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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 118/2008. PROMOVENTE: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA. |
Vo. bo.
ministro ponente: Mariano Azuela Güitrón.
secretario DE ESTUDIO Y CUENTA: JOSÉ ANTONIO ABEL AGUILAR SÁNCHEZ.
SECRETARIo ADMINISTRATIVoS: azhur tejada flores Y ROBERTO CRUZ FIGUEROA.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día nueve de diciembre de dos mil ocho.
V I S T O S; Y
R E S U L T A N D O:
cOTEJADO.
PRIMERO.- Por escrito presentado el treinta y uno de octubre de dos mil ocho, en el domicilio particular de la persona autorizada para recibir promociones de término fuera del horario de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Guadalupe Acosta Naranjo, quien se ostentó como Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez del decreto de reformas a los artículos 82 y 105 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos, emitido por el Congreso del Estado de Morelos y promulgado por el Gobernador, publicadas en el periódico oficial de esa entidad federativa de dos de octubre de dos mil ocho.
SEGUNDO.- Los preceptos que se estiman infringidos son 1, 14, 16, 41, 116 fracción IV, inciso b) y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
TERCERO.- En los conceptos de invalidez que se plantean, el partido político aduce:
PRIMERO.
NORMA GENERAL CUYA INVALIDEZ SE RECLAMA.- Lo constituye el artículo 82, del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos, que a la letra señala lo siguiente:
Artículo 82.- (No se transcribe el texto por considerarlo innecesario en esta resolución).
PRECEPTOS CONSTITUCIONALES VIOLADOS.- 1, 14,16, 41 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El artículo previamente trascrito no guarda conformidad con el principio de elecciones auténticas establecido en el primer y segundo párrafo del artículo 41, así como del artículo 1° que establece el principio de igualdad, ambas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo es en razón de que por disposición legal y por convenio de los partidos se prevé que los partidos políticos coaligados puedan conservar su registro en relación con la votación total de la coalición y no de los votos que a cada partido coaligado le correspondan en el marco del convenio de coalición respectivo.
Inmersos en el cúmulo de programas, principios e ideas que postulan, se pueden dar coincidencias entre diferentes partidos políticos, quienes en un momento dado deciden agruparse en coaliciones, uniendo fuerzas con la finalidad de permitir el acceso de los ciudadanos a la integración del poder público, lo cual resulta ser una permisión loable por parte de la ley de la materia que los regula, que en el caso que nos ocupa es la electoral. Dicha autorización se da para que dos o más entidades de interés público manifiesten y defiendan en su conjunto los postulados que los rigen y convencen.
Aún y cuando existe autorización legal de unir fuerzas en coalición, no se debe dejar de hacer la anotación, que la naturaleza jurídica de un partido político como entidad de interés público es permitir el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, a través de los programas, principios e ideas que pactan entre los miembros e integrantes de cada uno de los entes políticos existentes, es decir; si dos o más partidos políticos convienen en unir fuerzas, para participar en cierta elección en donde los ciudadanos puedan contender para acceder a un cargo de elección popular es un derecho que la legislación electoral les permite; sin embargo la misma ley al otorgar ciertas autorizaciones como lo es en este caso unirse en coalición, también impone determinadas obligaciones y una de ellas es que cualquier partido político aún y cuando convenga en unirse en coalición con otro o más partidos políticos debe demostrar por sí mismo, cierto porcentaje de posicionamiento de su partido entre la ciudadanía, dado que su poder de convencimiento y posicionamiento debe ser suficiente y necesario para que se demuestre su existencia real y tenga razón de ser su presencia dentro de la sociedad mexicana.
Es así que las coaliciones al postular candidatos comunes unen su fuerza electoral para hacer posible el acceso de los ciudadanos postulados al poder público, sin embargo, esa suma de fuerzas para efectos de los votos de cada uno de los partidos políticos debe dividirse de acuerdo a lo pactado por los partidos en el convenio de coalición, por lo que los efectos de la votación de las coaliciones carece de efectos al respecto a los derechos de los partidos, es decir, para conservar su registro o para prerrogativas como es el financiamiento público.
Al respecto el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala:
Artículo 41.- (No se transcribe el texto por considerarlo innecesario en esta resolución).
En virtud de lo anterior, se concluye que un partido político tiene como finalidad promover la participación del pueblo a la vida democrática a través de sus programas, principios e ideas que postula debiendo demostrar un real posicionamiento entre el electorado, de lo contrario no sería posible la razón de su existencia, por lo que el artículo 82 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos que por este medio se combate, resulta ser contrario a lo estipulado por el artículo 41 de la Carta Magna, dado que si un partido no alcanzare, por sí mismo, el porcentaje requerido para conservar su registro, la votación de la coalición que es la suma de la votación del total de los partidos coaligados puede servir como base para la conservación de partidos en lo particular, siendo que el efecto del convenio de coalición lo es para la postulación de candidaturas y no para la conservación del registro, como lo establece el artículo 78 y siguientes del citado ordenamiento electoral del Estado de Morelos.
El artículo que se combate permite que los partidos políticos que alcanzan un determinado porcentaje de posicionamiento entre el electorado y otro u otros no lo tienen se les transfiera votos, es decir le presten votos, con la finalidad de que sigan conservando su registro legal como partido político; lo que significa que el partido político que recibe los votos, es una entidad de interés público que no ha sido conocido ni ha logrado un posicionamiento real entre los ciudadanos.
Al respecto, es de señalar que la invalidez que se reclama tiene su referente en la declaración de inconstitucionalidad declarada respecto del artículo 96, párrafo 5 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que señalaba:
(No se transcribe el texto por considerarlo innecesario en esta resolución).
Razones evidentes para solicitar al Pleno de ese H. Tribunal declare la inconstitucionalidad del precepto señalado a la Carta Magna.
Dicha situación infringe ampliamente lo contenido en el artículo de referencia y más aún lo estrictamente señalado en el artículo 133 de nuestra Carta Magna que señala:
Artículo 133.- (No se transcribe el texto por considerarlo innecesario en esta resolución).
Del artículo citado se desprende la Supremacía Constitucional, lo que significa que el poder constituyente, es decir el órgano en el cual tiene su origen nuestra Constitución Federal, es distinto al poder constituido que es el órgano que surge por mandato del Poder Constituyente, que en este caso es el Congreso del Estado de Morelos, quienes han recibido una investidura y sus facultades de una fuente superior a ellos mismos, como lo es la Constitución Federal, lo cual quiere decir que el autor de la Constitución Federal es distinto y está por encima de la voluntad particular de los órganos.
Lo antes mencionado, se justifica con la siguiente Jurisprudencia:
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE PARA IMPUGNAR CONSTITUCIONES LOCALES, AL SER ÉSTAS, NORMAS DE CARÁCTER GENERAL Y ESTAR SUBORDINADAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. (No se transcribe el texto por considerarlo innecesario en esta resolución).
Ahora bien, la separación y supremacía del poder constituyente respecto a los poderes constituidos, fue fruto de una necesidad lógica. Es así que el Constituyente precede a los poderes constituidos; cuando aquel ha elaborado su obra, formulando y emitiendo la Constitución, desaparece del escenario jurídico del Estado, para ser sustituido por los órganos creados. Sabemos que el poder constituyente no gobierna, sino sólo expide la ley en virtud de la cual gobiernan los poderes constituidos; éstos a su vez no hacen otra cosa que gobernar en los términos y límites señalados por la ley emanada del constituyente, sin que puedan en su carácter de poderes constituidos alterar en forma alguna la ley que los creó y los dotó de competencia. Actuar de manera contraría implicaría la destrucción del orden Constitucional.
SEGUNDO.
