientos ochenta y nueve, se configuraron diversos foros de consulta con el propósito de conocer los cambios que en materia electoral consideraban necesarios los partidos políticos, las asociaciones y la ciudadanía en general. Del dictamen elaborado por la Comisión respectiva resultó que los representantes de los partidos políticos no estaban conformes con la organización electoral prevaleciente por considerar que ésta no había propiciado que el desempeño de las funciones electorales se hiciera con la especialización necesaria para la ejecución de las diversas actividades y operaciones electorales, pues había dominado la improvisación, lo que había obstaculizado la configuración de un cuerpo permanente de funcionarios profesionales de la materia electoral.
A partir de entonces se empezó a generar el convencimiento de que las instancias ejecutivas y técnicas de los organismos encargados de las elecciones debían estar a cargo de personal calificado profesionalmente que proporcionara un servicio imparcial. De esto siguió la coincidencia de diversos puntos al respecto: elevar a nivel constitucional las bases normativas que deben regir a los organismos y a las funciones electorales; que los órganos del Estado, con la intervención de los partidos políticos y de los ciudadanos, son los responsables de la organización y vigilancia del proceso electoral; la creación de un organismo público dotado de autoridad que sea profesional y autónomo en sus decisiones, integrado con personal profesional y calificado; reconocer como principios rectores en materia electoral la certeza, la imparcialidad y la objetividad, así como la publicidad de las sesiones de los organismos, con las excepciones que señale la ley; configuración de un padrón confiable; que el organismo debía agrupar íntegramente el ejercicio de las funciones electorales, de manera que las mismas no aparezcan disgregadas en instancias administrativas diversas, y así darle unidad a todas las tareas propias de la organización electoral.
Como resultado de lo anterior, con objeto de configurar una nueva organización electoral distinta a la imperante en esa época, en octubre de mil novecientos ochenta y nueve un grupo de diputados sometió a la consideración del poder revisor de la Constitución una iniciativa de reformas y adiciones a diversos preceptos constitucionales, misma que en su oportunidad fue aprobada en los términos en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el seis de abril de mil novecientos noventa, que comprendió la reforma al artículo 41 de la Constitución Federal con relación a la organización de las elecciones.
En esa ocasión se reformó también el artículo 5° constitucional, ante la necesidad de que el organismo público al que se le confiaría la responsabilidad de organizar las elecciones federales pudiera contar con personal calificado profesionalmente que le permitiera cumplir satisfactoriamente con su cometido, y por ello se consideró que si bien las funciones electorales y censales son obligatorias y gratuitas, serán retribuidas aquéllas que se realicen profesionalmente en los términos establecidos por la Constitución y las leyes correspondientes.
Posteriormente, a través de la reforma constitucional de abril de mil novecientos noventa y cuatro, se introdujeron ciertas reformas a la organización electoral existente, con el propósito de reforzar la autonomía de los órganos de dirección del Instituto Federal Electoral. Con esta reforma se preservó la estructura organizacional electoral ideada en mil novecientos noventa, y se reiteró que el organismo electoral será autoridad en la materia, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones, y ratificó que la organización de las elecciones se debe seguir orientando con apego a los principios de certeza, legalidad, imparcialidad y objetividad, pero se agregó el principio de independencia.
Ya con la reforma de mil novecientos noventa y seis, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de agosto, el artículo 41 constitucional establece que el Instituto Federal Electoral es un organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios.
En el ejercicio de la función que deba llevar a cabo dicho Instituto Federal, deberán operar como principios rectores la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. Asimismo, el Instituto será considerado autoridad en materia electoral, independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su desempeño, que contará para el cumplimiento de sus fines con una estructura compuesta con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. Propio de sus funciones, tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, al padrón y lista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, los cómputos en los términos que señale la ley, declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales.
Todo lo anterior son los antecedentes más destacados, para lo que ahora interesa, del artículo 41 constitucional, que permiten identificar la naturaleza y fines del Instituto Federal Electoral, y que correlativamente permiten distinguir claramente cuál es la autoridad electoral encargada de la organización de los procesos electorales, sus funciones y principios que la rigen.
Ahora bien, considerando esta amplia gama de funciones propias de los procesos electorales que se encomienda a dicha autoridad electoral, apoyada en su autonomía, profesionalización, independencia en sus decisiones y funcionamiento, y en los principios de certeza, legalidad, imparcialidad, independencia y objetividad; todo esto permite concluir que, dada la propia y especial naturaleza del órgano electoral de referencia, creado ex profeso para los fines señalados, es al que le corresponde precisar la geografía electoral, por ser parte de la función de dicho organismo para la organización de las elecciones federales.
En otro orden de ideas y tomando como premisa lo antes expuesto, propio del sistema federal, puede decirse que en el ámbito local en el que se incluyeron esencialmente las mismas instituciones y principios, deben operar en términos generales los mismos lineamientos generales.
En efecto y tocante a lo que interesa para la resolución del presente asunto, los incisos b) y c) del artículo 116 de la Constitución Federal, obligan a los Estados a garantizar en su régimen interior, el que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, y que estas autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales en esta materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.
Tal disposición fundamental, acorde con todo lo expuesto, obliga a considerar que tratándose de los estados, las autoridades electorales encargadas de organizar las elecciones, tienen la facultad y obligación de determinar lo relativo a la geografía electoral de la entidad, con las formalidades que al efecto se establezcan en la ley.
Por otra parte, es importante destacar lo que debe entenderse por geografía electoral. Así, en los lugares de gran población y territorio, la organización de las elecciones plantea problemas técnicos importantes, sobre todo por lo que se refiere al registro y distribución de los electores.
Lo anterior obliga a buscar mecanismos de distribución con diversos propósitos, entre los cuales destaca el de vincular una parte de la población ciudadana asentada en una porción del territorio nacional con un cierto número de representantes a elegir, de tal modo que, tomando como ejemplo el caso de los comicios para integrar la Cámara de Diputados, cada curul representa en la medida de lo posible la misma cantidad de habitantes. De esta manera se logra que cada voto emitido tenga el mismo valor, al servir siempre para elegir un número similar de representantes, lo que constituye una forma de concretar el principio democrático de la igualdad del voto.
Sin embargo, existen casos justificados en los cuales un representante no se elige necesariamente por el mismo número de electores, como ocurre en nuestro país con la elección de senadores por entidad federativa. Se busca precisamente que cada parte integrante del pacto federal tenga un número equivalente de representantes en el Senado, órgano colegiado que tiene entre sus facultades algunas que atañen al conjunto del Estado mexicano, incluidas la Federación y las partes federadas.
Otro de los propósitos de la distribución territorial de los electores, además del referido a la necesidad de que el valor electoral del voto de cada ciudadano sea idéntico, es el de atender a las exigencias impuestas para facilitar a los propios ciudadanos la emisión del sufragio, de tal manera que les sea posible trasladarse al lugar donde se recibirá la votación.
En relación con lo anterior, esa exigencia en beneficio de los electores, también es de tomarse en cuenta las necesidades inherentes al recuento de los votos, particularmente cuando se trata de un registro o padrón electoral que abarca un universo grande de ciudadanos dispersos en un territorio muy extenso.
También es propósito de la distribución de los electores lograr que éstos conozcan lo mejor posible a los partidos y candidatos que compiten por su voto, de tal modo que haya un mayor acercamiento entre los representados y sus posibles representantes. Así, en lugar de que la única unidad de la geografía electoral sea el país entero, se divide su territorio en varias porciones, y en cada una de ellas se realiza una especie de elección parcial.
Así, atendiendo a estos factores se hace la distribución por zonas, en la que se considera a las secciones que constituyen la unidad básica de la división territorial para efectos electorales.
En este orden de ideas, la división territorial para efectos electorales depende de varios criterios; el más importante es el relativo a quién se elige, esto es, cuáles son los órganos de autoridad cuyos titulares habrán de ser designados precisamente mediante la celebración de los comicios.
En tal sentido, al haber diversas autoridades políticas en un Estado, sobre todo si su organización es federal, como en el caso mexicano, existen también distintos tipos de elecciones. Así, se habla de elecciones federales, si abarcan todo el territorio nacional y a los titulares de los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión; de elecciones estatales o locales, si se limitan al territorio de un estado y a sus poderes Ejecutivo y Legislativo; y de elecciones municipales si se trata del ámbito de los municipios de una entidad federativa respecto de los integrantes de los ayuntamientos que son sus órganos de gobierno.
Por lo que se refiere a las elecciones federales, éstas se realizan en todo el país si se trata de designar al Presidente de la República, en tanto que las de senadores se realizan teniendo como ámbito territorial cada una de las entidades federativas, y las de diputados los distritos, en el caso de los que se eligen por el principio de mayoría relativa, y las circunscripciones cuando comprenden a los que se eligen por el principio de representación proporcional.
Puede advertirse que mientras las elecciones presidenciales y de senadores se desarrollan en el marco geográfico de la división política y administrativa establecida para múltiples efectos en el territorio nacional, las de diputados se realizan en ámbitos creados específicamente con fines electorales, como son los distritos y las circunscripciones. Estas modalidades establecidas para la distribución de los electores no deben confundirse con los territorios que les sirven de base, aunque como regla general suele vinculárselas a una porción territorial cuya extensión constituye el ámbito en que se hace esa distribución.
Por lo que atañe a su sentido gramatical, los conceptos de distrito y circunscripción hacen referencia por igual a divisiones territoriales adoptadas en un país, generalmente con fines electorales. Por ello, el pleno significado de cada concepto se adquiere, más que en relación con la porción territorial que abarcan, por el número de representantes que se elige tomándolo como base para distribuir a los electores.
Tradicionalmente se ha distinguido al distrito como el ámbito territorial en el cual se elige a un solo representante, concibiéndolo por definición como uninominal, y a la circunscripción como la porción del territorio en la cual se elige a varios representantes, por lo que es necesariamente plurinominal.
La delimitación de los distritos y circunscripciones presenta serios problemas técnicos y políticos. Si bien pueden servir como referencia criterios históricos, geográficos, administrativos y de otra índole, lo cierto es que la densidad de población constituye el elemento fundamental para determinarlos.
De lo expuesto se sigue que la geografía electoral atañe a la distribución que por áreas se realiza para efectos electorales, a través de la demarcación topográfica de cada una, respetando los principios de la división política estatal y municipal, es decir, es la delimitación del ámbito territorial para el registro y distribución de los ciudadanos que habrán de participar en unas elecciones.
Las consideraciones que anteceden se sostuvieron por este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 12/99, el catorce de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, bajo la Ponencia del Ministro Azuela Güitrón.
Ahora bien, el artículo 36 de la Constitución del Estado de Chihuahua, dispone:
"Artículo. 36. La renovación de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y los Ayuntamientos, se realizará mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, conforme a las bases que establezca la presente Constitución. La jornada electoral tendrá lugar el primer domingo de julio del año que corresponda.
[…]
La organización, dirección y vigilancia de las elecciones y demás procesos que requieran consulta pública en el Estado, estarán a cargo de un organismo público denominado Instituto Estatal Electoral, que gozará de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, con personalidad jurídica y patrimonio propios; se compondrá de un órgano central de mayor jerarquía denominado Consejo General y los órganos distritales y municipales.
[…]
El Instituto Estatal Electoral tendrá a su cargo, en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, los cómputos en los términos que señale la ley, declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de Gobernador, diputados y miembros de los ayuntamientos, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales. Las sesiones de todos los órganos colegiados de dirección serán públicas en los términos que señale la ley."
Por su parte, el artículo 78, numeral 1, de la Ley Electoral de la Entidad es del tenor siguiente:
"Artículo 78.
1. El Instituto Estatal Electoral es un organismo público autónomo, depositario de la autoridad electoral, que tiene a su cargo la organización, dirección y vigilancia de las elecciones y demás procesos que requieran consulta pública en el Estado.
[…]."
De acuerdo con estas últimas disposiciones, se tiene que la organización, dirección y vigilancia de las elecciones y demás procesos que requieran consulta pública en el Estado de Chihuahua, estarán a cargo de un organismo público denominado Instituto Estatal Electoral, que gozará de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, en otras palabras, dicho organismo tiene a su cargo en forma integral y directa la organización de los comicios de la Entidad, lo que involucra lo relativo a la demarcación territorial de la Entidad para esos efectos.
En ese contexto, debe decirse que es fundado el concepto de invalidez de que se trata, pues la determinación de lo que viene a conformar la llamada geografía electoral de la Entidad queda decidida de manera definitiva por el Congreso del Estado de Chihuahua, que si bien la aprueba con base en un estudio técnico que en su caso elabore el Instituto Federal Electoral o el Instituto Estatal Electoral, también lo es que dicho estudio se elabora a petición del propio Congreso, pero fundamentalmente es éste quien lo aprueba de manera definitiva, lo que desde luego se traduce en la intromisión de uno de los Poderes de la Entidad, en la realización de un acto que finalmente es competencia del órgano especializado en la materia, es decir, del órgano que tiene a su cargo la organización de los comicios con todo lo que esto implica.
En efecto, es el Instituto Estatal Electoral como máxima autoridad en esa materia en el Estado de Chihuahua, a quien corresponde la organización, dirección y vigilancia de las elecciones, actos que desde luego incluyen la elaboración de la geografía electoral, entendida como la delimitación del ámbito territorial para el registro y distribución de los ciudadanos que habrán de participar en unas elecciones, de ahí que atendiendo a la naturaleza de esos actos, no se justifique la intervención que para la elaboración de dicha geografía tiene el Congreso de la Entidad, quien de acuerdo con la normativa combatida, es quien finalmente aprueba de manera definitiva la demarcación territorial, de donde es claro que el Instituto Estatal Electoral queda supeditado en ese aspecto a lo que apruebe el Congreso Local, a pesar de que se trata de una autoridad cuyas funciones son diametralmente opuestas a aquellas que son propias de la autoridad especializada en el Estado de Chihuahua, es decir, de la autoridad administrativa especializada en la materia electoral.
