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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 97/2008. PROMOVENTE: partido del trabajo. PONENTE: MINISTRO SERGIO SALVADOR AGUIRRE Anguiano. Vo. Bo. Encargado del engrose: Ministro José Ramón Cossío Díaz. SECRETARIA: LAURA PATRICIA ROJAS ZAMUDIO. |
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintiocho de octubre de dos mil ocho.
V I S T O S para resolver los autos de la presente acción de inconstitucionalidad 97/2008, y;
R E S U L T A N D O Q U E:
PRIMERO.- Presentación de la demanda, normas impugnadas y autoridades. Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el catorce de agosto de dos mil ocho, Alberto Anaya Gutiérrez, Alejandro González Yáñez, Rubén Aguilar Jiménez y Ricardo Cantú Garza, en su calidad de integrantes de la Comisión Coordinadora Nacional del Partido del Trabajo, promovieron acción de inconstitucionalidad en la que solicitaron la invalidez de la norma emitida y promulgada, por el Congreso y el Gobernador del Estado de Morelos, consistente en el artículo 23, fracción II, apartado 1), incisos A y B de la Constitución Política del Estado de Morelos, que fue reformado mediante Decreto ochocientos veintitrés, publicado en el Periódico Oficial de esa Entidad Federativa el dieciséis de julio de dos mil ocho.
SEGUNDO.- Antecedentes. El partido político promovente señaló como antecedentes del caso, los siguientes:
1.- La Quincuagésima Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, promulgó el Decreto número ochocientos veintitrés, mediante el cual fue modificado o adicionado, el artículo 23, fracción II, apartado 1, incisos A) y B) de la Constitución Política del Estado.
2.- Dicho Decreto fue publicado el dieciséis de julio del año dos mil ocho, en el Periódico Oficial del Estado de Morelos.
3.- En el artículo primero transitorio del Decreto aludido, se establece que se remita copia del mismo a los Ayuntamientos para que manifiesten su aprobación o desaprobación.
4.- El artículo segundo transitorio de dicho Decreto, establece que una vez aprobado por el Constituyente Permanente, el Decreto iniciaría su vigencia a partir de la publicación de la declaratoria correspondiente.
5.- En el artículo tercero transitorio del Decreto se establece que el mismo se remita al titular del Poder Ejecutivo, para los efectos de su promulgación y publicación de la declaratoria correspondiente.
6. El artículo cuarto transitorio del Decreto, establece que se derogan todas las disposiciones que se opongan al Decreto.
TERCERO.- Conceptos de invalidez. El partido político promovente señaló, en síntesis, los siguientes conceptos de invalidez:
a) Que la norma impugnada contraviene los artículos 41, fracción I y 116, fracción IV, inciso g) de la Constitución Federal, toda vez que regula cuestiones que son competencia exclusiva del ámbito federal, además de que establece limitaciones al financiamento público que pueden recibir los partidos políticos nacionales, toda vez que prevé que dicho financiamiento se asignará a los partidos que obtengan al menos, el tres punto cinco por ciento de la votación estatal válida en la elección de diputados locales inmediata anterior, conforme lo disponga la ley reglamentaria de la materia, con lo que agrega, se elimina el beneficio otorgado a los partidos políticos nacionales de contar con financiamiento público en las Entidades Federativas, lo que resulta inconstitucional, porque el artículo 41 de la Carta Magna establece que éstos tendrán derecho a contar de manera equitativa con recursos para llevar a cabo sus actividades, de donde es claro que la norma impugnada no puede afectar la prerrogativa que la Constitución Federal contempla para dichos institutos políticos.
b) Que el artículo 116, fracción IV, inciso g) de la Constitución Federal, establece la obligación de las legislaturas locales de garantizar que los partidos políticos reciban financiamiento para sus actividades ordinarias y las tendentes a la obtención del voto, empero, la norma impugnada hace imposible a dichos partidos políticos el acceso a las prerrogativas estatales, porque fija para la asignación del financiamiento público, un porcentaje del tres punto cinco por ciento de la votación estatal válida en la elección de diputados locales inmediata anterior, de ahí la inconstitucionalidad que se aduce, ya que se modifican las reglas a que se sujetará el financiamiento público de los partidos políticos y que en números reales implicará obtener una mayor cantidad de votos en una elección y, en ese sentido, reducir las posibilidades de que las expresiones minoritarias tengan derecho a acceder a las prerrogativas estatales.
CUARTO.- Artículos constitucionales señalados como violados. El partido político promovente de la acción señaló que la norma cuya invalidez demanda, viola los artículos 14, 16, 41, fracciones I y II y 116, fracción IV, incisos b), c), y f) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
QUINTO.- Instrucción de la acción. Por acuerdo de quince de agosto de dos mil ocho, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido del Trabajo con el número 97/2008 y, por razón de turno, designó al Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano para que instruyera el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.
Mediante proveído de la misma fecha el Ministro Instructor admitió la acción de inconstitucionalidad, ordenó dar vista al órgano Legislativo que emitió las normas y al Ejecutivo que las promulgó para que rindieran sus respectivos informes, así como al Procurador General de la República para que antes del cierre de la instrucción emitiera su opinión; solicitó a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que expresara su opinión; asimismo, requirió al Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, para que en el plazo de tres días naturales, enviara copia certificada de los Estatutos vigentes del Partido del Trabajo, precisando quiénes son los integrantes de su Comisión Coordinadora Nacional; y, por último, requirió al Presidente del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Morelos, para que dentro del mismo plazo, informara la fecha en que inicia el próximo proceso electoral en la Entidad.