NORMA GENERAL CUYA INVALIDEZ SE RECLAMA.- Se considera que es anticonstitucional el artículo 105 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos, que a la letra señala lo siguiente:
Artículo 105.- (No se transcribe el texto por considerarlo innecesario en esta resolución).
PRECEPTOS CONSTITUCIONALES VIOLADOS.- 1, 14, 16, 41 fracción v, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Señalado el precepto anterior, se debe mencionar que ciertamente se trata de un artículo que regula el funcionamiento del órgano colegiado electoral de mayor jerarquía en el Estado de Morelos, por ello la importancia que tiene y debe destacarse, en virtud de que dicho precepto y ninguno otro se encuentre dentro del cuerpo del Código Electoral del Estado de Morelos, se contiene y contempla el supuesto hipotético de ausencias definitivas de la persona que presidirá el mencionado órgano colegiado, es decir el presidente, figura indispensable para que el máximo órgano colegiado electoral del Estado pueda sesionar válidamente. Se dice en el artículo que por este medio se combate, que en caso de ausencia definitiva del presidente de la sesión convocada, será presidida la misma, por alguno de los Consejeros Electorales que los demás integrantes del órgano electoral elijan.
Como se desprende expresamente del artículo en comento, no se toman medidas previsoras para que el máximo órgano electoral funcione válidamente en el supuesto, de que el consejero presidente se ausente de manera definitiva, es decir deje por cualquier circunstancia el cargo de Consejero Presidente.
Dicho supuesto hipotético, dejaría incompleto y por consiguiente inexistente o nulo al órgano colegiado electoral en el Estado de Morelos y todo lo que con ello conlleva, dado que el propio Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos señala que el Consejo General del Instituto Electoral del Estado se integra por: Artículo 95… I. Un Consejero Presidente, II. Cuatro Consejeros Electorales, III. Un Secretario Ejecutivo, IV…
Atendiendo a dicho precepto el Congreso Local de Morelos, en ejercicio de sus funciones y observando la lógica jurídica, debe de conducirse con absoluto profesionalismo, certeza, objetividad y legalidad; como lo ha hecho al tomar medidas previsoras en tratándose de ausencias temporales o definitivas de los Consejeros Electorales del órgano colegiado en comento, al señalar en el artículo 100 del Código Electoral del Estado de Morelos, que las ausencias temporales y definitivas de los Consejeros Electorales serán cubiertos por los suplentes, en el orden de prelación en que fueron designados. Dicha previsión protege la debida integración y valida el buen funcionamiento del máximo órgano electoral en el Estado de Morelos.
En el mismo sentido y en base a lo dispuesto por el artículo 106 del ordenamiento en comento, establece y toma la precaución de mencionar que es atribución del Consejo Estatal Electoral, en su fracción tercera, el designar y remover al Secretario Ejecutivo y a los directores a propuesta del Consejero Presidente o de la mayoría de los consejeros electorales del Consejo Estatal Electoral con la aprobación calificada de los Consejeros Electorales; de esta forma el poder legislador del Estado en comento, una vez más salvaguarda las ausencias del Secretario Ejecutivo, integrante del Consejo General Electoral, al dejar prevista la forma en que se debe actuar en caso de su ausencia entiéndase temporal o definitiva, siempre atendiendo a la naturaleza de la integración y buen funcionamiento del órgano colegiado electoral del Estado de Morelos.
A manera de conclusión, debemos decir que falto al profesionalismo y objetivismo con el que actúa el Congreso del Estado, es inconcuso admitir que no se prevengan las ausencias definitivas del Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Morelos, siendo un integrante fundamental para el debido funcionamiento y desarrollo de las actividades del máximo órgano colegiado electoral en el Estado.
En esa tesitura, el legislador estatal debe prever la permanencia en la debida integración y funcionamiento del órgano estatal electoral ante cualquier circunstancia que se presente debido a que dicho órgano electoral es el encargado de organizar las elecciones en el Estado de Morelos entre otros.
En virtud de lo anterior, es laudable mencionar lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que se refiere al caso que nos ocupa, señala:
Artículo 41.- (No se transcribe el texto por considerarlo innecesario en esta resolución).
Es bajo esa normatividad de mayor jerarquía, en que se debe conducir las actuaciones del Congreso del Estado, es decir el Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos debe contener los procedimientos correspondientes para la debida integración y funcionamiento del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de referencia.
Es evidente la falta de previsión con que se conduce el Congreso del Estado de Morelos al reformar, derogar y adicionar de esa forma diversas disposiciones del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos de la manera en que pretende hacerlo, quebrantando lo dispuesto por la Carta Magna.
En un análisis breve, podemos establecer que siempre existe la supremacía constitucional, la cual en este caso se vulnera de sobre manera(sic) toda vez que el propio Código Electoral Local pretende desconocer lo estipulado y mandado por la propia Constitución Federal apartándose de toda lógica jurídica en materia electoral, con base al propio control constitucional que deben observar los congresos locales, motivo por el cual está plenamente fundamentada la presente acción de inconstitucionalidad, debido al propio concepto y a la naturaleza jurídica de los preceptos atacados.
Artículo 133.- (No se transcribe el texto por considerarlo innecesario en esta resolución).
Por lo que es de nuestra consideración, la necesidad de que esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación declare inconstitucional y ordene al órgano correspondiente, cumplir con lo estipulado por el Pacto Federal.
TERCERO.
NORMA GENERAL CUYA INVALIDEZ SE RECLAMA.- Se considera que es anticonstitucional por cuanto al incumplimiento del artículo transitorio número de(sic) la reforma Constitucional del día 13 de noviembre de 2007 en el Diario Oficial de la Federación en el que se publica el transitorio Sexto, que establece que las reformas deberán instrumentarlas los Estados a más tardar un año de la publicación de la reforma constitucional, transitorio que señala:
Artículo Sexto. (No se transcribe el texto por considerarlo innecesario en esta resolución).
En la especie la violación se hace consistir en el incumplimiento de establecer una regla de recuento de votos. Establecida en el artículo 116 fracción IV inciso l) de la Constitución al señalar:
Artículo 116.- (No se transcribe el texto por considerarlo innecesario en esta resolución).
En tal orden de ideas, la violación consiste en que no se instrumentó la base antes citada, y como se puede apreciar de la simple lectura de la legislación del Estado de Morelos ésta no establece modelo, sistema o disposición alguna para el recuento de votos.
CUARTO.- Mediante proveído de tres de noviembre de dos mil ocho, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 118/2008 y por razón de turno, designó al Ministro Mariano Azuela Güitrón, para que fungiera como instructor en el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.
Por diverso auto de la misma fecha, el Ministro instructor admitió la acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió las normas impugnadas y al Ejecutivo que las promulgó, para que rindieran sus respectivos informes; al Procurador General de la República para que formulara el pedimento que le corresponde, así como a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para que expresara su opinión en relación a la presente acción de inconstitucionalidad.
SEXTO.- La Legislatura del Estado de Morelos al rendir su informe, en síntesis, señaló:
La impugnación del numeral 82 del Código Electoral del Estado de Morelos carece de sustento jurídico para que sea declarado inválido por el órgano supremo de justicia, ya que la naturaleza propia de una coalición se hace consistir precisamente en su constitución con fines electorales y teniendo como objetivo particular el postular candidatos en las elecciones de presidente, senadores y diputados que correspondan, por lo que de ninguna manera se vulnera el principio de igualdad y mucho menos el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la conformación de una coalición lo es con fin de que los partidos integrantes cuenten con una candidatura común, mas no con la interpretación y alcance que confunde el accionante.
En cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 105 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos, de la misma forma carece de sustento jurídico ya que en la especie el actor no identifica las siguientes hipótesis: a) Se trata de la celebración de una sesión, a la que bien, no asista el Presidente del Consejo o bien que se ausente de la misma sesión; b) En ningún caso se habla de la falta del Presidente del Consejo por ausencias temporales, las que se encuentran reguladas propiamente en el Código Electoral del Estado, en su numeral 88. Agrega que, por tanto, el artículo 105 del Código Electoral combatido regula la no asistencia o en su caso ausencia de una sesión, lo que significa que se trata de un caso extraordinario y ajeno a las propias ausencias del Presidente del Consejo, por lo que el Presidente que sea elegido por los demás Consejeros, será elegido única y exclusivamente para que presida esa sesión.
Para dar cumplimiento al artículo sexto transitorio de la reforma constitucional en materia electoral, en el mes de julio del año dos mil ocho, el Congreso del Estado de Morelos aprobó una reforma a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos en la que a nivel constitucional, adecuó el mandato de la Carta Magna Federal contenido en el artículo 116 en la parte relativa a los Estados de la Federación, por lo tanto, el dieciséis de julio del año dos mil ocho, se publicaron dichas reformas, por lo que resulta ilógico que el Estado de Morelos no haya acogido las reformas constitucionales federales.
Respecto del incumplimiento en establecer una regla de recuento de votos, contrario a lo expuesto, en el texto constitucional del artículo 23 vigente en el Estado se estatuye en la fracción VI que se garantizarán los recuentos totales o parciales de votación que así lo requieran, con ello, el legislador de Morelos, elevó a rango constitucional en el Estado, el mandato constitucional federal. Asimismo, en el artículo 286 del Código Electoral del Estado, dentro del Capítulo de los Cómputos Distritales y de la Declaración de Validez de la Elección, se establecieron las bases y reglas para el recuento de votos, de lo que se colige que no existe omisión alguna por cuanto al cumplimiento del mandato federal.
Se invoca la suplencia en términos del artículo 40 de la ley en la materia.
SÉPTIMO.- El Gobernador del Estado de Morelos, en su informe, sustancialmente, manifestó:
Es infundado, que mediante las disposiciones legales impugnadas, se trasgredan los artículos 14 y 16 constitucionales, tomando en consideración que estos últimos consagran diversas garantías individuales, sin que se establezca alguna base relacionada con la materia electoral que obligatoriamente deba ser asumida por las entidades federativas, por lo que tales disposiciones impugnadas no pueden resultar contrarias a esos artículos de la Constitución Federal, solicitando que así lo determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad.
Del análisis de las disposiciones constitucionales que consagran el principio de Supremacía constitucional y que establecen las estipulaciones que deben seguir las entidades en la conformación de sus poderes, así como de los restantes artículos invocados por el promovente de la acción de inconstitucionalidad, no se deriva ninguna base o estipulación cuya observancia resulte obligatoria para las Entidades Federativas, relacionada con la regulación de las posibles coaliciones que puedan formar los partidos políticos y, menos aún, con los requisitos que deban cumplir los partidos que lleguen a coaligarse para conservar su registro, siendo evidente en consecuencia que la regulación de tales cuestiones, se encuentra reservada a las Legislaturas Estatales, las que gozan de autonomía para dictar las normas respectivas, por lo que el mencionado artículo 82 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos, no resulta inconstitucional.
Es jurídicamente evidente que el impugnado artículo 82 del Código Electoral del Estado de Morelos, respeta los principios de igualdad y equidad entre los partidos políticos que rigen la materia electoral. En efecto, en el diverso artículo 78 se establece la facultad de los partidos políticos para formar coaliciones, con el fin de postular candidatos para Gobernador del Estado, Diputados y para miembros de los Ayuntamientos por elección popular. En ese sentido, resulta obvio, que existe la necesidad de que los partidos políticos que integren una coalición, establezcan en el convenio respectivo los porcentajes que a cada uno de ellos corresponderán, respecto de la votación total que obtenga la coalición, pues tales elementos, resultan necesarios para efectos jurídico-electorales posteriores a la elección, como lo son la distribución de financiamiento y la conservación del registro de cada uno de los partidos políticos participantes en la coalición. En consecuencia, resulta evidente que, el artículo 82 impugnado resulta apegado a la Constitución por regular cuestiones que se encuentran reservadas a la Legislatura Estatal y por respetar los principios de equidad e igualdad que rigen la materia electoral.
En relación con el diverso artículo 105 del Código Electoral del Estado de Morelos, éste se refiere al funcionamiento y desarrollo de las sesiones del Consejo Estatal Electoral, que es el máximo órgano de deliberación y dirección en materia electoral, y que es el responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en esa materia, regulando además, la forma de suplir la ausencia total o parcial del Presidente de ese órgano colegiado a una de sus sesiones.
Es evidente, que el artículo 105 controvertido bajo ninguna circunstancia contraviene el artículo 116 fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución General de la República, pues en esa disposición legal impugnada se establece de manera clara, en primer lugar, los requisitos para que el Consejo Estatal Electoral, sesione en forma válida tanto en primera como en segunda convocatoria y, en segundo término, establece la forma y términos en que será sustituido el Presidente del Consejo cuando éste no asista a una sesión o bien se ausente de la misma en forma definitiva, estableciendo que en ese supuesto, el Consejo designará a uno de los Consejeros Electorales presentes para que presida esa sesión en específico. Por ello, es evidente que esa disposición impugnada, cumple cabalmente con el principio de certeza pues establece en forma clara y precisa los requisitos para que el Consejo Estatal Electoral sesione válidamente, así como la forma en que será sustituido el Presidente, cuando no asista a una sesión o se ausente de la propia sesión en forma definitiva. Resulta evidente que el partido político promovente confunde la hipótesis de la falta total o parcial de asistencia del Presidente del Consejo a una sesión, con el supuesto de ausencia temporal o definitiva del Presidente.
En relación a la supuesta omisión legislativa relacionada con el sexto artículo transitorio del Decreto de reformas constitucionales publicado el trece de noviembre de dos mil siete, a esta Autoridad no le resulta legitimación pasiva, de acuerdo con el criterio sostenido por el Pleno de la Suprema Corte de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA ESTUDIAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL POR ESA VÍA, DEBE LLAMARSE A JUICIO COMO DEMANDADOS TANTO AL ÓRGANO QUE LA EXPIDIÓ COMO AL QUE LA PROMULGÓ, AUNQUE NO SE ATRIBUYAN VICIOS PROPIOS A CADA UNO DE ESTOS ACTOS, SALVO CUANDO SE RECLAME UNA OMISIÓN LEGISLATIVA.
De conformidad con el artículo 71 de la Ley Reglamentaria se solicita suplir cualquier deficiencia que se advierta del informe de autoridad.
OCTAVO.- La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al formular su opinión, substancialmente, señaló:
El artículo 82 del aludido código electoral local no contraviene la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque de dicho precepto se desprende que: a) Los partidos políticos locales que, para fines electorales, hayan celebrado un convenio de coalición, podrán conservar su registro a la conclusión del procedimiento electoral respectivo; b) Para la conservación del registro, es menester que el número de sufragios obtenidos por la coalición sea equivalente al de los votos que, como mínimo, requiere cada uno de los institutos políticos coaligados para mantener su registro conforme a lo previsto en el código electoral local, y c) Que se estará a lo pactado en el convenio de coalición celebrado, en lo relativo al porcentaje de votos que corresponda a cada partido político coaligado.
Dado que el numeral 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la ley determinará las normas y requisitos para el registro de los partidos políticos (tanto nacionales como estatales o locales) y las formas específicas de su intervención en el procedimiento electoral, la regulación en materia de coaliciones electorales corresponde al legislador ordinario local, en el ámbito de sus respectivas atribuciones. En ese sentido, si la determinación del legislador ordinario local es establecer la posibilidad normativa de que los partidos políticos estatales participen en forma coaligada en los procedimientos electorales de las respectivas entidades federativas, entonces puede determinar los términos y las condiciones respectivas, siempre que se ajusten a la propia Constitución y no resulten arbitrarias, innecesarias, desproporcionadas o no cumplan con criterios de razonabilidad.
