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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 3/98. PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA MINISTRO PONENTE: SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO SECRETARIO: OSMAR ARMANDO CRUZ QUIROZ. |
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho.
VISTOS;y
RESULTANDO:
PRIMERO. Por escrito presentado el veintiséis de enero de mil novecientos noventa y ocho, en el domicilio particular del autorizado por la Secretaría General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y en la misma fecha recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia, Andrés Manuel López Obrador, en su carácter de presidente nacional del Partido de la Revolución Democrática, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de las autoridades y por la disposición que a continuación se precisa:
"Órganos Legislativo y Ejecutivo que emitió (sic) y promulgó (sic) las normas generales impugnadas. La Quincuagésima Quinta Legislatura del Estado Libre y Soberano de Zacatecas y el Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, en términos de los artículos 41, 47, fracción I y 59, fracción III, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas.
"Norma general inválida. El decreto mediante el cual se dispone y determina la división geográfica de los 18 distritos electorales uninominales del Estado de Zacatecas, publicado el 27 de diciembre de 1997 en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Zacatecas."
SEGUNDO. La parte promovente expresó como antecedentes del caso los siguientes:
"1. El 2 de octubre del presente año, la Quincuagésima Quinta Legislatura del Estado de Zacatecas emitió decreto de reformas al Código Electoral del Estado de Zacatecas, publicado en el Periódico Oficial el día 4 del mismo mes y año, decreto en el que, entre otras cosas, se determinó el procedimiento para establecer la demarcación de la división distrital electoral para la elección de diputados por el principio de mayoría relativa en el Estado. Es de señalar que el artículo 28 del Reglamento Interior del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas define en su artículo 29 (sic) como iniciativa de decreto, ‘la propuesta formal y por escrito, de normas particulares, concretas, personales y obligatorias’ y por lo que hace al artículo 15 del citado código electoral, antes de su modificación regulaba la composición y división de cada uno de los 18 distritos electorales y que con el decreto a que se refiere el párrafo anterior, su regulación se delega y difiere al procedimiento que en el nuevo precepto se establece, quedando de la siguiente manera: ‘Artículo 15. 1. Cuando a juicio del Consejo General del instituto, hayan cambiado las condiciones de la fracción II de este artículo, el procedimiento para establecer la demarcación territorial de los 18 distritos electorales uninominales se sujetará a lo siguiente: I. A más tardar el 30 de septiembre del año inmediato anterior al proceso electoral, el Consejo General del instituto, expedirá un acuerdo general que establezca las bases, principios y estudios en que deba sustentarse el anteproyecto para dividir el territorio del Estado en 18 distritos uninominales. Dicho acuerdo deberá de publicarse en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado; II. En el mencionado acuerdo general, se insertarán, entre otros aspectos, la fórmula de distribución y el modelo a aplicar. Se atenderá a la actual división municipal, a la concentración y dispersión demográfica, de conformidad con el último censo general de población y vivienda; accidentes geográficos y vías de comunicación. En la delimitación de los distritos, se procurará obtener la mayor compacidad; III. El Consejo General integrará una comisión conformada con miembros de la Junta Ejecutiva, encargada de formular el proyecto de distritación. Previamente, el Consejo General, a través de su presidente, celebrará convenio de colaboración con el Instituto Federal Electoral, para que éste asesore técnicamente a la comisión en el diseño del anteproyecto; IV. Concluido el anteproyecto de distritación el Consejo General lo pondrá a consideración de los representantes de los partidos políticos acreditados ante el instituto, para que dentro de un plazo de 5 días, presente (sic) sus observaciones; V. Transcurrido el plazo a que se refiere la fracción anterior, el Consejo General, analizará las observaciones que formularen los partidos acreditados, emitiendo el proyecto de distritación; VI. Antes del día 15 de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral, el Consejo General, presentará a la Legislatura del Estado, el proyecto de distritación para su revisión y aprobación; y VII. Durante el mes de diciembre del año inmediato anterior del proceso electoral, la Legislatura del Estado deberá expedir el decreto en que se apruebe la distritación.’. 2. El 7 de noviembre de 1997 el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas expide el acuerdo mediante el cual se establecen las bases para dividir el territorio del Estado en 18 distritos uninominales y sus respectivas cabeceras, mismo que es modificado en sesión de dicho consejo del 25 de noviembre, para quedar en los términos en que fue publicado en el Periódico Oficial el 26 de noviembre de 1997, quedando de la manera siguiente: ‘... Con fundamento en los artículos 15 y 28 de la Constitución Política del Estado de Zacatecas, segundo transitorio del Código Electoral reformado en fecha 4 de noviembre de 1997 y en ejercicio de las facultades que le otorga la Constitución y el código en la materia, el Consejo General tiene a bien emitir el siguiente: Acuerdo General. «PRIMERO. Se aprueba establecer las bases, principios y criterios para la distritación de los 18 distritos uninominales, que son los siguientes:-A) Se deberá de aplicar la fórmula conocida como St. Lague. B) Para determinar los límites distritales se utilizará un modelo heurístico. C) Con base en el equilibrio demográfico se habrán de determinar aquellos Municipios que por sí solos puedan contener uno o más distritos electorales uninominales. D) La distribución de los distritos se efectuará de norte a sur y de oeste a este, respetando en los posibles accidentes geográficos y obras viales de importancia, abarcando preferentemente, en forma completa, pueblos, barrios, colonias, comunidades indígenas integradas en base a aspectos socioculturales. E) Los distritos electorales que por su densidad poblacional deban (sic) el territorio de más de un Municipio, se constituirán con Municipios completos. F) Deberá propiciarse la unidad geográfica de los distritos electorales. G) Deberán considerarse la infraestructura de vías de comunicación y los tiempos de traslado de las secciones electorales a la cabecera distrital que se establezca. H) En la delimitación de los distritos, se procurará obtener la mayor compacidad, característica consistente en que el perímetro de los distritos adquiera una forma geométrica lo más cercana posible a un polígono regular. I) El margen de variación de población de cada distrito, en relación al cociente de distribución, será de más menos quince por ciento. J) Se respetará la distribución seccional vigente. No se prefijarán las cabeceras distritales, dejando la determinación de las mismas a la aplicación de criterios de mayor población, de vías de comunicación y de servicios públicos. K) Para la realización de los trabajos de distritación se deberá utilizar como fuente de información demográfica el Censo General de Población y Vivienda de 1990.».’. 3. El 14 de diciembre de 1997, el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas aprueba por mayoría de votos de cinco votos (sic) a favor y dos en contra, el proyecto de distritación, de conformidad con el artículo 28, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado y con el artículo 15 del código de la materia. 4. El 15 de diciembre de 1997, en el Pleno del Congreso del Estado se da lectura al proyecto de distritación y se turna a las Comisiones de Puntos Constitucionales y de Asuntos Electorales, para la presentación del dictamen respectivo. 5. El 22 de diciembre de 1997, en sesión ordinaria del Pleno del Congreso del Estado se determina por la Presidencia de dicho cuerpo colegiado la suspensión definitiva de la sesión y posteriormente la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional continúa una reunión de carácter privado en el comedor de las instalaciones del Congreso del Estado, en donde supuestamente se aprueba un dictamen en el que se determina una demarcación distrital distinta a la enviada por el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas. 6. El 27 de diciembre de 1997, aparece publicado en el Periódico Oficial el Decreto No. 232, en el que el C. Arturo Romo Gutiérrez, Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, comunica a los habitantes del Estado que la Quincuagésima Quinta Legislatura le envió dicho decreto en donde se aprueba la demarcación de los 18 distritos electorales uninominales del Estado de Zacatecas."