Sobre el particular resultan aplicables en lo conducente, las siguientes jurisprudencias de este Alto Tribunal, cuyo rubro, texto y datos de localización se transcriben a continuación:
"INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE CAMPECHE. LOS ARTÍCULOS 9o. BIS, PUNTO 2, 11 BIS, PUNTO 1, Y 54, PUNTO 1, INCISO J), DEL CÓDIGO ELECTORAL ESTATAL, TRANSGREDEN LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV, INCISOS B) Y C), CONSTITUCIONALES, AL SUPRIMIR LAS FACULTADES DE AQUEL ORGANISMO PARA ENCARGARSE DE LA GEOGRAFÍA ELECTORAL DE LA ENTIDAD. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 41 y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, 24, fracción III, de la Constitución del Estado de Campeche y 44 de su Código Electoral estatal, el Instituto Electoral de dicho Estado, como depositario de la autoridad electoral y encargado de la organización de las elecciones estatales y municipales, es el organismo público que tiene a su cargo, en forma integral y directa, lo relativo a la geografía electoral de la entidad, la cual atañe a la distribución que por áreas se realiza para efectos electorales, a través de la demarcación topográfica de cada una, respetando los principios de la división política estatal y municipal. En estas condiciones, los artículos 9o. bis, punto 2, y 11 bis, punto 1, del Código Electoral del Estado de Campeche que establecen, respectivamente, la demarcación territorial de los distritos electorales uninominales y la topográfica de las secciones en que se divide el Municipio para fines electorales; así como el diverso artículo 54, punto 1, inciso j), del propio ordenamiento, que suprimió las facultades del Instituto Electoral del Estado de Campeche para efectuar los estudios y formular los proyectos para la división del territorio de la entidad para fines de carácter electoral, resultan violatorios de los preceptos constitucionales citados. Ello es así, en virtud de que el Poder Legislativo de ese Estado afecta las facultades que corresponden al instituto de referencia, en su carácter de autoridad electoral, al modificar y derogar las disposiciones relativas que le daban la facultad de encargarse integral y directamente de la geografía electoral del Estado, asumiendo con ello el Congreso Local esa atribución que por su naturaleza no le corresponde y que tanto la Constitución Federal como la Local, reconocen a favor de la autoridad electoral de manera exclusiva." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XI, junio de 2000, tesis P./J. 63/2000, página 340).
"INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE MÉXICO. LOS ARTÍCULOS 17, SEGUNDO PÁRRAFO, Y 95, FRACCIÓN XXXVI, DEL CÓDIGO ELECTORAL ESTATAL TRANSGREDEN LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV, INCISOS B) Y C), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, AL SUPRIMIR LAS FACULTADES DE AQUEL ORGANISMO PARA ENCARGARSE DE LA GEOGRAFÍA ELECTORAL DE LA ENTIDAD. Conforme a los citados preceptos constitucionales y los artículos 10 y 11 de la Constitución Política del Estado de México, el Instituto Electoral de la entidad es el órgano especializado y profesional que tiene a su cargo la organización de las elecciones y la potestad excluyente de definir la geografía electoral. En ese sentido, los artículos 17, segundo párrafo, y 95, fracción XXXVI, del Código Electoral del Estado de México, reformado mediante Decreto Número 52, publicado en la Gaceta del Gobierno el 1o. de enero de 2002, al establecer, respectivamente, que "La demarcación de los cuarenta y cinco distritos electorales será modificada por el Consejo General cuando lo soliciten las dos terceras partes de los miembros presentes de la Legislatura del Estado", y que es atribución del Consejo General "A solicitud de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Legislatura del Estado, ordenar los estudios para la división del territorio de la entidad en distritos electorales", transgreden los principios contenidos en los artículos 41 y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que subordinan la atribución propia y exclusiva del citado órgano electoral respecto de la determinación de la geografía electoral, porque al condicionarlo a la solicitud que sobre la materia realice el Congreso Estatal, deja de gozar de la independencia y autonomía con las que debe adoptar sus decisiones." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXII, septiembre de 2005, tesis P./J. 110/2005, página 699).
De acuerdo con lo expuesto, se declara la invalidez del artículo 14 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, por cuanto establece la participación directa del Congreso de la Entidad en la formulación y aprobación de la demarcación territorial que viene a conformar la llamada geografía electoral de esa Entidad Federativa.
Ahora bien, en virtud de que durante la tramitación de las presentes acciones de inconstitucionalidad, se informó por parte de la autoridad electoral competente, que el próximo proceso electoral del Estado de Chihuahua inicia el quince de diciembre de dos mil nueve, y que se ha declarado la invalidez de la facultad otorgada al Congreso Local de aprobar la demarcación territorial, se determina que para el proceso electoral que inicia se deberá observar la geografía electoral que a la fecha exista; y para el caso de que la autoridad competente decidiera modificar ésta, la nueva demarcación territorial se elaborará y aprobará concluido el próximo proceso electoral aludido, supuesto en el cual, se deberá tomar en cuenta la presente declaratoria de invalidez.
DÉCIMO CUARTO. Intervención del Poder Legislativo en la celebración de convenios entre el Instituto Federal Electoral y el Instituto Electoral del Estado de Chihuahua. Por razones similares a las expuestas en el considerando que antecede, se determina que es fundado el concepto de invalidez en el que el Procurador General de la República señala que el artículo 96, fracción XXXIII, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua contraviene lo dispuesto en los artículos 41, base V, último párrafo, y 116, fracción IV, incisos c) y d), de la Constitución Federal, concretamente el principio de autonomía que se reconoce a los órganos electorales, ya que el numeral impugnado prevé que el Consejo del Instituto Estatal Electoral deberá: "Solicitar al Instituto Federal Electoral, previa aprobación del Congreso del Estado, el estudio en el que se establezcan las condiciones, costos y plazos para que aquél asuma la organización del proceso electoral local…"
Los artículos que se mencionan como violados, esto es, el 41 fracción V, último párrafo y 116, fracción IV, inciso d) de la Constitución Federal prevén que el Instituto Federal Electoral puede asumir mediante convenio que celebre con los Institutos Electorales de los Estados que así lo soliciten, la organización de procesos electorales locales, de acuerdo con lo que disponga la legislación aplicable; asimismo, que las constituciones y leyes estatales electorales garantizarán que las autoridades administrativas en esa materia puedan convenir con el Instituto Federal Electoral para que éste se haga cargo de la organización de sus procesos electorales.
Cabe señalar que la disposición de celebrar los convenios a que se viene haciendo referencia se incluye en la reforma y adición a los artículos 41, base V, y 116, fracción IV, inciso d), de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el trece de noviembre de dos mil siete.
Es preciso destacar, con relación a este tópico, que en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Radio, Televisión y Cinematografía, y de Estudios Legislativos, de la Cámara de Senadores, se dice:
"La Iniciativa propone dotar al IFE de una nueva e importante atribución: la de organizar, por convenio con las autoridades competentes, procesos electorales locales en el ámbito de las entidades federativas. Se atiende de esta forma una propuesta de varios partidos políticos y de numerosas organizaciones de la sociedad civil, así como de especialistas en la materia electoral.
La solución ideada por los autores de la Iniciativa bajo dictamen resulta adecuada en tanto permite conjugar armoniosamente la soberanía interior que la Constitución otorga a los Estados integrantes de la Federación, que se expresa originariamente en su capacidad para organizar y desarrollar los procesos electorales relativos a los poderes públicos en su ámbito territorial y para la integración de los ayuntamientos, con la posibilidad de aprovechar las capacidades materiales y humanas de que el IFE dispone a lo largo y ancho del territorio nacional. Esta nueva disposición constitucional hará posible, en el corto y mediano plazo, coadyuvar a reducir costos y aumentar la eficiencia y confiabilidad de los procesos electorales de orden local, con pleno respeto a la soberanía interior de las entidades federativas.
[…]
Se adiciona un nuevo inciso d) correlativo a las facultades que el artículo 41 reformado otorga al IFE para convenir con las autoridades locales competentes que aquél se haga cargo de la organización y desarrollo de procesos electorales estatales o municipales.
[…]
Uno de los avances significativos de la reforma electoral en comento es la nueva facultad que se propone otorgar al IFE para organizar y desarrollar, mediante convenio con las autoridades electorales estatales o del Distrito Federal, procesos de orden local; pero esa intención encontraría un obstáculo en la dispersión que hasta hoy prevalece en el calendario de elecciones en todavía más de la mitad de los Estados."
También debe tomarse en consideración que en el dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación de la Cámara de Diputados, se señala:
"Finalmente, se subraya la importancia de la nueva facultad que la Constitución otorgaría al IFE para organizar en forma integral y directa, mediante convenio y a solicitud de las autoridades locales competentes, procesos electorales de orden local en las entidades federativas. Con tal reforma se da paso a lo que podría ser, en el mediano plazo, un sistema nacional de elecciones, con ventajas evidentes en materia de confianza y credibilidad ciudadanas en los procesos comiciales, y un ahorro de recursos públicos significativo.
[…]
En los demás incisos que integran la fracción IV del artículo 116, la intención del legislador es, como ya se señaló, dejar establecidas las bases que permitirán a las legislaturas de los Estados realizar las adecuaciones a sus respectivas constituciones y leyes lectorales, en congruencia con las reformas introducidas al artículo 41 de la propia Constitución Federal.
Tales adecuaciones se refieren a los principios rectores de la función electoral (inciso b); a la facultad para que las autoridades locales puedan convenir con el IFE que éste se haga cargo de la organización de los procesos electorales locales (inciso d); las normas aplicables a la creación y registro de partidos políticos (inciso e); la vida interna de partidos (inciso f); el financiamiento público a los partidos a nivel estatal (inciso g); los límites al gasto de precampañas y campañas en procesos electorales locales (inciso h); el derecho de los partidos de acceder a la radio y la televisión solamente a través de los tiempos a que se refiere la nueva Base III del artículo 41 constitucional (inciso i); las reglas aplicables para las precampañas y campañas electorales en el ámbito local (inciso j); las bases obligatorias de coordinación entre el IFE y las autoridades electorales locales para la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos (inciso k); el sistema de medios de impugnación electoral y las bases para la realización de recuentos de votos en los ámbitos administrativo y jurisdiccional (inciso l), y las causales de nulidad de elecciones locales (inciso m)."
Las consideraciones que anteceden fueron sustentadas por este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 82/2008 y su acumulada 83/2008, con fecha veintiuno de agosto de dos mil ocho, bajo la Ponencia del Ministro Aguirre Anguiano.
En este apartado y de acuerdo con lo expuesto en los párrafos que anteceden, debe destacarse que los convenios a que se refieren los preceptos de la Carta Magna tienen por objeto la organización de procesos electorales locales a cargo del Instituto Federal Electoral, a quien las autoridades administrativas electorales de la Entidad le solicitan la celebración de dicho convenio, el cual junto con la organización de los procesos electorales locales, se deben realizar en los términos que disponga la legislación aplicable. En este sentido es importante hace énfasis en que en la celebración de esos actos la Constitución Federal es clara en mencionar para su celebración, la Instituto Federal Electoral y a las autoridades electorales administrativas de las Entidades Federativas, es decir, sus institutos electorales locales.
Por otra parte, el numeral impugnado es del tenor siguiente:
"Artículo 96
1. El Consejo General del Instituto Estatal Electoral tendrá las atribuciones siguientes:
[…]
XXXIII. Solicitar al Instituto Federal Electoral, previa aprobación del Congreso del Estado, el estudio en el que se establezcan las condiciones, costos y plazos para que aquél asuma la organización del proceso electoral local;
[…]"
La disposición cuestionada establece que el Instituto Estatal Electoral de Chihuahua tiene como atribución la de solicitar al Instituto Federal Electoral, previa aprobación del Congreso del Estado, el estudio en el que se establezcan las condiciones, costos y plazos para que aquél asuma la organización de los procesos electorales de dicha Entidad.
Precisado lo anterior, se estima que el concepto de invalidez que nos ocupa es fundado, toda vez que la norma impugnada desconoce la autonomía e independencia que la Constitución Federal otorga al Instituto Electoral del Estado de Chihuahua, pues si bien dicho Instituto tiene la atribución de solicitar al Instituto Federal Electoral el estudio en el que se establezcan las condiciones, costos y plazos para que aquél asuma la organización del proceso electoral local, también lo es que esa solicitud la puede elevar previa aprobación del Congreso del Estado, y es en este aspecto, en que la norma violenta el régimen constitucional de la materia, pues el legislador del Estado de Chihuahua, no tomó en cuenta que el Instituto Electoral Local es el órgano administrativo encargado de la organización, dirección y vigilancia de las elecciones, lo que implica que todos los actos que incidan en esas funciones, se entienden conferidos exclusivamente a dicha autoridad administrativa electoral, por lo que no se explica la intervención que la disposición reclamada otorga al Congreso del Estado, pues como se apuntó en el considerando anterior, sus funciones son ajenas a lo que en exclusiva corresponde realizar al Instituto Electoral de la Entidad.
