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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 168/2007 Y SU ACUMULADA 169/2007. PROMOVENTES: PARTIDOS POLÍTICOS CONVERGENCIA Y NUEVA ALIANZA. MINISTRO PONENTE: SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ. SECRETARIA: LAURA GARCÍA VELASCO. |
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintiséis de junio de dos mil ocho.
Vo. Bo.
V I S T O S; Y
Cotejó:
PRIMERO.- Por escritos recibidos el trece de diciembre de dos mil siete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Luis Maldonado Venegas, en su carácter de Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Político Convergencia y Jorge Antonio Kahwagi Macari, en su carácter de Presidente de la Junta Ejecutiva Nacional del Partido Político Nueva Alianza, promovieron acción de inconstitucionalidad, en la que solicitaron la invalidez del decreto por el que se reforma el primer párrafo del artículo 6°; se reforman y adicionan los artículos 41 y 99; se reforma el párrafo primero del artículo 85; se reforma el párrafo primero del artículo 108; se reforma y adiciona la fracción IV del artículo 116; se reforma el inciso f) de la fracción V de la base primera del artículo 122; se adicionan tres párrafos finales al artículo 134; y se deroga el párrafo tercero del artículo 97, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el trece de noviembre de dos mil siete.
SEGUNDO.- El Partido Político Convergencia señaló, como antecedentes de la reforma constitucional impugnada, los siguientes:
1.El seis de noviembre de dos mil siete, el Congreso de la Unión, previa aprobación de la mayoría de las Legislaturas de los Estados, aprobó el decreto que reforma, adiciona y deroga diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2.El trece de noviembre de dos mil siete, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, la reforma constitucional cuya invalidez se demanda.
3.En los artículos transitorios del referido decreto, se establece su entrada en vigor, al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Por su parte, el Partido Político Nueva Alianza refirió los siguientes antecedentes:
1.El trece de abril de dos mil siete, se promulgó el Decreto por el que se expide la Ley para la Reforma del Estado, por el que se crea la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión, como órgano rector de la conducción del proceso de la reforma del Estado en México.
La Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos quedó integrada por los Presidentes de las Mesas Directivas de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados, los coordinadores de cada grupo parlamentario en ambas Cámaras y las Presidencias de las Comisiones de Reforma del Estado de las dos Cámaras.
En la Comisión Ejecutiva, participaron representantes del Poder Ejecutivo Federal, así como las dirigencias de los partidos políticos nacionales, quienes asistieron a las sesiones y reuniones de trabajo con derecho a voz, pero sin derecho a voto.
De la misma manera, participó un representante del Poder Judicial de la Federación, exclusivamente, en cuanto al tema de la Reforma del Poder Judicial.
De acuerdo con la Ley para la Reforma del Estado, la Comisión Ejecutiva estaría presidida, en períodos de seis meses cada uno, por el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores y por el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, en el orden anunciado.
2.El treinta y uno de agosto de dos mil siete, los Senadores Manlio Fabio Beltrones Rivera y Jesús Murillo Karam, integrantes del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional; Santiago Creel Miranda y Ricardo Francisco García Cervantes, integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional; Carlos Navarrete Ruiz, Arturo Núñez Jiménez y René Arce Islas, integrantes del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática; Alejandro González Yáñez, integrante del grupo parlamentario del Partido del Trabajo; así como los Diputados Diódoro Carrasco Altamirano y Héctor Larios Córdova, integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional; Emilio Gamboa Patrón, integrante del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional; Javier González Garza, Raymundo Cárdenas Hernández y Juan Guerra Ochoa, integrantes del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentaron ante la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, la iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenándose su turno a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación, Radio, Televisión y Cinematografía y Estudios Legislativos, de la Cámara de Senadores.
Tal como señalaron sus promoventes, dicha iniciativa "es el primer resultado trascendente de la Ley para la Reforma del Estado".
La finalidad de promover una reforma electoral, afirmaron, es dar respuesta a los problemas, deficiencias y vacíos del sistema electoral mexicano, así como consolidar los importantes avances producidos por las reformas realizadas en la materia de mil novecientos setenta y siete a dos mil cinco, a través de acuerdos entre los partidos políticos y los grupos parlamentarios representados en la Comisión Ejecutiva para la Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión.
La propuesta de los promoventes fue la de reformar, en su totalidad, los artículos 41 y 99, el artículo 85, párrafo primero, el artículo 108, párrafo primero, el artículo 116, fracción IV, el artículo 122, base primera, fracción V, inciso f), adicionar tres párrafos al artículo 134 y derogar el párrafo tercero del artículo 97, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3.El cinco de septiembre de dos mil siete, reunidos los integrantes de las citadas Comisiones Unidas en la sede del Senado de la República y habiéndose verificado la existencia de quórum legal, se procedió a la presentación del proyecto de dictamen sobre dicha iniciativa. El referido proyecto quedó como base para el análisis y discusión que habrían de realizar las Comisiones Unidas, mismas que decidieron, por votación unánime, declararse en sesión permanente.
4.El diez de septiembre de dos mil siete, a las diecinueve horas, las Comisiones Unidas celebraron una segunda reunión de trabajo, en el marco de la sesión permanente declarada el cinco de septiembre, para conocer una segunda versión del proyecto de decreto antes mencionado, acompañado de un documento explicativo de los cambios introducidos por el grupo de trabajo formado por integrantes de las Comisiones Unidas. A la reunión asistieron, para fines de información, los diputados integrantes de las Comisiones de Puntos Constitucionales y de Gobernación de la Cámara de Diputados.
Después de un amplio intercambio de opiniones y de la presentación de diversas propuestas, el Presidente de las Comisiones Unidas informó que las mismas continuarían en sesión plenaria hasta la conclusión de su encomienda.
5.El once de septiembre de dos mil siete, las Comisiones Unidas reanudaron la sesión permanente, a fin de conocer la propuesta final de dictamen con proyecto de decreto respecto de la iniciativa, motivo de sus trabajos.
En esta sesión de trabajo, se contó con la asistencia de miembros de la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisión (CIRT) y de diversos comunicadores, llevándose a cabo un nutrido intercambio de opiniones. Al término de dichas intervenciones, se declaró un receso, para reanudar los trabajos a las veinte horas con treinta minutos, con los integrantes de las Comisiones Dictaminadoras.
Posteriormente, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 85, 86, 94 y 103 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 56, 60, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del propio Congreso, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación, Radio, Televisión y Cinematografía y Estudios Legislativos, emitieron el dictamen correspondiente.
6.El doce de septiembre de dos mil siete, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores declaró aprobado, en lo general y en lo particular, el proyecto de decreto por el que se reforma el primer párrafo del artículo 6°; se reforman y adicionan los artículos 41 y 99; se reforma el párrafo primero del artículo 85; se reforma el párrafo primero del artículo 108; se reforma y adiciona la fracción IV del artículo 116; se reforma el inciso f) de la fracción V de la base primera del artículo 122; se adicionan tres párrafos finales al artículo 134 y se deroga el párrafo tercero del artículo 97, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenándose su remisión a la Cámara de Diputados, como minuta de ley.
7.El trece de septiembre de dos mil siete, los Secretarios de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores remitieron a los Secretarios de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la minuta correspondiente, turnándose, para su estudio y dictamen, a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación, con opinión de la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía.
8.En sesión de trece de septiembre de dos mil siete, los integrantes de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación celebraron una reunión de trabajo, con objeto de analizar y discutir la minuta con proyecto de decreto remitida por la Cámara de Senadores, elaborándose un dictamen, por el que se aprobaba dicha minuta.
9.El catorce de septiembre de dos mil siete, la Cámara de Diputados aprobó, en lo general, la minuta con proyecto de decreto, antes referida, con cuatrocientos ocho votos a favor, treinta y tres en contra y nueve abstenciones, pasando a las Legislaturas Estatales, para los efectos constitucionales.
10.El trece de noviembre de dos mil siete, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la reforma constitucional en materia electoral, a que se ha hecho alusión, iniciando su vigencia el catorce del mismo mes y año.
TERCERO.- El Partido Político Convergencia, respecto de la procedencia de la presente acción de inconstitucionalidad, señaló lo siguiente:
La presente vía es procedente, esencialmente, porque la actividad del Poder Reformador violenta las decisiones jurídico-políticas fundamentales y los valores supremos del Estado social y democrático de derecho, que prevé nuestra Ley Fundamental.
En efecto, nuestro régimen constitucional tiene como base o estructura inalienable, los principios dogmáticos o directrices que se dio el pueblo mexicano, a través de su Congreso Constituyente. En este sentido, el Poder Reformador, previsto en el artículo 135 de la Constitución, puede modificar o adicionar el texto, pero no está autorizado para violentar los principios supremos que estableció el creador de la Constitución.
Lo anterior es así, ya que, de otra forma, la soberanía, que reside originaria y esencialmente en el pueblo, sería vulnerada, sin que pudiera soslayarse que el único autorizado por nuestra Carta Magna, para modificar la voluntad popular, es el propio pueblo.
Incluso, el artículo 136 constitucional establece que, cuando la Constitución pierda su fuerza y vigor, tan luego como el pueblo recobre su libertad, se reestablecerá su observancia.
Al respecto, no podemos olvidar que tanto el Poder Reformador como los poderes constituidos, están supeditados a los valores que forman parte de nuestro régimen constitucional.