TERCERO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son el 14, 16, 41, primer párrafo y 105, fracción II, penúltimo párrafo.
CUARTO. Mediante proveído de fecha veintisiete de enero de mil novecientos noventa y ocho, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, y turnar el asunto al Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano, lo que se hizo en la misma fecha.
QUINTO. Mediante proveído de fecha veintiocho de enero de mil novecientos noventa y ocho, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda de acción de inconstitucionalidad.
SEXTO. Por auto de fecha nueve de febrero de mil novecientos noventa y siete, se agregaron los informes de las autoridades demandadas y se ordenó poner los autos a la vista de las partes para formular sus alegatos.
SÉPTIMO. Agotado en sus términos el trámite respectivo conforme a la ley reglamentaria de la materia, se puso el expediente en estado de resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se demanda la declaración de inconstitucionalidad del Decreto Número 232 de la LV Legislatura del Estado de Zacatecas, publicado en el Periódico Oficial del propio Estado el veintisiete de diciembre de mil novecientos noventa y siete, por medio del cual se establece la distritación de los distritos electorales uninominales de esa entidad federativa.
SEGUNDO. La demanda de acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente, atento lo siguiente:
El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal dispone:
"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse al primer día hábil siguiente. En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."
Conforme a este artículo 60, el cómputo respectivo debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó el decreto que contiene las normas que se impugnan, considerando todos los días como hábiles.
El decreto de referencia fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el día veintisiete de diciembre de mil novecientos noventa y siete, por lo que es a partir del día veintiocho siguiente que debe hacerse el cómputo respectivo.
Tomando en consideración la fecha de publicación, resulta que el plazo de treinta días para la impugnación de las disposiciones venció el día veintiséis de enero del año en curso; por tanto, si la demanda se presentó en esa misma fecha en el domicilio particular del autorizado por la Secretaría General de Acuerdos de esta Suprema Corte para recibir promociones de término, debe considerarse promovida dentro del plazo legal al haberse presentado al trigésimo día.
TERCERO. Previo al estudio del fondo del asunto, resulta pertinente analizar la legitimación de quien promueve, por ser una cuestión de orden público y, por ende, de estudio preferente.
a) Que el partido político cuente con registro definitivo ante la autoridad electoral correspondiente.
b) Que el partido político promueva por conducto de su dirigencia nacional o estatal, según sea federal o local.
c) Que quien suscribe a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para tal efecto.
Obra en el expediente copia certificada de la constancia expedida por el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, de fecha veintiuno de abril de mil novecientos noventa y siete, en la que consta que el partido político en mención cuenta con registro definitivo, y que Andrés Manuel López Obrador se encuentra registrado como presidente nacional del Partido de la Revolución Democrática.
Por último, el promovente, en su carácter de presidente nacional del Partido de la Revolución Democrática, tiene facultades para representarlo de conformidad con lo dispuesto por los artículos 40 y 42, fracción I, de los estatutos del citado partido político, que disponen:
"Artículo 40. El presidente del partido representa permanentemente al partido, al Consejo Nacional y al Comité Ejecutivo Nacional ..."
"Artículo 42. El presidente del partido tendrá las siguientes facultades: I. Representar al Consejo Nacional y al Comité Ejecutivo; ..."
De todo lo anterior, se concluye que quien suscribe la demanda tiene facultades para ejercer la presente acción de inconstitucionalidad, a nombre y en representación del Partido de la Revolución Democrática, para impugnar el decreto que ahora se combate.
CUARTO. Los conceptos de invalidez que se hacen valer en la demanda son:
"Primer concepto de invalidez. Lo constituye el hecho de que para dar cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 47, fracción I, de la Constitución Política del Estado; 15, fracciones VI y VII, del Código Electoral del Estado de Zacatecas, la Legislatura del Estado violentó el procedimiento legislativo previsto en el Reglamento Interior del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, en sus artículos 64, 66, fracción II, 68, 70, 98 y 99, al no citarse ni sesionar las Comisiones de Puntos Constitucionales y de Asuntos Electorales; de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, en su artículo 5o., al no declarar recinto oficial el comedor de las instalaciones de la legislatura por tratarse de un lugar distinto al habitual que lo constituye el salón de sesiones, vulnerando con ello la garantía de legalidad prevista en la parte final del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, los preceptos antes citados del Reglamento Interior del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Zacatecas disponen que las iniciativas de ley o decreto sean turnadas a comisiones para que sean dictaminadas y posteriormente puestas a consideración del Pleno. En el caso que nos ocupa, no obstante que el proyecto de distritación presentado por el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas fue turnado a las Comisiones de Puntos Constitucionales y de Asuntos Electorales, dichas comisiones nunca fueron convocadas ni tampoco sesionaron para dictaminar el referido proyecto. Al presentarse al Pleno un dictamen por el cual se modificaba el proyecto de distritación enviado por el órgano electoral competente, en el que además de no cumplir los requisitos previos, carecía, asimismo, de sustento en motivación y fundamentación, situación que provocó la protesta e inconformidad de los diputados pertenecientes a las fracciones del Partido Acción Nacional y del Partido de la Revolución Democrática, optando la presidencia de la legislatura por declarar la suspensión definitiva de la sesión, tal y como se reconoce en el resultando tercero del Decreto Número 232 publicado en el Periódico Oficial, antes descrito. La fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, al pretender continuar la sesión en el comedor de las instalaciones del Poder Legislativo, recinto distinto del habitual que es el salón de sesiones, sin realizar la declaratoria formal de recinto oficial, violando con ello el artículo 5o. de la Ley Orgánica del Poder Legislativo. Incurriendo, por tanto, en una serie de violaciones a la normatividad interna del Congreso y al incumplimiento de formalidades esenciales en el procedimiento legislativo. Segundo concepto de invalidez. Lo constituye la falta de observancia del acuerdo firme y válido, expedido por el Consejo General del citado instituto, derivado de lo dispuesto por el artículo 15, párrafo 1, incisos I y II, del multicitado electoral (sic), por tanto, de observancia obligatoria por parte de la Legislatura de Zacatecas, violando con ello la última parte del artículo 14 de la Constitución General de la República. El acuerdo del Consejo General mediante el cual se establecen las bases, principios y estudios para la demarcación de los 18 distritos uninominales, constituye la norma específica en que debió fundarse y motivarse el decreto impugnado y no de forma directa sobre los artículos 28 de la Constitución del Estado y el 15 del Código Electoral. En los resultandos, considerandos y fundamentos legales, el decreto que se impugna es claramente omiso al citado acuerdo del órgano electoral, incumpliendo con la observancia de las bases para dividir el territorio del Estado en 18 distritos uninominales y, por tanto, incumple asimismo con las disposiciones que dieron origen a dicho acuerdo, siendo éstas los artículos 28 de la Constitución del Estado y 15, fracciones I y II, del Código Electoral aplicable. No obstante que dicho acuerdo fue del conocimiento público mediante publicación en el Periódico Oficial el 26 de noviembre de 1997, la Legislatura del Estado pretende soslayarlo, careciendo, por