No es óbice a lo anterior, el hecho de que la norma no establezca que la celebración del convenio debe estar sujeto a la aprobación del Congreso Local, supuesto que ha sido declarado inconstitucional por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, sin embargo, la fracción XXXIII del artículo 96 que se analiza, alude a un acto que si bien es previo a la celebración de ese convenio, también lo es que incide en la celebración de éste, razón por la cual es lógico concluir que todo a lo que atañe a dicho convenio, debe ser competencia exclusiva de los institutos que intervengan en su celebración, pero no de un órgano político como lo es el Poder Legislativo de la Entidad, cuyas facultades se deben entender ajenas a aquellas que constitucionalmente son propias de las autoridades administrativas electorales.
Pensar lo contrario significaría supeditar el ejercicio de una de las facultades del Instituto Electoral de la Entidad, a lo que decida el Congreso, cuando la Constitución Federal es clara en establecer que sólo las autoridades administrativas electorales tanto Federal como Local, son las que deben intervenir en la preparación y celebración del convenio de que se trata.
Al respecto, resultan aplicables en lo conducente, las jurisprudencias de este Tribunal Pleno, que a continuación se reproducen:
"CONVENIOS EN MATERIA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 81, FRACCIÓN XXXV, DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN, AL SUBORDINAR LA FACULTAD DE LA COMISIÓN ESTATAL ELECTORAL DE FIRMARLOS CON EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL A LA AUTORIZACIÓN DE LAS DOS TERCERAS PARTES DE LOS INTEGRANTES DEL CONGRESO LOCAL, TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE QUE GOZAN LOS INSTITUTOS ELECTORALES LOCALES. El citado precepto, al establecer que la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León podrá convenir con el Instituto Federal Electoral para que éste se haga cargo de los procesos electorales de la entidad, previa autorización de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso del Estado, transgrede los principios de autonomía e independencia de que gozan los institutos electorales locales contenidos en los artículos 41, base V y 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, porque el artículo 81, fracción XXXV, de la Ley Electoral del Estado de Nuevo León, al autorizar que el Poder Legislativo de la entidad apruebe o no el convenio para que el Instituto Federal Electoral organice los procesos electorales locales, permite que las funciones del órgano electoral local se sometan a la decisión de uno de los Poderes del Estado, en tanto que con la aprobación del indicado convenio se propicia que prive el interés de la Legislatura, al dejar esa decisión a los diferentes partidos que la integran; además, de los indicados preceptos de la Ley Suprema se advierte que el Constituyente Permanente definió como facultad exclusiva del órgano electoral local la celebración de dicho convenio, sin prever la intervención de algún otro Poder o ente, por lo que su suscripción no puede quedar supeditada a la autorización de alguna autoridad, sin que ello implique que el órgano constitucional autónomo local que organiza las elecciones pueda actuar arbitraria e irracionalmente y sin cumplir con el marco jurídico que rige para tales efectos." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXX, julio de 2009, tesis P./J. 60/2009, página 1430).
"CONVENIOS EN MATERIA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 12, FRACCIÓN XI, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE JALISCO, TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE QUE GOZAN LOS INSTITUTOS ELECTORALES LOCALES. El citado precepto, al establecer que el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco, previa justificación y con la aprobación de las dos terceras partes de los diputados integrantes del Congreso Local, podrá convenir con el Instituto Federal Electoral para que éste asuma la organización de procesos electorales locales en los términos que disponga la legislación aplicable, transgrede los principios de autonomía e independencia de que gozan los institutos electorales locales contenidos en los artículos 41, base V y 116, fracción IV, incisos c) y d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, porque el artículo 12, fracción XI, de la Constitución Política del Estado de Jalisco, al autorizar que el Poder Legislativo de la entidad apruebe o no el convenio para que el Instituto Federal Electoral organice los procesos electorales locales, permite que las funciones del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado se sometan a la decisión de uno de los Poderes del Estado, en tanto que en la aprobación del citado convenio se propicia que prive el interés de la Legislatura, al dejar esa decisión a los diferentes partidos políticos que la integran. Además, de los indicados preceptos de la Ley Suprema se advierte que el Constituyente definió como facultad exclusiva del órgano electoral local la celebración de dicho convenio, sin prever la intervención de algún otro Poder o ente, por lo que su suscripción no puede quedar supeditada a la autorización de alguna autoridad, sin que ello implique que el órgano constitucional autónomo local que organiza las elecciones pueda actuar arbitraria e irracionalmente, y sin cumplir con el marco jurídico que rige para tales efectos." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXX, Julio de 2009, tesis P./J. 91/2009, página 1429).
Con base en lo razonado, se declara la invalidez del artículo 96, fracción XXXIII, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, exclusivamente en la porción normativa que indica: "previa aprobación del Congreso del Estado".
DÉCIMO QUINTO. Excepciones a la suspensión de propaganda gubernamental. Por otra parte, es fundado el concepto de invalidez en el que el Procurador General de la República argumenta que el artículo 143, párrafo segundo, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, viola lo dispuesto en los artículos 41, apartado C, párrafo segundo, y 134, de la Constitución Federal, ya que establece como excepciones a la difusión de propaganda gubernamental en los medios de comunicación social, lo relativo a las campañas "tendentes a incentivar el pago de impuestos, las de promoción turística, las relativas a licitaciones públicas, o las de beneficencia, siempre y cuando no se incluya ninguna referencia o logotipo del gobierno federal, del estado o ayuntamiento de que se trate…", lo que aduce, rompe con el esquema establecido por el Constituyente Permanente referente a privilegiar la equidad en los procesos electorales, eliminar la injerencia del gobierno en las elecciones y el desvío de fondos de comunicación social gubernamental hacia las contiendas de esa naturaleza.
El artículo 41, fracción III, apartado C, segundo párrafo de la Constitución Federal establece que durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público y que las únicas excepciones a lo anterior, serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.
Por su parte, el artículo 134 de la Carta Magna, prevé en la porción que se estima violada, que cualesquiera que se la modalidad de comunicación que se utilice, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social y, en ningún caso aquélla deberá incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.
La reglas descritas derivaron de la reforma constitucional en materia electoral, publicada en el Diario Oficial de la Federación de trece de noviembre de dos mil siete, y de cuyo proceso legislativo se desprende que su finalidad fue la de regular la propaganda gubernamental en tiempos electorales, para generar condiciones de equidad y certeza en ese tipo de contiendas.
Lo anterior se corrobora de la exposición de motivos y dictámenes que culminaron con la reforma constitucional indicada; proceso legislativo del que se transcribe lo siguiente:
"EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
[…]
El tercer objetivo que se persigue con la reforma constitucional propuesta es de importancia destacada: impedir que actores ajenos al proceso electoral incidan en las campañas electorales y sus resultados a través de los medios de comunicación; así como elevar a rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en periodos no electorales.
Quienes suscribimos la presente Iniciativa nos hemos comprometido a diseñar y poner en práctica un nuevo modelo de comunicación entre sociedad y partidos, que atienda las dos caras del problema: en una está el derecho privado, en la otra el interés público. En México es urgente armonizar, con un nuevo esquema, las relaciones entre política y medios de comunicación; para lograrlo, es necesario que los poderes públicos, en todos los órdenes, observen en todo tiempo una conducta de imparcialidad respecto a la competencia electoral.
Las garantías individuales que nuestra Constitución reconoce y consagra son para las personas, no para las autoridades; éstas no pueden invocar como justificación o defensa de sus actos tales principios. La libertad de expresión es una garantía individual ante el Estado; los poderes públicos no están protegidos por la Constitución; son las personas, los ciudadanos, a los que la Constitución protege frente a eventuales abusos del poder público.
Es por ello que proponemos llevar al texto de nuestra Carta Magna las normas que impidan el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidato a cargo de elección popular, y también el uso del mismo poder para promover ambiciones personales de índole política.
La tercera generación de reformas electorales debe dar respuesta a los dos grandes problemas que enfrenta la democracia mexicana: el dinero; y el uso y abuso de los medios de comunicación.
Para enfrentar esos retos es necesario fortalecer las instituciones electorales, propósito que inicia por impulsar todo lo que esté al alcance del H. Congreso de la Unión para recuperar la confianza de la mayoría de los ciudadanos en ellas.
En suma, esta Iniciativa postula tres propósitos:
En política y campañas electorales: menos dinero, más sociedad;
En quienes son depositarios de la elevada tarea de dirigir las instituciones electorales: capacidad, responsabilidad e imparcialidad; y
En quienes ocupan cargos de gobierno: total imparcialidad en las contiendas electorales. Quienes aspiren a un cargo de elección popular, hoy o mañana, tienen legítimo derecho, con la única condición, establecida como norma en nuestra Constitución, de no usar el cargo que ostenten en beneficio de la promoción de sus ambiciones.
[…]"
"DICTAMEN DE ORIGEN
ANTECEDENTES
[…]
De importancia destacada es el tercer objetivo que se persigue con la reforma constitucional propuesta: impedir que actores ajenos al proceso electoral incidan en las campañas electorales y sus resultados a través de los medios de comunicación; así como elevar a rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en periodos no electorales.
Quienes suscribimos la presente Iniciativa nos hemos comprometido a diseñar y poner en práctica un nuevo modelo de comunicación entre sociedad y partidos, que atienda las dos caras del problema: en una está el derecho privado, en la otra el interés público. En México es urgente armonizar, con un nuevo esquema, las relaciones entre política y medios de comunicación; para lograrlo, es necesario que los poderes públicos, en todos los órdenes, observen en todo tiempo una conducta de imparcialidad respecto a la competencia electoral.
Las garantías individuales que nuestra Constitución reconoce y consagra son para las personas, no para las autoridades; éstas no pueden invocar como justificación o defensa de sus actos tales principios. La libertad de expresión es una garantía individual ante el Estado; los poderes públicos no están protegidos por la Constitución; son las personas, los ciudadanos, a los que la Constitución protege frente a eventuales abusos del poder público.
Es por ello que proponemos llevar al texto de nuestra Carta Magna las normas que impidan el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidato a cargo de elección popular, y también el uso del mismo poder para promover ambiciones personales de índole política.
[…]
CONSIDERACIONES
[…]
Las bases del nuevo modelo de comunicación social que se proponen incorporar en el artículo 41 constitucional son:
[…]
VIII. Se eleva a rango constitucional la obligación de los partidos políticos de abstenerse de utilizar en su propaganda política o electoral expresiones denigrantes para las instituciones o para los propios partidos, o que calumnien a las personas. De igual forma, se determina la obligada suspensión de toda propaganda gubernamental durante las campañas electorales y hasta la conclusión de las jornadas comiciales, señalando las únicas excepciones admisibles;
[…]
En la Iniciativa bajo dictamen se propone la adición de tres párrafos al artículo 134 de la Constitución con el propósito de establecer nuevas y más duras previsiones a fin de que los servidores públicos de todos los órdenes de gobierno se conduzcan con absoluta imparcialidad en el manejo y aplicación de los recursos públicos que están bajo su responsabilidad. Se dispone además que la propaganda gubernamental de todo tipo y origen debe ser institucional, sin promover la imagen personal de los servidores públicos.
Coincidiendo con los propósitos de la Iniciativa bajo dictamen, las Comisiones Unidas consideran necesario precisar las redacciones propuestas a fin de evitar confusión en su interpretación y reglamentación en las leyes secundarias.
Por tanto, los párrafos que se adicionan al artículo en comento quedarían de la siguiente forma:
‘Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.--- La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público. No se considerará propaganda la información noticiosa no pagada.--- Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.’
Finalmente, en lo que hace a los cambios aprobados por estas Comisiones Unidas respecto del contenido de la Iniciativa bajo dictamen, es necesario precisar que han resuelto aprobar la propuesta del Grupo de Trabajo para adicionar el primer párrafo del Artículo 6º de la Constitución a fin de colmar un vacío que hasta la fecha subsiste en nuestro orden jurídico. Nos referimos al derecho de réplica con que toda persona debe contar frente a los medios de comunicación social. La única ley en que ese derecho se encuentra consagrado, la Ley de Imprenta, antecede a la Constitución de Querétaro de 1917 y su inoperancia se constata desde hace décadas. Al introducir en la Constitución el derecho de réplica será posible que el Congreso de la Unión actualice de manera integral el marco jurídico que tutela y protege el derecho a la información, tal y como fue la intención del Constituyente Permanente con la reforma al propio artículo 6º en comento en reforma promulgada en fechas recientes.
[…]"
"DICTAMEN REVISORA
CONSIDERACIONES
[…]
Artículo 41. Este artículo constituye el eje de la reforma en torno al cual se articula el propósito central de la misma: dar paso a un nuevo modelo electoral y a una nueva relación entre los partidos políticos, la sociedad y los medios de comunicación, especialmente la radio y la televisión.
[…]
Se establecen, finalmente, disposiciones a fin de que durante los periodos de campañas electorales toda propaganda gubernamental, de los tres órdenes de gobierno, sea retirada de los medios de comunicación social, con las excepciones que señalará la propia norma constitucional.
[…]
Artículo 134.
Los tres párrafos que la Minuta bajo dictamen propone añadir en este artículo constitucional son, a juicio de estas Comisiones Unidas, de la mayor importancia para el nuevo modelo de competencia electoral que se pretende instaurar en México.
Por una parte, se establece la obligación de todo servidor público de aplicar con imparcialidad los recursos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. La norma permitirá establecer en la ley más y mejores controles para tal propósito, así como las sanciones aplicables a quienes la violen.
Por otra parte, el segundo párrafo tiene como propósito poner fin a la indebida práctica de que servidores públicos utilicen la propaganda oficial, cualquiera que sea el medio para su difusión, pagada con recursos públicos o utilizando los tiempos de que el Estado dispone en radio y televisión, para la promoción personal. Para ello, se establece que esa propaganda no podrá incluir nombres, imágenes voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.