Por acuerdo de veintiuno de agosto de dos mil ocho, el Ministro Instructor tuvo por rendido el informe solicitado al Instituto Estatal Electoral de Morelos; y por diverso proveído de veinticinco de agosto, tuvo por desahogado el requerimiento formulado al Instituto Federal Electoral.
Mediante acuerdo de veintiocho de agosto de dos mil ocho, el Ministro instructor tuvo por rendidos los informes solicitados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos, así como la opinión formulada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y puso los autos a la vista de las partes para que dentro del plazo de dos días naturales formularan alegatos.
SEXTO.- Informes de las autoridades legislativa y ejecutiva locales.
Congreso del Estado de Morelos. La Presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, al rendir su informe manifestó, en síntesis, lo siguiente:
3. El porcentaje de financiamiento que se prevé en la norma impugnada, esto es, el tres punto cinco por ciento, es un elemento objetivo al que la legislatura estatal acudió para determinar el grado mínimo de representatividad que deben tener los partidos políticos en el Estado, para tener así derecho al financiamiento público, por lo que atendiendo a la facultad que tienen para legislar en el régimen interior de la Entidad, debe concluirse que tal porcentaje no rompe con el principio de equidad en materia electoral, pues el mismo porcentaje se aplica a todos los partidos que participan en ese ámbito.
Poder Ejecutivo del Estado de Morelos. El Gobernador del Estado de Morelos, al rendir su informe manifestó, en síntesis, lo siguiente:
1. Que es cierto el acto que se le atribuye de promulgación del Decreto ochocientos veintitrés, por medio del cual se reformó la norma impugnada, acto que realizó en términos de las facultades que prevé el artículo 70, fracción XVII de la Constitución del Estado de Morelos.
2. Que el concepto de invalidez es infundado, pues la norma impugnada no transgrede los artículos 14 y 16 constitucionales, ya que estos consagran garantías individuales, pero no prevén base alguna que se relacione con el supuesto de la norma impugnada, de ahí que no se puede argumentar violación a esas disposiciones; y que tampoco se puede entender transgredido el artículo 41, fracción I de la Constitución Federal, pues ahí tampoco se observa base o regla que deban observar las Entidades Federativas para el financiamiento a partidos políticos.
3. Que tampoco existe transgresión a lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inciso c) de la Constitución Federal, en virtud de que la norma impugnada cumple cabalmente con las bases que ahí se contemplan, fundamentalmente aquella que establece la prerrogativa de los partidos políticos de recibir financiamiento y aquella relacionada con el principio de equidad que rige en la distribución de ese financiamiento, pues la norma impugnada establece un porcentaje del diez por ciento que debe repartirse en forma igualitaria entre todos los partidos y el resto entre aquellos que obtengan al menos el tres punto cinco por ciento de la votación estatal válida en la elección de diputados locales inmediata anterior, reglas que aduce, resultan justas y equitativas, ya que se garantiza a todos los partidos políticos la obtención de financiamiento.
SÉPTIMO.- Opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al formular su opinión, señaló en síntesis, lo siguiente:
1. El concepto de invalidez que se hace valer es infundado, pues el establecimiento del porcentaje del tres punto cinco por ciento que se prevé en la norma impugnada, no implica una invasión de competencias exclusivas de la Federación, pues de acuerdo con el artículo 41, fracción I de la Constitución Federal, los partidos políticos nacionales tienen el derecho de participar en las elecciones de los Estados, sin embargo, ese derecho no es irrestricto e ilimitado, ya que está sujeto a la legislación de cada Entidad Federativa, en términos de lo dispuesto en la fracción IV, del artículo 116 de la propia Carta Magna, que fija los principios y bases de carácter electoral que deben ser garantizados por las legislaciones de los Estados, entre ellos, el relativo a la distribución equitativa del financiamiento público para los partidos políticos.
Dicho precepto constitucional no impone a las legislaturas locales reglamentación específica respecto a la forma en que se debe garantizar la equidad, esto es, no fija criterios concretos de distribución y, mucho menos, porcentajes respectivos, por lo que es válido concluir que las legislaturas de los Estados se encuentran en libertad de regular las formas y mecanismos equitativos de financiamiento.
2. El hecho de que la norma impugnada establezca que para la obtención de los recursos públicos los partidos políticos deben obtener el tres punto cinco por ciento de la votación estatal válida en la elección de diputados locales inmediata anterior, no contraviene lo dispuesto en la Constitución General de la República, toda vez que no viola el principio de equidad; además de que las legislaturas tienen la libertad para fijar los mecanismos de distribución del financiamiento a esos institutos políticos.
La exigencia de la representatividad que prevé la norma impugnada, no priva de recursos a los partidos políticos, sino que por el contrario, garantiza el reparto igualitario del diez por ciento del total del financiamiento entre todos los partidos es decir, prevé un criterio paritario, en razón de que una cantidad se reparte por igual entre todos los partidos; y el noventa por ciento restante se distribuye atendiendo a la representatividad de los partidos políticos de la Entidad Federativa, por lo que reitera, con esta última regla se cumple con el principio de equidad en el acceso en el financiamiento público.