Asimismo, debe destacarse que la doctrina del derecho constitucional comparado ha generado, a través de la historia, tres corrientes fundamentales: una, que se refiere a que los textos constitucionales del orden democrático no deben ser modificados por ningún otro poder distinto de aquel que los creó; otra, que señala que es necesario que surjan modificaciones constitucionales, para evitar revoluciones, de tal forma que la Constitución se adapte a la realidad social y, finalmente, aquella que ha prevalecido, en el sentido de que, si bien es necesario que las Constituciones adapten su texto a la realidad social, esto debe hacerse respetando los principios y valores que consagra la propia Ley Fundamental.
No es menor la apreciación, en el sentido de que, a lo largo de las últimas décadas, en muy diversas naciones, ante la eventualidad de que se pretenda modificar la Constitución, su reforma o adición sólo es posible si se refiere a alguna decisión jurídico-política fundamental y si se realiza mediante consulta al pueblo.
En el caso que nos ocupa, el pueblo de México estableció decisiones jurídico-políticas fundamentales, que han sido violentadas por el Poder Reformador. Es el caso que las elecciones, como medio democrático de acceso al poder, deben ser auténticas y equitativas, tal como se establece en los artículos 35, 39 y 41 de la Constitución Federal.
Dichas violaciones, desde luego, son en agravio de los ciudadanos y de aquellos partidos políticos emergentes, como es nuestro caso, pues alteran el régimen pluripartidista, para convertirlo, de facto y como resultante, en un régimen corporativo que limita la participación ciudadana y la de las nuevas fuerzas políticas reconocidas en nuestro sistema constitucional.
Las violaciones a nuestro régimen constitucional hallan, no sólo congruencia, sino identidad, en cuanto a su oposición respecto de tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano, en los que se contienen principios universales que obligan a nuestra Nación.
Además, como es del conocimiento de ese Alto Tribunal, es muy amplia la doctrina que apoya la tesis que limita la reformabilidad de la Constitución.
Bastaría citar a Maurice Hariou, quien alude al concepto de "superlegalidad constitucional", a Carl Schmitt, quien se refiere a las decisiones jurídico-políticas fundamentales, a George Bourdeau, William Marbury y Constant Mortati, quienes señalan que "el control de constitucionalidad de que disfruta la Corte Constitucional se extiende a las normas emanadas del Poder Reformador".
Pero también la doctrina mexicana ha sido prolífica sobre el particular. Dentro de los distinguidos tratadistas que han sostenido la tesis relativa a que el Poder Reformador se encuentra limitado, destacan, por tan sólo citar algunos, José María del Castillo Velasco, Emilio O. Rabasa, Luis Felipe Canudas Oreza y Guilebaldo Murillo, por lo que hace a los siglos XIX y XX.
De forma destacada, debe citarse al ilustre constitucionalista Felipe Tena Ramírez, quien señala que, por vía de reforma o adición, nada escapa a la competencia del Poder Reformador, con tal de que subsista -he aquí la limitante- el régimen constitucional que integran aquellos principios que forman parte de la conciencia histórica del país y de la época, considerados esenciales para que exista una Constitución.
De lo anterior, se concluye que los principios de equidad electoral, democracia representativa, pluripartidismo, libertad de asociación y libertad de expresión, por tratarse de principios que forman parte de la conciencia histórica del país y de la época y considerarse esenciales para que exista una Constitución, no pueden, ni deben, ser vulnerados por el Poder Reformador, como en la especie acontece.
Cabe destacar que, de no permitirse la procedencia de la acción de inconstitucionalidad cuando, con ella, se busca evitar la vulneración de los principios fundamentales que atesoran los anhelos del pueblo mexicano, se estaría consagrando la tesis de que, frente a la vulneración de tan altos valores, fuera sólo el camino de la violencia el que pudiera dar remedio a tan grave situación.
Por su parte, el Partido Político Nueva Alianza, respecto del mismo punto, manifestó lo siguiente:
Esa Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, destacándose que la vía intentada, por su esencia y naturaleza, procede en contra de actos o leyes de cualquier rango o jerarquía, así sea la Constitución General de la República, mediante su reforma, máxime cuando las mismas devienen en flagrantes violaciones a principios fundamentales consignados en la misma, como se demuestra ampliamente en el primer concepto de invalidez de este escrito.
A lo que debe agregarse la evidente contradicción en la que la enmienda constitucional que se impugna incurre, al reafirmar, por una parte, mediante la adición al artículo 6° constitucional, la garantía de libertad de expresión que, desde su origen, ha consagrado nuestra Carta Magna y al desvirtuar por completo, por otra, esa misma garantía individual, al imponer, en el penúltimo párrafo del apartado A del artículo 41 constitucional, severas restricciones a la misma, que la hacen nugatoria e inoperante por lo que toca al ejercicio de los derechos político-electorales de los ciudadanos que, además de desprenderse de la propia garantía de libertad de expresión, tienen su origen en la letra y el espíritu del artículo 9° de la Constitución Federal.
Contradicción constitucional que, al contraponer una reforma a la parte orgánica del texto constitucional, entra en pugna directa con principios fundamentales y garantías que, como parte dogmática, integran la esencia y los principios fundamentales de la Ley Suprema y que hacen procedente esta acción de inconstitucionalidad.
La admisión y estudio de la acción de inconstitucionalidad que se promueve, resulta procedente, en atención a que el artículo 105 de la Constitución Federal, otorga a la Suprema Corte de Justicia de la Nación una competencia implícita derivada de la propia Norma Suprema, al no establecer una limitación expresa que prohíba el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, como medio de control en contra de los procesos de reforma a la Constitución. Del mismo modo, la procedencia de la presente acción de inconstitucionalidad encuentra sustento en el hecho de que no se actualiza ninguna de las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19, en relación con el diverso 65, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución.
No es óbice a lo anterior, el contenido de la tesis jurisprudencial de rubro "PROCEDIMIENTO DE REFORMA Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL CONSTITUCIONAL.", en atención a que la reforma no se aprueba sino mediante una ley. Ése es justamente el instrumento técnico utilizado y no otro, de ahí que las reformas constitucionales no sean sino "leyes de reforma" expedidas por el Congreso de la Unión, con mayoría reforzada y con la aprobación adicional de la mayoría de las Legislaturas de los Estados. Además, dado que el artículo 105 constitucional no excluye dichas leyes del control a través de la acción de inconstitucionalidad, no hay razón alguna para sostener su exclusión.
Por el contrario, ha de defenderse la existencia y procedencia de un control procedimental de constitucionalidad de las reformas constitucionales, consecuencia del principio de teleología política (Schmitt), así como de la separación y distinción del Poder Constituyente y los poderes constituidos (Sieyés).
En consecuencia, no es aceptable que un poder constituido, como lo es siempre el de reforma, pueda modificar la norma constitucional a su libre arbitrio, como fundamento que es de su propia competencia (Bourdeau), sin sujeción a los límites que la propia norma constitucional le señala. El Poder de Reforma Constitucional es un comisionado del Poder Constituyente y no puede actuar ultra vires; luego, el órgano de la constitucionalidad es quien puede comprobar si se ha dado esa extralimitación en los poderes delegados. Por ello, el primer aspecto al que tiene que extenderse el control de constitucionalidad de un verdadero órgano de la constitucionalidad es a la observancia de los requisitos establecidos en la propia Constitución.
No cabe alegar que, una vez aprobadas las reformas a la Constitución, éstas "forman parte integrante de la Constitución". Tal argumento está viciado, pues, precisamente, lo que se discute es si la reforma constitucional ha cumplido los requisitos que el Constituyente Originario ha querido que se respeten, para considerar esas leyes como parte integrante de la Constitución; empero, si tales requisitos no se cumplen, la pretendida reforma no puede tener validez.
Toda reforma a la Constitución ha de cumplir los requisitos que ésta ha previsto para su reforma y, en tanto las leyes de reforma no se excluyan constitucionalmente y de manera expresa del control de constitucionalidad, éste también ha de extenderse a ellas. En este punto, no debe olvidarse que el Constituyente Permanente, en cuanto reformador del texto constitucional, se encuentra también sometido a éste.
Tampoco cabe alegar que, si se admite el control de constitucionalidad en estos supuestos, el órgano de constitucionalidad se sitúa al mismo nivel del Constituyente Originario. García de Enterría señala que el órgano de constitucionalidad es un poder neutro que se limita a sostener la efectividad del sistema constitucional, pero, en modo alguno, configura y, menos aún, impide su cambio. Es en la facultad de acordar este cambio donde está la nota de soberanía y lo que constituye el límite infranqueable de la justicia constitucional. Ésta viene a garantizar que la revisión tenga que hacerse por los cauces que las técnicas de rigidez constitucional le reservan, ya que sólo puede organizarse como tal, por virtud de lo dispuesto en la Constitución misma. El Tribunal Constitucional es justamente el guardián de esa rigidez. La Asamblea podrá promover la revisión constitucional, pero deberá hacerlo en observancia a los procedimientos, quórum y eventuales refrendos que la Constitución haya dispuesto.
A este respecto, debe citarse la parte relativa de la sentencia emitida por el Tribunal Supremo Norteamericano, en el caso Marbury vs. Madison: "O la Constitución es la ley suprema que no puede ser variada por medios ordinarios, o bien, está en el nivel de los actos legislativos ordinarios y, como cualquier otra disposición legislativa, puede ser alterada cuando a la Legislatura le plazca alterarla. Si la primera proposición de esta última alternativa es cierta, un acto legislativo contrario a la Constitución no es derecho; si la segunda proposición es verdadera, las constituciones escritas son intentos absurdos del pueblo, para limitar un poder que, por su propia naturaleza, es ilimitable."