En el tercer párrafo se establece la base para la determinación de las sanciones a quienes infrinjan las normas antes señaladas.
Estas Comisiones Unidas comparten plenamente el sentido y propósitos de la Colegisladora, por lo que respaldan las adiciones al artículo 134 en comento. La imparcialidad de todos los servidores públicos respecto de los partidos políticos y de sus campañas electorales debe tener el sólido fundamento de nuestra Constitución a fin de que el Congreso de la Unión determine en las leyes las sanciones a que estarán sujetos los infractores de estas normas.
[…]"
Ahora bien, el artículo 143, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, es del tenor siguiente:
"Artículo 143
1. Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales, estatales, como de los municipios y cualquier otro ente público.
Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos, cultural y de salud, las necesarias para la protección civil en casos de emergencia, las tendientes a incentivar el pago de impuestos, las de promoción turística, las relativas a licitaciones públicas, o las de beneficencia, siempre y cuando no se incluya ninguna referencia o logotipo del gobierno federal, del estado o ayuntamiento de que se trate. Asimismo, la publicación de informes que por mandato legal deban realizarse en los medios de comunicación social.
2. Podrán permanecer en internet los portales de los entes públicos, siempre y cuando tengan carácter informativo o de medio para la realización de trámites o servicios y no se difundan en los mismos logros a su favor.
3. Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo séptimo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el párrafo tercero del artículo 197 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chihuahua, el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda contraria a dichos preceptos, siempre que la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral."
Precisado lo anterior, debe decirse que asiste la razón al accionante, pues tratándose de la suspensión de la difusión de propaganda gubernamental durante el tiempo que comprendan las campañas electorales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, la Constitución Federal es clara en establecer en su artículo 41, cuáles serán las únicas excepciones para la difusión de dicha propaganda, empero, la disposición combatida prevé mayores excepciones, lo que significa que va más allá de lo ordenado por el Constituyente Permanente.
En efecto, el artículo 41, fracción III, apartado C, segundo párrafo de la Constitución Federal establece que durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público y que las únicas excepciones a lo anterior, serán las siguientes:
a) Las campañas de información de las autoridades electorales;
b) Las relativas a servicios educativos y de salud; o
c) Las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.
Sin embargo, la norma combatida a esos únicos supuestos de excepción que reitera, agrega otros, a saber: a) la propaganda tendente a incentivar el pago de impuestos, b) la de promoción turística, c) la relativa a licitaciones públicas, d) o las de beneficencia; de donde resulta la contravención a lo dispuesto en el artículo 41 constitucional, ya que si bien el artículo reclamado señala que esa propaganda se difundirá siempre y cuando no se incluya ninguna referencia o logotipo del gobierno federal, estatal o municipal de que se trate, también lo es que la Carta Magna es categórica es señalar que las únicas excepciones al respecto, son las que indica el artículo 41, por ende, el legislador local, con la disposición combatida está transgrediendo el principio de equidad que rige en la materia electoral, pues fijó excepciones adicionales a la propaganda gubernamental que se puede difundir durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial.
Además, si bien el listado introducido por el legislador del Estado de Chihuahua, se refiere a propaganda de carácter institucional, pues alude a cuestiones vinculadas con funciones propias del Estado, como lo es el pago de impuestos, la promoción turística y las licitaciones públicas, también lo es que no se refiere a la información que el Constituyente Permanente determinó privilegiar o cuidar por su contenido, es decir, le preocupó la difusión en ese periodo, de propaganda que contuviera información propia de las autoridades electorales, de servicios educativos, salud o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia, la que por su naturaleza, es importante difundir y no suspender en beneficio de la población, pues es claro que, por ejemplo, las cuestiones relativas a la salud o a la protección civil, no puede suspenderse porque sería mayor el perjuicio que resentirá la comunidad; sin embargo, hay otro tipo de propaganda que sí es dable suspender porque su ausencia no implicaría mayor impacto en la sociedad; de ahí que el Constituyente Permanente fuera claro en fijar excepciones únicas a la suspensión de la difusión de la propaganda gubernamental y por ende, al calificarlas como únicas, es claro que las legislaturas de los Estados no pueden fijar excepciones adicionales.
Po ello, debe declararse la invalidez del artículo 143 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, por cuanto establece excepciones adicionales a los supuestos de suspensión de la difusión de la propaganda gubernamental durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial.
No es óbice a lo determinado, lo aducido por el Poder Legislativo demandado, en el sentido de que en la norma combatida únicamente se plasmaron los acuerdos tomados por el Instituto Federal Electoral en materia de propaganda gubernamental, contenidos en el "Acuerdo de Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se modifican las Normas Reglamentarias sobre Propaganda Gubernamental, a que se refiere el artículo 2, párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".
Ese Acuerdo, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha dieciséis de abril de dos mil nueve, en la parte que interesa contiene lo siguiente:
"Acuerdo
Primero. Se modifica la Segunda Norma reglamentaria sobre propaganda gubernamental, a que se refiere el artículo 2, párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contenida en el Acuerdo CG40/2009, para quedar como sigue:
SEGUNDA. Se permitirá como publicidad vinculada a la salud, la propaganda que para la asistencia pública emitan tanto la "Lotería Nacional para la Asistencia Pública" como "Pronósticos para la Asistencia Pública", así como las campañas de protección civil en casos de emergencia, las cuales no tendrán logotipos o cualquier tipo de referencias del gobierno federal ni de algún otro gobierno. Asimismo, podrá permanecer la publicidad informativa sobre la promoción turística nacional de México y de otros centros turísticos del país, siempre y cuando, no tenga logotipos o referencia alguna al Gobierno Federal ni a gobiernos de alguna entidad federativa, municipio o delegación.
Asimismo, se podrá difundir la campaña de comunicación social del Servicio de Administración Tributaria, para incentivar el pago de impuestos y el cumplimiento de obligaciones fiscales a nivel nacional, incluyendo a aquellas entidades federativas que inician campañas locales, como lo son: Campeche, Colima, Nuevo León, San Luis Potosí y Sonora, siempre y cuando en la misma no se incluya ninguna referencia o logotipo del gobierno federal o logros de las instituciones. En dichas campañas podrá utilizarse el logotipo del Servicio de Administración Tributaria.
También podrán difundirse, durante el periodo de campañas federales y locales, las campañas de comunicación social del Banco de México cuyo contenido sea exclusivamente educativo, siempre y cuando no incluya ninguna referencia o logotipo del gobierno federal, o haga mención alguna a logros de la institución o de ninguna otra.
Por otra parte, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) procederá al retiro paulatino de los mensajes contenidos en cartelones, mantas y bardas, durante las elecciones locales que comenzarán en el mes de abril, así como durante los meses de mayo y junio.
Segundo. Publíquese el presente Acuerdo en el Diario Oficial de la Federación."
También es importante precisar que el Acuerdo transcrito modificó la segunda norma reglamentaria sobre propaganda gubernamental, contenida en el diverso Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación de dieciséis de febrero de dos mil nueve.
Lo inatendible de lo aducido por la autoridad demandada, radica en que si bien de la lectura al Acuerdo transcrito, se aprecia que el Instituto Federal Electoral emitió normas reglamentarias sobre propaganda gubernamental, en las que hace referencia a propaganda vinculada entre otras, con la asistencia pública, la promoción turística, la de comunicación social del Servicio de Administración Tributaria y del Banco de México, también lo es que debe entenderse que esas reglas las emitió como máxima autoridad administrativa electoral y con apoyo en el artículo 2º, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que establece que durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y hasta la conclusión de la jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público, así como que las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia, pero principalmente porque el último párrafo del mismo artículo prevé que el Instituto dispondrá lo necesario para asegurar el cumplimiento de las normas antes establecidas.
Además, la constitucionalidad de una disposición legal no puede derivarse de su similitud con alguna otra norma de carácter general.
En virtud de que resultó fundado uno de los argumentos planteados sobre el tema, lo que originó la declaración de invalidez de la norma impugnada, es innecesario realizar el estudio de los restantes argumentos vinculados con la violación a lo dispuesto en el artículo 134 constitucional.
Apoya lo anterior, la jurisprudencia P./J. 37/2004, que a continuación se reproduce:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Si se declara la invalidez del acto impugnado en una acción de inconstitucionalidad, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos, se cumple el propósito de este medio de control constitucional y resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos relativos al mismo acto." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XIX, junio de 2004, página 863).
En consecuencia, se declara la invalidez del artículo 143, párrafo segundo, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en la porción normativa que indica: "…tendentes a incentivar el pago de impuestos, las de promoción turística, las relativas a licitaciones públicas, o las de beneficencia, …".
DÉCIMO SEXTO. Revocación del mandato popular. Finalmente, también es parcialmente fundado el concepto de invalidez en el que el Procurador General de la República señala que deben declararse inconstitucionales los artículos 386, 387, 388, 389 y 390 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, porque contemplan la figura de la revocación del mandato popular, en términos que resultan violatorios de los artículos 14, 109 y 115 de la Constitución Federal.
Los artículos que se tildan de inconstitucionales son del tenor siguiente:
"Artículo 386
1. Se entiende por revocación del mandato de los funcionarios públicos electos mediante el voto, el procedimiento por el cual los ciudadanos del Estado, los distritos, municipios o secciones municipales, según sea el caso, manifiestan su voluntad de destituir de su cargo a un ciudadano electo popularmente.
2. Es procedente la revocación cuando haya transcurrido la tercera parte o más del periodo para el cual fue electo el funcionario.
3. La solicitud de revocación deberá estar suscrita cuando menos por el 10% de los ciudadanos del Estado, el distrito, el municipio, o la sección, según se trate de remover, respectivamente, al gobernador; los diputados; los presidentes municipales, presidentes seccionales, regidores o síndicos."
"Artículo 387
1. La solicitud para remover la revocación de un funcionario público electo mediante el voto, podrá presentarse tan pronto como haya transcurrido una tercera parte del periodo que para cada caso establezca la Constitución Política del Estado; y cumplir además con los siguientes requisitos:
a) Dirigirse al Instituto Estatal Electoral;
b) Identificar al funcionario o funcionarios de elección popular. En este caso la solicitud deberá ir firmada por los ciudadanos y acompañada de copia, de ambas caras, de su credencial de elector para votar, y
c) La causa o causas por virtud de las cuales inician el proceso de revocación. Para este efecto, los iniciadores del proceso deberán invocar las causas previstas en la legislación aplicable: En el caso de Gobernador y diputados, en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chihuahua para la procedencia de juicio político; y en los casos de presidentes municipales, síndicos y regidores, en el Código Municipal para el Estado de Chihuahua.
2. Recibida la solicitud el Instituto Estatal Electoral, por medio de su Consejo General, calificará su procedencia en un término no mayor a ocho días hábiles que se contarán a partir del día siguiente de la presentación de la solicitud. Para tal efecto el Instituto Estatal Electoral analizará de oficio lo siguiente:
a) Si la solicitud se ha promovido con posterioridad a que haya transcurrido una tercera parte del periodo constitucional para el cual fue electo el funcionario sujeto a remoción;
b) Si el número de ciudadanos promoventes alcanza el porcentaje requerido, y
c) La expresión de causas que se invocan para solicitar la revocación, requisito sin el cual se desechará de oficio.
3. Si la solicitud no cumple con los requisitos señalados en este artículo, el Instituto Estatal Electoral, de oficio, la declarará improcedente. Si el Instituto Estatal Electoral no acuerda y determina su procedencia en el plazo a que se refiere el párrafo anterior, la solicitud se considerará aceptada."
"Artículo 388
Una vez admitida la solicitud, se ordenará la consulta de inmediato, de acuerdo a los siguientes plazos:
a) Si afecta al Gobernador del Estado, dentro de los 60 días posteriores a dicha declaración.
b) Si afecta a uno o más diputados, dentro de 45 días posteriores a dicha declaración.
c) Si afecta a un presidente municipal, presidente seccional, regidor o síndico, dentro de los 30 días posteriores a dicha declaración."
"Artículo 389
1. El voto será libre, secreto y obligatorio. Votarán por un "sí" los electores cuya voluntad sea que se revoque el mandato conferido al funcionario de que se trate; y por un "no" los que estén a favor de que continúe en el cargo para el cual fue electo.
2. Para que la revocación del mandato surta sus efectos de destitución, se requerirá una votación emitida superior al número de sufragios que el funcionario impugnado obtuvo para triunfar en las elecciones. En caso contrario, quedará ratificado y ya no podrá ser objeto de un nuevo procedimiento revocatorio."
"Artículo 390
El Instituto Estatal Electoral efectuará el cómputo del resultado y ordenará su publicación en el Periódico Oficial del Estado. Así mismo, ordenará se publique que ha procedido la revocación a efecto de que conforme a la Ley se proceda a sustituir al funcionario. Para el caso de que la revocación haya sido rechazada, igualmente se procederá a su publicación en el Periódico Oficial del Estado. Si se impugnan los resultados el Tribunal Estatal Electoral, en lo conducente, acatará lo establecido en este artículo."
Como se apuntó, los artículos transcritos prevén entre otras cuestiones, la revocación del mandato de los funcionarios públicos electos mediante voto; los requisitos que debe tener la solicitud respectiva, la cual se tramitará ante el Instituto Electoral de la Entidad; que en relación con la causa o causas por virtud de las cuales se inicia el proceso de revocación, en el caso de Gobernador y diputados, se debe estar a lo dispuesto en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chihuahua para la procedencia del juicio político, y al Código Municipal de la misma Entidad, tratándose de presidentes municipales, síndicos y regidores; así como la forma en que se llevará a cabo la consulta y los efectos que tendrá la misma.