Contrariamente a lo sostenido por el partido político accionante, el precepto legal que se analiza permite a los partidos políticos coaligados conservar su registro, siempre que se cumpla una doble condición, a saber: a) Que la coalición hubiere obtenido una votación equivalente a la suma de votos que cada uno de los institutos políticos coaligados requiere conforme al código electoral local, y b) Con base en el porcentaje de votos que cada uno de ellos le corresponda, en términos de lo dispuesto en el convenio atinente, tal como se precisa expresamente en la parte final del artículo 82 del Código Electoral del Estado de Morelos.
Respecto a que el precepto impugnado permite que los institutos políticos con un determinado posicionamiento en el electorado transfieran votos a otro u otros que no lo tienen, únicamente con el propósito de que mantengan su registro legal como partidos políticos, se considera que tal consideración resulta inexacta, puesto que conforme al artículo 36, fracción I, del Código Electoral para el Estado de Morelos, para conservar el registro, tanto a los partidos políticos coaligados como a los individuales, se le exige el mismo porcentaje (cuando menos el tres por ciento de la votación estatal efectiva de las elecciones de diputados de mayoría relativa), por ello, en modo alguno podría calificarse como una disposición que imponga una condición arbitraria, innecesaria, desproporcional o ajena a los criterios de razonabilidad.
Del análisis del artículo 105 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos no se advierte inconstitucionalidad alguna, dado que regula el mecanismo de no asistencia o ausencia definitiva en una sesión en lo particular, del Consejero Presidente, y obliga al Consejo a designar a uno de los Consejeros Electorales presentes para que presida la sesión. Esta regla de sustitución temporal del Consejero Presidente posibilita el adecuado funcionamiento de la autoridad administrativa electoral.
Respecto del tema de ausencia definitiva del Consejero Presidente del Consejo Estatal Electoral local, esta Sala Superior considera que de una interpretación funcional de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es necesario que exista un procedimiento para suplir la ausencia definitiva del Consejero Presidente. En el Código local por cada Consejero Electoral existe un Consejero suplente; sin embargo, en el caso del Consejero Presidente no existe un suplente, ni una norma que contemple el procedimiento para suplir al Consejero Presidente, cuando éste se ausente en forma definitiva del órgano colegiado. Esta omisión conlleva a un estado de incertidumbre, debido a que la ley electoral no regula el procedimiento que se debe seguir para suplir la ausencia definitiva del Consejero Presidente, pues como se ha mencionado toda la legislación se debe ajustar a las bases previstas en la Constitución Federal, lo cual de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41 y 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contraviene una de las bases constitucionales para el fortalecimiento y preservación de un sistema electoral democrático, como es que a efecto de permitir el correcto funcionamiento de la autoridad electoral estatal, debe regularse la suplencia del Consejero Presidente en caso de ausencia definitiva de ese funcionario.
El Congreso del Estado de Morelos no ha incurrido en la omisión legislativa que se le reprocha, toda vez que no ha concluido el plazo de un año, previsto en el aludido artículo sexto transitorio, para que las legislaturas de los Estados adecuen su legislación conforme a lo dispuesto en el Decreto por el que se reformaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de noviembre de dos mil siete, puesto que dicho plazo vencerá el próximo día catorce de noviembre de dos mil ocho.
Del análisis al Código Electoral estatal se advierte que no existe un supuesto normativo que establezca la posibilidad de realizar el recuento total de la votación recibida durante un procedimiento electoral de cualquier tipo de comicios. Al efecto, se debe tener en cuenta que el artículo 116, fracción IV, inciso I), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es claro en el sentido de que prevé la obligación de los Congresos locales de establecer un sistema de recuentos totales o parciales, garantizando en la legislación estatal las reglas para que sean realizados en dos ámbitos, el administrativo y el jurisdiccional.
Del estudio del Código Electoral en comento, no se advierte que el legislador haya incluido un sistema de recuento total de la votación, siendo esto violatorio de la Constitución federal, debido a la obligación que tiene el Congreso Estatal de prever esa hipótesis, porque el artículo 286 del Código Electoral Estatal establece sólo los supuestos en los que procede realizar un nuevo escrutinio y cómputo de los votos. En consecuencia, el Congreso del Estado de Morelos violentó el marco constitucional, y debe legislar sobre el sistema de recuento total o parcial de votación, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional.
NOVENO.- El Procurador General de la República, al formular su opinión respecto de la presente acción de inconstitucionalidad solicitó:
Declarar la acción de inconstitucionalidad procedente, promovida por persona legítima y en tiempo.
Declarar la inconstitucionalidad de la parte normativa del artículo 82 del Código Electoral del Estado de Morelos, que señala "… y de conformidad con lo que establezca el convenio de coalición respecto al porcentaje de votos de cada partido."
Declarar la constitucionalidad de numeral 105 del Código Electoral del Estado de Morelos.
DÉCIMO.- Recibidos los informes de las autoridades, la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral y el pedimento del Procurador General de la República, formulados los alegatos y encontrándose instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO.- Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción de los artículos 82 y 105 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos, con los numerales 1, 14, 16, 41, 116 fracción IV, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SEGUNDO.- Por razón de orden, en primer lugar se debe analizar si la acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente.
El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:
"ARTÍCULO 60.- El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnados sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles".
Conforme a este artículo, el plazo para la presentación de la acción será de treinta días naturales y el cómputo respectivo debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó la norma que se impugna, considerando en materia electoral, todos los días como hábiles.
El Código Electoral del Estado de Morelos impugnado en sus preceptos 82 y 105, se publicó en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el dos de octubre de dos mil ocho, según se advierte del ejemplar que de dicho medio informativo obra a fojas 17 a 100 del expediente.
Por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción inició el viernes tres de octubre y venció el sábado primero de noviembre de dos mil ocho, con independencia de que el primer párrafo del citado artículo 60 establezca que si el último día del plazo fuese inhábil la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente, toda vez que esta disposición constituye una regla general aplicable a las acciones de inconstitucionalidad ajenas a la materia electoral, respecto de la cual priva la norma especial mencionada inicialmente. Así lo establece la siguiente tesis jurisprudencial:
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. EL PLAZO PARA PROMOVER LA DEMANDA RESPECTIVA FENECE A LOS TREINTA DÍAS NATURALES CONTADOS A PARTIR DEL SIGUIENTE A LA FECHA EN QUE LA NORMA GENERAL CONTROVERTIDA SEA PUBLICADA, AUN CUANDO EL ÚLTIMO DÍA DE ESE PERIODO SEA INHÁBIL.
Al tenor de lo previsto en el artículo 60, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de acciones de inconstitucionalidad en las que se impugne una ley en materia electoral todos los días son hábiles. En tal virtud, si al realizar el cómputo del plazo para la presentación de la demanda respectiva se advierte que el último día es inhábil, debe estimarse que en éste fenece el referido plazo, con independencia de que el primer párrafo del citado artículo 60 establezca que si el último día del plazo fuese inhábil la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente, toda vez que esta disposición constituye una regla general aplicable a las acciones de inconstitucionalidad ajenas a la materia electoral, respecto de la cual priva la norma especial mencionada inicialmente.
(No. Registro: 189,541. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XIII, Junio de 2001. Tesis: P./J. 81/2001. Página: 353)
En este tenor, si la acción se presentó el viernes treinta y uno de octubre de dos mil ocho, en el domicilio particular de la persona autorizada para recibir promociones de término fuera del horario de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, esto es, el vigésimo noveno día, como se aprecia a foja 16 vuelta de autos, es inconcuso que fue presentada en forma oportuna, conforme a lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de la materia.