Por todo ello, ante el silencio constitucional sobre las reformas constitucionales, como objeto de control de la constitucionalidad, un sector de la doctrina ha entendido que nos encontramos frente a una competencia implícita. Éste es el criterio cuya aplicación se pretende.
Del análisis de fondo de la reforma constitucional que se impugna, se desprende que se trata de una simple regulación que puede o debe establecerse en una ley federal electoral ordinaria y no en la Constitución. La procedibilidad de la presente acción de inconstitucionalidad se sustenta, precisamente, en que dichas reformas, meramente regulatorias, se elevaron a rango constitucional, para que su contenido ilegítimo no pudiera ser revisado por los tribunales federales.
Reste señalar que se cubre con la legitimación establecida en el artículo 105 de la Constitución Federal, en el que se establece que la dirigencia de un partido político con registro nacional puede accionar esta vía ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la acción de inconstitucionalidad.
CUARTO.- El Partido Político Convergencia formuló los siguientes conceptos de invalidez:
a)Violación del proceso de reforma constitucional
El artículo 14 constitucional establece la garantía de audiencia previa, que constituye una garantía de seguridad jurídica para los gobernados, que impone la obligación a cargo de las autoridades para que, previamente al dictado de cualquier acto de autoridad, cumplan con una serie de requisitos, a saber, (i) la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias, (ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa, (iii) la oportunidad de alegar y (iv) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. La reforma constitucional que se impugna, no observó las formalidades que la propia Constitución establece para ser reformada.
En efecto, si bien, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación, Radio, Televisión y Cinematografía y Estudios Legislativos, de la Cámara de Senadores, circularon la iniciativa con proyecto de decreto, es falso que los partidos políticos representados en la Comisión Ejecutiva para la Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión hubieran llegado a un amplio consenso.
Para dar cumplimiento a la garantía de audiencia, hubiese sido necesario someter a la consideración de los integrantes de la Comisión Ejecutiva, el proyecto de iniciativa, para su aprobación, firma y posterior presentación; sin embargo, la iniciativa fue presentada por el Senador Manlio Fabio Beltrones Rivera, a nombre propio y en representación de los Partidos Políticos Acción Nacional, de la Revolución Democrática, Revolucionario Institucional y del Trabajo, que la suscribieron sin respetar el procedimiento establecido por la Ley para la Reforma del Estado.
De igual forma, se alteró el procedimiento señalado en el Reglamento Interno de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión, que establece el derecho y obligación de los integrantes de la referida Comisión, de emitir su voto en los asuntos tratados en las sesiones o reuniones de trabajo de dicha Comisión.
b)Violación del derecho de votar y ser votado, de que goza todo ciudadano
Se vulnera el principio democrático de representatividad, en el sentido de que las elecciones deben ser auténticas y equitativas, así como el derecho de los ciudadanos, de conocer a las diferentes fuerzas políticas, en igualdad de circunstancias. El principio constitucional de que las elecciones deben ser auténticas implica la posibilidad efectiva de que las diferentes fuerzas políticas estén en aptitud de tener acceso a los medios masivos de comunicación, en condiciones de efectiva competencia electoral.
Al establecerse, en la reforma constitucional impugnada, que una vez distribuido el treinta por ciento del tiempo en radio y televisión, en forma igualitaria, el setenta por ciento restante se distribuirá en proporción al número de votos que hayan obtenido los diversos partidos políticos en la elección anterior de diputados federales, resulta evidente que los partidos de nueva creación compiten en condiciones de inequidad en su contra, toda vez que no podrán ser igualmente observados y calificados por el electorado, que aquellos partidos políticos tradicionales.
La reforma constitucional de que se trata, contraviene lo dispuesto por los artículos 35, 39, 40, 41, 115 y 116 de la Constitución Federal, de los que derivan los elementos básicos para que toda elección pueda considerarse válida.
La reforma constitucional que se impugna, incumple con los principios básicos antes referidos, violando la esencia misma de la soberanía nacional, pues rompe con el sistema jurídico electoral, previsto en el artículo 41 constitucional, esto es, con la renovación periódica de los poderes, las elecciones libres, auténticas y, consecuentemente, con los principios de sufragio universal, libre, secreto y directo y, lo que es más, atenta contra el pluralismo político.
En efecto, la reforma constitucional cuestionada, al establecer este tipo de restricciones, afecta el contenido esencial del derecho a ser votado, en virtud de que la libertad política implica que cualquier persona tenga el derecho de pertenecer a cualquier partido político, así como de dejar de pertenecer al mismo, por lo que resulta inválido establecer una norma que impida presentarse a las elecciones a una persona, por el hecho de haber sido integrante de un determinado partido y ser postulada finalmente por otro.
El derecho a ser votado es un derecho fundamental de carácter político-electoral, de base constitucional y configuración legal. El legislador ordinario puede desarrollar dicho derecho, en la medida en que no afecte su contenido esencial. La libertad de ser electo implica que todo aquel que pretenda acceder a los cargos públicos, deba contar con las mismas oportunidades de impacto e influencia para alcanzar el poder. Este derecho a ser electo, como parte del derecho a participar en la conformación de la voluntad popular, se complementa con diversas normas del sistema universal e interamericano de derechos humanos, aplicables al sistema jurídico mexicano. La posibilidad de ser votado se funda en el derecho a tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas. En consecuencia, en la Constitución no se pueden establecer normas que, de manera irracional, impidan el libre ejercicio del derecho a ser votado.
El hecho de que un ciudadano pertenezca a un partido en determinado contexto de su carrera política, no puede justificar la renuncia, ni la sanción, ni mucho menos el impedimento, para ser electo, si abandona dicho partido y es postulado por otro, pues se estaría afectando el núcleo esencial de su derecho a ser votado. La Constitución Federal limita las calidades para ser electo a un numerus clausus de circunstancias, que deberán basarse en criterios objetivos y razonables, toda vez que el ejercicio de ese derecho por los ciudadanos, no puede suspenderse, ni negarse, salvo por los motivos previstos en la legislación.
En conjunto, como ha sido criterio reiterado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como de la jurisprudencia internacional, los derechos fundamentales de carácter político-electoral no son derecho absolutos o ilimitados, sino que pueden ser objeto de ciertas restricciones, siempre que las mismas estén previstas en la legislación, no sean irracionales, injustificadas, desproporcionadas o se traduzcan en la privación de la esencia de cualquiera de estos derechos.
Asimismo, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha estimado que las calidades, requisitos, circunstancias o condiciones para el ejercicio del derecho de voto pasivo que establezca la ley, deben respetar el contenido esencial de este derecho fundamental, previsto en la Constitución; por tanto, restringir el derecho a ser votado, por abandonar un partido político y ser postulado por otro, afecta el libre ejercicio del derecho, al imponerse una obligación al ciudadano, de manera desproporcionada e irracional. Tal circunstancia podrá ser considerada inmoral o políticamente incorrecta, pero, en modo alguno, infringe el sistema de partidos.
Limitar el derecho a ser votado, por abandonar un partido político y ser postulado por otro, constituye una indebida intervención del Estado en el plan de vida político que una persona elige, sin que esa sola circunstancia ocasione un daño al sistema de partidos o a un tercero al que sea necesario proteger, porque no existen razones de lesividad que demuestren que, por este hecho, dicha persona merezca ser restringida en el ejercicio de su derecho.
Consecuentemente, la reforma constitucional impugnada, es irracional y desproporcionada, por no estar fundada en razones que justifiquen la restricción del derecho fundamental a ser votado.
En efecto, la reforma constitucional en cuestión, no prueba que exista un ataque concreto a bienes fundamentales de tipo individual o social en los que se basa la democracia, ni tampoco se advierte que, prohibiendo tal circunstancia, se eviten daños al sistema de partidos.
Aunado a lo anterior, la reforma constitucional de que se trata, prevé restricciones a la postulación de candidatos, toda vez que contempla la posibilidad de que los partidos políticos postulen candidatos externos, que no necesariamente sean militantes del partido, como parte de una actitud incluyente, de una estrategia electoral legítima o de un proceso de apertura democrática, para que los ciudadanos de a pie puedan ser electos para cargos de elección popular.
Lo anterior vulnera la libertad de asociación de los ciudadanos, al obligarlos a pertenecer a un partido político para ejercer sus derechos político-electorales, cuando es evidente que éstos tienen la libertad de afiliarse o desafiliarse a un partido, sin que ello merme el ejercicio legítimo de tales derechos.
c)Limitación del derecho de los partidos políticos a determinarse conforme a su proyecto político, en relación con los tiempos disponibles en los medios de comunicación masiva
Respecto del principio relativo a que las elecciones deben ser auténticas, debe señalarse que la autenticidad de los procesos electorales implica la posibilidad efectiva de que las diferentes fuerzas políticas estén en aptitud de tener acceso a los medios masivos de comunicación, en condiciones de efectiva competencia electoral.
Los partidos políticos tienen derecho a contar con condiciones mínimas para el cumplimento de su objeto, de manera tal que la ley debe garantizar que los partidos cuenten con los elementos necesarios para llevar a cabo sus actividades.