De los ordenamientos que a su vez se mencionan en las disposiciones reproducidas, conviene transcribir los artículos 6, 7 y 11, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chihuahua y 57 del Código Municipal de la misma Entidad, que prevén las causas para la procedencia del juicio político y para la revocación a que se refiere el artículo 115 constitucional; dichas disposiciones prevén lo siguiente:
"Artículo 6. Es procedente el juicio político, cuando los actos u omisiones de los servidores públicos a que se refiere el artículo anterior, redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.
No procede el juicio político por la mera expresión de ideas."
"Artículo 7. Redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho:
I. El ataque a las instituciones democráticas;
II. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo popular, a la división de poderes, así como a la libertad, organización política y administrativa de los Municipios;
III. Las violaciones graves o sistemáticas a las garantías individuales o sociales;
IV. El ataque a la libertad del sufragio;
V. La usurpación de atribuciones;
VI. Cualquier infracción a la Constitución local o las Leyes Estatales o Municipales, que cause daños o perjuicios graves al Estado, Municipio o Sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de sus instituciones, y
VII. Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior."
"Artículo 11. Si la resolución que se dicte en el Juicio Político es condenatoria, se sancionará al servidor público con destitución. Podrá también imponerse inhabilitación para el ejercicio de empleos, cargos o comisiones en el servicio público, de uno a diez años.
Dichas sanciones se aplicarán en un período no mayor de un año, contado a partir de la fecha en que se inició el procedimiento."
"Artículo 57. Los miembros de los Ayuntamientos; podrán ser suspendidos definitivamente, en los puestos para los cuales fueron electos o designados, en los siguientes casos:
I. Quebrantamiento de los principios del régimen federal o de la Constitución Política del Estado;
II. Abandono de sus funciones, en un lapso de quince días consecutivos, sin causa justificada;
III. Inasistencia consecutiva a tres sesiones de Ayuntamiento, sin causa justificada;
IV. Cuando se susciten entre ellos, conflictos que hagan imposible el cumplimiento de los fines del Ayuntamiento o el ejercicio de sus funciones;
V. Abuso de autoridad, en perjuicio de la comunidad del municipio;
VI. Omisión reiterada en el cumplimiento de sus funciones;
VII. Por haber sido condenado durante el periodo para el cual fue electo por delito intencional, excepto los de carácter político.
VIII. Adopción de forma de Gobierno o base de organización política, distintas a las señaladas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Constitución Política del Estado; y
IX. Incapacidad física que impida el desempeño del cargo para el cual fue electo o legal judicialmente declarada; en ambas la incapacidad deberá ser permanente.
En estos casos se aplicará, en lo conducente, lo dispuesto en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chihuahua. La resolución correspondiente requerirá el acuerdo de por lo menos las dos terceras partes de los integrantes del Congreso del Estado.
En la hipótesis de que la totalidad de los integrantes del Ayuntamiento se encuentre en alguno de los supuestos previstos en las fracciones anteriores, se estará a lo dispuesto en el artículo 59 de este Código."
Por otra parte, es necesario definir lo que se entiende como revocación de mandato popular; así, algunos autores indican que constituye un procedimiento mediante el cual la comunidad electoral, o una parte significativa de ella, puede promover la destitución de los representantes electos antes de que concluyan su periodo, a través de comicios especiales donde se les confirme o destituya.
También se dice que la revocación de mandato es una variante invertida de la elección de representantes a partir de una petición popular que debe reunir ciertos requisitos, que permite a los votantes separar a un representante de un cargo público, por lo que se estima que es una de las figuras más emblemáticas de los procedimientos de democracia participativa o directa.
Lo anterior porque es un mecanismo de decisión ciudadana por el que se determina la remoción de un servidor público electo popularmente, lo que se hace en forma anticipada a la conclusión de su encargo cuando a juicio de la sociedad su desempeño no ha sido satisfactorio; de ahí que se entienda como una potestad del pueblo soberano que decide dar por terminado anticipadamente el mandato conferido.
Asimismo, resulta útil distinguir entre democracia representativa y democracia participativa o directa. En la primera básicamente se hace referencia al sistema electoral entendido éste como el principio de representación y sus mecanismos técnicos por medio de los cuales los electores expresan su voluntad política en votos y la forma en que éstos a su vez, se convierten en escaños o poder público, por lo que también se le conoce como democracia electoral o democracia indirecta, en la que el pueblo no gobierna pero elige representantes que lo gobiernen.
Por lo que hace a la democracia participativa o directa, se dice que es una democracia autogobernante, en la que se ubican la consulta popular, el referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular, y tienen como rasgo esencial, que es el pueblo el que decide directamente.
Ahora bien, el accionante en el concepto de invalidez afirma que las disposiciones combatidas violan el artículo 109 de la Constitución Federal, el cual establece las bases a las que deberán ajustarse el Congreso de la Unión y las legislaturas locales, al expedir las leyes sobre responsabilidades de los servidores públicos, deslindando las diversas clases que de la misma se permiten, esto es, las de carácter político, penales y administrativas, las cuales según ordena la propia disposición, se sustancian a través de procedimientos autónomos y previendo sanciones de diversa naturaleza, así como que se distinguen por los órganos que las harán efectivas.
También es importante destacar de esa disposición la regla en el sentido de que no podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza, lo que no significa para que una conducta origine dos o más tipos de responsabilidades, es decir, se puede dar el caso de que una misma conducta provoque la aplicación tanto de una sanción penal, como de una administrativa.
Como ya se anunció, de conformidad con los preceptos qie integran el Título Cuarto de la Constitución Federal, esto es, los artículos 108, 109, 110, 111, 112, 113 y 114, se obtiene que existen tres tipos de responsabilidad en las que pueden incurrir los funcionarios o servidores públicos; dichas responsabilidades, a saber, son las siguientes:
a) La responsabilidad penal, que es aquella que se actualiza cuando la conducta del funcionario o servidor público se tipifique como delito, en términos de los artículos 109, fracción II, 111 y 112, en cuyo caso la investigación corresponde al Ministerio Publico, local o federal, según la conducta delictiva, y cuya resolución está sujeta a los procedimientos judiciales ordinarios, previa declaración de procedencia, anteriormente denominada desafuero, si ésta se requiere.
La declaración de procedencia es el procedimiento en el cual la Cámara de Diputados, por mayoría absoluta de sus miembros presentes determina si ha o no lugar a proceder contra el funcionario o servidor público inculpado. Si la Cámara de Diputados determina que no ha lugar, cesará todo procedimiento ulterior; en cambio, si determina que ha lugar a proceder, el funcionario o servidor público quedará a disposición de las autoridades competentes; es importante señalar que el desafuero no prejuzga sobre la acusación que conocerá el juez ordinario.
Asimismo se debe tomar en cuenta que en relación con el Presidente de la República opera una excepción al procedimiento anterior, pues en este caso es la Cámara de Senadores la que determina si ha o no lugar a proceder y será la misma Cámara quien resolverá la cuestión con base en la legislación penal aplicable.
Los efectos de la declaración de procedencia será separar del cargo al funcionario público en tanto se encuentre sujeto al proceso penal; las resoluciones de ambas Cámaras son inapelables.
b) También se contempla la responsabilidad administrativa, que es aquel tipo de responsabilidad que se actualiza cuando los actos u omisiones de un funcionario o servidor público afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que debe observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, encontrándose prevista y regulada en los artículos 109, fracción III, y 113.
Es necesario precisar que en materia de responsabilidad administrativa no se especifica qué autoridad es la facultada para substanciar el procedimiento respectivo y decidir sobre la sanción correspondiente, sino que tal determinación se deja a las leyes de responsabilidades que al efecto se emitan; sin embargo, si se toma en consideración la naturaleza de las infracciones o responsabilidades administrativas y los fines que con su sanción se persigue (salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia de todo servidor público en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones), se infiere que en concordancia lógica con dicha naturaleza, tanto el procedimiento como la sanción también deben ser administrativos, por lo que es al superior jerárquico del servidor público infractor, por regla general, o a un órgano específico del propio nivel de gobierno, al que incumbe corregir las irregularidades cometidas con el fin de preservar el correcto y eficiente servicio público que se debe prestar en la dependencia u organismo a su cargo, por lo que también corresponde a ellos substanciar el procedimiento administrativo de responsabilidades y emitir la sanción respectiva.
c) También se prevé la responsabilidad política, la cual tiene lugar cuando los funcionarios o servidores públicos señalados en el artículo 110, en el ejercicio de sus funciones, incurren en actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. En el caso de los funcionarios de las entidades federativas previstos en el segundo párrafo del citado numeral, la responsabilidad política se presenta cuando cometen violaciones graves a la Constitución General y a las leyes federales, así como por indebido manejo de fondos federales.
La responsabilidad política se hace efectiva a través del denominado "juicio político", cuyas reglas generales consagran los párrafos cuarto al sexto del propio artículo 110; en dicho procedimiento corresponde a la Cámara de Diputados ser el órgano acusador ante la de Senadores y esta última, en su carácter de órgano de instrucción y decisorio, determina si se ha configurado alguna de las causales previstas en la Constitución teniendo carácter constitutivo dicha declaración.
En ese contexto, si la Cámara de Senadores determina absolver al funcionario o servidor público, ningún otro tribunal podrá llegar a ocuparse del caso; en cambio, si determina condenarlo, aplicará como sanción la privación del puesto y la inhabilitación para desempeñar cargos o puestos en el servicio público.
Asimismo, es importante precisar que el procedimiento del juicio político sólo podrá iniciarse durante el periodo en que el funcionario o servidor público desempeñen su encargo y dentro de un año después, y que las resoluciones de ambas Cámaras son inatacables.
d) Finalmente, también se habla de la responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimoniales.
Al respecto, resulta aplicable la tesis del Tribunal Pleno que a continuación se reproduce.
"RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PUBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO CON EL TITULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al 114 de la Constitución Federal, el sistema de responsabilidades de los servidores públicos se conforma por cuatro vertientes: A). La responsabilidad política para ciertas categorías de servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; B). La responsabilidad penal para los servidores públicos que incurran en delito; C). La responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la función pública, y D). La responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimoniales. Por lo demás, el sistema descansa en un principio de autonomía, conforme al cual para cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias, aunque algunas de éstas coincidan desde el punto de vista material, como ocurre tratándose de las sanciones económicas aplicables tanto a la responsabilidad política, a la administrativa o penal, así como la inhabilitación prevista para las dos primeras, de modo que un servidor público puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por lo mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vías y con distintas sanciones." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo III, abril de 1996, tesis P. LX/96, página 128).
Con base en lo expuesto se determina que las disposiciones combatidas son violatorias de la Constitución Federal, ya que prevén la revocación del mandato cuando la propia Carta Magna prevé otros medios para establecer responsabilidades de los servidores que llevan a la misma consecuencia de remoción del cargo para el que fueron electos.
En efecto, de acuerdo con lo razonado en los párrafos que anteceden, se tiene que la Constitución General de la República sólo prevé la responsabilidad civil, penal, administrativa y la política, pero no contempla la figura de la revocación de mandato popular a que aluden las disposiciones combatidas, lo que implica que las disposiciones combatidas establecen un nuevo sistema de responsabilidad que no tiene sustento constitucional; es decir, las normas reclamadas introducen la revocación del mandato de los funcionarios públicos electos mediante el voto, a través de un procedimiento en el que los ciudadanos del Estado manifiestan su voluntad de destituirlos del cargo, empero, el legislador local no advirtió que si bien la Constitución Federal prevé la figura de la destitución, también lo es que sólo autoriza su aplicación a través de los medios que la propia Carta Magna prevé, ya que de la lectura integral al Título Cuarto de la Constitución Federal, del que forma parte el artículo 109, se advierte que el sistema determinado por el Constituyente Permanente en materia de responsabilidades de los servidores públicos es claro en precisar cuatro vertientes de responsabilidad, la política, la penal, la civil y la administrativa, sin que se advierta la posibilidad de contemplar una figura diversa, de ahí la inconstitucionalidad del sistema que contempla la Ley Electoral combatida.
Asimismo, es importante resaltar que la consecuencia que en su caso persiguen las normas impugnadas, que es la de la destitución de los servidores electos mediante el voto, se puede obtener a través de los tipos de responsabilidad aludidos y por las mismas causas, que la propia legislación estatal regula; esto es, los artículos reclamados concretamente el numeral 387, señalan que para la revocación de Gobernador y diputados se deberán invocar como causa o causas por las que se puede iniciar el proceso de revocación, las contempladas en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chihuahua, para la procedencia del juicio político, ordenamiento que a su vez, en sus artículos 6 y 7 regula los actos u omisiones de los servidores públicos que redundan en perjuicio de los intereses públicos y, por su parte, el diverso 11 prevé que si la resolución que se dicte en el juicio político es condenatoria, se aplicarán entre otras sanciones la de destitución del servidor público, lo que significa que las normas combatidas prevén un nuevo procedimiento de responsabilidad que finalmente descansa en las mismas causas que dan lugar al juicio político y a la misma sanción, es decir, a la destitución del funcionario electo mediante voto, lo que confirma la inconstitucionalidad que se aduce, pues se está ante una figura que no tiene sustento en la Constitución Federal y cuyo objetivo final, que es el de la destitución, se puede obtener mediante el diverso procedimiento denominado juicio político, tan es así, que se insiste, el legislador local en las normas combatidas, para el inicio del procedimiento de revocación remite a las causas que dan lugar al juicio político, el cual a su vez se sanciona con la destitución.
