ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 69/2008 PROMOVENTE: PARTIDO POLÍTICO NACIONAL CONVERGENCIA MINISTRO PONENTE: GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL SECRETARIOS: MAKAWI STAINES DÍAZ MARAT PAREDES MONTIEL JOSÉ MARÍA SOBERANES DÍEZ

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintidós de septiembre de dos mil ocho.

Vo. Bo.

Sr. Ministro

V I S T O S; y,

R E S U L T A N D O:

Cotejó:

PRIMERO.- Presentación de la acción, autoridades (emisora y promulgadora) y norma impugnada. Por oficio presentado el veintinueve de febrero de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Luis Maldonado Venegas, ostentándose como Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Político Nacional Convergencia, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de las normas generales emitidas y promulgadas por los órganos que a continuación se mencionan:

a) Autoridad emisora: Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

b) Autoridad promulgadora: Gobernador del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

Las normas impugnadas se hacen consistir en:

a) Los artículos 120, fracción VIII, 123 fracciones XXXIX y XXXIX Bis, y 129, primer párrafo, del Código Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, contenidos en el Decreto publicado en la Gaceta Oficial de la entidad el primero de febrero de dos mil ocho.

SEGUNDO.- Conceptos de invalidez. El promovente esgrimió, en síntesis, los siguientes conceptos de invalidez:

Primero.

a) Que el Congreso del Estado de Veracruz incluyó indebidamente en el artículo 120, fracción VIII, del Código Electoral de la entidad, una excepción a la regla general, en virtud de la cual se prohíbe ser consejero electoral a cualquier servidor público en ejercicio de autoridad que no se haya separado de su encargo o comisión por lo menos noventa días naturales antes de su designación.

Que dicha excepción es contraria al marco constitucional, puesto que de que el artículo 41, fracción V, de la Constitución Federal señala que la organización de las elecciones constituye una función estatal, encomendada a un Instituto Electoral que es integrado con la participación del Poder Legislativo, los partidos políticos y los ciudadanos.

Que los consejeros electorales deben ser ciudadanos ajenos a toda filiación política o por lo menos no susceptibles de influencia por factores de poder político, circunstancia que garantiza la independencia e imparcialidad, por lo que el hecho de exceptuar a los servidores públicos en ejercicio de autoridad de los organismos autónomos del estado, para que puedan ser designados como consejeros electorales, atenta gravemente contra los principios de independencia e imparcialidad que deben permear a la función estatal.

Que lo anterior es así, ya que los integrantes de los organismos autónomos del estado, son designados por el Congreso local a propuesta de los grupos parlamentarios que lo componen, de tal suerte que su designación obedece a factores coyunturales en la integración del propio Congreso, lo que hace que esté sesgada a favor del o los partidos políticos con representación mayoritaria.

b) Que no se justifica la exclusión prevista en el artículo 120, fracción VIII, del Código Electoral para el Estado de Veracruz, pues el artículo 41 constitucional establece prevenciones generales para la creación del organismo público autónomo encargado de la organización de las elecciones, que prevén la ciudadanización del órgano superior de dirección, de tal suerte que en su integración queden excluidos los servidores públicos en ejercicio de autoridad, ya que, de lo contrario, éstos podrían aprovechar su posición a efecto de favorecerse en el proceso de designación de consejeros electorales.

Que la prohibición general prevista antes de la reforma en el artículo impugnado, se encontraba motivada por un doble propósito: por un lado la conservación y continuidad del servicio público, privilegiando con ello la consolidación del servicio civil de carrera, a la vez que se buscaba el aseguramiento de los principios rectores de independencia e imparcialidad.

c) Que el artículo 108 de la Constitución Federal considera como servidores públicos a quienes prestan sus servicios en los organismos a los que la propia Constitución dota de autonomía, y sujetos al régimen de responsabilidades de los servidores públicos, de tal suerte que en el desempeño de sus funciones deben procurar la permanencia y estabilidad del servicio público, evitando la excesiva movilidad a efecto de procurar la profesionalización del servicio público.

d) Que la excepción establecida en la fracción impugnada, hace nugatorio el derecho de los ciudadanos a fin de concursar para integrar el Consejo General de Instituto Electoral Veracruzano, puesto que en caso de que un Director del propio Instituto participe en el proceso de selección de consejeros electorales, dejaría en desventaja a cualquier ciudadano de la sociedad civil, en tanto aquél acreditaría mayor experiencia en el ámbito electoral.

e) Que con la reforma impugnada, se trastoca el principio de supremacía comprendido en el artículo 133 constitucional, pues se evidencia la falta de bases y sustento del decreto de reformas, al establecer que la designación del Secretario Ejecutivo sea atribución del Consejo General por mayoría de los consejeros electorales, y a su vez, que el Presidente del Consejo proponga la designación de su contralor interno, resultando aplicable al caso, la tesis de rubro: "DERECHOS ADQUIRIDOS."

f) Que con esta reforma se permite a los consejeros permanecer indefinidamente en el órgano electoral, contrariando la prerrogativa de cualquier ciudadano de ser nombrado para cualquier empleo o comisión, lo cual violenta los artículos 14, 34 y 35 de la Constitución Federal.

g) Que los artículos 67, 76, 77 y 78 de la Constitución del Estado de Veracruz, así como el 108 de la Constitución Política Federal, prevén que los funcionarios de los organismos autónomos son servidores públicos, lo cual se contraviene con lo dispuesto por la reforma al artículo 120, fracción VIII.

Segundo.

a) Que la adición al artículo 123 de la fracción XXXIX bis del Código Electoral para el Estado de Veracruz, contraviene lo dispuesto por el artículo 41, fracción V, párrafo quinto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la norma federal que prevé la figura del contralor general del Instituto Federal Electoral, establece que la designación del mismo es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, ya que dicho servidor es el responsable de la fiscalización y vigilancia en el ejercicio de los recursos públicos asignados al Instituto Federal Electoral.

Que dicho sistema de nombramiento sirve para garantizar la libertad y autonomía necesaria para que el contralor general lleve a cabo su tarea de fiscalización.

Que con el procedimiento de nombramiento del contralor interno previsto en el numeral impugnado, no se garantiza la transparencia en el ejercicio de los recursos públicos asignados al Instituto Electoral Veracruzano, ni la independencia y autonomía de que debe gozar el contralor para el ejercicio de su función de vigilancia y fiscalización.

Tercero.

a) Que el decreto de reformas vulnera el derecho de votar y ser votado de que goza todo ciudadano, pues se excluye de la participación en la vida política de nuestro país a los mexicanos que no militan o simpatizan con algún partido político.

Que no se pueden establecer normas que de manera irracional impidan el libre ejercicio del derecho a ser votado y la libre participación de los ciudadanos en la política.

Que los tratados internacionales de derechos humanos suscritos y ratificados por el Estado mexicano son parte del derecho interno, resultando aplicables los artículos 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos así como la interpretación que de ellos se ha hecho, que prevén derechos de participación política.

Que el decreto que se impugna, incumple con los principios de soberanía popular y de República representativa, establecidos en los artículos 35, 39, 40, 41 y 116 de la Constitución Política, pues rompe con el sistema jurídico electoral, previsto en el artículo 41 constitucional, y con las prerrogativas del ciudadano, establecidas en el artículo 35, fracción II.

Cuarto.

a) Que de conformidad con el artículo 67 de la Constitución del Estado de Veracruz, el Instituto Electoral Veracruzano tendrá autonomía técnica y presupuestal y sólo podrá ser fiscalizado por el Congreso del Estado, por lo que tomando en cuenta lo previsto por los artículos 41, fracción V, de la Constitución Federal y 388 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, debe concluirse que el contralor interno del Instituto Estatal Veracruzano debe ser autónomo del Consejo General y nombrado por el Congreso Veracruzano.

b) Que el artículo 123, fracción XXXIX bis, del Código Electoral del Estado de Veracruz, al prever que el nombramiento del contralor, se realice por el Consejo General del Instituto Electoral, vulnera los citados preceptos y duplica la actividad de fiscalización, ya que se tendrá un contralor interno nombrado por el Consejo General del Instituto, y el contralor nombrado por el Congreso General, contraviniendo el artículo 80 de la Constitución local.

c) Que el artículo 41, fracción V, de la Constitución Federal, es aplicado en forma arbitraria por el Congreso, en contra de lo que dispone el artículo 33, fracción II, que obliga a dar una interpretación auténtica a las leyes y decretos, así como la fracción "XXXIX", que le faculta revisar y fiscalizar las cuentas y demás documentos que presenten o soliciten a los organismos autónomos del estado.

Quinto.

a) Que al ser procedente declarar la invalidez de los artículos impugnados, la impugnación de los actos ejecutados en aplicación de aquéllos, tal como la aprobación por el Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano, del nombramiento de Rodolfo González García, ex Consejero Electoral, como Secretario Ejecutivo de ese órgano electoral, también debe dejarse sin efectos.

Que lo anterior, encuentra fundamento en la tesis de jurisprudencia P./J. 32/2006 de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL A OTRAS QUE, AUNQUE NO HAYAN SIDO IMPUGNADAS, SEAN DEPENDIENTES DE AQUÉLLA."

Sexto.

a) Que en la promulgación del decreto se advierten violaciones al procedimiento legislativo que conducen a la invalidez del Decreto impugnado.

Que el artículo 102 del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, establece que las iniciativas que se presenten al Congreso deben contener la fundamentación constitucional que faculta a dicho órgano para legislar sobre la materia, requisito que fue omitido por el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, que presentó la iniciativa de reformas impugnadas, aunado a que no existen antecedentes de la necesidad de la medida, elementos materiales y formales, consideraciones de tiempo, lugar, modo y demás circunstancias que motiven y sustenten la propuesta.

Que en el caso, no se observaron las formalidades que establecen la propia Constitución local, ni el Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo, ambos del Estado de Veracruz, por lo que no obstante haber sido aprobada por treinta y un votos de los Diputados del Partido Revolucionario Institucional, al incumplir con lo dispuesto por el citado artículo 102 del Reglamento, debe declararse la invalidez.

TERCERO.- Artículos constitucionales que el promovente aduce violados. Los preceptos constitucionales que se estiman infringidos son los artículos 14, 33, 34, 35, 39, 40, 41, 49, 108, 116, y 133.

CUARTO.- Admisión y Trámite. Mediante proveído de tres de marzo de dos mil ocho, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad bajo el número 69/2008 y, por razón de turno, designó como instructor al Ministro Genaro David Góngora Pimentel.

En proveído de cinco de marzo de dos mil ocho, el Ministro instructor admitió la demanda relativa y ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Veracruz, quienes respectivamente, emitieron y promulgaron la norma general impugnada, para que rindieran sus respectivos informes, así como al Procurador General de la República para que formulara su pedimento y solicitó a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que expresara su opinión.

QUINTO.- Informe de la autoridad promulgadora de la norma impugnada. El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz no rindió su informe dentro del plazo establecido para ello.

SEXTO.- Informe de la autoridad emisora de la norma impugnada. Por su parte, al rendir su informe el Congreso del Estado de Veracruz, en lo toral, manifestó:

a) Que de conformidad con los artículos 124 de la Constitución Federal, 33, fracción I y 38 de la Constitución Local, 18, fracción I y 47 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, 75 y 77 del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo, el Congreso del Estado tiene facultades para aprobar, reformar y abolir las leyes o decretos que rigen esa entidad veracruzana.

Que al efectuar las reformas al Código Electoral para el Estado de Veracruz, se cumplió debidamente con el proceso legislativo que establecen los artículos 34, fracción III, y 35 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz.

Que en cumplimiento del artículo 35 de la Constitución local, al recibirse la iniciativa enviada por el Gobernador, se turnó a las comisiones para su estudio y dictamen.

b) Que las Comisiones en su estudio y dictamen retomaron los principios que en materia electoral define el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como las leyes electorales de veinticinco estados de la República y el Distrito Federal, que establecen como atribución del Presidente del Consejo General presentar la propuesta para la designación del Secretario Ejecutivo, o su equivalente.

Que lo anterior atiende a que el Instituto Electoral Veracruzano es un organismo autónomo, y que a través de la reforma constitucional, se le dan facultades para nombrar al Secretario Ejecutivo con la aprobación de la mayoría de los consejeros electorales conforme a la propuesta que presente su Presidente, así como para nombrar al contralor interno del Instituto con la aprobación de la mayoría de los consejeros electorales.

c) Que la excepción a la prohibición establecida por el artículo 120, fracción VIII, del Código Electoral del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, que excluye a quienes desempeñen cargos o comisiones en los organismos autónomos del estado para ocupar el puesto de Consejero Electoral, no se contrapone a ninguna disposición constitucional.

Que la aseveración del partido promovente, en el sentido de que la designación de los integrantes de los órganos constitucionalmente autónomos, atiende a factores coyunturales, y por tanto, opera a favor de los grupos políticos que tienen mayor representación en el congreso, son conjeturas sin asidero jurídico, insuficientes para demostrar la inconstitucionalidad de las normas cuya invalidez se demanda.

Que la excepción establecida a favor de los integrantes de los organismos autónomos del estado, atiende a que la autoridad que ejercen es totalmente diferente, pues no dependen de los poderes públicos, sino que tienen personalidad jurídica y patrimonio propios, autonomía técnica y presupuestal, y sus atribuciones dimanan de la Constitución y de sus propias leyes, las cuales no contemplan la subordinación de dichos organismos.

d) Que contrario a lo que manifiesta el promovente, la excepción establecida en el artículo 120, fracción VIII, del Código Electoral de la entidad, abre las expectativas de todos los ciudadanos para concursar en la integración del Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano, cumpliendo así con lo que dispone el artículo 5º de la Constitución Federal.

Que lo anterior, tiene sustento en la tesis de rubro: "DISTRITO FEDERAL. EL INCISO B) DEL ARTÍCULO OCTAVO TRANSITORIO DE SU CÓDIGO ELECTORAL, AL IMPEDIR QUE LOS MIEMBROS DEL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL FEDERAL PASEN A FORMAR PARTE DEL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL DE DICHA ENTIDAD, TRANSGREDE LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE TRABAJO."

Que en consecuencia, no se vulnera el artículo 133 constitucional, pues la reforma no riñe con ningún principio constitucional.

e) Que la adición al artículo 123, fracción XXXIX bis del Código Electoral para el Estado de Veracruz, no contraviene el artículo 41, fracción V, párrafo quinto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues si bien éste señala que el contralor debe ser designado por la Cámara de Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes a propuesta de instituciones públicas de educación superior, tal disposición está referida al Instituto Federal Electoral, y no a los órganos electorales de las entidades federativas, ya que de haberlo querido así, el legislador hubiera plasmado en los artículos transitorios del decreto que reformó la Constitución la obligación de adecuar las leyes locales al texto constitucional.

Que sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de rubro: "TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS ESTADOS DE LA FEDERACIÓN, COMPETENCIA DE LOS CONGRESOS LOCALES PARA LEGISLAR EN MATERIA DE."

f) Que la forma en que se designa el contralor interno del Instituto Electoral Veracruzano, ya se encontraba establecida desde la aprobación del Código el siete de octubre de dos mil seis, por lo que es un acto consentido.

g) Que las atribuciones que se le conceden al Instituto Electoral local, y su conformación por consejeros electorales que representan a la sociedad y por representantes de los partidos políticos, hacen confiables las actividades que realiza, por lo que no es posible que se impida la designación del contralor interno.