tanto, el citado decreto de sustento legal alguno. Las disposiciones constitucionales y legales en el ámbito estatal determinan, para la división del Estado en distritos electorales uninominales, un procedimiento en el que con la intervención de diversas instancias se va construyendo y definiendo en distintas etapas: primera, bajo los lineamientos establecidos por el legislador en el artículo 28 de la Constitución del Estado; segunda, bajo las bases, principios y estudios establecidos por el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas, de acuerdo con las fracciones I y II del párrafo 1 del artículo 15 del Código Electoral; y tercera, bajo la revisión y aprobación de la Legislatura del Estado. Sin embargo, el decreto mediante el cual la legislatura determina la división distrital electoral violenta este procedimiento, al no observar, ignorar y desconocer la validez de las bases para la determinación de la división de los 18 distritos electorales uninominales emitido por el Consejo General del citado instituto, violando con ello el principio de legalidad establecido en el artículo 14 de la Constitución Federal. Tercer concepto de invalidez. Lo constituye la falta de fundamentación y motivación del decreto que se impugna, puesto que además de no observar el acuerdo del Consejo General en los términos descritos en el concepto anterior, la legislatura, en los considerandos cuarto, sexto y séptimo del citado decreto, no funda ni motiva la modificación al proyecto de distritación electoral del Estado presentado por el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas, violando con esta omisión lo preceptuado en el artículo 116 de la Constitución Federal. En efecto, la Legislatura del Estado de Zacatecas no expresa las razones o pormenores, ni las conclusiones generales o particulares de su análisis sobre el proyecto de distritación electoral, indicando en el considerando cuarto del decreto en cuestión, lo siguiente: ‘Considerando cuarto. Del análisis pormenorizado que las Comisiones conjuntas de Puntos Constitucionales y Asuntos Electorales realizaron del expediente, se desprende que el proyecto materia de revisión, cumple parcialmente con lo que al respecto dispone el marco constitucional y legal, en materia de distritación. En efecto, la información documental que se analiza arroja que el proyecto se sustenta sólo en algunos criterios técnicos.’. Como puede apreciarse en la anterior cita y del conjunto de resultandos y considerandos contenidos en el decreto que se impugna, la Legislatura del Estado de Zacatecas no precisa en qué parte se cumple o se incumple con las normas electorales aplicables al caso concreto, tampoco señala las razones particulares o generales o causa alguna inmediata que lo lleve a la conclusión, faltando por ello a la obligación de fundar y motivar. Es de resaltar que, asimismo, la Legislatura del Estado de Zacatecas omite citar dentro de lo que denomina como ‘el marco constitucional y legal, en materia de distritación’, el acuerdo del Instituto Estatal Electoral que establece las bases para determinar la división de los 18 distritos electorales uninominales, por lo que el decreto que se impugna carece de fundamentación de nueva cuenta. Para continuar con la falta de fundamentación y motivación la legislatura emisora del decreto que se reclama su invalidez, indica en su relativo considerando sexto: ‘Considerando sexto. Es indudable que la facultad legal que compete a esta legislatura para revisar y aprobar en definitiva la nueva distritación electoral para los comicios de 1998, lleva implícita la facultad de modificar, en lo necesario, el proyecto enviado por el Instituto Electoral del Estado.’. Como puede apreciarse de la cita anterior, la legislatura no determina facultad expresa alguna, para modificar el proyecto de distritación del citado Instituto Electoral y de forma subjetiva pretende derivar una facultad ‘implícita’ donde no la hay. Tampoco fundamenta la discrecionalidad que pretende adjudicarse, al afirmar una facultad de modificar ‘en lo necesario’, es decir, sin ceñirse al marco legal y las reglas y bases anteriores derivadas del mismo. Continuando con el segundo párrafo del referido considerando sexto, donde se establece: ‘Ello no tan sólo por las inobservancias procedimentales en que incurrió la autoridad remitente, y que ya quedaron puntualizadas, sino además, porque en lo particular, la propuesta técnica única de redistritación que presenta el Instituto Federal Electoral, en varios casos, no se ajusta a criterios tales como: equilibrio demográfico, es decir, densidades distritales y municipales; accidentes geográficos; tradicional unidad geográfica de comunidades, Municipios y distritos; infraestructura de vías de comunicación y tiempo de traslado entre los Municipios y su respectiva cabecera distrital; compacidad y asignación de cabeceras de distrito a poblaciones que reúnan las mejores condiciones operativas para el desarrollo del proceso comicial.’. En la anterior cita textual, se puede apreciar que la legislatura, en forma unilateral y arbitraria, determina los siguientes criterios: ‘equilibrio demográfico, es decir, densidades distritales y municipales; accidentes geográficos; tradicional unidad geográfica de comunidades, Municipios y distritos; asignación de cabeceras de distrito a poblaciones que reúnan las mejores condiciones operativas para el desarrollo del proceso comicial’, mismos que no se encuentran establecidos en la Constitución ni en el Código Electoral, ni tampoco en las bases determinadas por el Instituto Electoral del Estado; también determina como criterio el de tiempo de traslado entre los Municipios y su respectiva cabecera distrital, siendo que el criterio establecido por el Instituto Electoral del Estado, en el inciso G del acuerdo que establece las bases para la distritación, es más específico, al considerar el tiempo de traslado de las secciones electorales a la cabecera del distrito electoral. Asimismo, menciona el criterio de compacidad que, definido en el inciso H del citado acuerdo para la distritación del Instituto Electoral del Estado, resulta ser contrario a las modificaciones que la legislatura hace al proyecto de distritación del citado organismo estatal electoral. Además de que la legislatura habla del incumplimiento de criterios a posterior (sic), que ella misma determina, también omite especificar o precisar cuáles son los ‘varios casos’ a los que se refiere y las partes o aspectos que se incumplen en los casos no especificados, por lo que carecen de fundamentación y motivación dichos argumentos. Al continuar con las consideraciones del decreto que se impugna, la legislatura vuelve a incurrir en falta de fundamentación y motivación al argumentar: ‘Considerando séptimo. En mérito de todo lo anteriormente expuesto y considerado, esta legislatura no aprueba en lo general el proyecto de distritación que presenta el Instituto Estatal Electoral del Estado, por las inobservancias procedimentales, aunadas a las inconsistencias que se relacionaron en el considerando anterior y, en consecuencia, modifica el multicitado proyecto, únicamente en lo que así recomiendan la ley, la experiencia, la razón y la equidad.’