Lo anterior se corrobora con el siguiente calendario:
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Octubre 2008 |
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2 (Publicación) |
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TERCERO.- Acto continuo se procede a analizar la legitimación del promovente, por tratarse de un presupuesto procesal para el ejercicio de la presente acción de inconstitucionalidad en materia electoral.
Los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, último párrafo de su Ley Reglamentaria disponen:
"ARTÍCULO 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la Ley Reglamentaria, de los asuntos siguientes:
…
II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
…
f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro…".
"ARTÍCULO 62.- …(Último párrafo). En los términos previstos por el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considerarán parte demandante en los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, además de los señalados en la fracción I del artículo 10 de esta ley, a los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, según corresponda, a quienes les será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 11 de este mismo ordenamiento".
De conformidad con los artículos transcritos, los partidos políticos podrán promover la acción de inconstitucionalidad, para lo cual deben satisfacer los siguientes extremos:
a) Que el partido político cuente con registro ante la autoridad electoral correspondiente.
b) Que el partido político promueva por conducto de sus dirigencias (nacional o local según sea el caso), y
c) Que quien suscribe a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para ello; y
d) Que las leyes impugnadas sean de naturaleza electoral.
El Partido de la Revolución Democrática, es un partido político nacional con registro ante el Instituto Federal Electoral, según se advierte de la copia certificada emitida por el Secretario Ejecutivo de dicho Instituto a foja 129 del expediente.
Por otra parte, a foja 130 de este expediente, obra copia certificada expedida por el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, de la que se advierte que Guadalupe Acosta Naranjo, que es quien suscribe la acción de inconstitucionalidad a nombre y representación del partido político, fue designado como presidente sustituto del Comité Ejecutivo Nacional del citado partido.
Asimismo, del artículo 19, punto 5 inciso e) (foja 156) del Estatuto del Partido de la Revolución Democrática se desprende que la presidencia nacional de ese Partido tiene la facultad de "Representar legalmente al Partido y designar apoderados de tal representación".
Igualmente, las normas que se controvierten son los ordinales 82 y 105 del Código Electoral del Estado de Morelos, que es el ordenamiento legal donde se contienen todas las disposiciones relativas a la organización de las elecciones ordinarias de esa entidad federativa.
De lo anterior se desprende que la acción de inconstitucionalidad promovida por el presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, fue hecha valer por un partido político nacional con registro acreditado ante las autoridades electorales correspondientes, en contra de disposiciones legales de naturaleza electoral y la demanda presentada en su nombre fue suscrita por el presidente del Comité Ejecutivo Nacional, quien cuenta con facultades para tal efecto en términos de los Estatutos que rigen a dicho partido político.
Por las razones apuntadas, el Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido de la Revolución Democrática cuenta con legitimación activa para interponer la presente acción de inconstitucionalidad en cuanto a la impugnación de los artículos 82 y 105 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos, publicado en el periódico oficial de esa entidad federativa el dos de octubre de dos mil ocho.
CUARTO.- Los órganos que emitieron las normas cuestionadas no invocaron causa de improcedencia en relación con los preceptos impugnados, ni este Alto Tribunal advierte de oficio la actualización de alguna, por lo que se procede al análisis de los conceptos de invalidez formulados al respecto.
Ante todo debe señalarse que resulta innecesario en esta resolución hacerse cargo de los planteamientos relativos al artículo 82 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos en virtud de que respecto de él debe desestimarse la acción de inconstitucionalidad que se promueve.
El artículo 105, fracción II, párrafo último, de la Constitución dispone que las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos, lo que no ocurrió respecto del mencionado precepto pues al haberse debatido el punto votaron en ese sentido solo seis ministros, habiendo sostenido su validez los cinco restantes.
La Ley Reglamentaria del precepto citado determina que en esos casos debe desestimarse la acción, puesto que después de reproducirse en el artículo 72, el precepto constitucional en la parte correspondiente, determina:
"si no se aprobaran por la mayoría indicada, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercitada".
QUINTO.- En el segundo concepto, el partido actor sostiene que es anticonstitucional el artículo 105 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos, porque estipula que en caso de ausencia definitiva del presidente de la sesión convocada, será presidida la misma, por alguno de los Consejeros Electorales que los demás integrantes del órgano electoral elijan. Es decir, no se toman medidas previsoras para que el máximo órgano electoral funcione válidamente en el supuesto de que el consejero presidente se ausente de manera definitiva, es decir, deje por cualquier circunstancia el cargo de Consejero Presidente. Este supuesto dejaría incompleto y por consiguiente inexistente o nulo al órgano colegiado electoral, dado que el artículo 95 del propio Código Electoral señala que el Consejo General del Instituto Electoral del Estado se integra por: I. Un Consejero Presidente, II. Cuatro Consejeros Electorales, III. Un Secretario Ejecutivo, IV… Señala que en el artículo 100 del Código Electoral, se indica que las ausencias de los consejeros serán cubiertas por los suplentes, en el orden de prelación en que fueron designados, por lo que dicha previsión protege la debida integración y valida el buen funcionamiento del máximo órgano electoral en el Estado de Morelos. Agrega que el Congreso del Estado faltó al profesionalismo y la objetividad al no prever las ausencias definitivas del Consejero Presidente, siendo un integrante fundamental para el debido funcionamiento y desarrollo de las actividades del máximo órgano colegiado electoral en el Estado.
El argumento es infundado. En primer lugar es necesario precisar que en su concepto de invalidez el partido accionante confunde las hipótesis de ausencia definitiva de una sesión del Consejo General del órgano colegiado electoral estatal, con la ausencia definitiva del cargo de consejero presidente. En ambas hipótesis, a la luz de los conceptos expresados, este Tribunal Pleno no advierte violación alguna a la Constitución Federal, la cual en el ordinal 116, fracción IV, inciso b) señala:
Art. 116.- El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:
b) En el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad;
Toda vez que de lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se desprende el imperativo de que en las Constituciones y las leyes de los Estados en materia electoral garanticen en el ejercicio de la función electoral rijan los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, resulta evidente que dentro del referido principio de certeza se encuentra el relativo al desempeño de la función electoral a cargo de las autoridades correspondientes, principio que consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales, de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que la actuación de las autoridades electorales está sujeta.
(No. Registro: 189,935. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XIII, Abril de 2001. Tesis: P./J. 60/2001. Página: 752)
En relación a la primera de las hipótesis, el artículo 105 del Código Electoral del Estado de Morelos dispone:
ARTÍCULO 105.- Las sesiones del Consejo serán válidas con la asistencia de más de la mitad de sus integrantes, a primera convocatoria; en caso de no reunirse la mayoría, la sesión tendrá lugar dentro de las 24 horas siguientes, con los consejeros y representantes que asistan. En el supuesto de que el Presidente no asista o se ausente de la sesión en forma definitiva, el Consejo designará a uno de los Consejeros Electorales presentes para que la presida.
Sus resoluciones se tomarán por mayoría simple de los presentes, excepto los que por disposición de la Constitución Política del Estado de Morelos o de este código, requieran de mayoría calificada.
De este precepto se aprecia con claridad que se regula el procedimiento tanto de inasistencia como de ausencia definitiva del Consejero Presidente a una sesión del Consejo General del instituto electoral estatal, previendo que en dichos supuestos ese Consejo designará a uno de los Consejeros Electorales presentes para que presida la sesión, de esta manera se posibilita el funcionamiento regular y periódico de la autoridad administrativa electoral de esa entidad federativa, evitando su paralización por la inasistencia o ausencia definitiva de las sesiones del Consejero Presidente, en detrimento de las importantes funciones en la materia electoral que desempeña dicho instituto, por lo mismo, el precepto en este sentido cumple con el principio de certeza en materia electoral.