Al establecerse, en la reforma constitucional impugnada, que una vez distribuido el treinta por ciento del tiempo en radio y televisión, en forma igualitaria, el setenta por ciento restante se distribuirá en proporción al número de votos que hayan obtenido los diversos partidos en la elección anterior de diputados federales, resulta evidente que los partidos de nueva creación compiten en condiciones de inequidad en su contra, toda vez que no podrán ser igualmente observados y calificados por el electorado, que aquellos partidos políticos tradicionales.
Consecuentemente, la reforma constitucional de que se trata, es contraria al principio de equidad, que se establece en el artículo 116, fracción V, inciso f), de la Constitución Federal.
d)Violación del derecho de asociación libre y pacífica, con cualquier objeto lícito, para tomar parte en los asuntos políticos del país
La reforma constitucional que se combate, viola en perjuicio de los ciudadanos y del promovente, diversos convenios internacionales suscritos por nuestro país, mediante los cuales se ha adquirido el compromiso de impulsar la democracia.
Con la reforma constitucional impugnada, lo único que se ha hecho es limitarla, al pretender una simulación de lo que, en una sociedad democrática, representan las coaliciones, mediante la aplicación de la figura de la candidatura común.
En suma, la reforma constitucional de que se trata, es violatoria del derecho político de ser votado, de la libertad de afiliación a los partidos políticos y del sistema de partidos en un Estado democrático de derecho; inconstitucional, por violentar el pluralismo político y atentar contra la equidad en materia electoral; inequitativa, por no generar las bases y condiciones necesarias para que los partidos cuenten con financiamiento público para el desarrollo de sus funciones constitucionales, sobre todo, en relación con la utilización de los medios de comunicación; y antidemocrática, porque atenta contra los postulados esenciales del individuo.
QUINTO.- Por su parte, el Partido Político Nueva Alianza hizo valer los siguientes conceptos de invalidez:
a)Procedencia de la presente acción de inconstitucionalidad
La doctrina constitucional mexicana ha sostenido, desde hace mucho tiempo, que la reformabilidad de la Constitución General de la República es válida, siempre y cuando las reformas y adiciones de que se trate, no versen sobre los principios que componen la esencia o sustancia del orden jurídico establecido por la propia Constitución, toda vez que, de no ser así, bajo el pretexto de reformar o adicionar la Ley Fundamental, se alteraría el orden constitucional que nos rige y se vulneraría la voluntad, la letra y el espíritu del Congreso Constituyente de 1916-1917, supremo legislador del Estado mexicano y encarnación de la voluntad popular, que se consigna expresamente en los artículos 39 y 40 de la Carta Magna.
Dentro de este contexto, se ha sostenido, de manera invariable, que nuestra Constitución se divide en dos partes: la dogmática, integrada, precisamente, por aquellos preceptos supremos que componen la esencia o sustancia del orden jurídico que nos rige y respecto de la cual existe uniformidad de criterio, en cuanto a considerar que dicha parte dogmática está integrada por el capítulo de garantías individuales y por los derechos y prerrogativas ciudadanos, contenidos en los artículos 31 y 35 constitucionales, así como en lo tocante a la soberanía nacional y a la forma de gobierno, a que se refieren los artículos 39 y 40 de la propia Constitución y la orgánica, en la que se abordan cuestiones regulatorias que no inciden, de manera determinante, en los principios que conforman la esencia o sustancia de nuestro orden jurídico nacional.
En concordancia con lo anterior, la doctrina sostiene que el Constituyente Ordinario, integrado por el Congreso de la Unión y la mayoría de las Legislaturas de los Estados, puede reformar o adicionar la Constitución Federal, en su parte orgánica, siempre y cuando, con motivo de dichas reformas o adiciones, no se vulneren principios esenciales contenidos en la parte dogmática, que se expresa a través del capítulo de garantías individuales, los derechos y prerrogativas de los ciudadanos y la soberanía nacional y la forma de gobierno.
Incluso, por esta razón, la doctrina es uniforme en considerar dichas garantías individuales, prerrogativas ciudadanas y soberanía nacional y forma de gobierno, como la parte dogmática de la Constitución, porque sus postulados deben respetarse, observarse y aplicarse como dogmas, es decir, como verdades absolutas que no admiten desacato o desviación de cualquier naturaleza.
Por consiguiente, cuando se reforma o adiciona la parte orgánica de la Constitución, por el Constituyente Ordinario, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 135 de la propia Constitución, las respectivas reformas o adiciones adquieren carácter de Ley Suprema de la Unión, en la medida en que no vulneren la parte dogmática.
Esto último significa que toda reforma a la Ley Fundamental debe tener una causa final justa, que realmente responda a los imperativos sociales que la reclamen, toda vez que, sin esta legitimación, cualquier modificación que se introduzca a la Constitución, no viene a ser sino "un mero subterfugio para encubrir, tras la apariencia de una forma jurídica, todo propósito espurio, antisocial o demagógico", como atinadamente lo ha sostenido el distinguido constitucionalista Ignacio Burgoa Orihuela.
Bajo esta tesitura, la parte dogmática de nuestra Constitución no puede ser vulnerada, ni atacada, mediante reformas o adiciones a su parte orgánica, máxime cuando dichas reformas o adiciones, al servir para volver constitucionales determinadas conveniencias o propósitos de ciertos sectores, como los partidos políticos nacionales, bajo el pretexto de reformar la Constitución, en realidad, atacan y desconocen, a través de simples preceptos regulatorios, las garantías individuales que la propia Constitución, por obra del Constituyente Originario y no del Ordinario, consagra.
En el mismo sentido, se pronuncia otro distinguido tratadista mexicano, Felipe Tena Ramírez que, alarmado por lo que dio en llamar "período proliferante de reformas a la Ley Suprema", ocurrido entre mil novecientos setenta y mil novecientos setenta y seis, afirma: "Trátase, a lo que parece, de una política no planificada, que se deja ganar por las circunstancias, para fines de utilización inmediata. El pensamiento va a la zaga de la acción. Se ha llegado así a un subjetivismo meramente político que, si acaso es eficaz para ciertas acciones concretas, se convierte en altamente peligroso cuando proyecta sus impactos en multiplicadas reformas a la Ley Suprema".
Tena Ramírez refuerza su opinión con las tesis de otros destacados constitucionalistas, al afirmar que: "Con posterioridad a Emilio Rabasa, la doctrina constitucional mexicana ha seguido preferentemente el rumbo indicado por aquel autor. En nuestros días, los abogados F. Jorge Gaxiola, Guilebaldo Murillo y Luis Felipe Canudas han sustentado entre nosotros la tesis de la incompetencia radical e inmanente del órgano revisor para modificar ciertos principios básicos de la Constitución".
Ahora bien, ¿qué pueden hacer los gobernados que se ven afectados por estas reformas constitucionales regulatorias que vulneran sus garantías individuales?
Esta cuestión es atinadamente resuelta por Burgoa Orihuela, al sostener que: "Por ello, creemos que uno de los medios para hacer efectivo el principio de rigidez constitucional estribaría en dar injerencia a la Suprema Corte de Justicia, en toda la labor de reforma o adición constitucional, cuya causación estuviere implicada en cuestiones o problemas de índole eminentemente jurídica, pues, siendo dicho alto organismo jurisdiccional, el supremo intérprete de la Ley Fundamental, según se le ha reputado por la tradición y doctrina constitucionales, es evidente que sería el mejor habilitado y el más apto para juzgar la conveniencia, acierto y eficacia de toda enmienda aditiva o reformativa que se proponga a la Constitución".
Dentro de este contexto, resulta evidente que uno de los medios, con estricta sujeción al sistema jurídico que nos rige, que tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para juzgar la conveniencia, acierto y eficacia de toda enmienda a la Constitución, es a través de la acción de inconstitucionalidad, ya que es de explorado derecho y de larga tradición jurídica que el Máximo Tribunal de la República, al ser un órgano jurisdiccional, ejerce sus funciones como supremo intérprete de la Ley Fundamental, como un medio eficaz de control de la constitucionalidad, en instancia definitiva.
Tan esto es así, que el artículo 105 constitucional establece en forma, como competencia implícita, la procedencia de la acción de inconstitucionalidad contra todo proceso legislativo que sea atentatorio de la norma constitucional. Dicho en otras palabras, es un mecanismo de control de la constitucionalidad, protector de las garantías individuales de los gobernados.
Dentro del sistema de división de poderes, que establece el artículo 49 de la Constitución Federal, corresponde al Congreso de la Unión la facultad de legislar, es decir, la potestad de discutir y aprobar las leyes que, en materia federal, deban regir en todo el territorio nacional. De esta forma, cuando el Congreso de la Unión, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 135 constitucional, reforma o adiciona la propia Constitución Federal, en unión de la mayoría de las Legislaturas de los Estados, además de erigirse en un Constituyente Ordinario que carece de atribuciones para modificar los principios que componen la esencia o sustancia del orden constitucional, expide el correspondiente decreto reformatorio, con carácter de ley, que llega a ser parte de la misma Constitución.
En otras palabras, las reformas o adiciones a la Ley Suprema se expresan en leyes aprobadas por el Congreso de la Unión y por la mayoría de las Legislaturas de los Estados.
Por consiguiente, cuando esas reformas o adiciones a la Ley Fundamental se contienen en leyes o decretos del Congreso de la Unión, dirigidos al Presidente de la República, se está en presencia de leyes, independientemente de la jerarquía normativa que posean.