Que además, la supresión de la porción normativa "Al Secretario Ejecutivo y…", de la fracción impugnada, no contraviene ninguna disposición constitucional.

h) Que la reforma electoral no transgrede la garantía de votar y ser votado, ni excluye la participación en la vida política a los ciudadanos, sino que por el contrario abre la posibilidad a los ciudadanos de participar aunque presten su servicio en algún organismo autónomo, sin afectar la garantía de trabajo prevista en el artículo 5º constitucional.

i) Que en relación con la figura del contralor interno, el hecho de que el artículo 67 de la Constitución local establezca que los organismos autónomos solo podrán ser fiscalizados por el Congreso del Estado, no impide que tenga un órgano interno de control.

Que así se establece a nivel federal en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, ya que el artículo 41, fracción V, de la Constitución General de la República, establece la figura de la Contraloría interna del Instituto Federal Electoral, y los artículos 1 y 2 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, dispone que son fiscalizables los entes autónomos, como lo es el citado Instituto.

Que de esa misma forma, el Instituto Electoral Veracruzano tiene su órgano de control interno independientemente de que sea revisado por el Órgano de Fiscalización Superior, tal y como lo establece el artículo 2º de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

j) Que en la Ley del Instituto Electoral Veracruzano, se establecen en forma precisa las atribuciones que le corresponden al contralor interno, observando los principios que rigen al órgano electoral, como son los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza, independencia, profesionalismo, equidad y definitividad, cumpliendo así lo que establece la Constitución Federal, en su artículo 116, fracción IV, incisos b) y c); principios que de igual manera se encuentran enmarcados en el artículo 67, fracción I, inciso a), de la Constitución del Estado.

k) Que toda vez que son infundados los conceptos de invalidez formulados, debe reconocerse la validez del Decreto 236 y, en consecuencia, todos los actos posteriores resultan igualmente válidos.

l) Que no se violaron los artículos que rigen el proceso legislativo, pero aún suponiendo sin conceder que se hubiesen cometidos algunas violaciones en el procedimiento, si éstas no trascienden de manera fundamental a la norma, no se afecta su validez, siendo aplicable la tesis de rubro: "VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA."

SÉPTIMO.- Opinión del Tribunal Electoral. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al formular su opinión expresó esencialmente:

a) Que dicha Sala al resolver diversos medios de impugnación, ha sostenido el criterio de que la designación de los integrantes del órgano superior de dirección del organismo electoral local responsable del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones constituye un acto de carácter electoral, como se refleja en la jurisprudencia J. 04/2001 de rubro: "AUTORIDADES ELECTORALES LOCALES ENCARGADAS DE ORGANIZAR LAS ELECCIONES O DE RESOLVER LAS CONTROVERSIAS DERIVADAS DE LOS COMICIOS LOCALES. SU DESIGNACIÓN FORMA PARTE DE LA ORGANIZACIÓN DEL PROCESO ELECTORAL (LEGISLACIÓN DE YUCATÁN Y SIMILARES)", razón por la cual es procedente emitir opinión especializada.

b) Que en el concepto de invalidez en el sentido de que la reforma al Código Estatal Electoral resulta inconstitucional por vulnerar las garantías de votar y ser votado de que goza todo ciudadano, el promovente parte de una premisa errónea, puesto que los preceptos reformados se encuentran estrechamente vinculados con la integración del órgano encargado de organizar las elecciones, procedimiento que se lleva a cabo mediante designación y no a través de elección popular, lo que permite inferir que el debate se centra en el derecho de acceso a un cargo público por nombramiento, y no en la posible afectación de las garantías señaladas por el partido enjuiciante.

Que del artículo 35, fracciones I y II, de la Constitución Federal, es posible distinguir tres prerrogativas diferentes, esto es, votar, ser votado para cargos de elección popular y ser nombrado en cualquier empleo o comisión, distinción que también se consagra en documentos internacionales que forman parte del orden jurídico nacional.

Que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, entre otros, el amparo en revisión 120/2002 estableció los criterios que llevan los siguientes rubros: "LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL." "SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL." y "TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL."

Que al establecer tales criterios, se determinó que el artículo 133 de la Constitución Federal estatuye una serie de disposiciones normativas que componen un bloque que se encuentra en la cima del orden jurídico nacional.

Que el grupo de leyes comprendidas en ese conjunto normativo supremo no se constriñe a algún ámbito de gobierno en particular; es decir, federal o local, sino que, por su alcance podría incidir en todos los órdenes jurídicos que integran el Estado Mexicano (federal, local y municipal).

Que la justificación de que los tratados internacionales se consideren ubicados dentro de la Ley Suprema de la Unión, radica en la idea de que el Estado Mexicano, en su conjunto, al suscribir tales compromisos, contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando derecho interno, por implicar responsabilidad de carácter internacional.

Que la Constitución Federal y los Tratados Internacionales, establecen una distinción entre los derechos de votar, ser votado y nombrado a cargos públicos.

Que lo anterior, se corrobora con la sentencia dictada el veintitrés de junio de dos mil cinco, por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Yatama vs. Nicaragua.

Que el derecho de voto o sufragio activo consiste en la facultad que tiene el ciudadano de manifestar su voluntad a favor de los candidatos a ocupar cargos de elección popular. El voto o sufragio pasivo es la capacidad de ser elegido para un cargo de elección popular, de acuerdo con los requisitos que fijen la Constitución y las leyes electorales.

Que por su parte, el derecho de acceder a un cargo público, permite la participación directa de los ciudadanos en las funciones públicas del país y tiene una doble vertiente: i) Acceso a un cargo público por elección popular; y, ii) Acceso a un cargo público por designación o nombramiento.

Que toda vez que el Decreto 236 reformó y adicionó diversas disposiciones del Código Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, relacionadas con la integración de los órganos del Instituto Electoral Veracruzano, que se lleva a cabo mediante designación, resulta indefectible que no se genera afectación alguna a los derechos políticos de votar y ser votado, como plantea al partido promovente.

c) Que el promovente aduce que la reforma al artículo 120, fracción VIII, del Código Electoral para el Estado de Veracruz, establece de manera indebida una excepción a la regla general que prohíbe a cualquier servidor ser designado consejero electoral, de no separarse del cargo noventa días naturales antes.

Que si bien el partido señala únicamente la contravención al artículo 41, fracción V, constitucional es posible advertir que vierte argumentos relativos a la desigualdad generada para acceder al cargo de consejero electoral, entre quienes tienen el carácter de servidor público y los ciudadanos, circunstancia que refleja de manera incontrovertible que se duele también de una afectación al derecho de acceder a los cargos públicos en condiciones de igualdad, el cual se encuentra consagrado en el artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal.

Que tanto el constituyente permanente como en la legislación comunitaria se buscan condiciones de igualdad en todo proceso de designación para cargos públicos, entre los cuales se encuentran los consejeros electorales.

Que en el caso que nos ocupa, es dable inferir que tal prerrogativa se patentiza al impedir que los servidores públicos puedan aprovechar el cargo que desempeñan a efecto de obtener una ventaja indebida respecto de los restantes prospectos, en virtud de la influencia que pueden tener en los órganos involucrados en el proceso de designación.

Que el artículo 67, de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, contempla como organismos autónomos al Instituto Electoral Veracruzano, la Comisión Estatal de Derechos Humanos, al Órgano de Fiscalización Superior y al Instituto Veracruzano de Acceso a la Información.

Que en relación a los organismos autónomos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P./J. 20/2007 de rubro: "ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. NOTAS DISTINTIVAS Y CARACTERÍSTICAS", ha sostenido que si bien guardan autonomía e independencia de los poderes primarios (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) forman parte del Estado, al realizar en coordinación con ellos, funciones primarias u originarias del propio Estado, que requieren ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad, por lo que es evidente que deben mantener con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación.

Que en ese contexto, si los organismos autónomos en Veracruz realizan funciones propias del Estado en coordinación con los otros órganos de la propia entidad, es incontrovertible que los servidores que en ellos laboran y pretendan contender para integrar el Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano como consejeros electorales, se encuentran en condiciones de ventaja respecto a otros servidores públicos con igual aspiración, sin que se aprecie o deduzca motivo o razón que lo justifique; por tanto, si los primeros no están obligados a separarse de su cargo con la anticipación indicada, es evidente la generación de un estado de desigualdad para acceder al puesto señalado, lo cual contraviene el artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal.

d) Que el partido promovente argumentó la inconstitucionalidad de la reforma al artículo 129, consistente en suprimir la restricción que prohibía a los consejeros electorales en funciones o que tuvieran tal carácter en el periodo inmediato anterior para ser nombrados en el cargo de Secretario Ejecutivo.

Que del análisis de los artículos 41, fracción V, y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, es posible desprender:

i) Que los requisitos para ser consejero presidente del Consejo General, consejeros electorales, contralor y secretario ejecutivo de la autoridad administrativa encargada de organizar las elecciones, deben fijarse en las leyes comiciales que al respecto emitan las legislaturas respectivas.

ii) Que las legislaturas de los Estados tienen amplias facultades para emitir leyes en materia electoral, en las cuales garanticen la autonomía en el funcionamiento y la independencia en las decisiones de los órganos encargados de la función electoral.

Que en ese orden de ideas, es posible colegir que el Constituyente Permanente del Estado de Veracruz, se encuentra facultado para expedir su normativa en materia electoral y, por ende, para fijar los requisitos y el procedimiento, para el nombramiento de los integrantes de los órganos de dirección del Instituto Electoral Veracruzano, entre otros, el contralor del propio Instituto, por lo que si en uso de esas facultades, el legislador local consideró adecuado que el contralor interno sea designado por el propio Instituto, no se contravienen los principios señalados y, por ende, resulta apegado a la Constitución Federal.

e) Que en lo relativo a los conceptos de invalidez tendentes a demostrar los vicios en el procedimiento legislativo que dio origen al decreto controvertido, no requieren opinión especializada de la Sala Superior, en razón de que no son temas exclusivos del derecho electoral.

OCTAVO.- Opinión del Procurador General de la República. El Procurador General de la República, al formular opinión respecto de la presente acción, señaló en síntesis lo siguiente:

a) Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente acción; quien la suscribe tiene legitimación para ello; y su presentación fue oportuna.

b) Que en lo referente a las violaciones al procedimiento legislativo, bajo nuevas reflexiones, este Alto Tribunal ha considerado que éstas pueden llegar a tener un efecto invalidante total sobre la norma impugnada, por lo que contrario al criterio anteriormente sostenido, deben examinarse previamente según se estableció en la acción de inconstitucionalidad 52/2006.

c) Que los artículos 34, 35 y 36 de la Constitución Política del Estado de Veracruz, regulan el procedimiento legislativo que comprende las siguientes fases: iniciativa, turno a comisiones legislativas, dictamen de comisiones, discusión y en su caso aprobación por el Pleno del Congreso, observaciones del Ejecutivo, y aceptación o rechazo de las mismas.

Que el proceso legislativo que concluyó con la emisión del Decreto 236, se llevó a cabo de la siguiente manera:

i) El 17 de enero de 2008, los diputados integrantes del Grupo Legislativo del Partido Revolucionario Institucional sometieron a consideración del Congreso del Estado la iniciativa con proyecto de decreto. La Mesa Directiva de dicho órgano ordenó el turno a las Comisiones Permanentes de Justicia y Puntos Constitucionales y de Organización Política y de Procesos Electorales.

ii) Dichas comisiones formularon el dictamen respectivo, el cual fue presentado ante el Pleno de ese órgano legislativo el 30 de enero de 2008.

iii) En dicha sesión se informó una asistencia inicial de 38 diputados, y se dispensó la lectura del proyecto del orden del día, por haber sido publicado en la Gaceta Legislativa.

iv) Hecho lo anterior, la Presidenta del Congreso, ordenó abrir el registro de cada grupo legislativo o diputado independiente para fijar su posición, atento a ello, se registraron los diputados Manuel Bernal Rivera del PRD, Tito Delfín Cano por el PAN, Alfredo Tress Jiménez por Convergencia y Joel Arcos Roldán del PRI, a quienes se les concedió diez minutos para fijar su posición.

v) Enseguida, se puso el dictamen a discusión, por lo que se ordenó se abriera el registro de oradores, sin que se inscribiera diputado alguno en esta etapa, razón por la que se abrió el sistema electrónico de votación.

vi) La votación emitida fue de 31 votos a favor, 6 en contra, 9 abstenciones, y 4 diputados no votaron, en consecuencia se aprobó por mayoría simple, que es la votación necesaria para su aprobación conforme a lo establecido en el artículo 47 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz.

Que en consecuencia, se observa que el trámite y el trabajo legislativo se realizó en los términos que indican los preceptos constitucionales del Estado de Veracruz, y con base en ellos sus integrantes tuvieron la oportunidad de expresar sus argumentos a favor o en contra de la iniciativa de reforma legal, por lo que no puede decirse que el proceso legislativo en estudio hubiese estado viciado.

Que respecto a las formalidades que deben observarse para la presentación de iniciativas ante el Congreso local, el artículo 102 del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo de Veracruz, obliga a señalar el fundamento constitucional que establezca la facultad del Congreso para legislar en la materia, lo cual se omitió según se advierte de la lectura de la exposición de motivos de la iniciativa de reformas y adiciones al Código Electoral para el Estado de Veracruz; no obstante, ello no es razón suficiente para invalidar las normas que se combaten, pues debe tenerse en cuenta que una violación como la alegada no trasciende de manera fundamental a la validez de la norma emitida.

Que lo anterior es así, pues aun cuando en la iniciativa de reformas al Código Electoral de Veracruz no se plasmó el fundamento constitucional para que el Congreso del Estado legisle en materia electoral, de los artículos 19, párrafo primero, 33, fracción IV y 67, fracción I, de la Constitución de la entidad, se advierte que sí tiene competencia para reformar ese instrumento normativo, además de que el procedimiento legislativo simplemente es un cauce que permite llegar con un proyecto al Pleno del Congreso para su análisis, discusión y votación.

d) Que en relación con el argumento vertido en el sentido de que la excepción prevista en el artículo 120, fracción VIII del Código Electoral, hacia los servidores públicos que se desempeñen en órganos constitucionales autónomos, transgrede lo dispuesto en el artículo 41, fracción V, de la Constitución federal, se considera que resulta infundado.

Que ello es así, ya que la fracción V del artículo 41 refiere, entre otras cuestiones, que la organización de las elecciones federales es una función estatal realizada a través del Instituto Federal Electoral, el cual es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyas funciones se rigen por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, siendo autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño.

Que también señala que en la integración del Instituto Electoral participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley, siendo el Consejo General su órgano superior de dirección que se integra por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, con una Contraloría General con autonomía técnica y de gestión, quien tendrá a su cargo, la fiscalización de todos los ingresos y egresos del Instituto cuyo titular será designado por la Cámara de Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, a propuesta de instituciones públicas de educación superior, en la forma y términos que determine la ley.

Que de igual forma establece que el secretario ejecutivo será nombrado con el voto de las dos terceras partes del Consejo General a propuesta de su Presidente y que la ley establecerá los requisitos que deberán reunir para su designación el consejero presidente del Consejo General, los consejeros electorales, el contralor general y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral.

Que dichos postulados se establecen únicamente en relación con el órgano público autónomo encargado de la organización de las elecciones federales y, por ende, sólo rigen en el ámbito federal.

Que por otra parte, el artículo 116 de la Constitución Federal establece un marco normativo para los estados, confiriéndoles facultades expresas en su régimen interior, cuya fracción IV, establece las garantías que las constituciones y leyes de los Estados deben garantizar en materia electoral.