. Como ha quedado expresado al referirme al considerando sexto, en ningún momento relaciona inconsistencia alguna y mucho menos precisión a los ‘varios casos’ a que hace referencia. Finalmente, justifica la modificación al proyecto de distritación a su parecer ‘únicamente en lo que así recomiendan la ley, la experiencia, la razón y la equidad’; cabe destacar que las disposiciones de la ley y las reglamentaciones derivadas de la misma no son recomendaciones, sino mandatos de cuya observancia los particulares o entidades públicas no pueden excusarse de su cumplimiento, esto sin considerar que no expresa fundamento legal alguno en sus consideraciones; por otra parte, acude a la experiencia, la razón y equidad, términos completamente equívocos y ajenos al procedimiento constitucional y legal para regular la división distrital electoral en la entidad. De lo anterior se desprende que la legislatura, al realizar la revisión del proyecto de distritación del órgano electoral, aplica criterios y términos ajenos al marco legal y constitucional, faltando con ello al principio de legalidad al cual debe ceñirse cualquier tipo de autoridad. Cuarto concepto de invalidez. Lo constituye la extralimitación de funciones en que la legislatura incurre al calificar el procedimiento previo y determinar criterios y términos para determinar la división distrital electoral, sin sustento legal o constitucional alguno, violando con ello lo preceptuado en la parte final del artículo 14 de la Constitución Federal, precepto que consigna el principio de legalidad. Lo anterior se desprende del considerando quinto del decreto cuya invalidez se solicita, así como del considerando sexto que ya fue analizado. La Legislatura del Estado de Zacatecas modifica el proyecto de distritación electoral del Estado presentado por el Instituto Electoral del Estado de Zacatecas, por lo que llama ‘inobservancia al marco jurídico regulador de la materia’ o ‘inobservancias procedimentales’. Respecto a lo anterior, es conveniente señalar que dentro del orden jurídico que rige en el ámbito estatal, existe una división de atribuciones de las distintas entidades públicas, definidas tanto en la Constitución del Estado como en el Código Electoral, específicamente para el caso particular. En dichos ordenamientos se dispone un sistema de medios de impugnación para garantizar la legalidad de los actos y resoluciones de las autoridades electorales, recayendo en particular al Tribunal Estatal Electoral la competencia de conocer de las impugnaciones en contra de los actos y resoluciones del Instituto Estatal Electoral, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 21, párrafo 13, de la Constitución del Estado y 271 del Código Electoral del Estado. Por lo anterior, es indebida la valoración y calificación que la legislatura hace en su considerando quinto y sexto del procedimiento que determina el artículo 15 del citado Código Electoral, en particular de los actos del Consejo General del Instituto Estatal Electoral, en donde argumenta violaciones legales, que en el caso de suponer sin conceder que fueran ciertas, las mismas constituirían actos definitivos y firmes, porque en su momento no fueron impugnados y, por tanto, precluyó el derecho de quienes estaban legitimados para hacerlo y entre los cuales no figura la Legislatura del Estado; esto, en atención al principio de definitividad que la Constitución Estatal establece en su artículo 21, párrafo 13. De lo anterior se desprende que la Legislatura del Estado de Zacatecas se extralimitó en sus funciones al calificar la legalidad de actos, situación que no es de su competencia, y que adquiere gravedad al ser utilizadas sus ilegales conclusiones, como motivación para la modificación del proyecto de demarcación de los 18 distritos electorales uninominales del Estado de Zacatecas. Quinto concepto de invalidez. Lo constituye el hecho de que la Legislatura del Estado de Zacatecas, para modificar el proyecto de distritación que presenta el Instituto Electoral del Estado, realiza una serie de omisiones y modificaciones al marco normativo, por una parte, ignorando el acuerdo del Instituto Electoral por el que se establecieron las bases para dividir el territorio del Estado en 18 distritos uninominales y, por otra, al determinar nuevas bases y criterios sin sustento en la Constitución ni en la ley de la materia, de acuerdo a lo referido en los anteriores conceptos de invalidez, violando con ello lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal de la República, en donde se determina: ‘Las leyes electorales federales y locales deberán publicarse y promulgarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.’. Como ha sido expresado a lo largo del presente documento y en particular el punto tercero de los presentes conceptos de invalidez, la Legislatura del Estado, al modificar el proyecto de distritación multicitado, estableciendo criterios y bases distintas a las contenidas en la Constitución, el Código Electoral y el acuerdo del órgano electoral derivado de aquéllas, en relación con la distritación, así como ignorar las bases, principios y estudios que establecen las leyes primarias, secundarias y reglamentarias de carácter local, está realizando modificaciones legales fundamentales, recurribles sólo por la presente vía. La Legislatura del Estado de Zacatecas, al cambiar los criterios y reglas para la determinación de la demarcación de los distritos uninominales electorales viola lo preceptuado en el artículo 105 de la Constitución Federal, puesto que modifica de forma sustancial las normas aplicables expedidas con anterioridad, siendo que el proceso electoral se inició el 5 de febrero del presente año y las modificaciones al marco legal se publicaron apenas 9 días antes, es decir, dentro de los noventa días previos al inicio del proceso electoral, lapso en el cual la norma constitucional prohíbe modificación alguna, motivo por lo cual se debe decretar la invalidez de las modificaciones realizadas al proyecto de distritación del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas. En relación con lo anterior, es aplicable la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación siguiente: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuado y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero, que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso, y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto siendo necesario, además que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas.’. Séptima Época. Amparo en revisión 8280/67. Augusto Vallejo Olivo. 24 de junio de 1968. Cinco votos. Amparo en revisión 3713/69. Elías Chachín. 20 de febrero de 1970. Cinco votos. Amparo en revisión 4115/68. Emeterio Rodríguez Romero y coags. 26 de abril de 1971. Cinco votos. Amparo en revisión 2478/75. María del Socorro Castrejón C. y otros. 31 de marzo de 1977. Unanimidad de cuatro votos. Amparo en revisión 5724/76. Ramiro Tarango R. y otros. 28 de abril de 1977. Cinco votos. Segunda Sala, tesis 902, Apéndice 1978 (sic), Segunda Parte, página 1481."
QUINTO. Es pertinente transcribir, para mejor conocimiento del asunto, el contenido del Decreto 232 impugnado:
"Resultando ... Considerando ... Decreta: Distritación de los 18 Distritos Electorales Uninominales del Estado de Zacatecas.
"Distrito I Concepción del Oro
Mazapil
Melchor Ocampo
El Salvador
"Distrito II Miguel Auza
General Francisco R. Murguía
Juan Aldama
"Distrito III Río Grande
Cañitas de Felipe Pescador
"Distrito IV Sombrerete
Chalchihuites
Jiménez del Téul
Saín Alto
"Distrito V Fresnillo Sector Oeste
"Distrito VI Fresnillo Sector Este
"Distrito VII Valparaíso
Monte Escobedo
"Distrito VIII Calera
General Enrique Estrada
Morelos
Pánuco
Vetagrande
Villa de Cos
"Distrito IX Guadalupe
"Distrito X Jerez de García Salinas
Susticacán
Tepetongo
"Distrito XI Zacatecas Oeste
"Distrito XII Ojocaliente
Cuauhtémoc
Genaro Codina
General Pánfilo Natera
"Distrito XIII Zacatecas Este
"Distrito XIV Pinos
Villa Hidalgo
"Distrito XV Loreto
Luis Moya
Noria de Ángeles
Villa García
Villa González Ortega
"Distrito XV Villanueva
General Joaquín Amaro
Huanusco
Jalpa
Tabasco
"Distrito XVI Tlaltenango de Sánchez
Roman
Atolinga
Benito Juárez
Momax
Tepechitlán
Téul de González Ortega
Trinidad García de la Cadena
"Distrito XVIII Juchipila
Apozol
Apulco
Moyahua de Estrada
Nochistlán de Mejía
Mezquital del Oro.
"Transitorio. Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado."
SEXTO. Previo al estudio de fondo del asunto, procede analizar el motivo de improcedencia que hace valer el Gobernador del Estado de Zacatecas.
En lo medular, aduce que el decreto combatido es resultado de un acuerdo en el que participó el Partido de la Revolución Democrática desde el inicio de su proceso, por lo que constituye un acto consentido.
Es infundado el motivo de improcedencia que hace valer.
La doctrina y el derecho positivo mexicano han otorgado al vocablo "consentimiento" una doble connotación, a saber: como acuerdo de voluntades de quienes intervienen en una relación jurídica determinada, y como simple manifestación unilateral de voluntad respecto de un acto o hecho específico; el primer caso entraña la relación o vinculación bilateral o plural de voluntades, y el segundo tan sólo una expresión individual de aceptación.
En el presente caso no interesa el primer significado o acepción, sino el segundo, en tanto que se atribuye a la parte accionante el consentimiento del decreto impugnado, por haber participado en los trabajos relativos a su preparación, como partido político, previamente a su puesta a consideración ante el órgano legislativo.