En relación con la segunda hipótesis relativa a la ausencia definitiva del cargo de Consejero Presidente, resulta necesario precisar el contenido de los ordinales 95, 96 y 100 del Código Electoral del Estado de Morelos, los cuales indican:
ARTÍCULO 95.- El Consejo Estatal Electoral es el órgano superior de deliberación y dirección. Responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral; y se integra por:
Un Consejero Presidente;
Cuatro Consejeros Electorales;
Un Secretario Ejecutivo;
Un representante por cada grupo parlamentario del Congreso del Estado;
Un representante por cada partido político con registro, o coalición;
Todos los integrantes del Consejo Estatal Electoral tendrán derecho a voz, pero sólo el Consejero Presidente y los Consejeros Electorales tendrán derecho a voz y voto.
Los partidos políticos y los grupos parlamentarios designarán un representante propietario y un suplente.
ARTÍCULO 96.- El Consejero Presidente y los cuatro Consejeros Electorales serán electos sucesivamente por el voto de las dos terceras partes del total de los Diputados integrantes del Congreso del Estado y en sus recesos, por la Diputación Permanente, conforme al siguiente procedimiento:
Cada grupo parlamentario representado en el Congreso propondrá una lista de cinco ciudadanos para elegir de entre ellos sucesivamente al Consejero Presidente, a los Consejeros Electorales y a cuatro Consejeros Suplentes, identificando al primero en su propuesta, privilegiando la equidad de género.
Las propuestas serán analizadas y dictaminadas a través del órgano político del Congreso. La propuesta de dictamen deberá contener los nombres para ocupar los cargos de: Consejero Presidente, Consejeros Electorales, así como a los cuatro Consejeros Suplentes en orden de prelación.
El dictamen respectivo será sometido a la discusión y aprobación del Congreso del Estado o en su caso, de la Diputación Permanente, quien emitirá el decreto respectivo; y
El Congreso del Estado o la Diputación permanente designará al Consejero Presidente y a los Consejeros Electorales a más tardar 5 días previos a la instalación del consejo.
ARTÍCULO 100.- Las ausencias temporales y definitivas de los Consejeros Electorales serán cubiertas por los suplentes, en el orden de prelación en que fueron designados. Las ausencias temporales no excederán de noventa días naturales fuera de los procesos ordinarios o extraordinarios de elecciones; en períodos electorales éstas no excederán de cinco días naturales.
De los preceptos citados se aprecian las siguientes características en la integración, elección y ausencias temporales y definitivas de los miembros del Consejo Estatal Electoral:
Se integra por: un Consejero Presidente; cuatro Consejeros Electorales; un Secretario Ejecutivo; un representante por cada grupo parlamentario del Congreso del Estado; y un representante por cada partido político con registro o coalición.
Para la elección por parte del Congreso del Estado se propone una lista de cinco ciudadanos para elegir sucesivamente al Consejero Presidente, a los Consejeros Electorales y además a cuatro Consejeros Suplentes.
Las ausencias temporales y definitivas de los Consejeros Electorales serán cubiertas por los suplentes, en el orden de prelación en que fueron designados.
Del análisis sistemático de los preceptos referidos se desprende que ciertamente en el caso de los Consejeros Electorales sus ausencias temporales y definitivas se cubrirán mediante los suplentes en el orden de prelación en que fueron designados, sin que se prevea que en el caso del Consejero Presidente, su ausencia definitiva pueda ser cubierta de la misma manera por un suplente.
Lo anterior no significa que en el Código Electoral que se analiza no se encuentre prevista la hipótesis de cómo cubrir las ausencias definitivas del cargo de Consejero Presidente. En efecto, derivado del análisis sistemático de ese ordenamiento, se puede inferir que el legislador ordinario estimó que no resultaba adecuado suplirlas de la misma manera como en el caso de los restantes Consejeros Electorales, esto es, a través de un Consejero Suplente, en atención a que se trata del Titular y del representante legal del Instituto Estatal Electoral. Por lo mismo, es válido legalmente deducir que las ausencias definitivas del Consejero Presidente del organismo administrativo electoral del Estado de Morelos, da lugar a la elección de un nuevo Consejero Presidente por parte del Congreso del Estado, lo que de manera alguna viola el principio de certeza en materia electoral porque ese principio no exige que deberá seguirse la misma regla de ausencia definitiva para todos los Consejeros Electorales, esto es, mediante los respectivos suplentes. La certeza en materia electoral exige que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que la actuación de las autoridades electorales está sujeta. Este principio se cumple cuando del análisis sistemático del ordenamiento legal se aprecia con claridad que tratándose de las ausencias definitivas del Consejero Presidente no se encuentra previsto que pueda ser sustituido por suplente alguno, lo que conduce indudablemente, a considerar que esa ausencia definitiva da lugar a una nueva elección de ese cargo por parte del órgano legislativo de la entidad federativa. Por lo tanto, como ya se precisó, esta circunstancia no resulta contraria al principio de certeza en materia electoral y, por ende, no se transgrede la Constitución General de la República.
SEXTO.- En el tercer motivo de inconformidad se expresan dos argumentos: a) se incumple la reforma constitucional de trece de noviembre de dos mil siete, en relación con el transitorio sexto que establece que las reformas deberán instrumentarlas los Estados a más tardar en un año de la publicación de la reforma constitucional; y b) se incumple también en establecer una regla de recuento de votos conforme con el artículo 116 fracción IV inciso l) de la Constitución, porque de la simple lectura de la legislación del Estado de Morelos no se establece modelo, sistema o disposición alguna para el recuento de votos.
El agravio relativo al presunto incumplimiento del plazo previsto en el artículo sexto transitorio de la reforma constitucional federal en materia electoral, es infundado porque dicho precepto es del siguiente tenor:
Artículo Sexto. Las legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberán adecuar su legislación aplicable conforme a lo dispuesto en este Decreto, a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor; en su caso, se observará lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Como se observa de la norma transitoria, las legislaturas de las entidades federativas tuvieron un año a partir de la entrada en vigor de la reforma constitucional en materia electoral para adecuar la legislación correspondiente. De esta manera, si la reforma constitucional de mérito se publicó en el Diario Oficial de la Federación el trece de noviembre de dos mil siete, entró en vigor al día siguiente, por tanto, es evidente que el plazo otorgado a los Estados para adecuar su legislación electoral concluyó el catorce de noviembre de este año de dos mil ocho. Por ello, si como lo sostiene el Congreso del Estado, el dieciséis de julio de este año se publicaron las modificaciones y adiciones en materia electoral a la Constitución del Estado de Morelos, y si el nuevo Código Electoral de esa entidad federativa fue publicado el pasado dos de octubre del año en curso, es patente que no existe el incumplimiento alegado.
El segundo y último argumento contenido en el tercer concepto de invalidez relativo al incumplimiento legislativo en establecer una regla de recuento de votos conforme con el artículo 116 fracción IV inciso l) de la Constitución, es fundado por las siguientes razones:
El precepto constitucional referido dispone:
Art. 116.- El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
…
IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:
…
l) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad. Igualmente, que se señalen los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación;
Como se advierte, por imperativo constitucional derivado de la reforma federal en materia electoral, las Constituciones y leyes de los Estados en esta materia deben garantizar que se señalen los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación.