Por ende, si bien la pretensión del legislador fue la de crear un instrumento de democracia participativa por el que se pudiera remover a servidores públicos electos popularmente porque su desempeño no ha sido satisfactorio, también lo es que no tomó en cuenta que ese objetivo se puede obtener sólo mediante los procedimientos fijó el Constituyente Permanente en el Título Cuarto de la Constitución Federal, que a su vez se regulan en la legislación de la Entidad, en el caso, en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del estado de Chihuahua, de ahí la inconstitucionalidad de la figura que ahora se analiza.
Lo mismo ocurre en relación con la revocación de mandato de los presidentes municipales, síndicos y regidores, pues la revocación de mandato de éstos se deberá llevar a cabo en términos de lo previsto en el artículo 115 constitucional.
En efecto, el párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal prevé que las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y alegatos que a su juicio convengan. A su vez, el artículo 57 del Código Municipal para el Estado de Chihuahua, enumera los supuestos en que podrán ser suspendidos definitivamente, los miembros de los ayuntamientos, precisando que en estos casos, se aplicará en lo conducente, lo dispuesto en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chihuahua.
Por su parte, el artículo 387 de las disposiciones impugnadas ordena que para iniciar el proceso de revocación de presidentes municipales, síndicos y regidores, se deberá estar a la causa o causas contenidas en el Código Municipal de la Entidad.
De lo descrito se evidencia la inconstitucionalidad de la normativa impugnada, toda vez que el artículo 115 constitucional que permite la revocación del mandato de los miembros del ayuntamiento, es claro en establecer que para ello se deberá estar a la ley local, por lo que si en el caso, es el Código Municipal para el Estado de Chihuahua, el que ya regula la figura de la revocación tratándose de los integrantes de los ayuntamiento, resultaba innecesario introducir un nuevo procedimiento que finalmente tiene el mismo objetivo, a saber, la destitución del servidor público electo mediante voto.
En consecuencia, debe declararse la invalidez de las normas legales impugnadas, saber, de los artículos 386, 387, 388, 389 y 390, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en cuanto prevén la figura de la revocación del mandato popular.
DÉCIMO SÉPTIMO. Límite en el número de diputados por los principios de mayoría relativa y representación proporcional. En otro orden de ideas, resulta fundado el diverso concepto de invalidez en el cual el Procurador General de la República argumenta que el artículo 16, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua es inconstitucional porque establece que: "Ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios …", lo que aduce, atenta contra lo dispuesto en los preceptos 54 y 116, fracción II, de la Constitución Federal, ya que, en cuanto a la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, si bien las legislaturas locales pueden preverlo de forma distinta a la señalada en el numeral 54 de la Ley Fundamental, también lo es que dicho precepto constitucional contiene bases fundamentales que deben ser observadas para llevar a cabo la asignación de referencia y que dentro de dichas bases se encuentra la relativa a que el tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales; luego, el precepto que se combate no cumple con lo establecido en la base de referencia, toda vez que prevé que ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por los principios de mayoría relativa y representación proporcional, cuando en términos del artículo 40 de la Constitución del Estado de Chihuahua, se advierte que en la Entidad existen veintidós distritos electorales uninominales.
El artículo 16 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, prevé lo siguiente:
"Artículo 16
Ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total del Congreso que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación estatal válida emitida, referida en el numeral 4 del artículo 15 de esta Ley.
2. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total del Congreso superior a la suma del porcentaje de su votación aludida en el párrafo anterior, más el ocho por ciento.
3. De la totalidad de solicitudes de registro de las candidaturas a diputados por el principio de mayoría relativa que presenten los partidos políticos o las coaliciones ante el Instituto Estatal Electoral, deberán integrarse con el 50% de candidatos propietarios de un mismo sexo, lo que se observará igual con los suplentes.
Quedan exceptuadas de esta disposición las candidaturas de mayoría relativa que sean resultado de un proceso de elección democrático, conforme a los estatutos de cada partido."
Por otra parte, los tres primeros párrafos del artículo 40, de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, prevén a la letra lo siguiente:
"Artículo. 40. El Congreso se integrará con representantes del pueblo de Chihuahua, electos como Diputados en su totalidad cada tres años. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente.
El Congreso se compondrá de treinta y tres diputados, de los cuales veintidós serán electos en distritos electorales uninominales, según el principio de mayoría relativa, y once por el principio de representación proporcional. Los diputados de mayoría relativa y los de representación proporcional, tendrán la misma categoría e iguales derechos y obligaciones.
Ningún partido político podrá contar con más de 20 diputados por ambos principios. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total del Congreso que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación estatal emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total del Congreso, superior a la suma del porcentaje de su votación estatal emitida más el ocho por ciento.
[…]"
A fin de dar respuesta al concepto de invalidez que se analiza, resulta importante retomar de nueva cuenta, algunas ideas sobre el principio de representación proporcional, transcribiendo las consideraciones que formuló este Tribunal Pleno sobre las bases generales de dicho principio, al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/98, el veintitrés de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, bajo la Ponencia de la Ministra Sánchez Cordero; consideraciones que a la letra dicen:
"El término representación tiene diversos significados, diferentes entre sí, aunque políticamente tiene una definición. La representación política, llamada también representación por elección, en tanto fundamento de la democracia representativa propia del Estado moderno, nació como un modelo alternativo a la democracia directa, difícil de cumplirse en las sociedades masificadas. La representación política lleva a su máxima expresión la idea de que los representantes populares o miembros de los órganos de representación popular, son representantes de la nación y del interés general del conjunto de la sociedad. El representante o diputado no es un mandatario en sentido legal, no es el representante particular de un sector social o de un distrito o circunscripción uninominal, es representante político del interés general de una nación, de un Estado.
Por otra parte, la teoría señala que una de las consecuencias de la representación política nacional es la creación de sistemas de representación política (mayoría, representación proporcional o mixto) que refleje de la mejor manera la voluntad popular y el interés nacional.
En relación al sistema de representación proporcional, cabe señalar que sólo puede ser empleado para la integración de cuerpos colegiados, entre ellos, las cámaras legislativas. Este sistema tiene como objeto fundamental atribuir a cada partido el número de cargos de elección popular que resulte proporcional a los votos obtenidos en la contienda electoral; en este sistema las curules o los escaños se reparten entre las listas de candidatos que participan en el proceso electoral en proporción al número de votos obtenidos por cada uno de los partidos.
La aplicación de este sistema se desarrolla por lo general en dos fases: en un primer momento se atribuye a la lista de cada partido tantas curules como votos haya obtenido según un cociente electoral previamente establecido, determinable por múltiples maneras, que pueden reducirse a las siguientes:
1. Se determina que en cada circunscripción electoral las curules o los escaños se deben distribuir dividiendo el número total de votos emitidos entre el total de curules disponibles.
2. Se determina de manera previa cuál es el número de votos que se requiere para que un partido político tenga derecho a acreditarse uno o varios cargos de representación popular.
3. Se combinan las dos fórmulas anteriores.
Por lo general la primera repartición arroja saldos, es decir, votos obtenidos por los partidos políticos que no alcanzan la cifra originalmente requerida por la ley para obtener un cargo de representación proporcional; para recuperar dichos votos se han ideado diversos sistemas, los que de manera general responden a dos modelos fundamentales:
Totalizar los saldos obtenidos por cada agrupación política a nivel nacional, es decir, sumar los votos obtenidos y no utilizados por cada partido en todas las circunscripciones y en función de las sumas resultantes distribuir las curules que aún existen entre los partidos que alcancen o se encuentren más próximas al cociente electoral requerido, hecho lo cual se deberá proceder en forma descendente hasta que ya no existan curules a repartir.
Atribuir las curules disponibles de la misma forma que en el caso anterior pero en el ámbito de cada una de las circunscripciones.
En la doctrina se reconocen diferentes modelos de representación proporcional, a saber:
1. Sistemas de representación proporcional simple. El cociente electoral simple es la base de lo que se conoce también como representación proporcional simple, o representación proporcional integral, consiste en dividir la suma total de los votos habidos en una circunscripción, entre el número de curules o escaños a repartir.
2. El sistema Badenés, considerado una variante del sistema de representación proporcional simple, consiste en una combinación del cociente electoral simple y el resto mayor entre listas nacionales y distritales; su característica radica en que el cociente electoral es fijado de antemano por la ley, por ejemplo, veinte mil votos; cada que se obtenga esa cifra se otorga un representante.
3. Sistemas de representación proporcional aproximada. Sistema de mayor medida, cifra repartidora o sistema D’Hondt, a través del cual el total de votos que recibe cada partido en cada circunscripción plurinominal se divide sucesivamente entre 1, 2, 3, 4, etcétera, y los cocientes se ordenan de mayor a menor hasta que se han distribuido todos los escaños que le corresponden a la circunscripción o distrito.
4. Sistema de cuota Droops o de voto único transferible. El sistema del voto único transferible tiene por objeto hacer que cada sufragio tenga una representación camaral exacta, independiente de la extensión geográfica de la circunscripción y del número de curules a cubrir; cada ciudadano tiene derecho a un solo voto. El mecanismo consiste en obtener un cociente electoral mediante la cuota Droops y dar a cada partido tantas curules como veces llene ese cociente. Para evitar votaciones sucesivas para cubrir el resto de diputaciones que quedaron después de haber dividido la totalidad de los votos entre los del cociente electoral, se acude al voto alternativo o preferente, esto es, cada elector, después de votar por su candidato, numera a los demás progresivamente de acuerdo con el orden de su preferencia, para que los restos que no alcancen a llenar el cociente electoral se concedan a los candidatos con menor número de votos.
5. Sistema de la fórmula Saint-Lague. Según este sistema de representación proporcional, el método de repartición de escaños o curules se hace utilizando como divisores sucesivamente ‘1’, ‘4’, ‘3’, ‘5’, ‘7’ etcétera. Es un sistema que favorece a los partidos menores y por ello produce el surgimiento de varios partidos en las coyunturas electorales, por lo cual es idóneo poner barreras para frenar a las agrupaciones políticas minoritarias, fijándose porcentajes mínimos para participar en el reparto 2% o 4%, apareciendo así los sistemas mixtos.
6. Sistema de cociente rectificado o Hagenbach-Bischof. Surge como resultado para ayudar a los partidos con escasa votación.
7. Dieter Nohlen considera que existen diversos sistemas de representación proporcional que son notablemente diferentes entre sí, de acuerdo con dos variables: el efecto que ejerce el sistema proporcional sobre el votante en el acto mismo de votar, y el efecto que ejerce el sistema proporcional sobre la relación entre votos y escaños.
Primer tipo: Representación proporcional pura. La proporción de votos logrados por un partido y la proporción de escaños que por ellos le corresponden, aproximadamente coinciden, por lo menos teóricamente se aproximan. No existen barreras legales directas (umbrales mínimos) o indirectas (tamaño de las circunscripciones electorales) que alteren el efecto proporcional y, por lo tanto, no hay ninguna presión psicológica sobre los votantes para que estructuren sus preferencias políticas de acuerdo con cálculos de voto útil. Los electores, en caso de existir tales barreras, optarían por partidos que estarían en condiciones de sobrepasarlas.
Segundo tipo: Representación proporcional impura. Por medio de barreras indirectas (por ejemplo mediante la división del territorio en una gran cantidad de distritos de tamaño pequeño o mediano) se impide un efecto proporcional inmediato que iguale el porcentaje de escaños con el de los votos. Cuanto más fuertes sean esas barreras, de acuerdo con variaciones en el tamaño de los distritos electorales, tanto mayor será el efecto concentrado que tendrán sobre el comportamiento de los votantes.
Tercer tipo: Representación proporcional con barrera legal. Este tipo limita el número de partidos con posibilidad de acceder a una representación parlamentaria de su electorado por medio de una barrera inicial y, por lo tanto, afecta la decisión del votante restringiéndola a los partidos con posibilidades de franquear esa barrera y distribuyendo la totalidad de los escaños de manera proporcional entre los partidos que lograron tal meta.
Por otra parte cabe destacar que el sistema electoral mixto, que participa de los principios de mayoría y de representación proporcional, busca garantizar el control de las estructuras legislativas por el primer sistema, utilizando el sistema de representación proporcional con la finalidad de crear un colchón de curules para compensar la desproporción que genera el sistema mayoritario.
En el año de mil novecientos setenta y siete se abandona dentro del orden jurídico mexicano el sistema de diputados de partidos y se adopta un sistema electoral mixto, en el que el principio de mayoría se complementa con el de representación proporcional. El primero de ellos se funda en que el candidato se convierte en diputado por haber obtenido la simple mayoría de sufragios emitidos en un determinado distrito por los ciudadanos que hubiesen votado en las elecciones respectivas; en el segundo, tienen acceso a la Cámara no sólo los candidatos que hayan logrado la votación mayoritaria, sino también los que hayan alcanzado cierto número de votos provenientes de importantes minorías de electores en el acto correspondiente.
La instauración del principio de representación proporcional, representó un canal apropiado para la participación de las minorías; en México el antecedente más antiguo que se tiene, a saber, se debe al pensamiento de Mariano Otero, quien pronunció el tres de diciembre de mil ochocientos cuarenta y dos un discurso sobre el artículo 24 del nuevo proyecto de Constitución, en donde expuso la teoría de la representación proporcional y la defensa de las minorías. Otero afirmó que: ‘… de este modo la minoría no será siempre sacrificada a la mayoría, que es el vicio funesto de que, según el citado escritor Sismondi, adolecen los sistemas representativos…la representación no es buena, sino en tanto que es imagen de la sociedad;…se ha creído que la voluntad de la mayoría era soberana y que no tenía respecto de la minoría ningunos deberes. Hoy se sabe como un principio inconcluso de legislación que se repite con frecuencia, que es necesario respetar a las minorías… que el Congreso Constituyente de 1843 resuelva el problema de que la representación nacional se componga de los diversos elementos políticos y en la misma proporción que se encuentra la República….la necesidad de llamar todos los intereses a ser representados, es hoy una verdad tan universalmente reconocida, que sólo ignorando el Estado actual de la ciencia puede proclamarse el duro y absoluto imperio de la mayoría sin el equilibrio de la representación de las minorías’. Desde entonces se buscaba que la voz y presencia de las corrientes ideológicas minoritarias se hicieran presentes para la formación de la representación nacional.