Que queda claro que la institución, conformación, competencias y actuación de los órganos electorales locales se rige por los principios contenidos en el artículo 116, fracción IV de la Constitución Federal y no por los previstos en el artículo 41 del mismo ordenamiento supremo, lo cual tiene sustento en la jurisprudencia P./J. 1/2003 de rubro: "AUTORIDADES ELECTORALES ESTATALES. SU ACTUACIÓN Y CONFORMACIÓN ORGÁNICA SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN IV, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS".

Que el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, establece que en el ejercicio de la función electoral serán principios rectores, entre otros, los de imparcialidad e independencia, el primero debe entenderse como el actuar sin preferencia alguna a ciertas personas, grupos, asociaciones o partidos políticos, en tanto que el segundo, implica que la autoridad electoral ejerza sus funciones y emita sus resoluciones de manera espontánea sin la intervención de otra persona o autoridad.

Que los citados principios no se vulneran, en razón de que dentro del orden normativo de la entidad existen otras disposiciones encaminadas a garantizar que los candidatos a consejeros electorales no sólo carezcan de vínculos con los partidos políticos sino que también cuenten con un mínimo de conocimientos en materia político electoral que los haga aptos para el desempeño del cargo al que aspiran, como se advierte de los artículos 119 y 120 del Código Electoral para el Estado de Veracruz.

Que de las fracciones del numeral 120 del Código Electoral de Veracruz se observa que existen distintos preceptos tendentes a impedir que personas con militancia, simpatía partidista o cualquier otro vínculo con partido político alguno pueda aspirar como candidato al cargo de consejero electoral, por lo que es claro que lo que se pretende es garantizar el mayor grado de imparcialidad e independencia de quienes sean designados como consejeros electorales, aun cuando su nombramiento sea aprobado por los grupos parlamentarios que integran el poder legislativo, pues ello por sí mismo no implica una violación a los citados principios lectorales, es decir, no se traduce en que el actuar del Consejo, en lo general, y de los consejeros, en lo particular beneficie a grupos, asociaciones o partidos políticos específicos y menos aún que sus resoluciones puedan ser influenciadas por autoridades o personas ajenas.

Que la prohibición que establece que los funcionarios públicos estén incapacitados de manera condicionada para ser designados consejeros electorales, tiene como finalidad evitar la existencia de presiones o influencias indebidas en el proceso de designación que coarten la libertad del órgano encargado de hacerla.

Que bajo esta premisa, es claro que las personas que desempeñan algún empleo, cargo o comisión con ejercicio de autoridad en la entidad, en la federación o en los municipios, tienen la misma calidad de servidores públicos que aquéllas que se desempeñan en los órganos autónomos del estado, puesto que en éstos últimos y dada su naturaleza jurídica es posible que sus funcionarios ejerzan autoridad, de tal forma que existe una situación de privilegio indebido para los servidores públicos de los órganos locales con autonomía constitucional.

Que aún cuando se advierte la existencia de una situación de desigualdad para acceder a los cargos de consejeros electorales, ello no implica que el precepto impugnado contravenga lo expuesto por el artículo 41, fracción V, de la Constitución Federal, por lo que a pesar de que pudiera existir una contradicción entre aquél y otro dispositivo de la Norma Fundamental no es posible invocarlo en razón de que esta Suprema Corte en términos del artículo 71 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, está impedida para formular la declaratoria de invalidez en otros preceptos que no hayan sido expresamente señalados por el accionante en su escrito inicial.

Que lo anterior tiene apoyo en la tesis de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS GENERALES EN MATERIA ELECTORAL LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN DEBE SUPLIR LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ, PERO NO PUEDE FUNDAR LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN LA VIOLACIÓN A CUALQUIER PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 71 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL)".

e) Que es infundada la presunta contradicción entre el artículo 129 del Código Electoral para el Estado Veracruz, y los numerales 14, 34, y 35 de la Constitución Federal, que se hace consistir en que al haberse suprimido la restricción para ser Secretario Ejecutivo del Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano, consistente en que el designado no funja como consejero electoral propietario o suplente ni haber fungido como tal en el proceso electoral inmediato anterior, permite que aquellas personas que concluyeron su encargo como consejeros electorales permanezcan indefinidamente en el órgano electoral en perjuicio de la ciudadanización del referido instituto.

Que ello es así, pues conforme a lo dispuesto en el numeral 116, fracción IV, de la Constitución Federal, corresponde a las legislaturas estatales en ejercicio de su autonomía determinar la forma en que se designarán a los integrantes del ente público encargado de organizar las elecciones locales, respetando los lineamientos del precepto constitucional en mención, por lo que si el Congreso del Estado consideró que para la designación del secretario ejecutivo del Instituto Electoral Veracruzano no es óbice el que el candidato propuesto para el cargo por el Consejero Presidente haya sido consejero electoral propietario o suplente, ello por si mismo no implica ninguna trasgresión al precepto constitucional en mención, pues dicha legislatura cuenta con facultades para emitir ordenamientos en materia electoral y, en consecuencia, para fijar los requisitos y el procedimiento para el nombramiento de los integrantes de los órganos de dirección del Instituto Electoral local, entre ellos, el Secretario Ejecutivo del Consejo General.

f) Que el texto del numeral 129 del Código Electoral para el Estado de Veracruz no contradice los principios de irretroactividad de la ley, debido proceso legal o exacta aplicación de la ley penal, plasmados en el artículo 14 constitucional, ni incrementa o suprime los requisitos para la ciudadanía mexicana y las prerrogativas previstas en los artículos 34 y 35 del texto fundamental.

g) Que el razonamiento vertido en el sentido de que el artículo 123, fracción XXXIX Bis, en el cual se establece la facultad del Consejo General del Instituto para nombrar al contralor general, pasa por alto lo previsto en el artículo 41 de la Constitución Federal, en el cual se establece la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados para designarlo, se estima infundado.

Que conforme a lo establecido en los apartados anteriores, en relación a que corresponde a las legislaturas estatales en ejercicio de su autonomía, determinar la institución, conformación, competencia y actuación del órgano estatal, pudiendo en su caso, precisar la organización interna del mismo, así como los requisitos y procedimientos mediante los que se designan a los integrantes del ente público encargado de organizar las elecciones, la facultad otorgada al Consejo General, no contraviene el marco constitucional, pues la legislatura cuenta con amplias facultades para determinar la forma en que se harán los nombramientos de los funcionarios superiores del Instituto Electoral Veracruzano.

h) Que por lo que hace a las manifestaciones del actor relativas a que los organismos autónomos del estado sólo podrán ser fiscalizados por el Congreso local, aunado a que la asignación de un contralor implica una doble fiscalización, con lo que se contravienen los artículos 41, fracción V, de la Constitución Federal, y 67 de la Constitución local, se consideran infundadas, ya que las funciones que efectúan el Órgano de Fiscalización Superior del Estado y la Contraloría General del Instituto Electoral Veracruzano, son distintas, ajenas e independientes.

Que el primero de ellos, tiene la facultad exclusiva de vigilar el cumplimiento y debida recaudación de los ingresos y su posterior aplicación al gasto público a través de la revisión de la cuenta pública conforme a los planes y programas autorizados, así como inspeccionar y vigilar el debido resguardo y custodia de los fondos públicos, en tanto que la Contraloría interna del Instituto Electoral tiene como responsabilidades el análisis y evaluación de las actividades institucionales y del desarrollo administrativo así como de la inspección y vigilancia de los ingresos, gastos, recursos y obligaciones de los órganos directivos y ejecutivos del mismo, esto es, funge como un órgano interno de control de la gestión de la autoridad administrativa electoral.

Que en consecuencia, cada autoridad cumple con su cometido sin que exista duplicidad en sus respectivas funciones fiscalizadoras, además de que ambas instituciones encuentran sustento en la Ley Fundamental y en la Constitución estatal.

i) Que el señalamiento de que las reformas y adiciones realizadas al Código Electoral vulneran las garantías del ciudadano de votar y ser votado, pues se exige militar o simpatizar con algún partido político para poder intervenir libremente para su postulación a un puesto de elección popular, es infundado.

Que en el correlativo concepto de invalidez, el partido Convergencia se limita a citar los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que considera vulnerados, a saber los numerales 14, 35, fracción II, 39, 40, 41, fracción I, párrafos primero y segundo, así como el 116, inciso a) y b), y sus argumentos únicamente se encaminan a la supuesta violación de la garantía de los ciudadanos de ser votados.

Que el artículo 35, fracción II prevé dos prerrogativas distintas: i) El derecho de ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley; y, ii) El derecho de ser nombrado para cualquier empleo o comisión públicos, distintos de los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley.

Que el primero de ellos, es el sufragio pasivo, que implica el derecho a participar en los asuntos públicos siendo elegido a través de un procedimiento de elección popular para ocupar un cargo público; y, el segundo, es un derecho de participación, que si bien es ajeno a la materia electoral, también resulta concomitante al sistema democrático, en tanto que ordena que los ciudadanos mexicanos puedan acceder a la función pública en una condición de igualdad, siempre y cuando cubran las calidades que exijan las leyes.

Que en ese sentido, del análisis del artículo 35, fracción II, constitucional, se advierte que se está ante un derecho de configuración legal, pues corresponde al legislador fijar las reglas de selección para el acceso a cada cargo público, su desarrollo no es completamente disponible al legislador, pues la utilización del concepto "calidades" se refiere a las cualidades o perfil de una persona, que vaya a ser nombrada en el empleo, cargo o comisión de que se trate.

Que como se advierte de lo expuesto, las reformas y adiciones, tienden a regular los requisitos y la forma de designación de determinados funcionarios del Instituto Electoral Veracruzano, sin que se advierta la posibilidad de que su contenido normativo restrinja las garantías de votar o ser votado.

j) Que el concepto de invalidez relativo a la inconstitucionalidad del nombramiento del ex consejero electoral Rodolfo González García como nuevo Secretario Ejecutivo, como consecuencia de la invalidez del Decreto 236, resulta inatendible.

Que ello es así, puesto que conforme al artículo 105, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puede sostenerse que la acción de inconstitucionalidad es el medio de control constitucional que tiene como fin verificar la confrontación de una norma general con lo dispuesto en la norma fundamental, según se advierte de la jurisprudencia P./J. 22/99 de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O TRATADOS INTERNACIONALES".

Que a diferencia de otros sistemas tendentes a vigilar la integridad del máximo ordenamiento, la Suprema Corte de Justicia de la Nación realiza un análisis abstracto de la constitucionalidad de normas generales, no así de actos concretos, lo que se robustece con lo previsto en la jurisprudencia P./J. 65/2000 de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES Y NO CONTRA SUS ACTOS DE APLICACIÓN EMITIDOS POR LAS AUTORIDADES ELECTORALES".

Que de esta forma, no es posible combatir actos de aplicación o ejecución de normas generales, como en el caso, el Acuerdo del Consejo General por el que se otorgó el nombramiento como Secretario Ejecutivo al licenciado Rodolfo González García.

NOVENO.- Cierre de Instrucción. Recibido el informe del Poder Legislativo, la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el pedimento del Procurador General de la República, los alegatos de las partes y al encontrarse debidamente instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.

C O N S I D E R A N D O :

PRIMERO.- Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea por parte del partido político promovente la posible contradicción entre normas generales de carácter electoral y la Constitución Federal.

SEGUNDO.- Oportunidad. En primer término se analizará la oportunidad de la presentación de la demanda.

De conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad, se computa a partir del día siguiente a la fecha de publicación de la norma, considerando que en materia electoral todos los días son hábiles.

El Decreto 236 por el que se reforman los artículos 120, fracción VIII, 123, fracción XXXIX, 129, y adiciona la fracción XXXIX bis, al artículo 123, del Código Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, se publicó en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave el primero de febrero de dos mil ocho, como se advierte del ejemplar que obra en autos (fojas 58 a 73); por lo que el plazo transcurrió del sábado dos de febrero al domingo dos de marzo de dos mil ocho.

En consecuencia, toda vez que el oficio de la acción de inconstitucionalidad se presentó el veintinueve de febrero de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, según se advierte del sello de recepción que obra al reverso de la foja 57 del expediente, es evidente que su presentación fue oportuna.

TERCERO.- Legitimación del promovente. A continuación se procederá a analizar la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

De conformidad con los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Federal y 62, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de la materia, los partidos políticos con registro podrán ejercer la acción de inconstitucionalidad, para lo cual deben satisfacer los siguientes extremos:

a) Que el partido político cuente con registro definitivo ante la autoridad electoral correspondiente.

b) Que el partido político promueva por conducto de su dirigencia (nacional o local según sea el caso).

c) Que quien suscribe a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para ello.

d) Que las normas sean de naturaleza electoral.

En el caso, el Partido Convergencia es un Partido Político Nacional con registro ante el Instituto Federal Electoral, cuyo Presidente del Comité Ejecutivo Nacional es Luis Maldonado Venegas, según consta en copias certificadas expedidas por la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral (visibles a fojas 767 y 768).

El artículo 17, fracción 3, incisos a) y r), de los Estatutos del Partido Nacional Convergencia, establece que el Presidente del Comité Ejecutivo Nacional cuenta con facultades para representar al partido con todas las facultades generales para pleitos y cobranzas.

De lo anterior se desprende que la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido Nacional Convergencia, fue hecha valer por parte legitimada para ello, toda vez que se trata de un partido político con registro acreditado ante las autoridades electorales correspondientes, la demanda presentada en su nombre fue suscrita por Luis Maldonado Venegas, Presidente del Comité Ejecutivo Nacional quien cuenta con facultades para tal efecto en términos de los estatutos que rigen dicho partido político y las normas impugnadas son de naturaleza electoral, puesto que se refieren a la integración del Instituto Electoral del Estado, así como a la designación de funcionarios que resultan clave para el buen funcionamiento del mismo, aspectos que resultan trascendentes para garantizar que el órgano encargo de las elecciones cumpla con los principios constitucionales establecidos en la materia.

CUARTO.- Causas de improcedencia. En relación con las causas de improcedencia, si bien no se hacen valer de manera expresa, se advierte que en el informe del Congreso del Estado, se aduce la consistente en que la forma de designación del contralor interno del Instituto Electoral Veracruzano, ya se encontraba establecida antes de la reforma, por lo que resulta improcedente la impugnación respecto del artículo 123, fracción XXXIX bis, al tratarse de actos consentidos.

En relación con lo anterior, no asiste la razón a la autoridad de referencia, en virtud de que en acción de inconstitucionalidad no es factible la actualización de la citada causa de improcedencia.

Tal afirmación se sustenta en que según ha considerado el Pleno de este Alto Tribunal, en atención al principio de autoridad formal de la ley, la reforma o adición de una disposición general constituye un nuevo acto legislativo en el que se observaron todas las formalidades, por lo que no obstante que el texto anterior sea reproducido íntegramente, puede ser impugnado, pues con su emisión se evidencia una nueva voluntad legislativa, susceptible de ser revisada por esta Suprema Corte.

En consecuencia, toda vez que la fracción XXXIX bis, del artículo 123, del Código Electoral, fue trascrita en su integridad en el Decreto de reformas al Código Electoral que se impugna, es irrelevante analizar si la previsión contenida en él es novedosa o se trata de una reiteración normativa, pues al ser una nueva manifestación de la potestad legislativa del Congreso del Estado de Veracruz, puede ser estudiada por este Alto Tribunal.