En tales condiciones, al tratarse de leyes expedidas por los Poderes Legislativo y Ejecutivo, quedan comprendidas dentro de las hipótesis de control previstas en el artículo 105 de la Constitución Federal que, en forma implícita, establece la procedencia de la acción de inconstitucionalidad respecto de toda controversia que se suscite por leyes que violen las garantías individuales y violenten los principios jurídicos fundamentales que consigna la propia Constitución.
Por lo tanto, al constituir el acto impugnado en la presente acción de inconstitucionalidad, una ley del Congreso de la Unión, dirigida al Presidente de la República, en forma de decreto -lo que corrobora que se trata, precisamente, de uno de los actos de autoridad, de carácter eminentemente legislativo-, se surte plenamente la hipótesis de procedencia de la acción que se promueve, en atención a que, como se demuestra a lo largo de los conceptos de invalidez que se formulan, la reforma constitucional que se combate, es violatoria de las garantías individuales que consagran los artículos 1°, 6°, 8°, 9°, 14 y 16 de la Constitución Federal, en relación con las prerrogativas ciudadanas de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, previstas en las fracciones I, II y III del artículo 35 del mismo ordenamiento.
Aunado a lo anterior, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación debe resolver la presente acción de inconstitucionalidad, en atención a que, de acuerdo con su origen y regulación constitucional y legal es, antes que un juicio de inconstitucionalidad de determinadas leyes o actos, el instrumento supremo de control en la aprobación de leyes que salvaguarden los principios constitucionales fundamentales.
A mayor abundamiento, la procedencia de la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa, queda de manifiesto, al existir, en los propios actos reclamados, una evidente contradicción entre la supresión de la libertad de expresión en materia político-electoral, que se efectúa mediante la adición de un penúltimo párrafo al apartado A del artículo 41 constitucional y la reafirmación que se hace de la propia garantía individual, al incorporar al artículo 6° constitucional, el llamado derecho de réplica.
En tal virtud, si en una misma enmienda constitucional, el Poder Legislativo incurre en una abierta contradicción, al reafirmar una garantía individual y al suprimir, al mismo tiempo, esa misma garantía individual, en una materia que forma parte fundamental de los derechos y prerrogativas ciudadanos, como lo es la materia político-electoral, mediante una simple adición a una norma orgánica o regulatoria, es inconcuso que la acción de inconstitucionalidad es la vía legal para reparar la evidente contraposición de la reforma impugnada con el texto constitucional.
b)Vulneración de las garantías individuales de libertad de expresión, derecho de petición en materia política y libertad de asociación pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, consagradas en los artículos 6°, 8° y 9° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Desde su origen, nuestra Ley Suprema ha garantizado a todo ciudadano, la libre manifestación de las ideas, pensamientos y opiniones, como uno de los factores indispensables para el progreso cultural, político, económico y social, toda vez que la actividad pensante del ser humano se degrada cuando el Estado, sin ninguna razón, lo reduce al silencio obligatorio, que prohíbe la expresión de sentimientos, ideas, opiniones e inquietudes, toda vez que un pueblo integrado por individuos condenados a no manifestar su pensamiento a sus semejantes, será siempre servil y abyecto, incapaz de experimentar ningún progreso, cultural, social, político, científico o económico. En cambio, los regímenes en los que impera la libre expresión de las ideas, la libre discusión y la sana crítica, estarán siempre en condiciones de brindar a la sociedad, posibilidades de elevación intelectual, en las referidas áreas del pensamiento.
Esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, como garante supremo de las garantías individuales, ha reafirmado que la garantía de la libre expresión de las ideas posee una dimensión colectiva que protege, tanto la comunicación a otras personas de los propios puntos de vista, como el derecho a conocer las opiniones, relatos y noticias que los demás difunden y que, en esencia, la libertad de expresión es el componente necesario para el funcionamiento de una democracia representativa.
No obstante lo anterior, a través de la reforma constitucional que se impugna, el Constituyente Ordinario, ignorando deliberadamente las garantías que consagró el Constituyente Originario en nuestra Ley Suprema, pretende suprimir, por completo, la libertad de expresión en materia político-electoral, al adicional el artículo 41 constitucional -norma orgánica regulatoria, pero, en modo alguno, dogmática-, la disposición que se contiene en el penúltimo párrafo del apartado A de dicho artículo, en manifiesta contraposición a la garantía de la libre expresión de las ideas, vigente en el texto constitucional, la cual no impone mayores restricciones que las de evitar un ataque a la moral, los derechos de terceros, la provocación de algún delito y la perturbación del orden público.
Como puede advertirse de la simple lectura de la adición constitucional en comento, la intención del Constituyente Ordinario es la de suprimir, por completo, la libertad de expresión de los ciudadanos y, en general, la de las personas físicas y morales de nacionalidad mexicana, en materia político-electoral, a fin de que esa libertad solamente pueda ser ejercida por determinados grupos, como en la especie lo son los partidos políticos.
Bajo esta tesitura, ningún ciudadano, gobernado u organización de la sociedad civil, tiene el derecho de contratar propaganda en radio y televisión, para influir en las preferencias electorales de los demás ciudadanos de la República, ni tampoco pueden manifestarse en radio y televisión, a favor o en contra de partidos políticos o candidatos a cargos de elección popular, ni siquiera en caso de que las propuestas electorales de esos partidos o candidatos atenten gravemente contra los intereses y derechos legítimos de los afectados o de la ciudadanía en general.
Lo anterior conlleva a que, dentro del orden político-electoral que pretende crear esta reforma constitucional, la propaganda política se convierta en monopolio y patrimonio exclusivo de los partidos políticos, sin que nadie tenga el derecho de defender sus posiciones legítimas, en caso de que algún partido o candidato vaya en contra de esas posiciones o derechos legítimos.
Bajo el sistema que se pretende instaurar a través de la reforma constitucional, los derechos y prerrogativas de los ciudadanos, de votar, ser votado y de afiliarse libre y pacíficamente, para tomar parte en los asuntos políticos del país, que consagran las tres primeras fracciones del artículo 35 constitucional, se vuelven nugatorios ante la inquisición judicial y administrativa que se desprende, de manera automática, de la mencionada reforma constitucional.
Dentro de semejante contexto, resulta evidente que el decreto de reforma constitucional que por esta vía se combate, tiene por objeto reprimir la libre manifestación de las ideas, que puede expresarse mediante propaganda en los procesos electorales, lo que, además de violentar el texto constitucional, contraviene lo dispuesto por la jurisprudencia de ese Máximo Tribunal, constituyendo, por tanto, una flagrante violación a las garantías individuales.
Es evidente que la reforma constitucional, al pretender que ningún ciudadano, gobernado, organización no gubernamental, asociación civil y, en general, cualquier miembro de la sociedad civil, pueda contratar propaganda en radio o en televisión, para influir en las preferencias electorales de los ciudadanos o a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular, está privando a la ciudadanía del derecho de juzgar, en términos favorables o desfavorables, la conducta pública de quienes aspiran a ocupar estos cargos, lo que implica un manifiesto desconocimiento de los derechos del hombre, históricamente consagrados en todas las constituciones liberales y democráticas del mundo.
A mayor abundamiento, cabe señalar que la reforma constitucional de que se trata, es también violatoria de tratados internaciones suscritos por el Estado mexicano, en términos del artículo 133 de la Constitución Federal.
En efecto, la inquisición judicial y administrativa que, por virtud de la reforma, se impone a la garantía individual de la libre expresión de las ideas, consagrada en el artículo 6° constitucional, se contrapone a los diversos tratados internacionales en materia de derechos humanos suscritos por nuestro país y a la Declaración de Filadelfia, que se refiere a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo, en cuanto ésta última ratifica que las libertades de expresión y de asociación política son esenciales para el constante progreso de las naciones, siendo que, de manera específica, el Convenio Número 87, también suscrito por México, salvaguarda la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación por parte de trabajadores y empleadores, estableciéndose que las organizaciones de trabajadores y empleadores que fomenten y defiendan los intereses de sus agremiados, deben tener libertad absoluta para formular sus programas de acción y difundir sus ideas y puntos de vista.
No obstante que el referido tratado internacional tiene el carácter de Ley Suprema de la Unión, la reforma constitucional lo desconoce, desde el momento mismo en que pretende suprimir la garantía de la libre expresión de las ideas en materia política.
Como corolario de lo anterior, la reforma constitucional impugnada vulnera también el derecho de petición en materia política y la libertad de asociarse pacíficamente para tomar parte en los asuntos políticos del país, que consagran los artículos 8° y 9° de la Constitución Federal, por lo siguiente:
Dentro del nuevo orden jurídico que pretende crear la referida reforma constitucional, la difusión pública del ejercicio del derecho de petición en materia política que se haga mediante la radio o la televisión, por cualquier persona física o moral de nacionalidad mexicana, distinta de los partidos políticos, ni siquiera queda sujeta al permiso previo de la autoridad, sino que queda prohibida terminantemente y es objeto de una manifiesta inquisición judicial o administrativa.
Por otra parte, la libertad de asociación pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, queda abolida para toda clase de efectos, con la censura que impone la reforma constitucional en cuestión, toda vez que se impide que sindicatos, organismos empresariales y organizaciones no gubernamentales, entre otros, contraten propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos y, por lo tanto, al no poder difundir públicamente sus expresiones políticas, quedan imposibilitados para ejercer la mencionada garantía individual.
c)Derogación del tercer párrafo del artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y violación al régimen general de garantías individuales que deriva del artículo 1° constitucional y de las prerrogativas ciudadanas de votar, ser votado y de asociación libre y pacífica
La reforma constitucional impugnada dispone la derogación del párrafo tercero del artículo 97 de la Constitución Federal.