Cuando se trata de la impugnación de una norma, no puede establecerse un criterio análogo al que se utiliza en los casos en que se impugnan actos concretos, pues, además de que tienen una situación jurídica distinta y, por ende, merecen una regulación y tratamiento distinto, acorde con su propia y especial naturaleza, es el caso que los actos concretos tienen una gran gama de posibilidades de manifestación, por lo que su consentimiento de quienes tienen interés puede expresarse también de una manera muy variada; pero, respecto de las disposiciones generales, su consentimiento sólo podrá darse en determinados casos y sujeto a los ordenamientos procesales en virtud de los cuales pueden impugnarse.
Ahora bien, en el caso se impugna un decreto emitido por un órgano legislativo, cuya impugnación a través de la acción de inconstitucionalidad se rige por las disposiciones de la ley reglamentaria de la materia, la que no prevé el consentimiento como causal de improcedencia de la vía.
Los motivos de improcedencia que prevé la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tratándose de acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, se contienen en el artículo 65, en relación con el 19, que al efecto disponen:
"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.
"Las causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."
"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"I. Contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;
"II. Contra normas generales o actos en materia electoral;
"III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez;
"IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;
"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto;
"VII. Cuando la demanda se presente fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y
"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.
"En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."
De la lectura de los preceptos transcritos se advierte que, efectivamente, no se prevé el consentimiento como causal de improcedencia de la acción de inconstitucionalidad.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que ha sido reconocido en la doctrina y en nuestro derecho positivo, por regla general, que el consentimiento respecto de un hecho o acto jurídico determinado puede manifestarse de diferentes formas: de manera expresa, por actos u omisiones que constituyen manifestaciones de voluntad, y por no impugnarlos dentro de los plazos de ley.
En el presente caso no se tiene noticia de una aceptación posterior al decreto expresa o tácita (por actos u omisiones), que denoten consentimiento por parte del partido político actor; y, por el contrario, conforme a lo expuesto en el considerando segundo de esta resolución, la presente acción de inconstitucionalidad enderezada en contra del decreto multicitado se ejerció dentro del plazo legal para tal efecto.
No obsta la manifestación de la parte demandada en el sentido de que hubo actos previos a la emisión del decreto que demuestran dicho consentimiento y que son el antecedente de los que motivaron su emisión, pues, con independencia de ello, lo cierto es que esta vía es la procedente para impugnar disposiciones generales con motivo de su publicación, como en el caso sucede, resultando irrelevante la participación de la parte actora en los trabajos previos realizados ante las instancias administrativas electorales, que llevaron a proponer un anteproyecto ante el órgano legislativo, más aún si existe inconformidad en cuanto a su contenido final aprobado por la Legislatura Estatal y la acción correspondiente se hizo valer dentro del plazo legal para tal efecto.
Similar criterio fue sustentado por este Tribunal Pleno al resolver por unanimidad de diez votos, en sesión de fecha trece de mayo de mil novecientos noventa y siete, la Controversia Constitucional número 2/95, promovida por el Ayuntamiento de Monterrey, Estado de Nuevo León, siendo ponente el Ministro Genaro David Góngora Pimentel.
Al ser infundada la causal de improcedencia expuesta, procede entrar al estudio de los conceptos de invalidez propuestos.
SÉPTIMO. En su primer concepto de invalidez, la parte actora aduce violación al principio de legalidad que consagra el artículo 14 de la Constitución Federal, ya que la Legislatura del Estado de Zacatecas infringió lo dispuesto por los artículos 64, 66, fracción II, 68, 70, 98 y 99 del Reglamento Interior del Poder Legislativo del Estado, al no citar ni sesionar las Comisiones de Puntos Constitucionales y de Asuntos Electorales, y el 5o. de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del citado Estado, al no declarar recinto oficial el comedor de las instalaciones de la legislatura, por tratarse de un lugar distinto al habitual que lo es el salón de sesiones.
Resulta pertinente aclarar que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, las acciones de inconstitucionalidad sólo proceden cuando se plantee la posible contradicción entre una norma de carácter general y la propia Constitución Federal. De esto se sigue que la vía constitucional de mérito resulta improcedente cuando se alegue contravención a disposiciones de una Constitución Local o a leyes ordinarias.
Es aplicable a lo anterior, por analogía, la tesis sustentada por este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, número XLIV/96, visible a foja 320, Tomo III, marzo de 1996, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL. Para determinar los planteamientos cuyo conocimiento corresponda a esta Suprema Corte, propuestos mediante la acción de controversia constitucional suscitada entre un Estado y uno de sus Municipios, debe tomarse en consideración que los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución General de la República y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, limitan su competencia a aquellas controversias que versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales impugnados, desprendiéndose de ahí que se trata de violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. Por lo tanto, carece de competencia para dirimir aquellos planteamientos contra actos a los que se atribuyan violaciones a la Constitución del Estado o a las leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente local o a las Legislaturas de los Estados."
Sin embargo, no cabe tener por infringida esa regla cuando del análisis integral del escrito de demanda se aprecie que sustancialmente se alegan violaciones a diversos artículos de la Constitución Federal, entre ellos el artículo 16, cuya norma genérica de legalidad, que obliga a todo tipo de autoridades, se invoca en relación con otras disposiciones de la Constitución Local y de leyes secundarias, en cuyo caso esta Suprema Corte considera que no hay impedimento para examinar tal tipo de violaciones indirectas a la Constitución Federal, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con la ley impugnada, esto es, no cualquier tipo de violación a disposiciones secundarias o locales, sino cuando trasciendan al contenido mismo de la norma impugnada.
Este Alto Tribunal estima que esta apertura es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 constitucional, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de las leyes impugnadas, cuando se afecten de manera fundamental a causa de violaciones cometidas dentro del proceso legislativo del que emanan, que se estima que en ningún caso deben contrariar alguna disposición de la Carta Fundamental.
Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la tesis jurisprudencial número 23/1997, de este Tribunal Pleno, que dice:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados."
Atento todo lo anterior, se concluye que en la acción de inconstitucionalidad pueden alegarse vicios del proceso legislativo; sin embargo, debe analizarse previamente si los vicios formales atribuidos al proceso legislativo pueden trascender o afectar de manera fundamental la ley impugnada.
En efecto, en primer lugar debe distinguirse que pueden darse violaciones de carácter formal que pueden trascender de manera fundamental a la norma misma, de tal forma que provoque su invalidez o inconstitucionalidad, y otras que, aun habiendo transgredido las disposiciones que rigen el proceso legislativo, no trascienden al contenido mismo de la norma que provoque su invalidez o inconstitucionalidad.
Esto sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin que hubiere existido iniciativa, quórum necesario o que no haya sido aprobada por el Pleno, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental en la norma, provocando su invalidez o inconstitucionalidad.
En otro sentido, cuando por ejemplo se tiene que las comisiones no siguieron el trámite para estudio de las iniciativas y remisión del dictamen respectivo, pero que finalmente cumplió con el fin último buscado de análisis y proposición de dictamen, es claro que los vicios que en este sentido se pudieron haber cometido no trascendieron de modo fundamental a la norma con la que culminó el proceso legislativo.
En este orden de ideas, debe determinarse la naturaleza de la violación formal atribuida en el caso concreto, de tal manera que se justifique o no su análisis en la presente acción de inconstitucionalidad, toda vez que, por la propia y especial naturaleza que rige en este tipo especial de procedimiento constitucional, únicamente debe atenderse a violaciones a la Carta Magna y, por excepción, violaciones indirectas a la misma por infracción a leyes secundarias.