OCTAVO.- Opinión del Procurador General de la República. Mediante oficio PGR/563/2008, el Procurador General de la República rindió su opinión, en la que argumentó en síntesis, lo siguiente:
1. Es infundado el concepto de invalidez que se hizo valer, ya que si el artículo 23, fracción II, apartado 1), inciso B de la Constitución del Estado de Morelos establece que para que un partido político estatal mantenga su registro, o un partido político nacional conserve sus prerrogativas estatales, debe obtener cuando menos el tres punto cinco por ciento de la votación estatal válida en la elección de diputados locales inmediata anterior y ello, en modo alguno, transgrede los artículos 41, fracciones I y II y 116, fracción IV, inciso g) de la Constitución Federal, porque la Suprema Corte al resolver la acción de inconstitucionalidad 2/99 y su acumulada 3/99 promovidas por los Partidos Políticos Nacionales Verde Ecologista de México y del Trabajo, en la que impugnaron la Ley Electoral de Chihuahua, estimó que no era inconstitucional el artículo que establecía que los partidos políticos que no hubieran alcanzado el dos por ciento de la votación para diputados por el principio de representación proporcional, no tenían derecho al financiamiento público anual para actividades permanentes, pues no transgredía el principio de equidad en materia electoral, toda vez que las disposiciones impugnadas eran de carácter general y se dirigían a todos aquellos partidos que se ubicaran en la misma situación, de tal manera que no existía un trato diferenciado entre partidos que se encontraran en igualdad de circunstancias.
2. Además, atendiendo a los fines que tienen los partidos políticos, que son promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, se instituye en las disposiciones fundamentales el otorgamiento de financiamiento público para que los partidos políticos logren sus fines; pero, por la misma razón, si dentro del ámbito local los partidos políticos que fueron beneficiados con este tipo de financiamiento no logran una representatividad significativa para el logro de los fines que persiguen, no se justifica el acceso al financiamiento público cuyo otorgamiento busca precisamente, el que los partidos políticos cumplan con dichos fines.
3. El tres punto cinco por ciento requerido de la votación en las elecciones de diputados, es un elemento objetivo al que el Congreso de Morelos acude para determinar el grado mínimo de representatividad que deben tener los partidos políticos en el Estado para tener derecho al financiamiento público, por lo que ese porcentaje no transgrede precepto constitucional alguno, toda vez que constituye para el órgano legislativo, el elemento indicativo de la representatividad de los partidos que justifica el otorgamiento de dicho financiamiento.
NOVENO.- Una vez cerrada la instrucción en este asunto, se envió el expediente al Ministro Instructor, para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
C O N S I D E R A N D O Q U E:
PRIMERO.- Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10 fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que el Partido Político plantea la posible contradicción del artículo 23, fracción II, apartado 1), incisos A y B de la Constitución Política del Estado de Morelos, con la Constitución General de la República.
SEGUNDO.- Oportunidad. Por razón de orden, en primer lugar, se procede a analizar si la acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente.
El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que el plazo para la presentación de la acción será de treinta días naturales y el cómputo respectivo debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó la norma que se impugna, considerándose en materia electoral, todos los días como hábiles.
El Decreto ochocientos veintitrés, que contiene el artículo combatido de la Constitución Política del Estado de Morelos, se publicó en el Periódico Oficial de la Entidad el dieciséis de julio de dos mil ocho y, por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad inició el diecisiete de julio y venció el quince de agosto de dos mil ocho.
En el caso, la acción del Partido Político promovente se presentó el catorce de agosto de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, como se desprende de los sellos que obran al reverso de la foja veintinueve del expediente, esto es, el penúltimo día del plazo correspondiente, por lo que debe concluirse que fue presentada en forma oportuna, conforme a lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley de la materia.
TERCERO. Legitimación. Acto continuo se procede a analizar la legitimación de los promoventes de la acción.
Los artículos 105, fracción II, inciso f) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, último párrafo de su Ley Reglamentaria, disponen que los partidos políticos con registro podrán ejercer la acción de inconstitucionalidad, para lo cual deben satisfacer los siguientes extremos:
a) El partido político cuente con registro definitivo ante la autoridad electoral correspondiente.
b) El partido político promueva por conducto de su dirigencia (nacional o local según sea el caso).
c) Que quien suscriba a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para ello.
d) Las normas deben ser de naturaleza electoral.
Ahora bien, se procede al análisis de los documentos y estatutos con base en los cuales los promoventes de la acción acreditan su legitimación.
Al respecto se tiene que la demanda de acción de inconstitucionalidad fue suscrita por Alberto Anaya Gutiérrez, Alejandro González Yáñez, Rubén Aguilar Jiménez y Ricardo Cantú Garza, en su calidad de integrantes de la Comisión Coordinadora Nacional del Partido del Trabajo.