Si bien es cierto que la atribución consignada en dicho artículo, sólo puede ser ejercida de oficio por esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, también lo es que el Máximo Tribunal de la República, en los casos graves de violación del voto público, que pongan en duda la legalidad de todo el proceso de elección de alguno de los Poderes de la Unión, tendrá que actuar, en efecto, de oficio, pero como consecuencia de las quejas, protestas y reclamaciones que públicamente formulen los ciudadanos y las organizaciones ciudadanas legalmente constituidas, ya que, de otra forma, ese Alto Tribunal no puede allegarse de los elementos necesarios para considerar que puede ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de elección de alguno de los Poderes de la Unión y así poder emitir un juicio, debidamente fundado y motivado, que le permita ejercer de oficio esta facultad constitucional.
De igual manera, es evidente que, al manifestarse públicamente las referidas organizaciones ciudadanas, para proporcionar a la Suprema Corte de Justicia, los elementos de juicio que le permitan actuar de oficio en estos casos, deberán hacer valer, entre sus reclamos, violaciones a los derechos y prerrogativas de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país.
Por consiguiente, al disponerse la derogación del párrafo tercero del artículo 97 constitucional, se está anulando el derecho constitucional que asiste a las asociaciones constituidas libre y pacíficamente para tomar parte en los asuntos políticos del país, de ocurrir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a denunciar algún hecho o hechos que constituyan la violación del voto público, en aquellos casos en los que existan elementos para considerar que debe ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de elección de alguno de los Poderes de la Unión, lo cual automáticamente conlleva la violación de la garantía individual contenida en el artículo 9° de la Constitución Federal y, en general, la violación del régimen total de garantías individuales que se desprende del primer párrafo del artículo 1° constitucional.
No es óbice a lo anterior que, a través de la reforma constitucional, dicha atribución se transfiera al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, pues tal transferencia resulta violatoria de garantías individuales, por lo siguiente:
1.Lo que era una facultad directa del Máximo Tribunal de la República, ahora queda sujeta a un proceso sumamente complejo y tardado, que no corresponde a las inquietudes políticas y sociales que ameritan una solución jurídica inmediata, cuando se presenta la violación del voto público, proceso en el que sólo pueden intervenir los partidos políticos y que requiere, además, el agotamiento de instancias previas, cuando lo que la ciudadanía demanda es que sus derechos políticos puedan hacerse valer a través del ejercicio de sus garantías individuales y no por conducto del monopolio político que la reforma constitucional establece a favor de los partidos políticos.
2.El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es un tribunal especializado única y exclusivamente en la materia electoral y, por lo tanto, no tiene facultades para tutelar y proteger garantías individuales.
Esto último cobra especial relevancia en el presente caso, en atención a que la violación del voto público, antes de ser una cuestión estrictamente electoral, representa una violación de las garantías individuales y los derechos político-electorales de los ciudadanos, de votar, ser votado y asociarse libre y pacíficamente para tomar parte en los asuntos políticos del país, consagrados en los artículos 9° y 35 de la Constitución Federal.
Por consiguiente, el órgano jurisdiccional idóneo, dentro del orden constitucional que nos rige, para conocer de esa violación grave de garantías, no puede ser el Tribunal Electoral, sino que necesariamente tiene que ser la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
d)Violación de los artículos 14, 16 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el proceso de aprobación de la reforma constitucional impugnada
De la lectura del artículo 135 de la Constitución Federal, se desprende que, para que las reformas o adiciones a nuestra Constitución, formen parte de ella, no sólo se requiere el voto favorable de las dos terceras partes de los individuos presentes en la sesión correspondiente del Congreso de la Unión, sino también del voto favorable de la mayoría de las Legislaturas de los Estados.
Ahora bien, para que se pueda tener certeza de que, efectivamente, la mayoría de las Legislaturas de los Estados aprobó las reformas o adiciones a la Constitución, deben cumplirse los siguientes requisitos que, aunque son de forma, atañen al fondo y esencia del Poder Reformador de la Constitución:
1.Que el Congreso de la Unión haga el cómputo de los votos de las Legislaturas.
2.Que el propio Congreso de la Unión haga una declaración formal, de haber sido aprobadas las reformas o adiciones, por el voto mayoritario de las Legislaturas de los Estados.
De la simple lectura de la reforma constitucional de que se trata, no se advierte el cómputo de los votos mayoritarios de las Legislaturas de los Estados, ni tampoco consta la correspondiente declaración de aprobación, por el voto mayoritario de dichas Legislaturas.
En principio, la falta de estos requisitos pudiera parecer una cuestión de forma, en cuanto al ilegal proceso de reforma llevado a cabo en contravención a las exigencias que establece la misma Constitución, pero, en realidad, atañe al fondo del presente asunto y representa una flagrante violación a las garantías de audiencia, seguridad jurídica y legalidad, consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales, en atención a que los destinatarios de la reforma no cuentan con ningún elemento para poder determinar si efectivamente las trascendentales reformas a nuestro orden constitucional, deben formar parte de nuestra Ley Suprema, por haber sido aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados.
Sobre este particular, no sería válido argumentar que el cumplimiento de estos requisitos de fondo se llevó a cabo a través de un diverso decreto, declaratoria o acto del Congreso de la Unión, sancionado por el Presidente de la República y refrendado por el Secretario de Gobernación, toda vez que, se insiste, se trata de requisitos esenciales que obligan al Poder Reformador de la Constitución y que, por razones de lógica elemental, deben constar en el acto mismo por el cual se da a conocer a la ciudadanía en general, la respectiva enmienda constitucional.
SEXTO.- Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se consideran violentados, son los artículos 1°, 6°, 8°, 9°, 14, 16, 17, 28, 35, fracciones I, II y III, 39, 40, 41, fracciones I y II, 99, 116 y 135.
SÉPTIMO.- Mediante proveído de dieciocho de diciembre de dos mil siete, los Ministros Genaro David Góngora Pimentel y José de Jesús Gudiño Pelayo, en su carácter de integrantes de la Comisión de Receso del Segundo Período de Sesiones de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, desecharon, por notoriamente improcedentes, las acciones de inconstitucionalidad promovidas por los Partidos Políticos Convergencia y Nueva Alianza, en contra del decreto por el que se reforman diversas disposiciones de las Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el trece de noviembre de dos mil siete.
Inconformes con la anterior determinación, mediante escritos recibidos en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el veintiuno de diciembre de dos mil siete, los partidos políticos promoventes presentaron recursos de reclamación, a los que correspondieron, respectivamente, los números 33/2007-CA y 34/2007-CA.
En sesión de veintiocho de abril de dos mil ocho, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó revocar el acuerdo por el que se desecharon las referidas acciones de inconstitucionalidad, por considerar que, en la especie, no se configuraba un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, para efectos de su desechamiento.
Por auto de veintidós de mayo siguiente, en cumplimiento a dicha resolución, el Ministro Instructor admitió las acciones de inconstitucionalidad de que se trata y ordenó dar vista al "órgano legislativo" que emitió la norma impugnada y al ejecutivo que la promulgó, para que rindieran sus respectivos informes, así como al Procurador General de la República, para que formulara el pedimento correspondiente, requiriendo, a su vez, a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para que expresara su opinión en relación con las acciones intentadas.
De igual forma, el Ministro Instructor estimó conveniente dar vista a las Legislaturas de los Estados, para que realizaran las manifestaciones pertinentes, en relación con las acciones de inconstitucionalidad promovidas, en virtud de formar parte del órgano revisor de la Constitución, al participar en la aprobación de sus reformas o adiciones, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 135 de la Constitución Federal.
OCTAVO.- La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, al rendir su informe, manifestó, en síntesis, lo siguiente:
I.CONSIDERACIONES PREVIAS
a)Según se desprende de los escritos por los que se promueven las acciones de inconstitucionalidad, los partidos políticos impugnan el decreto mediante el cual se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el trece de noviembre de dos mil siete, es decir, se pretende someter a control constitucional, las propias normas de la Constitución, siendo que existe una imposibilidad jurídica para entrar al fondo del asunto, debido a que toda norma constitucional es suprema, incluidas las reformadas y las adicionadas.
A mayor abundamiento, se parte de la base de que el control constitucional de normas jurídicas y actos de autoridad, presupone la revisión de tales normas o actos, a la luz de la Constitución. De esto se colige que el instrumento, criterio, parámetro y medida de cualquier instrumento o vía de control constitucional es, precisamente, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que, a partir de ésta, se realiza el estudio en torno a la adecuación y sujeción de las normas jurídicas inferiores al texto de la Norma Fundamental.
Ahora bien, en el presente caso, se pretende el examen de una norma constitucional a la luz de otra norma constitucional, lo que llevaría, en caso extremo, a declarar la invalidez de la propia Constitución y, con ello, su consecuente violación por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, puesto que ese Alto Tribunal no ha sido investido por el Constituyente -Originario o Permanente- de facultades para modificar, adicionar o abrogar una norma constitucional.