Así, la introducción del principio de proporcionalidad obedece a la necesidad de dar una representación más adecuada a todas las corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad, así como para garantizar, en una forma más efectiva, el derecho de participación política de la minoría y, finalmente, para evitar los efectos extremos de distorsión de la voluntad popular, que se pueden producir en un sistema de mayoría simple.
Atento a todo lo anterior, dentro del sistema político mexicano se introdujo el principio de representación proporcional, como medio o instrumento para hacer vigente el pluralismo político, a fin de que todas aquéllas corrientes identificadas con un partido determinado, aún minoritarias en su integración pero con una representatividad importante, pudieran ser representadas en el seno legislativo y participar con ello en la toma de decisiones y, consecuentemente, en la democratización del país. Así, se desprende que el principio de representación proporcional dentro del sistema electoral mixto se traduce, en instrumento del pluralismo político que llevó a su inserción en la Constitución Federal desde el año de mil novecientos setenta y siete y que a la fecha se mantiene vigente.
El principio de representación proporcional como garante del pluralismo político, tiene los siguientes objetivos primordiales:
1. La participación de todos los partidos políticos en la integración del órgano legislativo, siempre que tengan cierta representatividad.
2. Que cada partido alcance en el seno del Congreso o legislatura correspondiente una representación aproximada al porcentaje de su votación total.
3. Evitar un alto grado de sobre-representación de los partidos dominantes.
La abundancia de criterios doctrinarios, así como de modelos para desarrollar el principio de proporcionalidad, ponen de manifiesto que sería difícil para esta Suprema Corte intentar definir la manera precisa en que las legislaturas locales deben desarrollarlo en sus leyes electorales; sin embargo, esa dificultad se allana si se atiende a la finalidad esencial de pluralismo que se persigue y a las disposiciones con las que el propio Poder Revisor de la Constitución ha desarrollado dicho principio, para su aplicación en las elecciones federales. No quiere esto decir que las legislaturas locales deban prever la asignación de diputados por el principio de representación proporcional en los mismos términos en que lo hace la Constitución Federal, pero sí que las disposiciones del artículo 54 Constitucional contienen bases fundamentales que se estiman indispensables en la observancia de dicho principio.
El artículo 54 de la Constitución Federal dispone: (Se transcribe).
Las bases generales que tienen que observar las legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral tratándose de diputados, derivadas del indicado precepto constitucional, son las siguientes:
PRIMERA. CONDICIONAMIENTO DEL REGISTRO DE LA LISTA DE CANDIDATOS PLURINOMINALES A QUE EL PARTIDO PARTICIPE CON CANDIDATOS A DIPUTADOS POR MAYORÍA RELATIVA EN EL NÚMERO DE DISTRITOS UNINOMINALES QUE LA LEY SEÑALE (fracción I).
SEGUNDA. ESTABLECIMIENTO DE UN MÍNIMO DE PORCENTAJE DE LA VOTACIÓN ESTATAL PARA LA ASIGNACIÓN DE DIPUTADOS (fracción II).
TERCERA. LA ASIGNACIÓN DE DIPUTADOS SERÁ INDEPENDIENTE Y ADICIONALMENTE A LAS CONSTANCIAS DE MAYORÍA RELATIVA QUE HUBIESEN OBTENIDO LOS CANDIDATOS DEL PARTIDO DE ACUERDO CON SU VOTACIÓN (fracción III).
CUARTA. PRECISIÓN DEL ORDEN DE ASIGNACIÓN DE LOS CANDIDATOS QUE APAREZCAN EN LAS LISTAS CORRESPONDIENTES (fracción III).
QUINTA. EL TOPE MÁXIMO DE DIPUTADOS POR AMBOS PRINCIPIOS QUE PUEDE ALCANZAR UN PARTIDO, DEBE SER IGUAL AL NÚMERO DE DISTRITOS ELECTORALES (fracción IV).
SEXTA. ESTABLECIMIENTO DE UN LÍMITE A LA SOBRE-REPRESENTACIÓN (fracción V).
SÉPTIMA. ESTABLECIMIENTO DE LAS REGLAS PARA LA ASIGNACIÓN DE LOS DIPUTADOS CONFORME A LOS RESULTADOS DE LA VOTACIÓN (fracción VI).
Ahora bien, considerando los diferentes métodos o modelos que pueden aplicarse para hacer vigente este principio de representación proporcional, en el sistema electoral mexicano sus bases generales se instituyen en el artículo 54 de la Constitución Federal, de cuyo análisis se llega al convencimiento de que la proporcionalidad en materia electoral, más que un principio, constituye un sistema compuesto por bases generales tendentes a garantizar de manera efectiva la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos candidatos de los partidos minoritarios, e impidiendo, a la vez, que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobre-representación. Esto explica por qué, en algunos casos, se premia o estimula a las minorías y en otros se restringe a las mayorías. Por tanto, el análisis de las disposiciones que se combatan en esta vía constitucional, debe hacerse atendiendo no sólo al texto literal de cada una de ellas en lo particular, sino también al contexto de la propia norma que establece un sistema genérico con reglas diversas que deben analizarse armónicamente, pues no puede comprenderse el principio de proporcionalidad atendiendo a una sola de éstas, sino en su conjunto; además, debe atenderse también a los fines y objetivos que se persiguen con el principio de representación proporcional y al valor de pluralismo político que tutela, a efecto de determinar si efectivamente la disposición combatida inmersa en su contexto normativo hace vigente ese principio conforme a las bases generales que lo soportan."
De dicha ejecutoria derivaron las siguientes jurisprudencias, cuyo rubro, texto y datos de localización se reproducen a continuación:
"MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. La abundancia de criterios doctrinarios así como de modelos para desarrollar el principio de representación proporcional, ponen de manifiesto la dificultad para definir de manera precisa la forma en que las Legislaturas Locales deben desarrollarlo en sus leyes electorales; sin embargo, esa dificultad se allana si se atiende a la finalidad esencial del pluralismo que se persigue y a las disposiciones con las que el propio Poder Revisor de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha desarrollado dicho principio, para su aplicación en las elecciones federales. Las bases generales que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral en tratándose de diputados, derivadas del indicado precepto constitucional, son las siguientes: Primera. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos uninominales que la ley señale. Segunda. Establecimiento de un mínimo porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados. Tercera. Asignación de diputados independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación. Cuarta. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes. Quinta. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales. Sexta. Establecimiento de un límite a la sobre-representación. Séptima. Establecimiento de las reglas para la asignación de diputados conforme a los resultados de la votación." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo VIII, noviembre de 1998, Tesis P./J. 69/98, página: 189).
"MATERIA ELECTORAL. EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL COMO SISTEMA PARA GARANTIZAR LA PLURALIDAD EN LA INTEGRACIÓN DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS. El principio de representación proporcional en materia electoral se integra a un sistema compuesto por bases generales tendientes a garantizar de manera efectiva la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos candidatos de los partidos minoritarios e, impidiendo, a la vez, que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobre-representación. Esto explica por qué, en algunos casos, se premia o estimula a las minorías y en otros se restringe a las mayorías. Por tanto, el análisis de las disposiciones que se impugnen, debe hacerse atendiendo no sólo al texto literal de cada una de ellas en lo particular, sino también al contexto de la propia norma que establece un sistema genérico con reglas diversas que deben analizarse armónicamente, pues no puede comprenderse el principio de representación proporcional atendiendo a una sola de éstas, sino en su conjunto; además, debe atenderse también a los fines y objetivos que se persiguen con el principio de representación proporcional y al valor de pluralismo político que tutela, a efecto de determinar si efectivamente la disposición combatida inmersa en su contexto normativo hace vigente ese principio conforme a las bases generales que lo tutelan." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo VIII, noviembre de 1998, tesis P./J. 70/98, página 191).
De acuerdo con lo hasta aquí expuesto se concluye que el artículo 16 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en cuanto establece que ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios, es contrario a las bases generales del principio de representación proporcional que esta Suprema Corte ha precisado en jurisprudencia y que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral tratándose de diputados, las cuales a su vez se desprenden de las disposiciones dictadas por el Constituyente Permanente para desarrollar dicho principio.
Esto es así, porque en la base quinta de las que se habla, se establece que "el tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales", por lo que si en el caso, de acuerdo con el tercer párrafo del artículo 40, de la Constitución del Estado de Chihuahua y primer párrafo del diverso 14 de la Ley Electoral que nos ocupa, el Estado de Chihuahua cuenta con veintidós distritos electorales uninominales y la disposición combatida prevé que ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios, ello evidencia que no se está atendiendo a lo previsto en esa base y se actualice una subrepresentación al fijarse un número menor de diputados por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional que puede alcanzar un partido político respecto del número de distritos electorales en que se divide para efectos electorales el Estado de Chihuahua.
En este apartado es importante aclarar que no se desconoce que las bases generales relativas al principio de representación proporcional, tienen entre otros fines, evitar la sobre-representación de partidos dominantes en la conformación de los órganos legislativos, y que por ello pudiera estimarse que la base quinta que se estima inobservada en esta ejecutoria, no resulta aplicable al caso, sin embargo, la regla en cuestión también puede aplicarse en sentido contrario, a fin de evitar el fenómeno que se puede dar a la inversa de la sobre-representación, esto es, la subrepresentación, lo que como se explicó, ocurre en el caso, pues la hipótesis combatida en cuanto prevé que "ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios", se traduce en desconocer los triunfos que en un momento dado puede obtener un partido político en la contienda electoral, con lo que quedaría subrepresentado y no se reflejaría la voluntad expresada en las urnas.
También es importante señalar que no es óbice a lo anterior, lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 16 impugnado, que indica que lo ordenado en el numeral 1 no se aplicará al partido político, que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total del Congreso, superior a la suma del porcentaje de su votación aludida en el párrafo anterior, más el ocho por ciento, hipótesis de la que podría pensarse que salva el supuesto normativo que se estima inconstitucional, empero, ello no es así, porque la porción normativa que ahora se declara inválida, es categórica en fijar en veinte el número de diputados que puede alcanzar un partido político por ambos principios, lo que desde luego no coincide con el número de distritos electorales de la Entidad y de subsistir, propiciará en la práctica, que aunque un partido político obtenga un número mayor al de veinte que fija la norma, dichos triunfos no se le reconozcan por la limitación que dispone.
Por las razones apuntadas, procede declarar fundado el concepto de invalidez que se analiza y, por ende, la invalidez del artículo 16, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en la porción normativa indicada, esto es, aquella que establece que: "Ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios".
En la inteligencia de que para el próximo proceso electoral atendiendo al sistema previsto en el artículo 40 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, ningún partido político podrá tener más de veintidós diputados por ambos principios.
Esto último, en atención a las bases generales que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral tratándose de diputados, en particular la que ordena que: "el tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales", y porque de acuerdo con la legislación del propio Estado de Chihuahua, a saber, el tercer párrafo del artículo 40, de la Constitución del Estado y primer párrafo del diverso 14 de la Ley Electoral, el territorio de dicha Entidad se encuentra dividido en veintidós distritos electorales, de ahí que para el próximo proceso electoral, ese será el límite que se observe para fijar el número máximo de diputados que por ambos principios podrán obtener los partidos políticos.
DÉCIMO OCTAVO. Inaplicación de otras disposiciones. Las declaratorias de invalidez precisadas en la presente ejecutoria, implican que se declare la inaplicación de las hipótesis normativas de los preceptos de la Constitución del Estado de Chihuahua, que a continuación se especifican, esto con fundamento en el artículo 133 de la Constitución Federal y a fin de dar plena eficacia a la declaratoria de invalidez de que se trata.
El artículo 133 de la Constitución General de la República, prevé lo siguiente:
"Artículo. 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."
La norma transcrita establece entre otros principios, el de supremacía constitucional, que implica que la Constitución General de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la "Ley Suprema de la Unión", esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales; y para el caso, también se traduce en la necesaria conformidad de cualquier otra norma del sistema, a lo que establezca la Carta Magna, por lo que de existir leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados que resulte contrarias a aquélla, deben predominar las disposiciones del Código Supremo y no las leyes ordinarias.
Al respecto, resultan aplicables las tesis de este Tribunal Pleno y de la Primera Sala que son del tenor siguiente:
"SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. A partir de la interpretación del precepto citado, si aceptamos que las Leyes del Congreso de la Unión a las que aquél se refiere corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el principio de ‘supremacía constitucional’ implícito en el texto del artículo en cita claramente se traduce en que la Constitución General de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la ‘Ley Suprema de la Unión’, esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, tomo XXV, abril de 2007, tesis P. VIII/2007, página 6).
"ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS RESOLUCIONES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN QUE DECLARAN LA INVALIDEZ DE NORMAS GENERALES EMITIDAS POR LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS ESTATALES, NO VULNERAN NI RESTRINGEN LA SOBERANÍA DE LOS ESTADOS. De la interpretación de lo dispuesto en los artículos 40, 41 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se infiere que ésta es la Ley Suprema de toda la Unión y si bien los Estados son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, sus Constituciones en ningún caso podrán contravenir las disposiciones establecidas en aquélla. Por tanto, la decisión de fondo que emite la Suprema Corte de Justicia de la Nación al conocer de las acciones de inconstitucionalidad previstas en el artículo 105, fracción II, de la citada Constitución Federal, en el sentido de declarar la invalidez de normas generales emitidas por los órganos legislativos locales, no vulnera ni restringe la soberanía de los Estados miembros de la Federación, toda vez que al integrarse en un Pacto Federal, quedaron obligados a su respeto y a no contravenirla ante todo en las Constituciones Locales, por imperativo propio del mencionado artículo 41, máxime si se toma en consideración que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control garante de ese respeto." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, tomo XIII, marzo de 2001, tesis P./J. 17/2001, página 471).
"SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERÁRQUICO NORMATIVO, PRINCIPIOS DE. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE. En el mencionado precepto constitucional no se consagra garantía individual alguna, sino que se establecen los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, por los cuales la Constitución Federal y las leyes que de ella emanen, así como los tratados celebrados con potencias extranjeras, hechos por el presidente de la República con aprobación del Senado, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión, debiendo los Jueces de cada Estado arreglarse a dichos ordenamientos, a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en las Constituciones o en las leyes locales, pues independientemente de que conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados que constituyen la República son libres y soberanos, dicha libertad y soberanía se refiere a los asuntos concernientes a su régimen interno, en tanto no se vulnere el Pacto Federal, porque deben permanecer en unión con la Federación según los principios de la Ley Fundamental, por lo que deberán sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la Carta Magna, de manera que si las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados resultan contrarias a los preceptos constitucionales, deben predominar las disposiciones del Código Supremo y no las de esas leyes ordinarias, aun cuando procedan de acuerdo con la Constitución Local correspondiente, pero sin que ello entrañe a favor de las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, facultades de control constitucional que les permitan desconocer las leyes emanadas del Congreso Local correspondiente, pues el artículo 133 constitucional debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, tomo XX, octubre de 2004, tesis 1a./J. 80/2004, página 264).
Sobre esa base, se determina la inaplicación de los siguientes artículos de la Constitución Política del Estado de Chihuahua:
a) Artículo 27, párrafo último, que indica: "Es revocable el mandato de los servidores públicos electos mediante el voto. La solicitud de revocación del mandado deberá se suscrita cuando menos por el 10% de los ciudadanos del Estado, municipio o distrito, según sea el caso y podrá presentarse una vez transcurrido una tercera parte del período para el cual fue electo el funcionario, para estos efectos quedan comprendidos en la categoría de servidores públicos revocables de mandato, el Gobernador, los diputados, presidentes municipales, regidores y síndicos. La ley establecerá las bases y procedimientos para la revocación, así como los medios de impugnación."
b) Artículo 37, párrafo cuarto en la porción normativa que indica "revocación de mandado."
c) Artículo 40, párrafos tercero, en la porción normativa que señala: "Ningún partido político podrá contar con más de 20 diputados por ambos principios"; y párrafo último, que señala "la aprobación de la delimitación de los distritos electorales uninominales se hará mediante votación, de por lo menos las dos terceras partes de los diputados presentes."
Lo anterior es así, porque si bien esas disposiciones no fueron combatidas a través de las presentes acciones de inconstitucionalidad, también lo es que de su lectura se aprecia que contemplan exactamente la hipótesis legal que fue declara inválida en esta ejecutoria, por contraponerse a lo dispuesto en las normas constitucionales que quedaron detalladas a lo largo de los considerandos décimo primero a décimo séptimo de la misma, de ahí que en debida observancia a lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución Federal que contempla el principio de supremacía constitucional, el cual impone un orden jurídico creado y organizado por la propia Carta Magna, al que en consecuencia, deben sujetarse las legislaturas de los Estados, se impone declarar la inaplicación de las disposiciones arriba precisadas.
DÉCIMO NOVENO. Efectos. Atento a todo lo antes considerado, se reconoce la validez de los artículos 4, 16, 17, 58, 64, 81, 85, 131, 216, 373, 374 y 375, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, publicada en el Periódico Oficial de dicho Estado el doce de septiembre de dos mil nueve.
En cambio, se declara la invalidez del artículo 16 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en la porción normativa que indica: "Ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios"; así como de los artículos 14, 96, fracción XXXIII, en la porción normativa que prevé: "previa autorización del Congreso del Estado"; 143 párrafo segundo, en la porción normativa que señala: "las tendientes a incentivar el pago de impuestos, las de promoción turística, las relativas a licitaciones públicas, o las de beneficencia"; 210, numerales 15 y 16 y 386 a 390 de la Ley Electoral combatida.
Asimismo, se determina la inaplicación de los siguientes artículos de la Constitución Política del Estado de Chihuahua: 27, párrafo último, que indica "Es revocable el mandato de los servidores públicos electos mediante el voto. La solicitud de revocación del mandado deberá se suscrita cuando menos por el 10% de los ciudadanos del Estado, municipio o distrito, según sea el caso y podrá presentarse una vez transcurrido una tercera parte del período para el cual fue electo el funcionario, para estos efectos quedan comprendidos en la categoría de servidores públicos revocables de mandato, el Gobernador, los diputados, presidentes municipales, regidores y síndicos. La ley establecerá las bases y procedimientos para la revocación, así como los medios de impugnación"; 37, párrafo cuarto en la porción normativa que indica "revocación de mandado"; y 40, párrafos tercero, en la porción normativa que indica "Ningún partido político podrá contar con más de 20 diputados por ambos principios"; y párrafo último, que señala "la aprobación de la delimitación de los distritos electorales uninominales se hará mediante votación, de por lo menos las dos terceras partes de los diputados presentes."
De conformidad con los artículos 41, fracción IV y 73 de la Ley de la materia, la invalidez e inaplicación de los artículos mencionados en los párrafos que anteceden, surtirá sus efectos una vez que se notifiquen los puntos resolutivos de esta ejecutoria al Congreso del Estado de Chihuahua. Además de que deberán observarse los efectos específicos anotados en la parte final de los considerandos décimo tercero y décimo séptimo de la misma.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Son procedentes y parcialmente fundadas las presentes acciones de inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se reconoce la validez de los artículos 4, 16, 17, 58, 64, 81, 85, 131, 216, 373, 374 y 375 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, publicada en el Periódico Oficial de dicho Estado el doce de septiembre de dos mil nueve, en las porciones normativas precisadas y en los términos señalados en los considerandos séptimo, octavo, noveno y décimo de esta ejecutoria.
TERCERO. Se declara la invalidez del artículo 16 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en la porción normativa que indica "Ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios", en la inteligencia de que para el próximo proceso electoral atendiendo al sistema previsto en el artículo 40 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, ningún partido político podrá tener más de veintidós diputados por ambos principios.
CUARTO. Se declara la invalidez de los artículos 14, 96, fracción XXXIII, en la porción normativa que indica "previa autorización del Congreso del Estado", 143 párrafo segundo, en la porción normativa que indica, "las tendientes a incentivar el pago de impuestos, las de promoción turística, las relativas a licitaciones públicas, o las de beneficencia", 210, numerales 15 y 16 y 386 a 390 de la Ley Electoral mencionada, en las porciones normativas precisadas y en los términos de los considerandos décimo primero, décimo segundo, décimo tercero, décimo cuarto, décimo quinto y décimo sexto de esta ejecutoria.
QUINTO. En consecuencia y en atención a lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se determina la inaplicación de los siguientes artículos de la Constitución Política del Estado de Chihuahua: 27, párrafo último, que indica "Es revocable el mandato de los servidores públicos electos mediante el voto. La solicitud de revocación del mandado deberá se suscrita cuando menos por el 10% de los ciudadanos del Estado, municipio o distrito, según sea el caso y podrá presentarse una vez transcurrido una tercera parte del período para el cual fue electo el funcionario, para estos efectos quedan comprendidos en la categoría de servidores públicos revocables de mandato, el Gobernador, los diputados, presidentes municipales, regidores y síndicos. La ley establecerá las bases y procedimientos para la revocación, así como los medios de impugnación"; 37, párrafo cuarto en la porción normativa que indica "revocación de mandado"; y 40, párrafos tercero, en la porción normativa que indica "Ningún partido político podrá contar con más de 20 diputados por ambos principios"; y párrafo último, que señala "la aprobación de la delimitación de los distritos electorales uninominales se hará mediante votación, de por lo menos las dos terceras partes de los diputados presentes."
SEXTO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en la inteligencia de que las declaraciones de invalidez surtirán efectos una vez que se notifiquen los puntos resolutivos al Congreso del Estado de Chihuahua."
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; en relación con el punto resolutivo Primero: Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia.
En relación con el punto resolutivo Segundo:
Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia, en cuanto al reconocimiento de validez de los artículos 4, 58, 64, 81, 85, 216, 373, 374 y 375 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, publicada en el Periódico Oficial de dicho Estado el doce de septiembre de dos mil nueve.
Se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia en cuanto al reconocimiento de validez de los artículos 16, 131 y 17 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, publicada en el Periódico Oficial de dicho Estado el doce de septiembre de dos mil nueve; la señora Ministra Sánchez Cordero de García Villegas votó en contra.
En relación con el punto resolutivo tercero:
Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia.
En relación con el punto resolutivo Cuarto:
Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia en cuanto a la declaración de invalidez de los artículos 96, fracción XXXIII, en la porción normativa que indica "previa autorización del Congreso del Estado", 143, párrafo segundo, en la porción normativa que indica "las tendientes a incentivar el pago de impuestos, las de promoción turística, las relativas a licitaciones públicas, o las de beneficencia", 210, numerales 15 y 16 y 386 a 390 de la Ley Electoral mencionada, en las porciones normativas precisadas y en términos de los considerandos décimo primero, décimo segundo, décimo tercero, décimo cuarto, décimo quinto y décimo sexto de la ejecutoria.
Por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia en cuanto a la declaración de invalidez del artículo 14 y 16 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua; el señor Ministro Franco González Salas votó en contra.
Por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia, en cuanto a la declaración de invalidez del artículo 210, numerales 15 y 16, de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua; la señora Ministra Luna Ramos votó en contra.
En relación con los puntos resolutivos Quinto y Sexto:
Se aprobaron por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia.
La siguiente votación no se refleja en punto resolutivo:
Por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Gudiño Pelayo, Valls Hernández, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia, se determinó que la invalidez de los artículos impugnados surta efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de la ejecutoria al Congreso del Estado de Chihuahua.
El señor Ministro Presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
Firman los señores Ministros Presidente y Ponente, con el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe.
MINISTRO PRESIDENTE:
GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA.
MINISTRO PONENTE:
SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO.
EL SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS:
LIC. RAFAEL COELLO CETINA.
Esta hoja forma parte de la acción de inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas 64/2009 y 65/2009.Promoventes: Diputados integrantes de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua, Partido del Trabajo y Procurador General de la República. Fallada el primero de diciembre de dos mil nueve, en el sentido siguiente: PRIMERO. Son procedentes y parcialmente fundadas las presentes acciones de inconstitucionalidad. SEGUNDO. Se reconoce la validez de los artículos 4, 16, 17, 58, 64, 81, 85, 131, 216, 373, 374 y 375 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, publicada en el Periódico Oficial de dicho Estado el doce de septiembre de dos mil nueve, en las porciones normativas precisadas y en los términos señalados en los considerandos séptimo, octavo, noveno y décimo de esta ejecutoria. TERCERO. Se declara la invalidez del artículo 16 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en la porción normativa que indica "Ningún partido político podrá contar con más de veinte diputados por ambos principios", en la inteligencia de que para el próximo proceso electoral atendiendo al sistema previsto en el artículo 40 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, ningún partido político podrá tener más de veintidós diputados por ambos principios. CUARTO. Se declara la invalidez de los artículos 14, 96, fracción XXXIII, en la porción normativa que indica "previa autorización del Congreso del Estado", 143 párrafo segundo, en la porción normativa que indica, "las tendientes a incentivar el pago de impuestos, las de promoción turística, las relativas a licitaciones públicas, o las de beneficencia", 210, numerales 15 y 16 y 386 a 390 de la Ley Electoral mencionada, en las porciones normativas precisadas y en los términos de los considerandos décimo primero, décimo segundo, décimo tercero, décimo cuarto, décimo quinto y décimo sexto de esta ejecutoria. QUINTO. En consecuencia y en atención a lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se determina la inaplicación de los siguientes artículos de la Constitución Política del Estado de Chihuahua: 27, párrafo último, que indica "Es revocable el mandato de los servidores públicos electos mediante el voto. La solicitud de revocación del mandado deberá se suscrita cuando menos por el 10% de los ciudadanos del Estado, municipio o distrito, según sea el caso y podrá presentarse una vez transcurrido una tercera parte del período para el cual fue electo el funcionario, para estos efectos quedan comprendidos en la categoría de servidores públicos revocables de mandato, el Gobernador, los diputados, presidentes municipales, regidores y síndicos. La ley establecerá las bases y procedimientos para la revocación, así como los medios de impugnación"; 37, párrafo cuarto en la porción normativa que indica "revocación de mandado"; y 40, párrafos tercero, en la porción normativa que indica "Ningún partido político podrá contar con más de 20 diputados por ambos principios"; y párrafo último, que señala "la aprobación de la delimitación de los distritos electorales uninominales se hará mediante votación, de por lo menos las dos terceras partes de los diputados presentes." SEXTO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en la inteligencia de que las declaraciones de invalidez surtirán efectos una vez que se notifiquen los puntos resolutivos al Congreso del Estado de Chihuahua." Conste.