Aunado a lo anterior, cabe señalar que tampoco sería relevante, el que no se hubiera impugnado la anterior disposición, ya que la Ley Reglamentaria de la materia, en su artículo 65 establece que en las acciones de inconstitucionalidad serán aplicables las causas de improcedencia previstas en los artículos 19 y 20 de la propia ley, en cuyas fracciones no se encuentra prevista la hipótesis consistente en la existencia de actos derivados de otros consentidos, ni en ninguna otra disposición de este ordenamiento, criterio que ha sido sustentado por este Alto Tribunal y si bien tuvo su origen en controversia constitucional, resulta aplicable al caso por identidad de razones.

Al no advertirse de oficio ninguna causa de improcedencia, se procede al análisis de los conceptos de invalidez hechos valer.

QUINTO.- Violaciones al procedimiento legislativo. En el presente considerando, se analizarán las violaciones procesales hechas valer por el partido accionante, en virtud de que de resultar fundadas pueden tener un efecto de invalidación total respecto de las normas impugnadas, lo que de conformidad con el criterio sustentado por esta Suprema Corte, tornaría innecesario el estudio de las violaciones de fondo, las que en su caso serán analizadas con posterioridad.

El partido accionante hace valer que durante el procedimiento legislativo se cometieron violaciones que dan lugar a la invalidación de las normas impugnadas, pues se vulneraron el artículo 33, fracción V, de la Constitución local y como consecuencia de ello, el artículo 102, del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo del Estado de Veracruz.

Las citadas violaciones se hacen consistir en que en la iniciativa presentada al Congreso se omitió señalar la fundamentación constitucional que faculta a ese cuerpo colegiado para legislar sobre la materia, no se incluyen antecedentes de la necesidad de la medida, se omiten los elementos materiales y formales, así como las consideraciones de tiempo, lugar, modo y demás circunstancias que den sustento a la propuesta.

Al respecto, el artículo 33, fracción V, de la Constitución local establece como atribución del Congreso darse su Ley Orgánica, así como la normatividad necesaria para el adecuado desarrollo de sus funciones.

Por su parte, el artículo 102 del Reglamento en cita establece los requisitos que deben contener las iniciativas que se presenten al Congreso, tales como el fundamento constitucional que precise la facultad del Congreso para legislar en la materia; las razones en que se funde la propuesta de reforma, los antecedentes de la misma; los elementos materiales y formales que la sustentan, las consideraciones que la motiven (circunstancias de tiempo, lugar, modo, oportunidad); y, el articulado correspondiente, que debe ser estructurado de acuerdo con la técnica legislativa.

De la lectura de la exposición de motivos de la citada iniciativa , se advierte que tal como señala el partido accionante, no se cita el fundamento constitucional que precise la competencia del Congreso para legislar en la materia, sin embargo, contrario a lo aducido, sí se expresan las razones y consideraciones que se estimaron para la formulación de la propuesta de reforma, lo que se hizo de acuerdo a lo siguiente:

- Que en atención a la subordinación del Secretario Ejecutivo respecto del Consejo General, es necesario que exista una estrecha comunicación entre ellos, lo que consideran se logra al depender la designación de aquél, del órgano colegiado.

Para reforzar tal razonamiento, hacen referencia a que con esta medida se homologará la legislación local a la regulación federal y la de otras entidades federativas, en las que se establece como atribución del Presidente del Consejo General la presentación de la propuesta para la designación del Secretario Ejecutivo o su equivalente.

- En relación con la prohibición para ser Secretario Ejecutivo, el haber sido Consejero Electoral, propietario o suplente, del Consejo General de ese Instituto, no se establece en los 22 Estados de la República a las que hacen referencia.

- Respecto a la eliminación de la prohibición para ser Secretario Ejecutivo, a quienes hayan desempeñado cargos o comisiones en los organismos autónomos del Estado, consideran que la autonomía que se busca en los órganos electorales, es respecto de los partidos políticos y de los otros poderes públicos, por lo que no debe incluirse en la prohibición a los organismos autónomos del estado.

Sobre esta motivación, no cabe analizar en abstracto si es o no adecuada, o suficiente, por tratarse de un acto legislativo, respecto de los que este Tribunal ha sostenido que tratándose de este tipo de actos, para que cumplan con dicha garantía basta con que el Congreso se encuentre facultado para ello y que se refiera a relaciones que reclaman ser jurídicamente reguladas. Este último aspecto, de conformidad con las manifestaciones del Poder Legislativo local, se cumple pues existen diversas consideraciones tendentes a considerar que las modificaciones resultan necesarias.

Ahora, en relación con la fundamentación cabe señalar que de manera específica, el artículo 116 constitucional que establece el marco constitucional de actuación de los Poderes estatales, en la fracción IV, señala que las constituciones y leyes de los Estados en materia electoral deben garantizar una serie de principios atinentes a la materia electoral, tales como la celebración de elecciones libres, una configuración de la autoridad electoral que cumpla con los principios rectores de la materia, el establecimiento de un sistema de medios de impugnación, aspectos relativos al financiamiento de los partidos políticos y la obligación de tipificación de delitos y faltas en materia electoral.

De acuerdo con ello, se advierte que corresponde a los Estados emitir la normativa electoral, cumpliendo siempre con los parámetros que les establece la Constitución Federal, función que necesariamente es desarrollada por el Poder Legislativo, de acuerdo con el sistema de división de poderes.

Una vez constatado que el Congreso del Estado de Veracruz cuenta con facultades para regular las cuestiones sobre materia electoral y, en consecuencia, las relativas al Instituto Electoral Veracruzano, debe estudiarse si la omisión cometida en la presentación de la iniciativa de mérito, consistente en la falta de señalamiento de la competencia para legislar en la materia, es un vicio que resulte trascendente para la declaración de invalidez de la norma.

En relación con este tema, esta Suprema Corte ha considerado que las violaciones cometidas en el procedimiento legislativo, son irrelevantes si no trascienden de manera fundamental a la norma. En este sentido ha estimado trascendentes, aquellas tales como la aprobación de una norma sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos, sin embargo, cuando se trata de otras tales como que las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, que la iniciativa no haya sido dictaminada por la comisión a la que correspondía su estudio, sino por otra, resulta irrelevante, pues lo importante es el cumplimiento del fin buscado por la iniciativa, esto es que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente.

Posteriormente, este Alto Tribunal ha avanzado respecto de dicho criterio, en el sentido de que las violaciones formales también son trascendentes cuando inciden en la calidad de la decisión, tal es el caso, cuando la comisión de dichas irregularidades tiene como finalidad impedir la participación de las minorías en el debate legislativo, pues con ello se vulneran los valores de la democracia representativa.

En atención a los criterios citados, cabe señalar que el procedimiento legislativo, se realizó en los siguientes términos:

- En sesión de diecisiete de enero de dos mil ocho, los diputados integrantes del Grupo Legislativo del Partido Revolucionario Institucional presentaron ante el Congreso del Estado, una iniciativa de reforma a la fracción VIII del artículo 120, fracción XXXIX del artículo 123 y al primer párrafo del artículo 129 del Código Electoral para el Estado de Veracruz, procediendo a su lectura (fojas 167 a 169).

- Dicha iniciativa fue turnada a las Comisiones Permanentes Unidas de Justicia y Puntos Constitucionales y de Organización Política y Procesos Electorales para su estudio y dictamen (foja 169).

- En sesión de veintidós de enero de dos mil ocho, el Partido Convergencia, en uso de la palabra expresó su posicionamiento sobre la reforma de referencia (foja 220).

- En sesión de treinta de enero de ese mismo año, se discutió en el Pleno del Congreso, el dictamen de las reformas señaladas en el cual se adicionó la fracción XXXIX bis al artículo 123 (fojas 269 vuelta- 278).

- En dicha sesión hicieron uso de la palabra diputados de los partidos de la revolución democrática, acción nacional, convergencia y revolucionario institucional.

- Puesto que fue a votación, se aprobó el dictamen por 31 votos a favor, 6 en contra y 9 abstenciones (fojas 277 y 178).

De acuerdo con lo expuesto, toda vez que el procedimiento legislativo del Decreto de referencia, fue seguido dentro de cauces normales, en el que todos los grupos tuvieron la oportunidad de conocer cabalmente el contenido de la iniciativa y expresar sus puntos de vista en relación con ella, el hecho de que al haber sido presentada no se haya citado en el documento el fundamento constitucional de competencia del Congreso del Estado, no es trascendente, en tanto que cuenta con ella y no se trata de una violación que tenga impacto alguno para la calidad democrática de la decisión del legislativo local. Por lo que el citado concepto de invalidez deviene infundado.

SEXTO.- ELEGIBILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS AUTÓNOMOS CONSTITUCIONALES PARA SER CONSEJEROS ELECTORALES.

En la reforma impugnada, se modificó el artículo 120, fracción VIII, que establece ciertas limitaciones para ser Consejero Electoral, a efecto de incorporar una excepción, consistente en que a quienes desempeñen cargos o comisiones en los organismos autónomos de la entidad, no les resulta aplicable la relativa a que los servidores públicos del Estado, de la Federación o de los Municipios, no podrán ser Consejeros a menos que se hayan separado de su cargo noventa días naturales antes de su designación.

En relación con ello, el partido promovente señala que tal excepción es contraria al marco constitucional, toda vez que el artículo 41, en su fracción V, establece que en la configuración del Instituto Federal Electoral participan el Poder Legislativo, los partidos políticos y los ciudadanos. Que como consecuencia de ello, los Consejeros Electorales deben ser ciudadanos a fin de que no sean susceptibles de influencia por factores de poder político, pues esta ciudadanización constituye la garantía de independencia e imparcialidad del órgano.

Que por tanto, la excepción introducida en el precepto impugnado es injustificada y contraria a la Constitución Federal, ya que la circunstancia de que funcionarios de los organismos constitucionales autónomos puedan ser designados como Consejeros electorales, atenta contra los principios de independencia e imparcialidad que deben prevalecer en la función electoral.

Lo anterior, ya que el procedimiento para la designación de los Consejeros que integran los organismos autónomos, a saber el Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano, el Presidente de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos, el titular del Órgano de Fiscalización Superior del Estado, así como los Consejeros del Instituto Veracruzano de Acceso a la Información, son designados por el Congreso del Estado de Veracruz, a propuesta de los grupos parlamentarios que los componen, por lo que estiman que en el caso de los Consejeros Electorales, no se garantiza el cumplimiento de los citados principios de independencia e imparcialidad, puesto que deberán su designación a los partidos políticos mayoritarios.

En ese sentido, apuntan que de prevalecer la excepción prevista en el artículo impugnado, se agravaría la situación señalada, pues permite que cualquier director o inclusive los titulares de los órganos autónomos puedan ser designados Consejeros Electorales.

Además de lo anterior, señala que el artículo 41 constitucional se diseñó a efecto de privilegiar la ciudadanización del órgano superior de dirección del Instituto Electoral, por lo que en su integración deben quedar excluidos los servidores públicos en ejercicio de autoridad, ya que de lo contrario, podrían aprovechar su posición para favorecerse en el proceso de designación de consejeros electorales.

De igual forma, hace valer que la finalidad de la prohibición legal, en los términos en que se encontraba prevista antes de la reforma, era evitar que los servidores públicos cambien de una entidad a otra, buscando la consolidación del servicio civil de carrera, y privilegiando el aseguramiento de los principios rectores de independencia e imparcialidad.

Asimismo, aduce que los servidores de los organismos autónomos estatales, también son servidores públicos en términos de lo previsto por el artículo 108 de la Constitución Federal, siendo igualmente sujetos al régimen de responsabilidades, por lo que en el desempeño de sus funciones deben procurar la permanencia y estabilidad del servicio público, evitando la excesiva movilidad, privilegiando la profesionalización.

Finalmente, dice que la previsión establecida en la fracción VIII, del artículo 120 del Código Electoral, haría nugatorio el derecho de los ciudadanos de concursar para la integración del Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano, pues si un funcionario del propio Instituto participa, dejaría en desventaja a cualquier representante de la sociedad civil que aspire a ser consejero electoral, pues aquél acreditaría mayor experiencia.

Que como consecuencia de la violación señalada, se contraviene el principio de supremacía constitucional, previsto en el artículo 133 constitucional.

En relación con lo anterior, debe señalarse que si bien el artículo 41 constitucional, se refiere específicamente al ámbito federal, tal como ha establecido jurisprudencialmente este Alto Tribunal, los principios y valores que en él se consagran son útiles puntos de partida de los criterios de validez que orientan el examen de las normas electorales que rigen en los Estados.

Así, el artículo 41, fracción V, de la Constitución Federal, en el tema que nos ocupa, prevé que la organización de las elecciones federales estará a cargo de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, en cuya integración participan el Poder Legislativo Federal, los partidos políticos y los ciudadanos; que en el ejercicio de la función electoral, la certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad, serán principios rectores; que el mencionado Instituto será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento, además de profesional en su desempeño; que el Consejo General será el órgano superior de dirección del Instituto, se integrará por un Consejero Presidente y ocho Consejeros electorales y en él concurrirán con voz pero sin voto, los Consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo.

Por su parte, el artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), constitucional, que si bien no se encuentra citado expresamente en este concepto de invalidez, sí se encuentra señalado como violado y constituye el reflejo a nivel estatal del referido 41, pues retoma los lineamientos generales que rigen en materia electoral para las autoridades electorales locales encargadas de la organización de las elecciones, así como los principios que deben garantizar las leyes electorales de los Estados.

En ese sentido, el citado precepto prevé esencialmente las mismas reglas para el ámbito local, pero no están desarrolladas de manera tan amplia y detallada como en el citado 41. En atención a ello, es conveniente realizar un examen previo del primer artículo en cita, para establecer los antecedentes que han dado origen a las instituciones electorales en la forma en que se encuentran previstas, a fin de entender sus alcances.

En los sistemas democráticos, la representación popular se conforma mediante elecciones en las que la emisión del voto constituye la forma más importante de expresión política de la ciudadanía, pero para que ello sea efectivo resulta indispensable asegurar que la organización y desarrollo de los comicios se realice con transparencia e imparcialidad, en beneficio de todos los actores políticos.

En atención a la importancia que revisten las elecciones, adquiere especial relevancia la estructura de las instituciones encargadas de su organización, ante la magnitud y complejidad de los esfuerzos técnicos y administrativos inherentes al desarrollo de un proceso electoral.

En consecuencia, la operación e integración de los órganos que han de encargarse de la organización de las elecciones, a saber, de la planeación, dirección, ejecución y control de las actividades implicadas en los procesos comiciales, constituye uno de los elementos más importantes de todo sistema electoral.

A dichas instituciones y órganos se les conoce en la doctrina como autoridades electorales y la forma como se constituyen en cada sistema electoral depende fundamentalmente del proceso histórico del país de que se trate, así como de su sistema político, su grado de desarrollo socioeconómico y la correlación de fuerzas entre los diversos partidos existentes.

Los partidos políticos suelen tener garantizados sus intereses frente a las decisiones y actos de las autoridades electorales, mediante un sistema de medios de defensa a los que pueden acudir cuando consideren vulnerados sus derechos, y en algunos países, además, los partidos pueden formar parte de los órganos responsables de vigilar el desempeño de la autoridad electoral y, en otros, están facultados para hacer propuestas sobre quiénes deberán integrar tales organismos.

En México, la función electoral tradicionalmente había sido ejercida por autoridades gubernamentales. En forma básica, han sido los poderes Ejecutivo y Legislativo los que han tenido injerencia en la organización de las elecciones; sin embargo, debido a las reformas constitucionales que se han dado en la materia, actualmente los ciudadanos y los partidos políticos participan en la integración de los organismos electorales, con el propósito de generar elecciones confiables en las que se garantice la efectividad del sufragio.