No pasa desapercibido que dicho dictamen aparece suscrito únicamente por el presidente y un secretario de cada comisión; sin embargo, debe destacarse que éstas se conforman por un presidente y dos secretarios, y pueden dictaminar por mayoría, según se desprende de los artículos 62 y 70 del Reglamento Interior del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, que al efecto disponen:
"Artículo 62. Las elecciones de las comisiones legislativas, se efectuarán durante la primera semana contada a partir de la protesta de la legislatura entrante, en votación por cédula y por mayoría, integrándose cada una, por un presidente y dos secretarios.
"Artículo 70. La competencia de las comisiones legislativas será, en términos generales, la derivada de su nombre y estudiarán, analizarán, discutirán y finalmente emitirán el dictamen correspondiente, al que se incorporará, el voto particular si lo hubiere."
Respecto del lugar en que se dice se celebró la sesión, cabe decir que igualmente resulta irrelevante, ya que además de que se reconoce que se suspendió la sesión por el desorden suscitado en el salón de sesiones y que continuó en un lugar distinto pero dentro del propio Congreso, lo cierto es que de cualquier manera el decreto fue aprobado por el Pleno, por existir quórum legal, según se desprende del acta de sesión ordinaria de la Quincuagésima Quinta Legislatura del Estado de Zacatecas, celebrada el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y siete, que la propia legislatura adjunta a su contestación de demanda como anexo cuatro.
Todo lo anterior, aunado a que de cualquier manera la norma fue aprobada por el Pleno, por lo que aun de haberse llevado a cabo el procedimiento en los términos que señala la parte actora, sin prejuzgar si le asiste la razón o no, en nada hubiera cambiado el contenido del decreto.
Por tanto, procede declarar inoperante el concepto de invalidez expuesto.
OCTAVO. En los conceptos de invalidez segundo y tercero, en su parte conducente, los que se analizan de manera conjunta con apoyo en lo dispuesto por el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, se alega violación a los artículos 14, 16 y 116 de la Constitución Federal, ya que la Legislatura del Estado de Zacatecas no funda ni motiva el decreto combatido para la modificación del proyecto de distritación electoral presentado por el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas, pues no señala la facultad expresa que le asiste para poder llevar a cabo dicha modificación, y porque no tomó en cuenta el acuerdo expedido por el citado Consejo General, que deriva de lo dispuesto por el artículo 15, párrafo 1, fracciones I y II, del Código Electoral, siendo que dicho acuerdo era de observancia obligatoria y en el que debió fundarse y motivarse el decreto combatido, y no en forma directa en los artículos 28 de la Constitución del Estado y 15 del Código Electoral; además, el decreto incumple también lo dispuesto por dichos preceptos, ya que son los que dan origen al acuerdo general del órgano electoral, por lo que al incumplirse éste se incumplen consecuentemente aquéllos. Agrega la parte actora que el decreto no se emitió conforme a las bases para la división distrital.
Son esencialmente fundados los conceptos de invalidez propuestos y suficientes para declarar la invalidez del decreto impugnado, en atención a las siguientes consideraciones.
Siguiendo este orden, se tiene que el decreto fue emitido por el Congreso Estatal de Zacatecas, para determinar la distritación de los dieciocho distritos electorales uninominales de esa entidad federativa.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 38 de la ley orgánica y 97, 105, 106 y 108 del reglamento interior, ambos del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, este órgano tiene facultades para emitir leyes, decretos y acuerdos administrativos o económicos.
Concretamente en relación con los decretos, que es la materia de impugnación en el presente caso, es pertinente apuntar que tienen diferencias que los distinguen de una ley.
Al efecto, el Diccionario de la Real Academia Española define al decreto como: "Resolución, decisión o determinación del jefe del Estado, de su gobierno o de un tribunal o Juez sobre cualquier materia o negocio. Aplícase hoy más especialmente a las de carácter político o gubernativo.".
Por su parte, la doctrina ha reconocido que decreto es toda resolución o disposición de un órgano del Estado, sobre un asunto o negocio de su competencia que crea situaciones jurídicas concretas que se refieren a un caso particular relativo a determinado tiempo, lugar, instituciones o individuos y que requiere de cierta formalidad (publicidad), a efecto de que sea conocida por las personas a las que va dirigido.
De lo anterior se colige que un decreto puede contener una disposición sobre una cuestión particular, pero que requiere de formalidad y publicidad para su observancia.
En el caso concreto, el decreto impugnado determina únicamente el ámbito territorial que comprende cada uno de los distritos electorales uninominales del Estado de Zacatecas, precisando al efecto las poblaciones que corresponden a cada distrito; con esto, el decreto de mérito regula una situación específica pero con efectos generales para toda la población, en virtud de que con la distritación establecida impone a los ciudadanos, en razón de su domicilio, la consecuente obligación de llevar a cabo todo lo inherente a sus derechos y obligaciones para sufragar en los próximos comicios que habrán de tener lugar en el Estado, y correlativamente la obligación de las respectivas autoridades dentro de su esfera de facultades, para actuar dentro de ese marco legal. Destaca que no distingue personas, casos concretos por situaciones individuales, comicios específicos, temporalidad en su vigencia, ni situación análoga que hagan suponer que pudiera constituir una disposición con características opuestas a los principios de generalidad, abstracción e impersonalidad de que gozan las normas en general.
Esto conlleva a concluir que si bien el decreto de mérito no es una ley en sentido estricto, sí lo es en sentido amplio, pues es un ordenamiento formal y materialmente legislativo en tanto que fue emitido por la Legislatura Estatal, por medio de él se realiza la distritación de la entidad para efectos electorales y contiene disposiciones permanentes en el tiempo, dirigidas a reglamentar una situación general, de interés para toda la población del Estado, a la que debe sujetarse también la autoridad.
Precisado lo anterior, se pasa al estudio de las disposiciones que regulan lo referente a la distritación, así como las relativas que prevén las facultades y atribuciones del Consejo General del Instituto Estatal Electoral y de la Legislatura del Estado, en esa materia, a efecto de establecer si esta última podía modificar el proyecto elaborado por el citado Consejo General, o bien si sólo podía revisarlo y proceder a su aprobación o no, sin poder realizar modificación alguna.
Los artículos 41, fracción I y 116, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal, disponen:
"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases: I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral ... Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo ..."
"Artículo 116. ... Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ... II. ... Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes; ..."
De conformidad con las disposiciones constitucionales citadas, en relación con los artículos 40, 124 y 133 de la Constitución Federal, existen disposiciones fundamentales que rigen y obligan para los Estados de la República, sin perjuicio de sus atribuciones en cuanto a su régimen interior, en el que tienen amplias facultades; dentro de los principios fundamentales estatuidos en la Carta Magna se encuentran los relativos a los derechos que tienen los partidos políticos, consistentes en términos generales en su participación activa en el proceso democrático del país, y los de los ciudadanos, para poder participar igualmente mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.
Tocante a la elección de diputados, se prevén los principios de representación proporcional y de mayoría relativa, que deberán regirse conforme a las disposiciones legales locales, según se desprende de la Constitución Federal, siempre que no contravengan ésta.
Las anteriores disposiciones constitucionales remiten por extensión a las relativas de las Constituciones Locales y leyes electorales estatales. En materia de distritos electorales, concretamente referente a su delimitación geográfica, dichos ordenamientos del Estado de Zacatecas disponen:
De su Constitución Local:
"Artículo 27. La Legislatura del Estado se compondrá de dieciocho diputados electos por el principio de votación de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales ... Las elecciones de diputados por ambos sistemas se sujetarán a las bases establecidas en esta Constitución y a las disposiciones de la Ley Electoral ..."