Esta adecuación no se verificó en el Código Electoral del Estado de Morelos que se analiza, como lo sostiene el partido actor, toda vez que la única disposición legal que se refiere al recuento de votos se contiene en el ordinal 286 de ese ordenamiento, que es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 286.- Los cómputos distritales y municipales se efectuarán el tercer día posterior al de la elección. Para efectos del cómputo, se observará el siguiente procedimiento:
l.- Se separarán los paquetes que muestren alteración;
II.- Los restantes se abrirán siguiendo el orden numérico de las casillas y en el caso de los Consejos Distritales se observará además el orden alfabético de los municipios;
III.- Se tomará el resultado asentado en las actas finales de escrutinio y si hubiera objeción fundada en relación a las constancias, se repetirá el escrutinio haciendo el recuento de los votos.
Se considera razón fundada cuando no coincidan los resultados asentados en el apartado de escrutinio y cómputo del acta de la jornada electoral.
IV.- Posteriormente se abrirán los paquetes que muestren alteraciones; si las actas de escrutinio coinciden con las copias autorizadas que hubiesen remitido los Presidentes de casilla, se procederá a hacer el cómputo de estos expedientes de conformidad a las actas respectivas; si no coinciden los resultados, se procederá al escrutinio en términos de la fracción anterior;
V.- Cuando no exista acta de la jornada en el paquete electoral, pero si tengan copia de ella los Consejos y los partidos políticos, si coinciden los resultados, se computarán con base en ellas, en caso contrario, se repetirá el escrutinio haciendo el recuento de los votos, computándose los resultados y levantando el acta final de escrutinio que firmarán todos los miembros del consejo y los representantes acreditados de los partidos políticos ante el Consejo que quisieren hacerlo; la falta de firmas de estos últimos no invalidará el acta en cuestión;
VI.- Se levantará por duplicado el acta de cómputo distrital o municipal, por cada elección que se compute, haciendo constar en ella las operaciones practicadas, y el resultado de la elección;
VII.- En el ámbito de sus respectivas competencias, los Consejos extenderán constancias por conducto del Presidente, a los Candidatos a Diputados de Mayoría Relativa o a los candidatos a Presidente Municipal y Síndico de los Ayuntamientos, propietarios y suplentes que hayan resultado triunfadores, remitiendo cómputos y expedientes al Consejo Estatal Electoral, para los efectos de asignación de regidores y entrega de constancias; en el ámbito Distrital, los Consejos realizarán los cómputos de la elección de Diputados por el principio de representación proporcional y en su caso de Gobernador en el distrito, remitiendo resultados y paquetes al Consejo Estatal Electoral.
Como se observa del dispositivo legal transcrito solamente se prevén dos reglas para el recuento parcial de votos en sede administrativa, a nivel distrital y municipal, que son las siguientes:
a) En caso de objeción fundada (cuando no coincidan los resultados asentados en el apartado de escrutinio y cómputo del acta de la jornada electoral) del resultado asentado en las actas finales de escrutinio, se repetirá éste, haciendo el recuento de los votos.
b) Cuando no exista acta de la jornada en el paquete electoral, pero sí tengan copia de ella los Consejos y los partidos políticos, si coinciden los resultados, se computarán con base en ellas, en caso contrario, se repetirá el escrutinio haciendo el recuento de los votos.
Esta previsión legal no colma la exigencia constitucional derivada de la reforma constitucional en materia electoral de trece de noviembre de dos mil siete, contenida en el artículo 116 fracción IV inciso l) de la Constitución porque claramente se ordena que las leyes electorales de los Estados "deben garantizar que se señalen los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación".
En la especie, como ya se estudió, solamente se prevén dos supuestos y reglas de recuento parcial de votos en sede administrativa en los niveles distrital y municipal, faltando los supuestos y reglas de recuentos totales en sede administrativa y los consiguientes supuestos y reglas de recuentos parciales o totales en sede jurisdiccional, en razón de que en el LIBRO CUARTO, TÍTULO QUINTO, del Código analizado, intitulado "DE LOS ACTOS POSTERIORES A LA ELECCIÓN Y LOS RESULTADOS ELECTORALES", o en algún otro apartado del citado Código, no se prevé la hipótesis del recuento total de votos en sede administrativa. De la misma manera, en el Libro Quinto intitulado "De la Justicia Electoral" del Código analizado, no se contiene regla de recuento alguno, como lo mandata el precepto constitucional infringido.
OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS. En atención al principio de división funcional de poderes, los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, y en su desarrollo pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. Por un lado, puede darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. Ahora bien, combinando ambos tipos de competencias o facultades -de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo-, y de omisiones -absolutas y relativas-, pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas: a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho; b) Relativas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y, d) Relativas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente.
(No. Registro: 175,872. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXIII, Febrero de 2006. Tesis: P./J. 11/2006. Página: 1527)
En la especie, la omisión legislativa que se combate es clasificable como "relativa en competencia de ejercicio obligatorio" porque el Congreso del Estado de Morelos emite el Código Electoral de esa entidad federativa teniendo el mandato constitucional para hacerlo derivado de la reforma constitucional en materia electoral publicada en el Diario Oficial de la federación el trece de noviembre de dos mil siete. Esta obligación de adecuar el Código Electoral de esa entidad federativa, la cumple de manera general, pero como se advierte del concepto de invalidez analizado, ese cumplimiento resulta deficiente en lo relativo a los supuestos y reglas de recuentos parciales o totales en sede administrativa y jurisdiccional.
Por tales razones, si bien en principio este Alto Tribunal ha sostenido que la acción de inconstitucionalidad es improcedente contra la omisión de los Congresos de los Estados de expedir una ley, sin embargo, tal criterio no aplica cuando se trata de una omisión parcial resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas, como en el caso acontece. En este sentido, resulta aplicable el siguiente criterio jurisprudencial:
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI BIEN ES IMPROCEDENTE CONTRA UNA OMISIÓN ABSOLUTA EN LA EXPEDICIÓN DE UNA LEY, NO LO ES CUANDO AQUÉLLA SEA RESULTADO DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LAS NORMAS RESPECTIVAS.
El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la acción de inconstitucionalidad es improcedente contra la omisión de los Congresos de los Estados de expedir una ley, por no constituir una norma general que, por lo mismo, no ha sido promulgada ni publicada, los cuales son presupuestos indispensables para la procedencia de la acción. Sin embargo, tal criterio no aplica cuando se trate de una omisión parcial resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas.
(No. Registro: 170,413. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXVII, Febrero de 2008. Tesis: P./J. 5/2008. Página: 1336)
En este orden de ideas, resulta procedente y fundada la acción de inconstitucionalidad presentada por el partido actor en contra de la omisión legislativa del Congreso del Estado de Morelos consistente en regular de manera deficiente en el Código Electoral de esa entidad, los supuestos y las reglas de los recuentos parciales o totales en los ámbitos administrativo y jurisdiccional prevista en el inciso l) de la fracción IV del numeral 116 de la Constitución General de la República.
SÉPTIMO.- Como consecuencia de lo determinado en el considerando anterior este Pleno considera que el órgano legislativo de esa entidad federativa deberá legislar a la brevedad posible, para suplir la deficiencia legal apuntada, la que deberá quedar subsanada antes de la celebración de la próxima jornada electoral, es decir, antes del día cinco de julio de dos mil nueve, según se aprecia del informe rendido por la autoridad administrativa electoral local a foja 126 del expediente en que se actúa, porque como quedó precisado con anterioridad en esta resolución, en el nuevo Código Electoral publicado en el periódico oficial local el dos de octubre del presente año, solamente se establecieron dos supuestos y reglas de recuento parcial de votos en sede administrativa en los niveles distrital y municipal, faltando los consiguientes supuestos y reglas de recuentos totales en sede administrativa, y los supuestos y reglas de recuentos parciales o totales en sede jurisdiccional.
Debe añadirse que refiriéndose el precepto declarado inconstitucional a una situación posterior a la referida jornada es factible que hasta la fecha indicada se corrija la omisión en que incurrió.