En esta tesitura, las normas de la Constitución Federal establecen que la organización de las elecciones federales es una función que se ejerce por conducto de las autoridades electorales federales, en la que participan el Congreso de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley y, por mandato constitucional, la autoridad electoral en el ámbito federal se halla depositada en el Instituto Federal Electoral.

Durante el año de mil novecientos ochenta y nueve, se configuraron diversos foros de consulta con el propósito de conocer los cambios que en materia electoral consideraban necesarios los partidos políticos, las asociaciones y la ciudadanía en general; de modo que, del dictamen elaborado por la Comisión respectiva, resultó que los representantes de los partidos políticos no estaban conformes con la organización electoral prevaleciente, por considerar que ésta no había propiciado que el desempeño de las funciones electorales se hiciera con la especialización necesaria para la ejecución de las diversas actividades y operaciones electorales, pues había dominado la improvisación, lo que obstaculizó la configuración de un cuerpo permanente de funcionarios profesionales en la materia electoral.

A partir de entonces empezó a generarse el convencimiento de que las instancias ejecutivas y técnicas de los organismos encargados de las elecciones debían estar a cargo de personal calificado profesionalmente, que proporcionara un servicio imparcial. De esto siguió la coincidencia de diversos puntos tales como: elevar a nivel constitucional las bases normativas que deben regir a los organismos y funciones electorales; que los órganos del Estado, con la intervención de los partidos políticos y los ciudadanos, son los responsables de la organización y vigilancia del proceso electoral; la creación de un organismo público que fuera autoridad en la materia, profesional y autónomo en sus decisiones, integrado con personal profesional y calificado; reconocer como principios rectores en materia electoral la certeza, imparcialidad y objetividad, así como la publicidad de las sesiones de los organismos, con las excepciones que señalara la ley; la configuración de un padrón confiable; que el organismo debía agrupar íntegramente el ejercicio de las funciones electorales, de manera que éstas no aparecieran disgregadas en instancias administrativas diversas, y con todo esto, dar unidad a las tareas propias de la organización electoral.

Como resultado de lo anterior y con el objeto de configurar una nueva organización electoral distinta a la imperante en esa época, en octubre de mil novecientos ochenta y nueve un grupo de Diputados sometió a la consideración del órgano reformador de la Constitución una iniciativa de reformas y adiciones a diversos preceptos constitucionales, la que en su oportunidad fue aprobada y posteriormente publicada en el Diario Oficial de la Federación de seis de abril de mil novecientos noventa, que comprendió la reforma al artículo 41 de la Constitución Federal, con relación a la organización de las elecciones.

En esa ocasión se reformó también el artículo 5° constitucional, ante la necesidad de que el organismo público al que se le confiaría la responsabilidad de organizar las elecciones federales, pudiera contar con personal calificado profesionalmente, que le permitiera cumplir satisfactoriamente con su cometido y por ello se consideró que si bien las funciones electorales y censales son obligatorias y gratuitas, serían retribuidas aquéllas que se realizaran profesionalmente en los términos establecidos por la Constitución y las leyes correspondientes.

Posteriormente, a través de la reforma constitucional de abril de mil novecientos noventa y cuatro, se introdujeron ciertas reformas a la organización electoral existente, con el propósito de reforzar la autonomía de los órganos de dirección del Instituto Federal Electoral. Con esta reforma se preservó la estructura organizacional electoral ideada en mil novecientos noventa, se reiteró que el organismo electoral sería autoridad en la materia, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones y se ratificó que la organización de las elecciones debía orientarse por los principios de certeza, legalidad, imparcialidad y objetividad, pero se agregó el principio de independencia.

En la reforma de mil novecientos noventa y seis, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de agosto, se estableció en el artículo 41 constitucional que el Instituto Federal Electoral es un organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios.

En aquélla se estableció que el citado Instituto en el ejercicio de la función encomendada, debe operar bajo los principios rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad; asimismo, el Instituto como autoridad en materia electoral, debe ser independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño, contando para el cumplimiento de sus fines con una estructura compuesta por órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. Propio de sus funciones, tiene a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, derechos y prerrogativas de las agrupaciones y partidos políticos, padrón y lista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, los cómputos en los términos que señale la ley, la declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, el cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales.

Con relación a la integración y funcionamiento del Instituto Federal Electoral, en la exposición de motivos de la reforma constitucional de veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se señaló que en atención a que en los últimos años se había presentado la tendencia a fortalecer la autonomía, independencia e imparcialidad del Instituto Federal Electoral y en especial, de su órgano superior de dirección, era necesario eliminar la participación en éste del Secretario de Gobernación, como Consejero del Poder Ejecutivo que además era el Presidente del Consejo, proponiendo a la vez que los Consejeros del Poder Legislativo debían concurrir en su integración con voz pero sin voto, conservándose la presencia de los representantes de los partidos políticos, quienes también participarían en su integración con voz pero sin voto.

Además, es de resaltarse que para la persecución de los fines aludidos, así como para garantizar la profesionalización y dedicación de los integrantes de los órganos electorales, se estimó necesario establecer que no deberían desempeñar empleo, cargo o comisión alguna, con excepción de los que ejercieran en representación del Consejo y en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia, siempre y cuando no fueran remuneradas, con el fin de desvincularlos de toda liga política, partidista y de cualquier otra índole y así lograr su plena dedicación a la función electoral, legitimando de esta forma a los organismos encargados de esta actividad.

En este mismo sentido, cabe mencionar que el Dictamen de la Cámara de Diputados al hacer la crónica de los antecedentes, puso de relieve que las reformas de mil novecientos noventa y de mil novecientos noventa y cuatro, mediante las cuales se otorgó un peso decisivo a los consejeros ciudadanos, fue con el objeto de evitar la partidización de los comicios a fin de lograr procesos imparciales y transparentes.

En la reforma constitucional de trece de noviembre de dos mil siete, si bien se hicieron modificaciones, entre otras, respecto de la estructura del Instituto y la duración de los Consejeros electorales, no es el caso por el momento hacer referencia a ellas, pues no resultan relevantes para aclarar el tema a estudio.

De tal forma, los antecedentes narrados son los más destacados, para identificar la naturaleza y fines del Instituto Federal Electoral y que correlativamente clarifican los principios básicos a que debe ceñirse su integración y funcionamiento.

Por tanto, tomando en consideración la amplia gama de funciones propias de los procesos electorales que se encomienda a dicha autoridad electoral, apoyada en su autonomía, profesionalización, independencia en sus decisiones y funcionamiento, y en los principios de certeza, imparcialidad, independencia legalidad, y objetividad, puede válidamente concluirse que, en el ámbito local, en el que por vía del artículo 116, fracción IV constitucional, se incluyeron esencialmente las mismas instituciones y principios, deben operar los mismos lineamientos generales establecidos en el artículo 41, fracción V, constitucional.

En esta tesitura, debe precisarse que respecto de la integración del órgano superior del Instituto Federal Electoral, el artículo 41 de la Constitución Federal deja al legislador secundario la facultad de establecer en la ley respectiva los requisitos y el procedimiento a seguir en la designación de los Consejeros que integrarán dicho Instituto; igualmente, el artículo 116 de la Norma Fundamental confiere a los Congresos Estatales idéntica facultad, lo que deberá ser acorde con las bases constitucionales.

En consecuencia, la obligación prevista en los dispositivos fundamentales se reduce a prever que el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, pero no existe disposición constitucional que imponga a las Legislaturas locales la obligación de establecer determinados requisitos o impedimentos para la selección de las personas que ocuparán un cargo dentro de los órganos encargados de la función electoral. De tal manera que, para que las Legislaturas locales cumplan y se ajusten a los principios del artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal es suficiente con que los adopten dentro de su sistema electoral local.

Con los antecedentes constitucionales referidos en torno a las autoridades electorales, se procede al análisis de los conceptos de invalidez, el artículo 120, fracción VIII, impugnado, establece limitaciones para ocupar el cargo de Consejero Electoral en la entidad, y la excepción que se combate, se previó en los siguientes términos:

"Artículo 120. No podrá ser Consejero Electoral quién:

(…) VIII. Sea servidor público del Estado, de la Federación o de los municipios, en ejercicio de autoridad, a menos que se haya separado de su encargo noventa días naturales antes a su designación. Se exceptúa de esta disposición a quienes desempeñen empleos, cargos o comisiones en los organismos autónomos del Estado."

Del texto citado, se advierte que la reforma consistió en que los servidores públicos que se desempeñen en los organismos autónomos del Estado, pueden ser designados Consejeros electorales, eximiéndoseles de la obligación de separarse del encargo noventa días antes a su designación.

En consecuencia, lo que hay que determinar es, si la citada excepción, se encuentra dentro del ámbito de libertad que en principio tiene el legislador local para establecer los requisitos para el nombramiento de los integrantes de la autoridad electoral, o si ella es contraria a los principios constitucionales que deben respetar.

Como quedó expuesto, la actual composición de las autoridades electorales, ha sido el fruto de un largo camino de reformas realizadas, todas con la finalidad de la consecución de un estado democrático, en el que las elecciones fueran confiables, para lo cual es menester que en su desempeño, la institución encargada de su organización, se rija por los principios de certeza, imparcialidad, independencia y legalidad.

No es posible olvidar que las instituciones se encuentran dirigidas por personas, por lo que los requisitos de elegibilidad, y las excepciones que se prevean para tales supuestos, trascenderán de manera relevante en la composición de los órganos, pues son finalmente quienes los integran los que con su actuación, los legitiman.

En relación con lo anterior, tal como quedó asentado, la finalidad de la nueva configuración del Instituto Federal Electoral, obedeció a crear un organismo ajeno a las influencias del resto de los poderes, para tal efecto, se consideró relevante que los integrantes del Consejo General provinieran de la ciudadanía.

En seguimiento de lo expuesto, debe tenerse presente que si bien los órganos constitucionales autónomos, no guardan una relación de dependencia jerárquica con los poderes que integran la clasificación clásica, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, sí forman parte del Estado, pues desarrollan funciones esenciales para el mismo, pero ante la complejidad del Estado moderno se hace necesario contar con órganos especializados que se encuentran fuera de la órbita de injerencia de los otros, en otras palabras, puede afirmarse que la división tradicional del poder, en tres, ha sido ampliamente superada por la realidad.

En general, el nombramiento de sus titulares, bajo distintos métodos, se lleva a cabo por los otros poderes, sin embargo, ello no genera la situación de influencia partidista a que alude el promovente y que conllevaría el incumplimiento de los principios constitucionales que rigen a las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones.

Lo anterior, toda vez que cuando se trata de la designación de servidores públicos que no son electos por la vía comicial, generalmente se presentan sistemas de nombramiento complejo, en el que por ejemplo intervienen varios poderes, tal es el caso de los Ministros de la Suprema Corte, en el que el Presidente de la República somete una terna a consideración del Senado, el cual hace la designación por el voto de las dos terceras partes.

Otra forma, puede darse estableciendo que la designación se lleve a cabo por parte de los órganos de representación popular, como ejemplo podemos citar que el propio texto fundamental, prevé la posibilidad de que la Cámara de Senadores designe al Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, delegando a la ley, la regulación de la presentación de las propuestas que haga la propia Cámara.

Lo anterior, sirve únicamente para ilustrar cómo la Constitución Federal, en el caso de servidores públicos, que no son electos por los ciudadanos, establece tanto sistemas de nombramiento complejos como otros en los que interviene únicamente el Senado, en atención a que sus integrantes son representantes de las entidades federativas.

Al establecer estos métodos de nombramiento, respecto de servidores públicos que no son elegidos popularmente, se busca que en ellos no intervenga una sola persona, como se trataría en el supuesto de la designación por parte del Presidente, sino que se dé mediante un procedimiento en el que exista una colaboración entre distintos poderes, o un acuerdo entre los distintos grupos políticos que conforman las Cámaras del Poder Legislativo.

Ante la inevitabilidad de que los citados órganos de elección democrática intervengan en la designación de los titulares integrantes de Poderes sin legitimidad democrática de primer grado o de los órganos constitucionales autónomos, y a fin de garantizar su independencia, evitando la intromisión en su integración y funciones, se prevén determinadas garantías institucionales, así como requisitos de elegibilidad de sus integrantes.

Como muestra de garantías institucionales, podemos citar la designación para un número determinado de años, intangibilidad del salario, la destitución sólo puede darse por causas graves expresamente previstas en la ley, aspectos que aseguran que no serán afectados o destituidos por cuestiones políticas como represalia de sus actuaciones.

En consecuencia, el que los titulares de los órganos constitucionales autónomos locales sean designados por el Congreso del Estado, no es en sí un factor que genere dependencia respecto de éstos hacia las fuerzas políticas, por lo que resulta infundado que con la exención del requisito temporal de separación previa, se generará que de nombrarse personas que provengan de dichos órganos, se vulnere el citado principio de independencia del Instituto Electoral local.

Ahora bien, en el caso, como quedó expuesto, los servidores públicos que se desempeñan en los órganos constitucionales autónomos se encuentran en una situación de igualdad respecto de quienes se desempeñan en los otros poderes del Estado, en atención a que los organismos autónomos desarrollan funciones estatales específicas que resultan centrales para la configuración del Estado moderno. De acuerdo con lo anterior, es necesario estudiar si esta situación resulta contraria a la Constitución Federal o no.

En relación con ello, si bien en el concepto de invalidez relativo, el partido promovente no hace valer de manera clara tal argumento, lo cierto es que aduce que tanto las personas que trabajan en órganos constitucionales autónomos como quienes laboran en los otros poderes son servidores públicos, además de que el artículo 35, fracción II constitucional, sí está señalado como violado en el escrito de la acción, el cual debe ser analizado en forma integral, por tanto, se advierte un argumento que puede ser analizado en suplencia, pues como ha establecido este Alto Tribunal, dicha figura opera respecto de todos los sujetos legitimados para promoverla.

El citado artículo 35, fracción II, establece que es una prerrogativa de los ciudadanos poder ser nombrado para cualquier empleo o comisión, teniendo las cualidades que establece la ley.

En relación con tal previsión, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha establecido que dicha delegación no constituye una hoja en blanco para el legislador, pues el desarrollo que haga a fin de establecer las "calidades" que deben cubrir los servidores públicos deben respetar los principios de eficiencia, mérito y capacidad y no propiciar situaciones que resulten discriminatorias.

El artículo 120 del Código Electoral, establece una serie de requisitos para quienes quieran desempeñar el cargo de Consejero, traducidos en restricciones a los que se encuentren en determinadas condiciones, tales como ser dirigente de algún partido político, ser ministro de algún culto religioso, etcétera.

La fracción VIII de citado precepto establece una limitación a quienes sean servidores públicos de la Federación, de los Estados o de los Municipios, a menos que se hubieren separado de su encargo noventa días antes de su designación, exceptuando únicamente a quienes laboren en los órganos constitucionales autónomos del Estado. Por tanto, tomando en cuenta que como se señaló, también se trata de servidores públicos, debe determinarse si la distinción establecida por la norma es constitucional o no.

Para ello, es menester acudir a un test de proporcionalidad en el que en primer término debe aclararse si se trata de sujetos iguales. La respuesta es sí, en tanto que como quedó expuesto tienen la calidad de servidores públicos que se desempeñan en órganos que realizan funciones estatales.