En efecto, es posible considerar la conveniencia de que ese Tribunal Constitucional esté en aptitud de pronunciarse respecto de la constitucionalidad del proceso de reformas constitucionales, previsto en el artículo 135 de la Ley Fundamental. Sin embargo, más allá de la conveniencia o inconveniencia de tal control de regularidad, lo cierto es que ninguna disposición constitucional establece tal posibilidad, es decir, a pesar de que algunas opiniones sostengan que el sistema jurídico mexicano se vería beneficiado por la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la revisión del cumplimiento del proceso de reformas constitucionales, el hecho es que el Órgano Constituyente no ha dispuesto conferir tal responsabilidad a ningún poder u órgano constituido -sea jurisdiccional o de otra naturaleza-, incluyendo ese Alto Tribunal.
Lo contrario significaría, no únicamente la negación misma de la soberanía depositada por el pueblo en el Poder Constituyente, sino también, conferir un carácter supremo a la que podría denominarse "función revisora de los actos del Poder Revisor de la Constitución", a cargo de esa Suprema Corte.
De ser así, se abandonaría la voluntad soberana del pueblo expresada, precisamente, por el Órgano Constituyente, en la propia Constitución y, al mismo tiempo, ello daría lugar a que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en ejercicio de supuestas atribuciones o facultades de revisión de los actos del Poder Constituyente, se erigiera en un órgano omnímodo y omnipotente, jerárquicamente colocado, incluso, por encima del Constituyente de la República y con posibilidad de revisar sus actos soberanos.
Por lo anterior, se señalan las siguientes causas de improcedencia:
1.Con fundamento en los artículos 59 y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la presente acción de inconstitucionalidad y su acumulada son improcedentes, en términos del artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 1°, de la Ley Reglamentaria, por lo que deberá decretarse el sobreseimiento del presente procedimiento constitucional, con base en el artículo 20, fracción II, de la referida Ley Reglamentaria, por lo siguiente:
El artículo 1° de la Ley Reglamentaria establece la facultad y competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para conocer de los juicios de constitucionalidad, los cuales se clasifican en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, a que se refiere el propio artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, del cual se desprende:
-Que las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución.
-De ellas conocerá la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
-La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en el artículo 105, fracción II, constitucional.
De lo anterior, se sigue que son materia de las acciones de inconstitucionalidad, las posibles contradicciones entre una norma o ley secundaria o general y la Constitución Política Federal.
Ello es así, porque la referida acción es un medio de control abstracto, a través del cual se hace una denuncia de inconstitucionalidad respecto de normas o leyes generales que sean contrarias a la Carta Magna, sin más limitación de que la disposición u ordenamiento normativo de que se trate, la contravenga, por lo que las partes legitimadas para ejercer dicha acción, deben plantear la contradicción entre las normas combatidas y la Constitución Federal.
En consecuencia, resulta ser a todas luces improcedente intentar una acción de inconstitucionalidad en contra de un decreto de reformas a la Constitución, en virtud de que dicho supuesto no se encuentra previsto en el artículo 105, fracción II, de la Norma Fundamental.
Ahora bien, aun cuando, en el amparo en revisión 2996/96, conocido como "Caso Camacho", la Suprema Corte de Justicia hizo una interpretación amplia de lo que debe entenderse por ley, en donde la connotación del término no era la de una norma emitida por el legislador en proceso ordinario, sino la de una norma de carácter general, incluidas las constitucionales, con lo que el concepto de ley, a lo largo de la Constitución, se torna ambiguo, en el caso concreto de la fracción II del artículo 105 constitucional, es claro que el concepto de ley se refiere única y exclusivamente a leyes generales que emita el legislador ordinario.
Así, el objeto de la acción de inconstitucionalidad es un control abstracto de la norma general de menor jerarquía que la Constitución, debido a que el control abstracto involucra forzosamente el examen de una norma general ordinaria, a la luz de una norma soberana y suprema, es decir, debe existir un parámetro que se pueda tomar de base para realizar el estudio constitucional, a través del contraste de una norma superior con otra inferior. En este sentido, el parámetro en el control constitucional es la propia Constitución y, a partir de ésta, se realiza entonces el estudio de si las normas inferiores se adecuan o no.
Por lo que el control abstracto de una norma general, lo constituyen aquellas normas generales, derivadas del proceso legislativo ordinario, que se encuentran en conflicto con la Constitución Federal, lo cual se refiere, de manera exclusiva, a las leyes ordinarias, federales o locales, expedidas por los poderes constituidos, los tratados internacionales e, incluso, las Constitucionales de los Estados, no para controlar la propia Constitución Federal, en alguno de sus preceptos o reformas.
Como se desprende de la lectura del artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, es evidente que la propia norma constitucional ha establecido el tipo de norma general que las partes legitimadas pueden solicitar se examine a la luz de la Constitución, es decir, la Constitución es muy precisa en el calificativo de leyes federales, estatales o del Distrito Federal, así como de tratados internacionales y, en ningún inciso, alude a normas supremas o constitucionales, ni mucho menos se legitima a algún ente, para que solicite su examen.
Más aún, tratándose de leyes electorales, el lenguaje empleado por el Órgano Reformador de la Constitución no deja lugar a duda.
En efecto, de la lectura del párrafo primero del artículo 105 constitucional, se advierte el empleo reiterado de la expresión "normas generales". Sin embargo, en el inciso f) del párrafo décimo primero de la fracción II del multicitado artículo 105 constitucional, establecen la hipótesis de legitimación de los partidos políticos para iniciar acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales. La expresión utilizada es, precisamente, "leyes" y no "normas generales".
En consecuencia, es propio concluir que, en este caso, debe entenderse que las normas generales constituyen el género respecto del cual el Constituyente Permanente dispuso la procedencia del control abstracto de constitucionalidad, por la vía de la acción de inconstitucionalidad, pero siempre refiriéndose a normas inferiores a la Constitución, por lo que la hipótesis que nos ocupa se refiere exclusivamente a "leyes electorales", sean federales o locales, razón por la cual debe quedar claro que el Constituyente expresamente excluyó la posibilidad de someter a control constitucional las disposiciones constitucionales y, en especial, aquellas que contienen normas electorales.
2.Con fundamento en los artículos 59 y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la presente acción de inconstitucionalidad y su acumulada son improcedentes, en términos del artículo 19, fracción VIII, en relación con los diversos 1° y 62, de la Ley Reglamentaria, por lo que deberá decretarse el sobreseimiento del presente procedimiento constitucional, con base en el artículo 20, fracción II, de la referida Ley Reglamentaria, por lo siguiente:
Los partidos políticos promoventes carecen de legitimación para promover la presente acción de inconstitucionalidad, al no actualizarse el supuesto previsto en el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que, en el caso, no se plantea la contradicción entre leyes electorales federales o locales y la propia Constitución Federal, pues sólo se concretan a plantear una contradicción entre normas de la propia Carta Magna.
Las partes legitimadas en las acciones de inconstitucionalidad sólo están facultadas para denunciar la posible contradicción entre una ley federal o estatal ordinaria y la propia Carta Magna, a efecto de que ese Máximo Tribunal, atendiendo al principio de supremacía constitucional, las someta a revisión.
En la especie, los partidos políticos sólo están legitimados para promover acciones de inconstitucionalidad en un solo caso, el que señala el inciso f) de la fracción II del artículo 105 constitucional y el supuesto que se establece es el de leyes federales o estatales ordinarias en materia electoral, es decir, los partidos políticos no pueden solicitar o denunciar normas de carácter constitucional, aunque sea en materia electoral, porque no están facultados para solicitar la revisión de la propia Constitución Federal, debido a que sólo están legitimados para solicitar la revisión de leyes federales o estatales en materia electoral, subordinadas a la propia Carta Magna.
Lo anterior se corrobora cuando el párrafo décimo primero de la fracción II del artículo 105 constitucional, enfatiza que las leyes electorales federales o locales deberán promulgarse y publicarse, por lo menos, noventa días antes de que inicie el proceso electoral, sin hacer mención de normas constitucionales.
En este sentido, los partidos políticos accionantes pretenden ejercitar una facultad que no les corresponde, pretenden defender un derecho en el juicio, cuando no tienen aptitud para hacerlo valer.
Por lo antes señalado, se concluye que los partidos sólo se encuentran legitimados para impugnar leyes electorales y que la acción de inconstitucionalidad es la única vía para plantear la no conformidad de dichas leyes a la Constitución, lo que confirma que sólo las leyes electorales y no las disposiciones constitucionales del mismo contenido, son susceptibles de control constitucional, a través de la acción de inconstitucionalidad.
3.Con fundamento en los artículos 59 y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la presente acción de inconstitucionalidad y su acumulada son improcedentes, en términos del artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 61, fracción V, de la Ley Reglamentaria, por lo que deberá decretarse el sobreseimiento del presente procedimiento constitucional, con base en el artículo 20, fracción II, de la referida Ley Reglamentaria, por lo siguiente:
Es obligación de los promoventes, señalar conceptos de invalidez, tal como se desprende de la lectura del artículo 61 de la Ley Reglamentaria, que exige, como requisito esencial e imprescindible para demostrar la inconstitucionalidad de la norma general que se impugne que, en el escrito respectivo, se exprese, con claridad, la contravención de la norma federal o estatal combatida con cualquier precepto de la Constitución Federal, es decir, se requiere forzosamente que se señale la contradicción entre normas, pero esta discrepancia forzosamente será entre normas de diversa jerarquía, por tratarse de un control abstracto de la Constitución.