"Artículo 28. La demarcación territorial de los 18 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir, la población total del Estado, entre los distritos señalados, tomando en cuenta su extensión territorial, las características geográficas, las vías de comunicación existentes y la distribución demográfica según el censo de población más reciente. La ley determinará la forma de establecer la demarcación ..."
"Artículo 47. Son facultades de la Legislatura: I. Aprobar en forma definitiva, a más tardar el día 31 de diciembre del año inmediato al de la elección, el proyecto de redistritación de los dieciocho distritos uninominales que le presente el Consejo General del Instituto Electoral del Estado; ..."
De su Código Electoral:
"Artículo 13. Los miembros de la Legislatura del Estado serán 18 diputados de mayoría relativa, electos en distritos uninominales, y ..."
"Artículo 15. Cuando a juicio del Consejo General del instituto, hayan cambiado las condiciones de la fracción II de este artículo, el procedimiento para establecer la demarcación territorial de los 18 distritos electorales uninominales se sujetará a lo siguiente:
"I. A más tardar el 30 de septiembre del año inmediato anterior al del proceso electoral, el Consejo General del instituto, expedirá un acuerdo general que establezca las bases, principios y estudios en que debe sustentarse el anteproyecto para dividir el territorio del Estado en 18 distritos uninominales. Dicho acuerdo deberá publicarse en el Periódico Oficial, Órgano de Gobierno del Estado;
"II. En el mencionado acuerdo general, se insertarán, entre otros aspectos, la fórmula de distribución y el modelo a aplicar. Se atenderá a la actual división municipal, a la concentración y dispersión demográfica, de conformidad con el último censo general de población y vivienda; accidentes geográficos y vías de comunicación. En la delimitación de los distritos, se procurará obtener la mayor compacidad;
"III. El Consejo General integrará una comisión conformada con miembros de la Junta Ejecutiva, encargada de formular el anteproyecto de distritación. Previamente, el Consejo General, a través de su presidente, celebrará convenio de colaboración con el Instituto Federal Electoral, para que éste asesore técnicamente a la comisión en el diseño del anteproyecto;
"IV. Concluido el anteproyecto de distritación, el Consejo General lo pondrá a consideración de los representantes de los partidos políticos acreditados ante el instituto, para que dentro del plazo de 5 días, presenten sus observaciones;
"V. Transcurrido el plazo a que se refiere la fracción anterior, el Consejo General analizará las observaciones que formularen los partidos, emitiendo el proyecto de distritación;
"VI. Antes del día 15 de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral, el Consejo General, presentará a la Legislatura del Estado, el proyecto de distritación para su revisión y aprobación; y
"VII. Durante el mes de diciembre del año inmediato anterior al del proceso electoral, la Legislatura del Estado deberá expedir el decreto en que se apruebe la distritación."
"TRANSITORIOS
"...
"SEGUNDO. Para el proceso electoral de 1998, el acuerdo a que se refiere la fracción I del artículo 15 de este código, deberá ser expedido dentro de los cinco días siguientes a la instalación del Consejo General."
De los artículos 27 y 28 de la Constitución Estatal se desprende que las bases o criterios a seguir para la demarcación geográfica de los dieciocho distritos electorales, deberá hacerse en los términos que marca la ley.
Por su parte, el artículo 48, fracción I, de la propia Constitución Estatal dispone que la legislatura tiene la facultad de aprobar, en definitiva, el proyecto de redistritación que le presente el Consejo General del Instituto Electoral del Estado.
Por otro lado, del Código Electoral Estatal destaca lo siguiente:
a) Cuando a juicio del Consejo General del Instituto Estatal Electoral hayan cambiado las condiciones a que se refiere el artículo 15, fracción II, del código en cita (división municipal, concentración y dispersión demográfica, accidentes geográficos y vías de comunicación), podrá establecerse la nueva demarcación territorial distrital (artículo 15, primer párrafo).
b) El Consejo General expedirá el acuerdo general que establezca las bases, principios y estudios en que debe sustentarse el anteproyecto para dividir el territorio del Estado en los dieciocho distritos uninominales (artículo 15, fracción I).
c) El Consejo General integrará una comisión para la formulación del anteproyecto de distritación, previo convenio de colaboración con el Instituto Federal Electoral para asesoría técnica para su elaboración (artículo 15, fracción III).
d) El Consejo General pondrá a consideración de los partidos políticos el anteproyecto de distritación, para que formulen observaciones (artículo 15, fracción IV).
e) Hechas las observaciones, el Consejo General las analizará y, consecuentemente, emitirá el proyecto de distritación correspondiente (artículo 15, fracción V).
f) En la fecha señalada, el Consejo General presentará a la Legislatura del Estado el proyecto de distritación para su revisión y aprobación (artículo 15, fracción VI).
g) En el plazo señalado, la legislatura deberá expedir el decreto en que se apruebe la distritación (artículo 15, fracción VII).
Los preceptos transcritos determinan el procedimiento a seguir a efecto de establecer la distritación de los dieciocho distritos electorales uninominales, estableciendo determinadas facultades y obligaciones del Consejo General y otras de la legislatura.
Por cuanto hace al Consejo General, cabe considerar lo siguiente:
En primer lugar, como la ley establece que es a juicio del Consejo General cuándo puede proponerse la demarcación geográfica de los distritos, debe entenderse como una potestad que en forma exclusiva se le reconoce, derivada del cambio en las condiciones que originalmente se habían tenido para efectos de distritación, por ser el órgano electoral que tiene a su cargo la cuestión administrativa y de organización de los procesos electorales y, por consecuencia, el órgano técnico que puede y debe llevar a cabo los trabajos e investigaciones relativas para tal efecto.
Esto último se ve apoyado con lo dispuesto por los artículo 3o., punto 1, fracción VI y 91, punto 1, fracciones I, XXVI, XXXV y XXXVI, del Código Electoral Estatal, que al efecto disponen:
"Artículo 3o. 1. Para los efectos de esta ley se entenderá por: ... VI. Consejo General: Órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, equidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas sus actividades, así como las de los órganos que dependen del instituto."
"Artículo 91. 1. Son atribuciones del Consejo General:
"I. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales en materia electoral y las contenidas en este código; ...
"XXVI. Dictar los acuerdos necesarios para que se cumplan sus atribuciones; ...
"XXXV. Ordenar a la Junta Ejecutiva del instituto la realización de acciones, estudios, proyectos e investigaciones que considere necesarios para el eficaz cumplimiento de los fines del instituto; y
"XXXVI. Las demás que le confiera la Constitución y este código."
Resalta que la facultad para llevar a cabo todo el procedimiento para la distritación y para la elaboración del anteproyecto y proyecto definitivo no se le reconoce o se autoriza correlativamente a diversa autoridad, por lo que sólo dicho consejo es el que puede proponer el cambio de distritación correspondiente.
En segundo lugar, del propio artículo 15 del Código Electoral se desprende que es al Consejo General a quien le corresponde llevar a cabo todo el procedimiento respectivo para la elaboración del anteproyecto de distritación y, finalmente, para la proposición del proyecto final, sin que se reconozca tal atribución a diverso organismo, pues, incluso, debe celebrar convenio con el Instituto Federal Electoral para el apoyo técnico necesario y someter a la consideración de los partidos políticos el anteproyecto para recabar las observaciones procedentes y, con ello, realizar una valoración y proceder a proponer en forma definitiva el proyecto final.