Enseguida, debe determinarse si tal distinción obedece a un fin constitucionalmente válido, al respecto en la exposición de motivos de la iniciativa de reforma del artículo 120, fracción VIII, se señala:

"Sin embargo, se considera que la autonomía que se busca en los órganos electorales, es respecto de los partidos políticos y de los otros poderes públicos, por lo que no debe incluirse en la prohibición a los organismos autónomos del estado, por lo que se propone reformar el primer párrafo del artículo 129 del Código Electoral para el Estado de Veracruz, suprimiendo la limitante expresa para ser Secretario Ejecutivo, la de no ser Concejero Electoral, propietario suplente, del Concejo General del Instituto Electoral Veracruzano, no haberlo sido en el proceso electoral inmediato anterior; así como reformar la fracción VIII del artículo 120 del Código en cita a efecto de exceptuar de la prohibición a los servidores públicos de los organismo (sic) autónomos del estado."

Del análisis de esta justificación se considera que no resulta razonable, ya que se trata de un argumento que parte de una premisa errónea, consistente en que los organismos autónomos no son poderes públicos, lo cual como quedó expuesto es inexacto, puesto que si bien no entran en la división tradicional, sí son parte del Estado y desempeñan una función específica y central para éste.

Como consecuencia de lo anterior, cabe concluir que la distinción realizada por el Congreso del Estado de Veracruz en relación con los servidores públicos de los órganos constitucionales autónomos locales en relación con el resto de los servidores públicos, incluso de organismos constitucionales autónomos de carácter nacional, no es justificada, por lo que genera una situación discriminatoria, lo que vulnera el artículo 35, fracción II de la Constitución Federal.

Además, de acuerdo con la exposición de motivos, esta distinción fue establecida partiendo del supuesto de que los integrantes de los órganos autónomos no tienen una relación partidaria, lo que resulta no necesariamente resulta cierto, pues el artículo 67 de la Constitución del Estado de Veracruz, establece que en la entidad existen cuatro órganos constitucionales autónomos: el Instituto Electoral Veracruzano, la Comisión de Derechos Humanos, el Órgano Superior de Fiscalización y el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información, respecto de cuyos titulares, en el propio Texto Fundamental local, no existe un criterio unánime de desvinculación partidista.

En relación con los titulares del Instituto de Acceso a la Información, establece que durante el ejercicio no podrán ser dirigentes partidarios; el titular del Órgano Superior de Fiscalización, lleva la prohibición más allá, pues no podrá formar parte de un partido político; los integrantes del Instituto Electoral, no tienen una prohibición constitucional, sin embargo el Código Electoral, establece ciertas prohibiciones como haber tenido cargos de elección popular en los cinco años inmediatos anteriores a la designación, haber participado como candidato a un cargo de elección popular en los tres años inmediatos anteriores a la designación; desempeñar o haber desempeñado representación de Partido o coalición ante los Consejos Electorales, en los tres años inmediatos anteriores a la designación; por su parte el Presidente de la Comisión de Derechos Humanos no tiene limitación constitucional o legal en este sentido. En relación con el resto de los funcionarios de dichos órganos autónomos tampoco existe un filtro partidista.

En atención a ello, es claro que el criterio analizado establece una situación de desigualdad entre quienes labores en dichos órganos autónomos, y el resto de los trabajadores de los órganos estatales, la cual resulta inconstitucional.

Por tanto, procede declarar la invalidez del artículo 120, fracción VIII, en la porción normativa que señala: "Se exceptúa de esta disposición a quienes desempeñen empleos, cargos o comisiones en los organismos autónomos del Estado."

Al haber resultado fundado el concepto de invalidez antes analizado, resulta innecesario el estudio del resto de los conceptos de invalidez referidos al mismo precepto, ya que a ningún fin práctico conduciría, lo que encuentra sustento en la tesis de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ."

Por otra parte, el promovente hace valer que los artículos 120, fracción VIII, 123, fracción XXXIX y 129 del Código Electoral, son violatorios del principio de jerarquía, pues es evidente la falta de bases y sustento del Decreto de reformas, citando al efecto la tesis de rubro: "DERECHOS ADQUIRIDOS".

En relación con el citado argumento, cabe señalar que respecto de la afirmación de la carencia de bases y sustento del Decreto de reformas, en el considerando precedente, se analizaron los requisitos de fundamentación y motivación del mismo, los cuales se consideraron colmados.

Ahora, en relación con la tesis citada, en la que se señala que no es factible arrebatar un derecho adquirido por una disposición legal posterior, cabe señalar que con la disposición legal impugnada, no se advierte que pudiera darse una afectación a persona alguna o grupo de personas que se encontraran en una situación particular generadora de algún derecho, previamente a la reforma y que como consecuencia de ésta, resulten afectados. En consecuencia de lo anterior, su argumento es inoperante toda vez que no se advierte que esté dirigido a combatir los preceptos impugnados.

SÉPTIMO.- REQUISITOS PARA SER SECRETARIO EJECUTIVO.

El promovente señala que al quitarse la restricción para ser Secretario Ejecutivo el haber sido Consejero propietario o suplente del Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano, en el proceso inmediato anterior, permite que cualquier consejero pueda ser nombrado Director Ejecutivo, con lo que se propiciará la permanencia indefinida de cualquier funcionario público del órgano electoral, rompiendo con el espíritu del constituyente de permitir que cualquier ciudadano pueda ser nombrado para cualquier empleo o comisión, con lo que se vulneran los artículos 14, 34 y 35 de la Constitución Federal.

La reforma al artículo 129 es impugnada en tanto que en ésta se eliminó una restricción para ser Secretario Ejecutivo del citado instituto, por lo que cabe hacer un cuadro comparativo de ambos textos:

ARTÍCULO 129 DEL CÓDIGO ELECTORAL DEL ESTADO DE VERACRUZ (TEXTO ANTERIOR).

ARTÍCULO 129 DEL CÓDIGO ELECTORAL DEL ESTADO DE VERACRUZ (TEXTO VIGENTE).

Artículo 129. El Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral Veracruzano deberá cumplir lo dispuesto por los artículos 119 y 120 de este Código y, además, no ser Consejero Electoral, propietario o suplente, del Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano, ni haberlo sido en el proceso electoral inmediato anterior. Su nombramiento se hará conforme a lo establecido en el artículo 123, fracción IV, de este ordenamiento. El Secretario Ejecutivo durará en el cargo cuatro años y estará sujeto al régimen de responsabilidades de los servidores públicos previsto en el Título Quinto de la Constitución del Estado.

Artículo 129. El Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral Veracruzano deberá cumplir lo dispuesto por los artículos 119 y 120 de este Código. Su nombramiento se hará conforme a lo establecido en el artículo 123, fracción XXXIX, de este Ordenamiento. El Secretario Ejecutivo durará en el cargo cuatro años y estará sujeto al régimen de responsabilidades de los servidores públicos previsto en el Título Quinto de la Constitución del Estado.

En relación con el anterior argumento, debe señalarse que de conformidad con el artículo 130 del Código Electoral del Estado, el Secretario Ejecutivo es el titular de un órgano operativo del Instituto Electoral, en cuanto que entre sus atribuciones se encuentra la de representar al Instituto, actuar como su Secretario, cumplir los acuerdos y resoluciones del Consejo General, proveer lo necesario para la custodia de los paquetes de casilla depositados en los organismos electorales, autorizando su destrucción después de concluido el proceso electoral, elaborar el anteproyecto de ingresos para someterlo por conducto del Presidente a consideración del Consejo General, entre otras.

De lo expuesto se advierte que en atención a sus funciones el citado servidor público es una pieza muy importante para el buen funcionamiento del Instituto desde el punto de vista ejecutivo, pues no sólo tiene facultades relativas a hacer cumplir las determinaciones del Consejo General, sino que también cuenta con un ámbito importante de toma de decisiones, para lo cual es necesario contar con un conocimiento de la materia, lo cual se encuentra regulado por el propio Código Electoral, que entre los requisitos para ser Secretario Ejecutivo, prevé el acreditar conocimientos teórico – prácticos en la materia político electoral.

En relación con este tema, cabe hacer mención a que a nivel federal el artículo 41 constitucional, no establece ninguna regla para realizar el nombramiento del Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, sino que como fue expuesto previamente, la finalidad de las reformas constitucionales en la materia, en buena medida obedecieron a generar un órgano especializado en la que contara con un servicio civil de carrera.

En relación con lo anterior, tal como fue estudiado en el considerando precedente, el artículo 36, fracción II, de la Constitución Federal establece como prerrogativa de los ciudadanos acceder a los cargos públicos, teniendo las "cualidades" que establezca la ley, las cuales deben estar dirigidas a que se respeten los principios de eficiencia, mérito y capacidad, cuidando que no se propicien situaciones discriminatorias.

En el caso de la materia electoral, la intención de ciudadanizar los órganos encargados de su organización, está dirigida a lograr que sus integrantes se encuentren ajenos a la influencia de los partidos políticos, y que las personas que los integren o formen parte de su estructura en puestos relevantes, como sería el caso del Secretario Ejecutivo, sean personas independientes y que cuenten con conocimientos en la materia.

Por tanto, a efecto de determinar la validez del precepto, deben analizarse las condiciones de elegibilidad establecidas para ser Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral, a fin de dilucidar si con éstas se dan las condiciones para que el funcionario que se designe cumpla con dichos principios.

Para tal efecto, es pertinente citar los artículos 119 y 120 del mencionado Código, que dicen:

"Artículo 119. Para ser designado consejero electoral, propietario o suplente, se deberán cumplir los requisitos siguientes:

I. Ser ciudadano mexicano en pleno ejercicio de sus derechos políticos, con dos años de residencia efectiva en la entidad;

II. Tener más de veinticinco años de edad el día de la designación;

III. Poseer, el día de la designación, título profesional expedido por autoridad o institución legalmente facultada para ello, con una antigüedad mínima de tres años y acreditar conocimientos teórico prácticos en la materia político-electoral; y

IV. Estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con credencial para votar."

"Artículo 120. No podrá ser Consejero Electoral quién:

I. Desempeñe o haya desempeñado el cargo de dirigente en los comités nacionales, estatales o municipales, o equivalentes, de algún Partido en los cinco años inmediatos anteriores a la designación;

II. Tenga o haya tenido cargo alguno de elección popular en los cinco años inmediatos anteriores a la designación

III. Participó como candidato a un cargo de elección popular en los tres años inmediatos anteriores a la designación;

IV. Desempeñe o haya desempeñado representación de Partido o coalición ante los Consejos Electorales, en los tres años inmediatos anteriores a la designación;

V. Fue condenado por delito doloso;

VI. Sea ministro de algún culto religioso, a menos que se separe de su ministerio de conformidad con la Constitución Federal y la ley de la materia;

VII. Sea militar en servicio activo con mando de fuerzas, a menos que se separe de su encargo de conformidad con la Constitución Federal y la ley de la materia; o

(REFORMADA, G.O. 1 DE FEBRERO DE 2008)

VIII. Sea servidor público del Estado, de la Federación o de los municipios, en ejercicio de autoridad, a menos que se haya separado de su encargo noventa días naturales antes a su designación. Se exceptúa de esta disposición a quienes desempeñen empleos, cargos o comisiones en los organismos autónomos del Estado."

De estos preceptos se advierte, en lo que interesa que se exige acreditar conocimiento en la materia, aunado a una serie de restricciones tendentes a asegurar la idoneidad personal del candidato, tales como no tener vínculo con partidos políticos, no haber sido condenado por delito doloso, no ser ministro de algún culto, militar en activo o servidor público.

En consecuencia, de las anteriores previsiones se concluye que no se vulnera el artículo 35, fracción II constitucional pues la eliminación de la prohibición de ser Consejero General, en sí misma no contraviene los principios que salvaguarda dicho precepto, puesto que el derecho a ser nombrado para cualquier empleo, no es absoluto, y de conformidad con los principios establecidos en la propia Constitución deben establecerse requisitos de idoneidad que los garanticen, con la limitante de que no generen discriminación.

En ese sentido, los requisitos de elegibilidad previstos no generan discriminación, sino que están encaminados a cubrir un perfil de independencia y de conocimiento de la materia, necesarios por mandato constitucional.

En adición a lo anterior, debe recalcarse que la ciudadanización de las autoridades encargadas de la organización de las elecciones, no está dirigida a que cualquier ciudadano, sea parte de ellos, sino aquéllos que desligados de intereses políticos tengan un conocimiento en la materia a fin de que exista un cuerpo profesionalizado y especialista, por lo que la circunstancia de que una persona pueda permanecer muchos años en el Instituto en un puesto de la naturaleza de Secretario Ejecutivo, tampoco resulta inconstitucional.

Asimismo, tampoco se contraviene el artículo 34 constitucional en cuando que únicamente prevé quiénes tienen la calidad de mexicanos, ni el 14 constitucional en cuanto que no se advierte que subyazca un tema de aplicación retroactiva de la ley en perjuicio de persona alguna, ni de vulneración a la garantía de audiencia previa o exacta aplicación de la ley.

Por tanto, el concepto estudiado resulta infundado y procede reconocer la validez del artículo 129 del código Electoral de Veracruz.

OCTAVO.- DESIGNACIÓN DEL CONTRALOR INTERNO POR EL CONSEJO GENERAL.

El partido político, hace valer que la adición al numeral 123, fracción XXXIX bis, al establecer que el contralor quien es el encargado de la fiscalización y vigilancia del ejercicio de los recursos públicos asignados al Instituto Electoral Veracruzano, sea designado por el propio Consejo General, contraviene lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Federal y 388 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ya que en éstos se prevé que la designación del contralor general del Instituto Federal Electoral, es facultad de la Cámara de Diputados.

Que con el esquema previsto por la legislación local, no se garantiza la transparencia en el ejercicio de los recursos públicos asignados al Instituto, ni la independencia y autonomía de que debe gozar la figura del contralor para el ejercicio de su función de vigilancia y fiscalización.

Aduce que la reforma ignora el contenido del artículo 41, fracción V constitucional, así como el del Código Federal Electoral y lo previsto en el artículo 67 de la Constitución local, que establece que los organismos autónomos estatales, sólo podrán ser fiscalizados por el Congreso, duplicándose la actividad de fiscalización ya que habrá un contralor interno nombrado por el Consejo General y el contralor que designe el Congreso local, en términos del artículo 80 de la Constitución local. Por lo que el Poder Legislativo local actuó en contra del artículo 33, fracción II, de la Constitución local, que le ordena dar la interpretación auténtica de las leyes o decretos.

En atención a los anteriores argumentos, resulta conveniente hacer referencia al marco constitucional previsto por el artículo 41, a efecto de determinar si resulta obligatorio en sus términos para las entidades federativas.

Con la más reciente reforma constitucional al artículo 41, en la fracción V, se establece a nivel constitucional una Contraloría General del Instituto Federal que tendrá a su cargo, la fiscalización de todos los ingresos y egresos del mismo, cuyo titular será designado por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, a propuesta de instituciones públicas de educación superior.

La citada contraloría si bien se especifica que goza de autonomía técnica, también se señala que deberá mantener la coordinación técnica necesaria con el órgano de fiscalización superior de la federación, entidad de relevancia constitucional, que en términos del artículo 74 de la Constitución Federal, es la encargada de la revisión de la cuenta pública.

La finalidad de la reforma constitucional, en la cual se elevó a ese rango la Contraloría General del Instituto Federal Electoral y se estableció que la designación se realice por la Cámara de Diputados, según se advierte del procedimiento legislativo, consistió en establecer un marco que se considera permitirá una más efectiva y oportuna rendición de cuentas, pues se estima que el titular no debe ser designado por quienes están sometidos a su control, ya que ello convierte a los controlados en juez y parte.