No constituye obstáculo a lo anterior, que el proceso electoral de esa entidad federativa empiece el próximo dos de enero de dos mil nueve, según se aprecia del informe rendido por la autoridad administrativa electoral local a foja 126 del expediente en que se actúa, en razón de que la modificación a la ley electoral analizada se hace indispensable por esta declaración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues en este caso la creación de nuevas normas tiene como sustento posteriores circunstancias fácticas que demandan la generación de disposiciones jurídicas complementarias, para garantizar el pleno ejercicio de los derechos políticos de los participantes, pues sería igualmente ilógico que por la exigencia de un requisito formal, el trabajo parlamentario quedara inmovilizado cuando los propios acontecimientos exigen su intervención, siempre que se atiendan y preserven los principios rectores de la materia electoral.
Lo anterior tiene su sustento en la siguiente tesis jurisprudencial del Tribunal Pleno:
CERTEZA EN MATERIA ELECTORAL. EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO RELATIVO EN RELACIÓN CON LA MODIFICACIÓN A LAS LEYES QUE RIGEN EL PROCESO UNA VEZ QUE HA INICIADO.
El principio de certeza en materia electoral contenido en el artículo 41, fracción III, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consiste en que al iniciar el proceso electoral los participantes conozcan las reglas fundamentales que integrarán el marco legal del procedimiento que permitirá a los ciudadanos acceder al ejercicio del poder público, con la seguridad de que previamente tanto los partidos políticos como las minorías parlamentarias, e incluso el Procurador General de la República, tuvieron la oportunidad de inconformarse con las modificaciones legislativas de último momento, las cuales podrían haber trastocado alguno de los derechos que por disposición constitucional asisten a los mencionados institutos políticos, a sus candidatos o a los mismos electores. Sin embargo, el mencionado principio tiene como excepciones: a) que las citadas modificaciones legislativas no sean de naturaleza trascendental para el proceso electoral, pues si su carácter es accesorio o de aplicación contingente, la falta de cumplimiento del requisito formal de su promulgación y publicación sin mediar el plazo de 90 días a que alude el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal no producirá su invalidez, pues aun en el supuesto de que rompieran con la regularidad constitucional por diversos motivos, su reparación bien podría ordenarse sin dañar alguno de los actos esenciales del proceso electoral, aunque éste ya hubiera comenzado; y b) si la modificación a las leyes electorales se hace indispensable por una declaración de invalidez que hubiese hecho la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y ya haya iniciado el proceso electoral, pues en tal caso la creación de nuevas normas tiene como sustento posteriores circunstancias fácticas que demandan la generación de disposiciones jurídicas complementarias, o la reforma de las existentes, para garantizar el pleno ejercicio de los derechos políticos de los participantes, pues sería igualmente ilógico que por la exigencia de un requisito formal, el trabajo parlamentario quedara inmovilizado cuando los propios acontecimientos exigen su intervención, siempre que se atiendan y preserven los principios rectores de la materia electoral.
(No. Registro: 174,536. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXIV, Agosto de 2006. Tesis: P./J. 98/2006. Página: 1564)
En este tenor, para cumplir con el principio de certeza en materia electoral, debe precisarse que las adiciones legales que se realicen al Código Electoral del Estado de Morelos para cumplir con el imperativo del inciso l) de la fracción IV del numeral 116 de la Constitución Federal, deberán ser aplicables para el proceso electoral que se avecina porque derivan del mandato contenido en la reforma constitucional del pasado trece de noviembre de dos mil nueve que estableció el nuevo marco constitucional en materia electoral, cuyo cumplimiento es obligatorio para el orden jurídico federal y para todas las entidades federativas.
OCTAVO.- Finalmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, en relación con los numerales 41, 43, 44 y 45 de la Ley Reglamentaria de la materia, resulta procedente que se publique esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Morelos.
Por lo expuesto y fundado se resuelve:
PRIMERO.- Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO.- Se declara la validez del artículo 105 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos.
TERCERO.- Se desestima la acción de inconstitucionalidad respecto del artículo 82 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos.
CUARTO.- Se declara fundada la acción de inconstitucionalidad en contra de la omisión legislativa del Congreso del Estado de Morelos consistente en regular de manera deficiente en el Código Electoral de esa entidad federativa, los supuestos y las reglas de los recuentos parciales o totales en los ámbitos administrativo y jurisdiccional prevista en el inciso l) de la fracción IV del numeral 116 de la Constitución General de la República. En consecuencia el órgano legislativo de esa entidad federativa deberá legislar a la brevedad posible, para corregir la deficiencia apuntada, antes de la celebración de la jornada electoral estatal del próximo cinco de julio de dos mil nueve.
QUINTO.- Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial del Estado de Morelos.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad archívese el expediente.
Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conforme a las siguientes votaciones: por unanimidad de once votos se aprobaron los puntos Resolutivos Primero, en cuanto a que es procedente la acción de inconstitucionalidad, Segundo, en cuanto a reconocer la validez del artículo 105 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos, y Quinto, en cuanto a la publicación de la resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; por mayoría de seis votos de la señora Ministra Sánchez Cordero de García Villegas y de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo, y Valls Hernández que consideraron que debía declararse la invalidez del artículo 82 del Código Electoral impugnado y de cinco votos de los Ministros Luna Ramos, Franco González Salas, Azuela Güitrón, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia que estimaron que debía reconocerse la validez del precepto, se decidió desestimarse la acción de inconstitucionalidad en ese aspecto, puesto que si bien se dio la votación mayoritaria por la invalidez, no se alcanzó la votación calificada referida de ocho votos lo que se contiene en el resolutivo tercero; y por mayoría de ocho votos de la señora Ministra Sánchez Cordero de García Villegas y de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo, Azuela Güitrón, Valls Hernández y Silva Meza se aprobaron los Puntos Resolutivos Primero, en cuanto a que es parcialmente fundada la acción de inconstitucionalidad, Cuarto y Quinto, en cuanto a que también se publique la resolución en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial del Estado de Morelos, votando en contra la señora Ministra Luna Ramos, y los Ministros Franco González Salas y Presidente Ortiz Mayagoitia. El señor Ministro Cossío Díaz reservó su derecho para formular sendos votos respecto del artículo 82 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos y de la omisión legislativa.
Firman el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Ministro ponente con el Secretario General de Acuerdos, que autoriza y da fe.
PRESIDENTE
GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA
MINISTRO PONENTE
MARIANO AZUELA GÜITRÓN
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
LIC. JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ
ESTA HOJA CORRESPONDE A LA RESOLUCIÓN DICTADA EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 118/2008.- PROMOVENTE: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA, FALLADA EL NUEVE DE DICIEMBRE DE DOS MIL OCHO. CUYOS PUNTOS RESOLUTIVOS SON LOS SIGUIENTES:
"PRIMERO.- Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad, SEGUNDO.- Se declara la validez del artículo 105 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos, TERCERO.- Se desestima la acción de inconstitucionalidad respecto del artículo 82 del Código Electoral del Estado Libre y Soberano de Morelos,CUARTO.- Se declara fundada la acción de inconstitucionalidad en contra de la omisión legislativa del Congreso del Estado de Morelos consistente en regular de manera deficiente en el Código Electoral de esa entidad federativa, los supuestos y las reglas de los recuentos parciales o totales en los ámbitos administrativo y jurisdiccional prevista en el inciso l) de la fracción IV del numeral 116 de la Constitución General de la República. En consecuencia el órgano legislativo de esa entidad federativa deberá legislar a la brevedad posible, para corregir la deficiencia apuntada, antes de la celebración de la jornada electoral estatal del próximo cinco de julio de dos mil nueve y QUINTO.- Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial del Estado de Morelos." CONSTE.