Asimismo, a foja doscientos cuatro del expediente corre agregada la certificación de fecha veinte de agosto de dos mil ocho, suscrita por el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, por la cual se hace constar que el Partido del Trabajo se encuentra registrado como Partido Político Nacional, en pleno goce de los derechos y sujeto a las obligaciones que el Código de la materia señala.
También se encuentra agregada a foja doscientos cinco de la acción de inconstitucionalidad, la diversa certificación también de fecha veinte de agosto de dos mil ocho, suscrita el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, a través de la cual se hace constar el nombre de las personas que integran la Comisión Coordinadora Nacional del Partido del Trabajo, en cuyo listado aparecen los nombres de quienes suscribieron la demanda de acción de inconstitucionalidad. Asimismo, del artículo 44, inciso c), de los Estatutos del Partido del Trabajo, se desprende que la Comisión Coordinadora Nacional cuenta con facultades para interponer las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral que estime pertinentes, en términos de la fracción II del artículo 105 constitucional.
En consecuencia, la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido del Trabajo, fue hecha valer por parte legitimada para ello, toda vez que se trata de un Partido Político Nacional con registro acreditado ante la autoridad electoral correspondiente y fue suscrita por la Comisión Coordinadora Nacional, que cuenta con facultades para tal efecto, en términos de los estatutos que rigen a dicho Partido Político. Asimismo, no cabe duda que la norma impugnada es de naturaleza electoral ya que se refiere al sistema de acceso al financiamiento público por los partidos políticos.
CUARTO. Causas de improcedencia. Al no existir causas de improcedencia ni motivo de sobreseimiento, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan, se procede a analizar el fondo del asunto.
QUINTO. Estudio de fondo. En el caso, el partido político promovente impugna el artículo 23, fracción II, apartado 1), incisos A) y B) de la Constitución Política del Estado de Morelos, por considerar que la regulación ahí prevista es una cuestión que compete regular en exclusiva al ámbito federal, además de que establece limitaciones al financiamiento público que tienen derecho a recibir los partidos políticos nacionales, ya que se prevé que el citado financiamiento se asignará solamente a los partidos que hayan obtenido al menos el tres punto cinco por ciento (3.5%) de la votación estatal válida en la elección anterior, con lo que se viola el principio de equidad en la repartición del financiamiento público. Señala el partido promovente que con lo anterior, se provoca que el acceso a las prerrogativas estatales por los partidos minoritarios sea más difícil.
Es fundada la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con las consideraciones siguientes.
En diversos precedentes este Tribunal Pleno ha sostenido que la fracción I del artículo 41 de la Constitución Federal reconoce a los partidos políticos como entidades de interés público, con funciones y finalidades constitucionalmente asignadas (fines) y que ante el papel que están llamados a cumplir en la reproducción del Estado constitucional democrático de derecho, se hace necesario conferir al Estado la obligación de asegurar las condiciones para su desarrollo y de proporcionar y suministrar el mínimo de elementos que éstos requieran en su acción destinada a recabar la adhesión ciudadana (medios).
Así, de conformidad con el párrafo segundo de la fracción I del artículo 41 de la Constitución Federal, entre los fines que tienen constitucionalmente encomendados los partidos políticos se encuentran los siguientes:
Por su parte, en la fracción II del citado precepto constitucional se prevé que la ley deberá garantizar que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos o medios para llevar a cabo sus actividades. Es decir, para que los partidos políticos puedan cumplir las finalidades que constitucionalmente tienen encomendadas, deben contar con los elementos o medios necesarios para ello, entre los que se encuentran el financiamiento público, en el que se debe garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
Así, el orden jurídico establece una serie de prerrogativas y derechos de carácter electoral en favor de los partidos políticos (medios) para que estén en aptitud de cumplir con sus funciones y fines constitucionales.
En el mismo sentido, la segunda parte de la fracción I del artículo 41 constitucional invocado establece una disposición que confiere una facultad al legislador ordinario para que determine "las normas y requisitos para el registro legal de los partidos políticos y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral". En cuanto a esto último hemos sostenido que esta disposición constitucional establece, a través de una norma competencial, una potestad y, correlativamente, una sujeción.
Con respecto a la potestad, se trata de una potestad legislativa, es decir, una potestad para producir normas jurídicas, cuyo ejercicio es inexcusable toda vez que la intervención del legislador ordinario está prevista expresamente en la Constitución a través de una remisión y, en esa medida postulada por ésta y, si bien tiene libertad de configuración legislativa, no puede ejercerla más que dentro de los límites que la propia Constitución impone. En este sentido, los sujetos normativos de la potestad legislativa son tanto el legislador ordinario federal como el legislador ordinario estatal o local. La materia o alcance de la potestad legislativa radica, por un lado, en determinar las normas y requisitos de los partidos políticos para su registro legal y, por otro, en determinar o establecer en la ley las "formas específicas" de la intervención de los partidos políticos tanto nacionales como estatales o locales en el proceso electoral.
Así, mediante el ejercicio de la referida potestad normativa por el legislador ordinario, los partidos políticos (tanto nacionales como locales) están sujetos a las "formas específicas" de su intervención en el proceso electoral. El ejercicio de la referida potestad legislativa entraña modificar la situación jurídica de los partidos políticos. Esa sujeción tiene efectos que se traducen en el otorgamiento de derechos y prerrogativas electorales, así como en el establecimiento de obligaciones.