Si bien, como se afirmó previamente, los principios rectores previstos por el artículo 41, resultan aplicables a los Estados, la forma en que se llevará a cabo el nombramiento del citado contralor general, no se trata de un principio constitucional, sino de una regla dirigida únicamente al Instituto Federal Electoral, al cual le resulta aplicable en exclusiva. En consecuencia, no resulta obligatorio para los Estados, establecer una figura idéntica en cuando a su configuración, facultades y designación.

Lo anterior, no quiere decir que los Congresos estatales cuenten con libertad absoluta para emitir cualquier tipo de reglamentación al respecto, sino que pueden establecer las normas atinentes a controlar al órgano electoral que consideren más convenientes dentro de su sistema electoral, siempre y cuando cumplan con los principios constitucionales que resulten aplicables.

En el caso, lo que importa será que en el desempeño de sus facultades el Instituto Electoral se rija por los principios propios de la materia, certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad. Así como que en su calidad de órgano del Estado y atendiendo al carácter de servidores públicos que tienen quienes se desempeñan en él, se cumpla con los principios de transparencia y rendición de cuentas que establece la Constitución Federal para todos los órganos estatales

A efecto de verificar lo anterior, es pertinente citar el marco que regula a la Contraloría interna del citado órgano autónomo.

La Contraloría interna del Instituto Electoral Veracruzano es el órgano encargado de la inspección y vigilancia de los ingresos, gastos, recursos y obligaciones de los órganos directivos y ejecutivos del propio Instituto, para lo cual cuenta con autonomía funcional en el ejercicio de sus atribuciones.

El titular de dicho órgano, para su designación, debe cumplir con los mismos requisitos que los consejeros; tales como ciudadanía, edad, inscripción en el Registro Federal de Electores, igualmente le son aplicables las mismas prohibiciones, consistentes en no haber sido dirigente de ningún partido político en los cinco años previos a su designación, no haber tenido cargo de elección popular en los cinco años previos ni haber sido candidato en los tres años anteriores, no haber sido representante de partido político o coalición ante los consejos electorales en los tres años previos, no haber sido condenado por delito doloso, no ser ministro de culto, militar en activo o servidor público de la Federación, Estado o Municipio.

En adición a lo anterior, no podrá haber sido consejero electoral del Consejo General en los cinco años anteriores a la designación, tener título profesional de contador público o licenciado en derecho, y acreditar una experiencia mínima de cinco años en la materia.

Es importante tener en cuenta que para el desempeño de su cargo, el titular de la citada Contraloría, cuenta con ciertas garantías de permanencia, consistentes en que su nombramiento será por un plazo de cinco años y que sólo puede ser removido por la actualización de causas expresamente previstas en el Código Electoral.

En ejercicio de sus atribuciones, le corresponde, de manera destacada, elaborar y ejecutar su programa anual de actividades y supervisar su cumplimiento, inspeccionar el correcto ejercicio del gasto y la aplicación estricta de las partidas presupuestales que lo integren opinando sobre su ejercicio y los métodos de control, así como la administración del patrimonio, aplicar y en su caso promover las instancias internas correspondientes las acciones administrativas y legales que se deriven de los resultados de las auditorías, recibir, investigar, sustanciar y resolver las quejas y denuncias presentadas en contra de los servidores públicos del Instituto, iniciar los procedimientos administrativos disciplinarios a servidores públicos del Instituto, por la supuesta existencia de hechos u omisiones que impliquen faltas a las obligaciones previstas en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de la entidad.

Por su parte, el artículo impugnado, señala:

"ARTÍCULO 123. El Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano tendrá las atribuciones siguientes:

(…)

XXXIX bis. Nombrar al Contralor Interno del Instituto con la aprobación de la mayoría de los Consejeros Electorales, de la lista de aspirantes que reúnan los requisitos que señale la convocatoria previamente emitida por el propio Consejo. Para su remoción, se seguirán los procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, título V, capítulo I, De las responsabilidades de los servidores públicos; (…)"

Del citado precepto se advierte que, tal como se hace valer, corresponde al Consejo General realizar el nombramiento de entre los aspirantes previamente seleccionados de una convocatoria emitida por el propio Consejo.

De acuerdo con el marco previo, procede determinar si el precepto impugnado vulnera los principios constitucionales previstos por el artículo 41.

Como quedó expuesto, si bien para el caso federal, se consideró pertinente establecer un órgano interno de vigilancia, cuyo nombramiento sea realizado por la Cámara de Diputados, la finalidad de ello, es que tal servidor público, cuente con independencia en el desempeño de su cargo, para que exista un adecuado control de las finanzas del órgano constitucional autónomo.

En el caso, se estima que, no obstante que el sistema de nombramiento estatal es igual al previsto en el ámbito federal con anterioridad a la reforma constitucional de dos mil siete, con su establecimiento no se vulneran los principios constitucionales referidos, ya que si bien puede considerarse más conveniente que el nombramiento del titular del órgano fiscalizador se realice por un tercero, que no sea el propio fiscalizado, lo cierto es que como se señaló, existen ciertas garantías tendentes a permitir el cumplimiento de dichas funciones en condiciones de independencia.

En efecto, como quedó expuesto, se prevé que la Contraloría goza de autonomía funcional, lo que implica que en ejercicio de sus facultades no tiene una relación de jerarquía respecto del Consejo General del Instituto. De igual forma, las garantías de inamovilidad, que en el caso se proyectan en el nombramiento por un plazo fijo, y el establecimiento de causas limitativas por las cuales puede ser removido el Titular de la Contraloría, son elementos que permiten afirmar que el contralor no se encuentra en una posición de dependencia respecto de quienes lo nombraron.

Aunado a ello, cabe mencionar que en el supuesto de incumplimiento por parte del contralor de sus obligaciones legales en el desempeño de su cargo, le es aplicable el sistema de responsabilidades previsto en el Código Electoral –causales de destitución– y en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de la entidad.

Asimismo, es relevante que por disposición del artículo 67 de la Constitución de la entidad, el sistema de fiscalización de los órganos del Estado, entre los que se encuentran los autónomos, descansa preponderantemente en la fiscalización realizada por el Congreso con lo cual dentro de este sistema se garantiza que el control de los recursos se lleve a cabo en condiciones de completa autonomía, por lo que el concepto de invalidez de referencia es infundado.

A mayor abundamiento, puede mencionarse que la previsión de una Contraloría interna satisface un criterio de constitucionalidad, en tanto que no se genera una situación de intromisión, dependencia o subordinación respecto de otros poderes.

Por otra parte, se argumenta que se duplica la actividad de fiscalización, pues ello corresponde únicamente al Congreso, lo que contraviene el artículo 67 y 33, fracción II y "XXXIX" de la Constitución local (se advierte que la cita de la fracción "XXXIX" se debe a un error tipográfico del promovente pues en la que se establece la facultad de fiscalización es la XXXII).

En relación con lo anterior, debe precisarse que efectivamente la Constitución del Estado de Veracruz en su artículo 33, fracción XXXII, prevé que corresponde al Congreso del Estado, revisar y fiscalizar las cuentas que presenten los organismos autónomos del Estado, lo cual realizará por conducto de Órgano de Fiscalización Superior, según lo prevé el artículo 67 de ese mismo ordenamiento.

No obstante, el que se prevea adicionalmente una autoridad interna de control del Instituto no vulnera el artículo 41 constitucional, ni los artículos 33 y 67 de la Constitución local, pues de ninguna forma impide o limita las facultades del Órgano de Control del Congreso, pues las atribuciones de la Contraloría interna por lo que hace al ejercicio del gasto y aplicación de las partidas, es muy limitado, ya que su margen de actuación se circunscribe a emitir una opinión.

Con respecto a los procedimientos de responsabilidad que se sigan a los servidores públicos del Instituto Electoral, como se advierte de las disposiciones del citado Código únicamente instruirá el procedimiento y propondrá al Consejo General las sanciones que deban imponerse, quien en definitiva será el que resuelva, lo que resulta congruente con el sistema de responsabilidades administrativas previsto en la Ley de esa materia.

En atención a lo expuesto, el concepto de invalidez deviene infundando, ya que no se vulnera el artículo 41 constitucional, ni los preceptos 33 y 67 de la Constitución local.

En relación con la fracción XXXIX, del artículo 123 (mencionado en el cuarto concepto de invalidez), el cual prevé que el Secretario Ejecutivo será designado por el Consejo General a propuesta del Presidente del mismo, el promovente se limita a decir que se retoma lo previsto por el artículo 41, fracción V, de Constitución Federal, de lo cual no se advierte concepto de violación alguno o causa de pedir.

Por lo que hace a la vulneración aducida al artículo 388 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, debe señalarse que resulta inoperante, en atención a que en acción de inconstitucionalidad lo que se hace es contrastar las disposiciones impugnadas a la luz de la Constitución Federal y no respecto de otras normas de igual jerarquía.

NOVENO.- VIOLACIÓN AL DERECHO DE VOTO.

El promovente señala que la reforma a la fracción VIII del artículo 120, fracción XXXIX, la adición de la fracción XXXIX bis del artículo 123 y la reforma del artículo 129 impugnadas, vulnera la garantía de votar y ser votado, pues excluye la participación de la vida política de los mexicanos que no militan o simpatizan en algún partido político, limitación que no encuentra justificación, pues no existe ningún bien jurídico tutelado.

Que en todos los países democráticos existe la libre participación de los ciudadanos, que permite participar en las elecciones sin tener que pertenecer a grupos o partidos políticos, derecho que se encuentra consagrado en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en la interpretación que sobre ellos han hechos los órganos encargados de su aplicación.

Que como consecuencia de lo expuesto, las reformas legales impugnadas son contrarias a lo previsto por los artículos 35, fracción II, 39, 40, 41 y 116 constitucionales.

Al respecto, cabe señalar que los artículos impugnados no se encuentran vinculados en forma alguna con el ejercicio del derecho de voto, pues como se advierte de su lectura, lo que regulan son cuestiones orgánicas del Instituto Electoral tales como los requisitos de designación para ser Consejero General, el método de nombramiento del Secretario Ejecutivo, los requisitos para acceder a éste puesto y el sistema de designación del Contralor General.

En atención a lo expuesto, puede colegirse que lo que efectivamente impugna el promovente es el artículo 38 del propio Código Electoral que establece que únicamente los partidos, agrupaciones y coaliciones registrados ante el Instituto tendrán derecho a postular candidatos, el cual no se encuentra impugnado, ni fue objeto de reforma en el procedimiento en que se modificaron los preceptos combatidos en la presente acción, ni como se señaló tiene una relación de dependencia con éstos, ya que como quedó expuesto, regulan cuestiones completamente independientes entre sí.

A mayor abundamiento, cabe señalar que mediante la citada reforma constitucional de dos mil siete la propia Constitución Federal, en el artículo 116, fracción IV, inciso e),estableció que las constituciones locales deben garantizar que los partidos políticos tengan el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular.

En consecuencia, el argumento de mérito es infundado, ya que no se vulneran los artículos constitucionales referidos.

DÉCIMO.- EFECTOS.

El promovente hace valer que el veintidós de febrero del año en curso, el Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano aprobó que el ex Consejero Electoral Rodolfo González García pasara a ocupar el cargo de Secretario Ejecutivo de dicho órgano, por lo que solicita que el citado acto corra la misma suerte de las normas que desde su punto de vista son inconstitucionales.

Al respecto, debe señalarse que la acción de inconstitucionalidad tiene como propósito únicamente el juzgamiento de normas generales a la luz de la Constitución Federal, no obstante ello, los efectos que se impriman como consecuencia de la invalidez decretada, pueden trascender a actos concretos. Sin embargo, en el caso, el citado nombramiento encuentra su fundamento en los artículos 123, fracción XXXIX y 129 del Código Electoral, respecto de los cuales se reconoció su validez, por lo que no es procedente declarar la invalidez del citado nombramiento en vía de consecuencia, asimismo, tampoco sería procedente estudiar el acto referido por vicios propios, en atención a que en términos del artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal la acción de inconstitucionalidad únicamente procede en contra de normas generales, lo que ha sido reflejado en las tesis de jurisprudencia P./J. 22/99 y P./J. 65/2000 de este Alto Tribunal.

En atención a lo anterior, la invalidez decretada respecto del artículo 120, fracción VIII, en la porción normativa "Se exceptúa de esta disposición a quienes desempeñen empleos, cargos o comisiones en los organismos autónomos del Estado" surtirá sus efectos a partir de su notificación al Congreso del Estado de Veracruz.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.- Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.- Se reconoce la validez de los artículos 123, fracciones XXXIX y XXXIX bis y 129 del Código Electoral del Estado de Veracruz.

TERCERO.- Se declara la invalidez del artículo 120, fracción VIII, del Código Electoral de Veracruz, en la porción normativa señalada en el considerando sexto del presente fallo.

CUARTO.- Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Estado y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de once votos, excepto por lo que se refiere al Punto Resolutivo Tercero, el que se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Luna Ramos, Franco González Salas, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo, Azuela Güitrón, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia; los señores Ministros Aguirre Anguiano y Cossío Díaz la manifestaron en contra y por el reconocimiento de validez de la norma impugnada; y el último de los señores Ministros mencionados reservó su derecho para formular voto particular; por mayoría de seis votos de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Gudiño Pelayo, Azuela Güitrón, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Ortiz Mayagoitia se determinó que la invalidez surta efectos a partir de la notificación de la resolución al Congreso del Estado de Veracruz, los señores Ministros Aguirre Anguiano, Franco González Salas, Góngora Pimentel, Valls Hernández y Silva Meza votaron en contra y porque surtiera efectos a partir de la publicación de la resolución en el Diario Oficial de la Federación; la señora Ministra Sánchez Cordero de García Villegas reservó su derecho para formular voto concurrente en relación con el derecho mínimo de ciudadano de ser postulado a través de partidos políticos como medio de acceso a los cargos públicos de elección popular.

El considerando cuarto fue aprobado por los señores Ministros Luna Ramos, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo, Azuela Güitrón, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Ortiz Mayagoitia; los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Franco González Salas y Silva Meza se manifestaron en contra.

Firman los señores Ministros Presidente y Ponente con el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe. Rúbricas.

Se hace constar que esta foja corresponde a la Acción de Inconstitucionalidad número 69/2008, promovida por el Partido Político Nacional Convergencia, la cual fue fallada el veintidós de septiembre de dos mil ocho, en el sentido siguiente: PRIMERO.- Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad. SEGUNDO.- Se reconoce la validez de los artículos 123, fracciones XXXIX y XXXIX bis y 129 del Código Electoral del Estado de Veracruz. TERCERO.- Se declara la invalidez del artículo 120, fracción VIII, del Código Electoral de Veracruz, en la porción normativa señalada en el considerando sexto del presente fallo. CUARTO.- Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Estado y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. CONSTE.

MSD

 

VOTO particular que formula el Ministro José Ramón Cossío Díaz en la sentencia dictada por el Tribunal Pleno en las Acción de Inconstitucionalidad 69/2008, promovida por el Partido Político Nacional Convergencia.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ EN RELACIÓN CON LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 69/2008.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 69/2008 en sesión celebrada el veintidós de septiembre de dos mil ocho. Por este medio, el Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Político Nacional Convergencia impugnó la validez de los artículos 120, fracción VIII; 123, fracciones XXXIX, y XXXIX bis; y 129, primer párrafo, del Código Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, reformados mediante el Decreto publicado el primero de febrero de dos mil ocho en la Gaceta Oficial de la entidad.

En la resolución, el Pleno declaró procedente la acción de inconstitucionalidad; después, reconoció la validez de los artículos 123, fracciones XXXIX, y XXXIX bis, y 129; y por último, declaró la invalidez de una porción normativa del artículo 120, fracción VIII, del Código Electoral de la entidad.