En otro sentido, respecto de las atribuciones que en materia de distritación se reservan a la Legislatura Estatal, se advierten las siguientes:
Primero, conforme a la Constitución Local, la legislatura tiene la facultad de aprobar en forma definitiva el proyecto de redistritación propuesto por el Consejo General; segundo, conforme al Código Electoral Estatal, tiene facultades para revisar, aprobar y expedir el decreto en que se apruebe la distritación correspondiente.
En el caso concreto no se aprecia facultad alguna para modificar los términos del proyecto de distritación propuesto por el Consejo General.
Ahora bien, del contexto normativo en cuestión, se llega a la conclusión de que las facultades de revisión y aprobación no llevan implícita la facultad de la legislatura para modificar y aprobar diversa distritación a la contenida en el proyecto del Consejo General.
En efecto, por una parte, el significado literal de los vocablos revisión y aprobación tan sólo implican que la legislatura puede practicar un análisis del proyecto de distritación, a efecto de establecer si el órgano administrativo electoral se ajustó a los lineamientos y bases contenidos en la Constitución Local y en el Código Electoral Estatal, que son los que fijan tales elementos para efectos de distritación, de tal forma que, como ente revisor, puede calificar la legalidad del procedimiento respectivo y, consecuentemente, de su resultado final, a fin de determinar si se cumplieron cabalmente todos y cada uno de los requisitos formales y legales correspondientes para tal efecto y, por tanto, hecha esta revisión proceder o no a su aprobación final y expedición del decreto que deba contener la nueva distritación.
Lo anterior se robustece al considerar que una modificación de los términos del proyecto del Consejo General implicaría una diversa facultad no reconocida expresamente en la Constitución y Código Electoral estatales, además de que la connotación del vocablo modificación tiene diversa acepción, en tanto que significa cambio o alteración, y la de revisión sólo conlleva un análisis y calificación, pero no una ejecución de cambio, alteración o revocación.
Por tanto, la revisión y aprobación no debe abarcar más de lo que expresa y restrictivamente se reserva a la legislatura, como lo sería un cambio sustancial del proyecto.
Cabe destacar que la interpretación anteriormente hecha es acorde con el espíritu del legislador, ya que de haber querido reservarse mayores facultades que las de simple revisión y aprobación, hubiera plasmado expresamente la de modificación, pues, a manera de ejemplo, en el propio Código Electoral del Estado, en otro tipo de situaciones, especificó claramente la posibilidad o facultad de modificación y de su instrumentación para tal efecto. Tales casos, que se citan ejemplificativamente, son:
"Artículo 29. 1. El Consejo General podrá modificar, con causa justificada, los plazos ..."
"Artículo 87. El Consejo General, podrá integrar las comisiones que sean necesarias para el desempeño de sus actividades ... Éstas deberán elaborar un proyecto de resolución o dictamen de todos los asuntos que se les encomienden, el que deberá estar fundado y motivado, mismo que presentarán al Consejo General, para su discusión y aprobación; si no es aprobado, se regresará a la comisión respectiva, para que se hagan las correcciones que se señalen."
"Artículo 92. 1. Son atribuciones del presidente del Consejo General: ... X. Someter a la consideración del Consejo General, la creación, modificación o supresión de unidades administrativas; ..."
De lo expuesto se concluye entonces que, tomando en consideración las facultades del Consejo General y las propias de la Legislatura Estatal en materia de distritación, corresponde al primero la proposición de la demarcación territorial distrital y al segundo únicamente su revisión y aprobación, pero no así su modificación o alteración, esto es, sólo puede emitir un juicio de carácter declarativo, pero no ejecutar cambio alguno.
La anterior conclusión es acorde con el espíritu del Poder Revisor de la Constitución Federal, que en sus artículos 41, fracción III y 116, fracción IV, punto b), establece como principios rectores en materia electoral la autonomía e independencia de los órganos electorales, a efecto de que puedan llevar en forma cabal sus atribuciones para que se garanticen los principios fundamentales de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, que deben imperar en esta materia, evitando así que, por situaciones de hecho o circunstanciales, impidan el eficaz cumplimiento de sus funciones trascendiendo en una afectación en perjuicio de los objetivos y fines que se pretenden tutelar en los procesos electorales.
Todo lo considerado no significa que la Legislatura Estatal se convierta en un órgano cuya actuación se reduzca en una participación simplemente formal para aprobar y expedir el decreto de distritación, pues, por el contrario, en virtud de esa facultad revisora y de aprobación, se convierte en garante de los principios fundamentales que le obligan a determinar, previamente a la expedición del decreto, si la actuación del Instituto Electoral Estatal se ajustó al marco legal y constitucional debido y, en caso contrario, estará en aptitud de hacer los señalamientos respectivos al instituto y negar la aprobación y expedición del decreto respectivo.
En este orden de ideas, si el decreto combatido entraña cambios sustanciales que implican modificación del proyecto de distritación, siendo que el órgano técnico competente es el Instituto Electoral Estatal, que es el que llevó a cabo los trabajos correspondientes para su determinación, debe concluirse que la Legislatura Local se excedió en sus facultades y, consecuentemente, transgredió los dispositivos legales que establecen la forma y bases para la referida distritación, en contravención a los principios fundamentales estatuidos en la Constitución Federal.
En consecuencia, procede declarar la invalidez del decreto combatido, para el efecto de que la legislatura proceda a dejarlo insubsistente y, en su lugar, resuelva que el Instituto Electoral Estatal proceda, con base en las observaciones u objeciones que al efecto formule la legislatura y previa evaluación de éstas, a emitir nuevo proyecto de distritación, siguiendo para tal efecto los lineamientos y bases contenidos en la Constitución y Código Electoral estatales.
Cabe destacar que tal proyecto de distritación, acorde con el calendario electoral de la entidad, en virtud del cual ya inició el proceso electoral relativo a los comicios que habrán de celebrarse en el presente año en la entidad, no podrán regir en dicho proceso, por constituir una modificación legal de carácter fundamental, acorde con lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, por lo que, para no afectar el presente proceso electoral, deberá continuar rigiendo la distritación que venía operando antes de la emisión del decreto que ahora se combate.
Atento todo lo considerado en esta resolución, procede declarar fundada la presente acción de inconstitucionalidad, sin que haya lugar al estudio de los demás conceptos de invalidez expuestos en la demanda.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.-Es procedente y fundada la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido de la Revolución Democrática.
SEGUNDO.-Se declara la invalidez del decreto impugnado, precisado en el resultando primero de esta resolución.
TERCERO.-Requiérase a las autoridades demandadas para que, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, procedan a dar cumplimiento a la presente resolución conforme a los lineamientos dados en el último considerando de este fallo.
CUARTO.-Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por mayoría de nueve votos de los Ministros Aguirre Anguiano, Azuela Güitrón, Díaz Romero, Gudiño Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Román Palacios, Sánchez Cordero, Silva Meza y presidente en funciones Castro y Castro; el Ministro Góngora Pimentel votó en contra y manifestó que formulará voto particular. Fue ponente en este asunto el Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ausente el presidente Aguinaco Alemán, por licencia concedida.
Nota: El voto del Ministro Góngora Pimentel aparece publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, marzo de 1998, página 532.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Instancia: Pleno
Época: 9A.
Tomo: VII, Marzo de 1998
Página: 501
TEMA:
DISTRITACIÓN ELECTORAL DEL ESTADO DE ZACATECAS. LA LEGISLATURA LOCAL NO ESTÁ FACULTADA PARA MODIFICAR EL PROYECTO PROPUESTO POR EL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO ELECTORAL DE LA ENTIDAD.