En cuanto a la parte relativa al registro legal de los partidos políticos, ya hemos dicho que la importancia de reconocer en la Constitución dicha figura es el efecto constitutivo que se genera, ya que el legislador ordinario establece, por regla general, un procedimiento legal para que los solicitantes que pretendan constituirse como partido político para participar en las elecciones obtengan su registro ante la autoridad administrativa electoral, ya sea federal o local, según sea el caso. El referido registro tiene así efectos constitutivos, toda vez que los derechos, prerrogativas y obligaciones correlativos al carácter de partido político provienen del acto de la autoridad consistente en otorgar el registro legal correspondiente. Así, quienes se constituyan como partidos políticos, al obtener el registro, adquieren la correspondiente personalidad jurídica (como personas morales de derecho público) con el carácter de entidades de interés público, que les permite gozar de los derechos, garantías, financiamiento público y prerrogativas electorales y correlativamente estar sujetos, a la vez, a las obligaciones establecidas en la ley.
Así, los partidos políticos que se constituyan y registren conforme al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y a las leyes electorales de las entidades federativas, incluido el Distrito Federal, según el caso, disfrutan de una garantía de permanencia en la medida en que cumplan con los requisitos que establezca la ley, particularmente los necesarios para obtener su registro. De ahí que, por ejemplo, se establezca en las leyes electorales que los partidos políticos están obligados a mantener en todo tiempo el mínimo de afiliados requeridos para su constitución o registro, o que deban mantener en funcionamiento a sus órganos de gobierno, de conformidad con sus estatutos y que, precisamente, una causa de la pérdida de registro es haber dejado de cumplir con los requisitos necesarios para obtener su registro. Por lo tanto, el incumplimiento de tales requisitos trae aparejada, mediante el procedimiento legal respectivo de pérdida de registro, la pérdida del mismo y, por consiguiente, de los derechos y prerrogativas que les confiere la ley.
Por su parte, en lo concerniente a los requisitos para la creación de los partidos políticos, ya hemos sostenido que si bien, en principio, existe una delegación al legislador, esa delegación está sujeta a criterios de razonabilidad guiados por el propósito de que los partidos políticos, como entidades de interés público, cumplan con las finalidades constitucionales que tienen encomendadas.
Así entonces, sí corresponde al legislador ordinario, tanto federal como local, establecer las normas y requisitos para el registro legal de los partidos políticos (que tiene que ver con su constitución, ya que, como se explicó el registro de los partidos políticos tiene un carácter constitutivo), esto es, las normas relativas a las puertas de entrada de los partidos políticos, consecuentemente se sigue, en forma natural, que también le compete regular la conservación y pérdida del registro legal (las puertas de salida), siempre que se ajuste a los parámetros constitucionales.
a) Las elecciones de los gobernadores, los integrantes de las legislaturas y de los ayuntamientos locales, se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo y que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de julio del año que corresponda, salvo los Estados en que no coincida en la misma fecha.
b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, serán principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia.
c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en materia electoral, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.
d) Las autoridades electorales administrativas puedan convenir con el Instituto Federal Electoral que se haga cargo de la organización de procesos locales.
e) Los partidos políticos se constituyan por ciudadanos y tengan reconocido el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular.
f) Las autoridades electorales sólo puedan intervenir en los asuntos internos de los partidos en los términos que expresamente señalen.
g) Los partidos políticos reciban equitativamente financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto en los procesos electorales; así como que se establezca el procedimiento de liquidación en caso de pérdida del registro.
h) Se fijen criterios para establecer límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales, así como lo relativo a montos máximos sobre aportaciones de simpatizantes, procedimientos de control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos de los partidos y establecimiento de sanciones por el incumplimiento en su caso.
i) El acceso de los partidos políticos a la radio y televisión.
j) Se fijen reglas para las precampañas y las campañas electorales y las sanciones para casos de incumplimiento.
k) Se instituyan bases para la coordinación entre el Instituto Federal Electoral y las autoridades electorales locales en materia de fiscalización de finanzas de los partidos políticos.
l) Se establezca un sistema de medios de impugnación, para que todos los actos y resoluciones electorales cumplan con el principio de legalidad y se establezcan las reglas para los casos de recuentos totales o parciales de votación.
m) Se fijen las causales de nulidad de las elecciones de gobernador, diputados locales y ayuntamientos y los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales.
n) Se tipifiquen los delitos y faltas en materia electoral, así como las sanciones correspondientes.
De conformidad con lo anterior y de una interpretación sistemática de los artículos 41, fracción I y 116, fracción IV de la Constitución Federal, los Estados tienen plena libertad para establecer las formas específicas para la intervención en los procesos electorales locales, de los partidos políticos nacionales. Es decir, los Estados tienen libertad de configuración para establecer cuales serán las modalidades y formas de participación de los partidos políticos nacionales en las elecciones locales, ponderando sus necesidades propias y circunstancias políticas. Sin embargo, esta libertad de configuración plena está condicionada a que se respeten los principios establecidos en la fracción IV, del artículo 116 de la Constitución Federal y a que se regulen conforme a criterios de razonabilidad guiados por el propósito de que los partidos políticos, como entidades de interés público, cumplan con las finalidades constitucionales que tienen encomendadas.