Considero que la procedencia de la acción debió haber sido estudiada desde una óptica distinta de la que se adoptó. En el presente voto explicaré el porqué de ello y señalaré las razones por las cuales debió haber sido declarada improcedente la revisión constitucional de la fracción XXXIX bis del artículo 123. Así, en este voto, no trataré el tema sobre la validez de los artículos impugnados sino, solamente, la discusión respecto de la procedencia de la acción y específicamente de la ya mencionada fracción del artículo 123.

La metodología de estudio será la que sigue: primero, relataré los antecedentes del asunto; en seguida, expondré los argumentos de la mayoría de los ministros relacionados con la procedencia; y finalmente, demostraré que, a diferencia del criterio plasmado en la sentencia, la razón para declarar la procedencia de una acción de inconstitucionalidad es la existencia de un cambio en el núcleo de la norma y no una mera modificación sintáctica del enunciado jurídico que contiene a la norma.

I. Antecedentes del caso.

El primero de febrero de dos mil ocho se publicó en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave el Decreto número 236 que reformó la fracción VIII del artículo 120; la fracción XXXIX del artículo 123; y el primer párrafo del artículo 129; además, adicionó la fracción XXXIX bis al artículo 123 del Código Electoral de esa entidad.

El veintinueve de febrero de dos mil ocho, mediante oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Luis Maldonado Venegas, ostentándose como Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Político Nacional Convergencia, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de los artículos reformados en el Decreto ya mencionado. El tres de marzo del mismo año, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad bajo el número 69/2008.

En sesión celebrada el veintidós de septiembre de dos mil ocho, el Pleno de la Suprema Corte resolvió: a) por mayoría de siete votos la procedencia de la revisión constitucional de la fracción XXXIX bis del artículo 123; b) por mayoría de nueve votos declarar la invalidez de una porción de la fracción VIII del artículo 120; y c) por unanimidad declarar la validez de las fracciones XXXIX y XXXIX bis del artículo 123 y el primer párrafo del artículo 123 de dicho Código Electoral.

II. Argumentos centrales en cuanto la procedencia.

Como ya mencioné, no voy a tratar la parte relativa a la validez de los artículos impugnados. En cambio, centraré la exposición únicamente en lo que respecta al estudio de la procedencia de este recurso.

El Congreso del Estado de Veracruz, en el informe que rindió, adujo que la forma de designación del contralor interno del Instituto Electoral Veracruzano ya se encontraba establecida en el Código Electoral antes de la reforma, por lo que resulta improcedente la impugnación respecto del artículo 123, fracción XXXIX bis.

Para rebatir el argumento anterior, la sentencia sostiene que la reforma o adición de una disposición general constituye un nuevo acto legislativo, ya que se emitió cumpliendo con todas las formalidades necesarias. Así, para la mayoría de los ministros, no es relevante que el texto normativo anterior sea reproducido íntegramente, pues con su nueva emisión se evidencia una nueva voluntad legislativa susceptible de ser revisada por la Suprema Corte. Al no advertir de oficio ninguna otra causa de improcedencia, el fallo procedió al análisis de los conceptos de invalidez.

III. Razones del disenso en cuanto a la procedencia.

Contrario a lo sostenido por la sentencia, no me parece que sea correcto estudiar la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad a partir de la existencia de reformas que puedan sufrir los textos normativos (nuevos actos legislativos). Como ya he expuesto en otros votos1 lo que debe hacerse para analizar la procedencia es la existencia de un cambio en la norma; es decir, que estemos ante la presencia de una nueva norma y no solamente un cambio en los enunciados que contienen la norma.

1 Ver los votos concurrentes que elaboré en las Acciones de Inconstitucionalidad 4/2004 y 93/2008.

A mayor abundamiento, como es sabido, semánticamente existe una diferencia entre la oración y su significado, la proposición2 Una misma proposición puede ser formulada con distintas oraciones; por ejemplo, la posición geográfica de México puede representarse con las siguientes oraciones: "México se encuentra al sur de los Estados Unidos" y "los Estados Unidos están al norte de México". Las dos oraciones anteriores son sintácticamente diferentes pero semánticamente las mismas; es decir, se escriben de manera distinta pero significan exactamente lo mismo.

2 Cfr., HOSPERS, John, Introducción al análisis filosófico, 1a. Edición, Madrid, Alianza Editorial, 1976.

Lo mismo sucede con las normas. Existe una diferencia entre el enunciado normativo y la norma. Al igual que la proposición, la norma es el significado del enunciado que la expresa3. Por lo tanto, un cambio en el enunciado no significa, necesariamente, un cambio en la norma puesto que distintos enunciados pueden tener el mismo significado, la misma norma. Esto se ve claramente si tomamos el ejemplo del párrafo anterior: el cambio de un enunciado por otro no implica un cambio en su significado puesto que éste sigue siendo el mismo.

3 BULYGIN, Eugenio, "Normas, proposiciones normativas y enunciados jurídicos" en Alchourrón, Carlos y Bulygin, Eugenio, Análisis lógico y derecho, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp. 169-194.

Tenemos, entonces, que la división de los conjuntos normativos, como los códigos, en artículos, no dice nada acerca del número de normas contenidas en el mismo código. Esto debido a que un solo artículo puede tener varias normas, y al revés, una sola norma puede estar contenida en varios artículos. Por lo tanto, la modificación del texto jurídico, de un artículo, no significa necesariamente un cambio en la norma contenida por el mismo.

Entonces, para poder saber si existe o no una nueva norma después de un cambio en los enunciados normativos, tenemos que determinar, primero, qué constituye a la norma.

Las normas tienen varios elementos que las hacen ser tales, que las distinguen de otras formas de prescribir conductas como las órdenes o los mandatos4. Estos elementos forman una estructura lógica conocida como el núcleo normativo5. Este núcleo se integra por el contenido, el carácter y la condición de aplicación.

4 Como se sabe, el lenguaje tiene distintos usos; puede informar, causar emociones, interrogar y prescribir. El uso prescriptivo busca influir en las conductas ajenas. Dentro de este uso se encuentran, entre otros, las normas, invitaciones, sugerencias, mandatos, órdenes, etc.

Véase Nino, Carlos S., Introducción al análisis del derecho, Buenos Aires, Astrea, pp. 63-78; y MENDONCA, Daniel, Introducción al análisis normativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, pp. 21-37.

5 Cfr., VON WRIGHT, Georg H., Norm and Action, London, Routledge & Kegan Paul, 1963.

El contenido es la conducta, acción u omisión, sobre la cual recae una calificación deóntica bajo ciertas condiciones6. Esta calificación es el carácter, el cual puede ser obligatorio, prohibido o permitido. Las condiciones de aplicación son todo aquello que debe darse para que la conducta sea prohibida, obligatoria o permitida7. Esto significa que bajo ciertas circunstancias una conducta tendrá una calificación deóntica, o carácter, determinada8.

6 Desde este punto de vista pueden ser abstractas, si se refieren a un conjunto de acciones sin determinar, o concretas, si la acción o la clase de acciones son determinadas.

7 Cfr., VON WRIGHT, Georg H., op. cit.

8 Esto puede ejemplificarse fácilmente con la norma "prohibido fumar cigarros mentolados". Aquí tenemos que la conducta, que es fumar, está prohibida sólo en ciertos casos, cuando se trata de fumar cigarros mentolados. Como se puede ver, una conducta tiene un cierto carácter en determinadas circunstancias.

Además del núcleo normativo, las normas conocidas como prescripciones9 tienen otros elementos: autoridad, sujeto, ocasión, promulgación y sanción. La autoridad es aquel que emite la norma; el sujeto es el destinatario de ésta10; la ocasión es la localización espacio-temporal en que debe cumplirse el contenido de la norma11; la promulgación es el medio por el cual se da a conocer la norma, y la sanción son las consecuencias normativas que deben seguirse en caso de que se actualice el contenido de la norma12. Es repetitivo decir que no es necesario que los elementos que conforman la norma se encuentren en el mismo artículo, menos en el mismo enunciado.

9 No es difícil darse cuenta que existen distintos tipos de normas, a decir de G. H. Von Wright, citado arriba, hay seis tipos: las prescripciones, reglas, directrices, costumbres, normas morales y las ideales. Todas ellas, al ser normas, comparten la estructura del núcleo normativo. Lo que las diferencia son los elementos particulares que tiene cada una. Véase VON WRIGHT, Georg H, op. cit.

10 Según el sujeto normativo, las normas pueden ser generales, si se dirigen a una clase de personas —esto es, a aquellos individuos que comparten determinadas características o que están en la misma situación—; o particulares, si se dirigen a una persona o personas determinadas (por ejemplo, las sentencias).

11 La ocasión espacial es el territorio en el que es aplicable la norma, y la ocasión temporal el tiempo durante el cual es aplicable.

12 Para leer más sobre el tema ver los libros citados arriba.

Ahora que hemos descrito brevemente la conformación del núcleo normativo y de la prescripción, podemos decir que para que exista un cambio de norma es necesario y suficiente que haya un cambio en alguno de los tres elementos del núcleo normativo13. Así, si el legislador decide reformar varios o un artículo de cierto orden normativo y sigue todo el proceso necesario, estamos ante un nuevo acto legislativo; pero eso no significa que estemos ante nuevas normas. Para saber si el acto legislativo creó una nueva norma tenemos que identificar, primero, qué norma o qué elementos de la norma estaban contenidos en los enunciados reformados; y en seguida, debemos analizar si esos elementos sufrieron algún cambio (en caso de que lo hayan hecho podremos decir que efectivamente hay una nueva norma), pero si los elementos no fueron modificados semánticamente, entonces la norma sigue siendo la misma aun cuando pueda estar formulada de distinta manera.

13 Retomando el ejemplo de la norma "prohibido fumar cigarros mentolados"; encontramos que si la norma se reforma para decir ahora "prohibido fumar cigarros sin filtro" cambió uno de los elementos del núcleo normativo: la condición de aplicación. Por lo tanto estamos ante la presencia de una nueva norma. Ese cambio no existiría si se reformara el enunciado y ahora dijera "fumar cigarros mentolados está prohibido"; como se puede ver aquí los elementos del núcleo se mantienen iguales. Al permanecer el carácter, el contenido y la condición de aplicación intactos, la norma queda intacta.

En esta acción de inconstitucionalidad, lo que se debió haber hecho es justamente lo anterior: identificar los elementos de la norma contenidos en el texto antes de la reforma y después analizar si con el nuevo acto legislativo cambió alguno de esos elementos. Si este estudio nos arrojaba una respuesta afirmativa, en consecuencia, el recurso era procedente; en el caso contrario el Pleno tendría que haber declarado la improcedencia de la acción.

Las modificaciones realizadas al artículo impugnado se pueden ver en el siguiente recuadro:

TEXTO ANTERIOR A LA REFORMA

TEXTO REFORMADO

Artículo 123. El Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano tendrá las atribuciones siguientes: XXXIX. Nombrar al Secretario Ejecutivo y al Contralor Interno del Instituto con la aprobación de la mayoría de los consejeros electorales, de la lista de aspirantes que reúnan los requisitos que señale la convocatoria previamente emitida por el propio Consejo. Para su remoción se seguirán los procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, Título V, Capítulo I, "De las responsabilidades de los servidores públicos".

Artículo 123. El Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano tendrá las atribuciones siguientes: XXXIX. Nombrar al Secretario Ejecutivo del Instituto, con la aprobación de la mayoría de los Consejeros Electorales, conforme a la propuesta que presente su Presidente. Para su remoción, se seguirán los procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, título V, capítulo I, De las responsabilidades de los servidores públicos; XXXIX bis. Nombrar al Contralor Interno del Instituto con la aprobación de la mayoría de los Consejeros Electorales, de la lista de aspirantes que reúnan los requisitos que señale la convocatoria previamente emitida por el propio Consejo. Para su remoción, se seguirán los procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, título V, capítulo I, De las responsabilidades de los servidores públicos;

Veamos, primero, el contenido de la fracción XXXIX antes de la reforma. Encontramos que esta fracción preveía dos de las atribuciones del Consejo General del Instituto Electoral: nombrar, por un lado, al Secretario Ejecutivo y, por el otro, al Contralor Interno, ambos del mismo Instituto. Estas atribuciones, los nombramientos, debían darse bajo ciertas circunstancias: que fueran electos a partir de una lista previa que sería conformada por aquellos aspirantes que cumplieran los requisitos previstos en la convocatoria emitida por el Consejo.

Decimos que son dos normas porque, aun cuando comparten el carácter deóntico –permitido– y las condiciones de aplicación –que exista una convocatoria con requisitos, que se haga una lista de aspirantes que cumplan esos requisitos, y que la designación se dé por la aprobación de la mayoría de los consejeros–, la conducta es distinta: una es nombrar al Secretario Ejecutivo y la otra nombrar al Contralor Interno. Así, el único párrafo de la misma fracción contenía dos normas distintas.

Como se puede advertir, lo que hizo la reforma fue separar los dos supuestos normativos que se encontraban en el mismo artículo, modificando solamente a uno de ellos. Ahora el proceso de nombramiento del Secretario Ejecutivo no se da –como se relata arriba– a partir de la selección de uno de los candidatos de la lista de aquellos que cumplan con los requisitos de la convocatoria; sino que el Presidente del Consejo propone a un aspirante y el Consejo decide si aprobarlo o no. Es claro que las condiciones para poder ejercer la facultad de nombrar al Secretario Ejecutivo son distintas a como eran antes; estamos frente a un cambio de condiciones de aplicación de una norma y, por lo tanto, estamos frente a una nueva norma.

Lo anterior, no sucede en el caso de la facultad para nombrar al Contralor Interno, esto debido a que no cambió ninguna parte del núcleo normativo. La conducta –nombrar al Contralor Interno–, el carácter –permitido– y las condiciones de aplicación –que la mayoría de los consejeros deben aprobar a uno de los aspirantes que conforman la lista de aquellos que cumplieron los requisitos de la convocatoria– siguen siendo las mismas que antes; consecuentemente, la norma sigue siendo la misma. Lo único que cambió es el enunciado que formulaba a la norma, y, como ya expuse, eso no significa que la norma se haya modificado.

Por lo expuesto, creo que se debió haber declarado la improcedencia de la revisión constitucional únicamente en lo que respecta a la fracción XXXIX bis del artículo 123 del Código Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, porque la norma contenida en esa fracción no sufrió ningún cambio normativo y, por lo tanto, el plazo para impugnarla ya había transcurrido14.

14 La fracción no había sido modificada desde la fecha de su publicación el seis de octubre de dos mil seis en el Periódico Oficial del Estado.

En conclusión, la procedencia de una acción de inconstitucionalidad debe estudiarse a partir del análisis de la norma y sus elementos. Como expuse, debemos, primero, examinar la norma que se encuentre en el texto antes de la reforma; después, tenemos que comparar el nuevo texto y ver si los elementos contenidos en el anterior sufrieron algún cambio. No es, entonces, relevante para el estudio de la procedencia el hecho de que exista un nuevo acto legislativo, un acto de reforma del texto jurídico, sino que dicho cambio en el texto conlleve un cambio en la norma.

El Ministro, José Ramón Cossío Díaz.- Rúbrica.

EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de cinco fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con su original que corresponde al voto particular que formula el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz, en la sentencia del veintidós de septiembre de dos mil ocho, dictada por el Tribunal Pleno en las acción de inconstitucionalidad 69/2008, promovida por el Partido Político Nacional Convergencia. Se certifica para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a tres de marzo de dos mil diez.- Rúbrica.