Establecido lo anterior, es decir, que compete al legislador ordinario configurar las normas y requisitos relativos a la acreditación de los partidos políticos nacionales para que contiendan en las elecciones locales, así como la pérdida de dicha acreditación y los requisitos para que dichos partidos mantengan sus prerrogativas estatales —entre las que se encuentra la relativa a recibir financiamiento público de manera equitativa—, conforme a criterios de razonabilidad que permitan el pleno ejercicio de los derechos y finalidades de los partidos políticos, lo que ahora procede es analizar si la norma general impugnada, esto es, el artículo 23, fracción II, apartado 1) incisos A) y B) de la Constitución Política del Estado de Morelos, es o no constitucional, en particular si el sistema de financiamiento previsto por el legislador local se ajustó a criterios de razonabilidad o no.
Para ello conviene, tener presente el texto del artículo impugnado, el cual es del tenor siguiente:
"Artículo 23.- Los procesos electorales del Estado se efectuarán conforme a las bases que establece la presente Constitución y las leyes de la materia y se sujetarán a los principios de constitucionalidad, certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, equidad, objetividad, definitividad, profesionalismo, y equidad de género.
Las elecciones de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y de los Ayuntamientos se realizarán en las mismas fechas en que se efectúen las federales. La duración de las campañas no deberá exceder de setenta y cinco días para la elección de gobernador, ni de sesenta días para la elección de diputados locales o ayuntamientos. Las precampañas de los partidos políticos para elegir a sus candidatos a cargos de elección popular no podrán durar más de las dos terceras partes de las respectivas campañas electorales.
I. (…).
II. En los procesos electorales del estado, la ley garantizará que los partidos políticos cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso de los medios de comunicación, conforme a las normas establecidas por el Apartado B de la fracción III del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales bajo los siguientes lineamientos:
1).- El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y por actividades específicas, conforme a las siguientes bases:
A.- En ambos casos se garantizará el reparto igualitario del 10% del total del financiamiento entre todos los partidos con registro en el estado;
B.- El resto del financiamiento se asignará a los partidos políticos que obtengan, al menos, el 3.5% de la votación estatal válida en la elección de diputados locales inmediata anterior, conforme lo disponga la ley reglamentaria de la materia;
C.- Los recursos públicos prevalecerán sobre los de origen privado.
(…)".
Como se advierte, la norma general impugnada esencialmente prevé:
a) En los procesos electorales locales, la ley garantizará que los partidos políticos cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades.
b) Los partidos políticos tendrán derecho al uso de los medios de comunicación, de conformidad con lo previsto por el Apartado B de la fracción III del artículo 41 de la Constitución Federal.
c) La ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales bajo los siguientes lineamientos:
1.- El financiamiento público para los partidos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y por actividades específicas, conforme a las siguientes bases:
A. En ambos casos se garantizará el reparto igualitario del diez por ciento (10%) del total del financiamiento entre todos los partidos con registro en el estado.
B. El resto del financiamiento se asignará a los partidos políticos que obtengan, al menos el tres punto cinco por ciento (3.5%) de la votación estatal válida en la elección de diputados locales inmediata anterior, conforme lo disponga la ley reglamentaria de la materia.
Es decir, el sistema de repartición del financiamiento público estatal prevé una distribución del diez por ciento (10%) en forma igualitaria entre todos los partidos políticos y el restante noventa por ciento (90%), distribuido únicamente entre aquéllos partidos que hubieren alcanzado al menos el tres punto cinco por ciento de la votación estatal válida en la elección de diputados locales inmediata anterior.
Conviene recordar que en el ejercicio de la libertad de configuración del legislador local a la que hemos aludido, éste debe actuar conforme a criterios de razonabilidad que permitan el pleno ejercicio de los derechos y finalidades de los partidos políticos. En el caso concreto, debe observarse lo previsto por el inciso g), de la fracción IV, del artículo 116 de la Constitución Federal, en el que se prevé que la ley debe garantizar que los partidos políticos reciban equitativamente financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto en los procesos electorales.
Ahora bien, a efecto de pronunciarnos sobre si el sistema de financiamiento previsto por el legislador local se ajustó a criterios de razonabilidad o no, conviene analizar lo que prevé el sistema electoral local en cuanto a este tema.
La Constitución Política del Estado de Morelos prevé que:
1.- Los partidos políticos son entidades de interés público, que tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación estatal y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo [ artículo 23, fracción I, párrafo primero] .
2.- La ley determinará las formas específicas de la intervención de los partidos políticos en los procesos electorales del estado, así como las reglas para su constitución, registro, vigencia y liquidación [ artículo 23, fracción I, párrafos segundo y tercero] .
3.- El financiamiento público estatal se otorgará a partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección. Dicho financiamiento se repartirá en un diez por ciento (10%) igual entre todos los partidos registrados y el noventa por ciento (90%) restante sólo entre los partidos que obtengan al menos el tres punto cinco por ciento (3.5%) de la votación estatal válida en la elección de diputados locales inmediata anterior [ artículo 23, fracción II, apartado 1), incisos A y B] —impugnado—.
Por su parte, el Código Electoral del Estado de Morelos, prevé que:
1.- Los partidos políticos son entidades de interés público, que tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, propiciando la emisión consciente y libre del sufragio; compartir con los organismos electorales la responsabilidad del proceso electoral; contribuir a la integración de la representación estatal y con el carácter de organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen y mediante el sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e instrasferible [ artículo 20] .
2.- Es derecho de los partidos políticos gozar de las garantías y acceder a las prerrogativas que el Código Estatal Electoral prevé, para que realicen libremente sus actividades [ artículo 42, fracción II] .
3.- Los partidos políticos estatales son los que cuentan con registro ante el Instituto Estatal Electoral. Los partidos políticos nacionales son los que cuentan con registro ante el Instituto Federal Electoral y éstos tendrán reconocimiento en la entidad y podrán participar en las elecciones estatales, distritales y municipales una vez que entreguen sus documentos ante el Instituto Estatal Electoral [ artículos 21 y 22] .
4.- Si un partido político nacional pierde su registro ante el Instituto Federal Electoral, mantendrá su registro como partido político estatal, siempre que obtenga el tres por ciento (3%) de la votación efectiva de la elección de diputados de mayoría relativa en el mismo proceso electoral estatal [ artículo 35] .
5.- Los partidos políticos estatales perderán su registro cuando no obtengan cuando menos el tres por ciento (3%) de la votación estatal efectiva de las elecciones de Diputados electos por el principio de mayoría relativa [ artículo 36, fracción I] .
6.- El financiamiento público de los partidos políticos deberá repartirse en un diez por ciento (10%) igual entre todos los partidos registrados. El cuarenta por ciento (40%) de manera igualitaria entre los que hayan obtenido más del tres punto cinco por ciento (3.5%) de la votación; y el cincuenta por ciento (50%) restante en proporción a los votos que hubieren obtenido en la elección inmediata anterior, de la cual quedarán excluidos los que no hayan obtenido más del tres punto cinco por ciento (3.5%) de la votación [ artículo 54, fr. I, inciso a)] .
De todo lo anterior se advierte que en el Estado de Morelos los partidos políticos son entidades de interés público, que tienen como fines: a) promover la participación del pueblo en la vida democrática; b) contribuir a la integración de la representación estatal; c) como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo; d) propiciar la emisión consciente y libre del sufragio; e) compartir con los organismos electorales la responsabilidad del proceso electoral y f) contribuir a la integración de la representación estatal.
Asimismo, que dichos partidos políticos tienen derecho a gozar de las garantías y acceder a las prerrogativas que el Código Electoral estatal prevé, para que puedan realizar libremente sus actividades y consecuentemente cumplir con sus fines, esto es, deben contar con los medios para la realización de sus funciones y fines, entre los que se encuentra el acceso al financiamiento público.
Lo anterior evidencia la importancia de la relación existente entre medios y fines, pues sí los partidos políticos tienen acceso a los medios para llevar a cabo sus funciones y consecuentemente lograr la consecución de sus fines, como en el caso lo es el financiamiento público (medio), es evidente que cumplirán los fines que constitucionalmente tienen asignados.
Conforme a todo lo anterior, en nuestra opinión el sistema electoral de financiamiento previsto por el legislador del Estado de Morelos no es razonable por los siguientes motivos.
El sistema electoral local prevé que para que los partidos políticos tanto nacionales como locales, conserven su registro ante el Instituto Estatal Electoral necesitan obtener un tres por ciento (3%) de la votación total efectiva. Sin embargo, en el sistema para el acceso al financimiento público, se prevé que aquéllos partidos que no obtengan el tres punto cinco por ciento (3.5%) en la votación inmediata anterior, serán excluidos de la repartición del financiamiento público estatal en los porcentajes de cuarenta por ciento (40%) y cincuenta por ciento (50%) —es decir el noventa por ciento restante (90%) previsto en la Constitución Local— y sólo se les repartirá de manera igualitaria entre todos los partidos el porcentaje de diez por ciento (10%).
En este sentido, al ser los partidos políticos entidades de interés público con funciones y finalidades constitucionalmente asignadas y ante el papel que están llamados a cumplir en la reproducción del Estado constitucional democrático de derecho, resulta necesario que el Estado les asegure las condiciones para su desarrollo, proporcionándoles y suministrándoles el mínimo de elementos que éstos requieran en su acción destinada a recabar la adhesión ciudadana. Por ello, el orden jurídico establece una serie de prerrogativas y derechos de carácter electoral en favor de los partidos políticos para que estén en aptitud de cumplir con sus funciones y fines constitucionales.
Tomando en cuenta lo anterior y situándonos en el caso del Estado de Morelos, conviene preguntarse ¿qué sentido tiene que un partido político que alcance el porcentaje para conservar su registro —tres por ciento (3%) de la votación estatal efectiva—, siga existiendo si no va a gozar de los recursos necesarios —financiamiento público— para llevar a cabo las funciones que constitucionalmente están previstas para este tipo de institutos políticos?
Según el sistema estatal electoral previsto, todos los partidos políticos tendrán acceso a la repartición del diez por ciento (10%) del financiamiento público estatal de manera igualitaria, sin embargo, para acceder a la repartición del noventa por ciento (90%) restante, deberán haber obtenido al menos el tres punto cinco por ciento (3.5%) de la votación estatal efectiva en la elección de diputados inmediata anterior. Este sistema evidentemente transgrede lo dispuesto por los artículos 41, fracción I y 116, fracción IV, inciso g) de la Constitución Federal, pues el hecho de que los partidos políticos que mantengan su registro pero no hayan obtenido la votación necesaria para el acceso a la repartición del 90% del financiamiento público, únicamente tengan acceso a recibir una parte igual del financiamiento estatal (—diez por ciento 10%—), de ninguna manera puede considerarse suficiente y razonable para que lleven a cabo las funciones que constitucionalmente tiene encomendadas, pues prácticamente sería imposible que con un financiamiento tan bajo, los partidos políticos puedan llevar a cabo las funciones que constitucionalmente tienen asignadas. Así, resultaría absurdo que un partido político exista por haber alcanzado el porcentaje de tres por ciento (3%), pero no tenga derecho al acceso al financiamiento público en la parte de repartición del noventa por ciento (90%), pues no llegaría a la consecución de sus fines constitucionalmente previstos.
Este sistema sin lugar a dudas es irrazonable e inequitativo y ello se puede ejemplificar de la siguiente manera: Si un partido político obtuviera el tres punto cuarenta y nueve por ciento (3.49%) de la votación estatal efectiva, mantendría su registro, pero sólo tendría derecho a acceder a la repartición del financiamiento público de manera igualitaria en la parte proporcional del diez por ciento (10%). En cambio, un partido político que obtuviera el tres punto cinco por ciento (3.5%) de la votación estatal efectiva, es decir, sólo una décima más de votación, además de mantener su registro y acceder a la repartición del financiamiento público de manera igualitaria en la parte proporcional del diez por ciento (10%), tendrá acceso a la repartición del noventa por ciento (90%) restante del financiamiento público, el cual se distribuirá en un cuarenta por ciento (40%) de manera igualitaria entre los que hayan obtenido más del tres punto cinco por ciento (3.5%) de la votación; y el cincuenta por ciento (50%) restante en proporción a los votos que hubieren obtenido en la elección inmediata anterior.
Así entonces ¿qué fines quiere lograr el Legislador local con esta diferencia entre el tres por ciento (3%) y el tres punto cinco por ciento (3.5%)?, ¿para que quiere tener partidos políticos existentes por haber alcanzado el tres por ciento (3%), sin que accedan a la repartición del financiamiento público estatal en la parte correspondiente al noventa por ciento (90%)? Definitivamente, no encontramos la razonabilidad de la medida establecida por el Legislador local en la relación medio—fin en la diferencia del punto cinco porcentual (.5%). Este diferencial no comulga con el principio de reparto equitativo, pues no puede haber ninguna exclusión para los partidos políticos que conserven su registro respecto del acceso al financiamiento público, ya que se desvirtuaría la relación medio—fin a la que hemos aludido. Máxime si tomamos en cuenta que nuestra Constitución Federal prevé un modelo de financiamiento eminentemente público a los partidos políticos.
Por todo lo anterior, consideramos que el sistema electoral de financiamiento público previsto en el Estado de Morelos es irrazonable e inequitativo y, consecuentemente inconstitucional, por lo tanto, procede declarar la invalidez del artículo 23, fracción II, apartado 1), incisos A y B de la Constitución Política del Estado de Morelos, que reformado mediante Decreto ochocientos veintitrés, publicado en el Periódico Oficial de esa Entidad Federativa el dieciséis de julio de dos mil ocho.
Por lo expuesto y fundado,
S E R E S U E L V E:
PRIMERO. Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se declara la invalidez del artículo 23, fracción II, apartado 1), incisos A y B, de la Constitución Política del Estado de Morelos, que fue reformado mediante decreto ochocientos veintitrés, publicado en el Periódico Oficial de esa Entidad Federativa el dieciséis de julio de dos mil ocho.
TERCERO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Morelos y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el veintiocho de octubre de dos mil ocho. Puesto a votación el proyecto, por mayoría de nueve votos de los señores Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo, Azuela Güitrón, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia se resolvió que es procedente y fundada la acción de inconstitucionalidad y declarar la invalidez del artículo 23, fracción II, apartado 1), incisos A y B, de la Constitución Política del Estado de Morelos; los señores Ministros Aguirre Anguiano y Valls Hernández votaron en favor del proyecto, y reservaron su derecho para formular voto de minoría; y el señor Ministro Góngora Pimentel razonó el sentido de su voto.
Firman el Presidente, el Ministro encargado del Engrose y el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe.
Esta hoja forma parte de la acción de inconstitucionalidad 97/2008, promovida por el Partido del Trabajo.- Fallada el veintiocho de octubre de dos mil ocho, en el sentido siguiente: "PRIMERO. Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad - SEGUNDO. Se declara la invalidez del artículo 23, fracción II, apartado 1), incisos A y B, de la Constitución Política del Estado de Morelos, que fue reformado mediante decreto ochocientos veintitrés, publicado en el Periódico Oficial de esa Entidad Federativa el dieciséis de julio de dos mil ocho- TERCERO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Morelos y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta".- Conste.
LPRZ*tas.