Los conceptos de invalidez en la acción de inconstitucionalidad exigen que se señale, con toda precisión, la contravención de una norma inferior a la luz de la Constitución, para poder declarar su inconstitucionalidad y, en el caso que nos ocupa, se pretende contraponer dos normas constitucionales, por lo que, por el simple hecho de ser de la misma jerarquía, se está en la imposibilidad jurídica de señalar una contradicción o contravención. Además, es imposible declarar una norma constitucional como inconstitucional, toda vez que se estaría derogando la propia Constitución, sin que ese Máximo Tribunal tenga competencia para ello.
Por lo anterior, los promoventes, al proponer el examen de una norma constitucional a la luz de la propia Constitución, no están señalando la contradicción entre la norma ordinaria que pretenden combatir y cualquier precepto de la Constitución, por lo que no están expresando argumento alguno que plantee la contradicción entre una norma general, federal o estatal, en materia electoral y la propia Constitución Federal, lo que hace difícil obtener una declaratoria de inconstitucionalidad, de ahí que proceda el sobreseimiento de la presente acción.
4.Con fundamento en los artículos 59 y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la presente acción de inconstitucionalidad y su acumulada son improcedentes, en términos del artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 1°, de la Ley Reglamentaria, por lo que deberá decretarse el sobreseimiento del presente procedimiento constitucional, con base en el artículo 20, fracción II, de la referida Ley Reglamentaria, por lo siguiente:
De la interpretación armónica de los artículos 105, fracción II y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de las normas generales que conforman la Ley Reglamentaria, se desprende que el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución no es susceptible de control jurisdiccional, ya que lo encuentra en sí mismo, es decir, el proceso de reformas constitucionales es una forma de defensa de la Constitución.
La defensa de la Constitución se desdobla en dos categorías fundamentales, a saber, la protección de la Constitución y las garantías constitucionales.
-La protección de la Constitución se integra por todos aquellos factores políticos, económicos, sociales e, incluso, de técnica jurídica, incorporados a los textos fundamentales, con la finalidad de limitar el poder y lograr el funcionamiento equilibrado de los poderes públicos. Ejemplo de esto lo tenemos, en la Constitución Mexicana, en la división de poderes, la división temporal (que implica la duración limitada en la titularidad en el ejercicio del poder), la supremacía constitucional y el procedimiento especial de reformas a la Norma Fundamental.
-Las garantías constitucionales son los instrumentos predominantemente procesales, establecidos generalmente en el texto fundamental, que tienen como finalidad la reintegración del orden constitucional, cuando éste ha sido desconocido o violado por los órganos de poder. Ejemplo de esto lo tenemos, en la Constitución Mexicana, en las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.
El proceso de reformas constitucionales es, en sí mismo, un control constitucional. Un ejemplo vigente de lo anterior lo es también el juicio político, que puede ser considerado, en sí mismo, como instrumento de protección de la Constitución, en el que las resoluciones de las Cámaras de Diputados y de Senadores son definitivas e inatacables.
Por otra parte, de la lectura del artículo 105 constitucional, se desprende que no se contempla, dentro de los órganos, poderes o entidades que pueden ser parte de una controversia constitucional, al Órgano Reformador de la Constitución, previsto en el artículo 135, así como tampoco se legitima a una de las Legislaturas Locales o a su treinta y tres por ciento, ni a una de las Cámaras del Congreso General o a su minoría, para promover acción de inconstitucionalidad contra una reforma constitucional, debido a que ninguna de ellas la aprueba de forma aislada.
En efecto, en el caso de las Legislaturas Locales que intervienen en el proceso de reforma constitucional, no podrían promover acción de inconstitucionalidad en contra de dicha reforma, debido a que la Constitución señala que las minorías legislativas locales sólo activarán la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes expedidas por el propio órgano, mas no respecto de aquellas en las que sólo hayan participado en su aprobación, conjuntamente con diversos órganos legislativos, razonamiento que es análogo en relación con las Cámaras que integran el Congreso de la Unión. Lo anterior se refuerza, si se analiza la naturaleza del Órgano Reformador, pues no se trata de un órgano de igual naturaleza que aquellos a quienes se confían las funciones de gobierno, sino que es un órgano complejo con facultades exclusivas de revisar la Constitución.
Por los razonamientos lógico-jurídicos antes vertidos, es evidente que la acción de inconstitucionalidad intentada es a todas luces improcedente, por lo que ese Máximo Tribunal deberá sobreseer en el presente procedimiento.
II.RAZONES Y FUNDAMENTOS QUE SOSTIENEN LA VALIDEZ DE LA NORMA IMPUGNADA
a)Los partidos políticos promoventes señalan, en uno de sus conceptos de invalidez, que el contenido del decreto impugnado vulnera los artículos 14, 16 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que, durante el proceso legislativo, no se les otorgó garantía de audiencia, además de haberse alterado el procedimiento señalado en el Reglamento Interno de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión, en detrimento del artículo 1° de la Ley para la Reforma del Estado.
Este concepto de invalidez es infundado, por lo siguiente:
En primer término, es necesario destacar que tanto la creación de leyes como las reformas a la Constitución, son procesos constitucionales, es decir, que sólo están regulados por la propia Constitución y, en consecuencia, el legislador debe actuar siempre dentro de los límites que marca la Norma Fundamental.
En este sentido, de los artículos 71, 72 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como del Reglamento Interior del Congreso General, se advierte que, para que las reformas y adiciones propuestas en una iniciativa de reforma constitucional formen parte de la misma, es necesario agotar todas las etapas del procedimiento, las cuales suponen la presentación de una iniciativa, su posterior aprobación por las dos terceras partes de los miembros presentes en las Cámaras del Congreso de la Unión y por la mayoría de las Legislaturas de los Estados, así como el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaratoria correspondiente, emitida por el Congreso de la Unión o, en su caso, por la Comisión Permanente y, finalmente, la promulgación y publicación del decreto de reformas, a cargo del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora bien, dicho lo anterior, dentro del proceso legislativo, pueden darse violaciones de carácter formal, que trascienden, de manera fundamental, a la norma, de tal manera que provocan su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza, que no trasciendan al contenido mismo de la norma y, por ende, no afecten su validez.
Las violaciones formales que trascienden a la validez de la norma se actualizan cuando una norma se aprueba, violentando las disposiciones constitucionales, como en el caso de que se apruebe una ley sin el quórum necesario o sin el número de votos requerido, en cuyo caso, la violación formal trascenderá de modo fundamental.
En cambio, las violaciones no son trascendentales, cuando, por ejemplo, las Comisiones no hubieren seguido el trámite para el estudio de la iniciativa, no se hubiesen remitido los debates que la hubieren provocado o no se hubiese dictaminado la iniciativa por la Comisión a la que correspondía su estudio, pues todo ello carece de relevancia jurídica, si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente.
En este último escenario, podrían ubicarse los supuestos vicios alegados por los promoventes, es decir, una eventual contravención a los procedimientos establecidos por la entonces vigente Ley para la Reforma del Estado o por el Reglamento Interno de la Comisión Ejecutiva para la Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión, no sería absolutamente trascendente a la norma cuya invalidez se reclama en esta acción de inconstitucionalidad, pues la reforma a la Constitución Federal que se defiende, en nada depende del mandato de una ley secundaria distinta a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos que, además, solamente prevé cuál ha de ser el proceso legislativo que debe seguirse para concretar las reformas insertas en el propio artículo 135 de la Norma Fundamental.
Así las cosas, la validez de la reforma constitucional en materia electoral debe juzgarse dentro del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 135 de la Ley Suprema y no mirándola desde el punto de vista subjetivo de aquel que alegue el supuesto desacato a una ley secundaria, como lo es la Ley para la Reforma del Estado.
Además, los requisitos señalados en el Reglamento Interno de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión y en la Ley para la Reforma del Estado, sólo tienden a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, pero, tal como se advierte de su contenido, ni los accionantes prueban que hubieren existido violaciones a sus disposiciones -lo cual es completamente irrelevante para el caso en estudio-, ni su texto marca cuál debe ser el proceso de reforma constitucional, pues éste sólo se prevé en el artículo 135 de la Norma Fundamental, por lo que la reforma constitucional en materia electoral no podrá verse alterada por supuestas irregularidades de carácter secundario.
Lo anterior cobra relevancia, si se tiene en cuenta que, en la especie, se trata de modificaciones a diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procedimiento de naturaleza extraordinaria, que trasciende las facultades y atribuciones de los poderes y órganos constituidos y cuyas reglas y principios se establecen expresamente en el artículo 135.
En otros términos, se está frente a actos del Poder Constituyente, depositario o delegado directo de la soberanía popular, cuyos actos no pueden subordinarse a la legislación, ni a actos administrativos o reglamentarios, emanados de poderes, autoridades u órganos constituidos (incluyendo ese Alto Tribunal) y subordinados (ellos sí) al imperio de la ley y de la propia Carta Magna.
A mayor abundamiento, los trabajos de las Comisiones son sólo preparatorios, por lo que las posibles violaciones al proceso legislativo, en el seno de las Comisiones, pueden purgarse o convalidarse por la actuación posterior del Congreso respectivo, que es al que corresponde la facultad decisoria.
De lo anterior, se colige que cualquier violación que se alegue, durante el desarrollo de los trabajos preparatorios, de actualizarse, tendría el carácter de secundaria, siempre y cuando la iniciativa se hubiere discutido y votado, sucesivamente, por cada una de las Cámaras.
En este caso, suponiendo, sin conceder que hubiesen existido las violaciones aducidas por los promoventes, respecto del cumplimiento de la Ley para la Reforma del Estado y el Reglamento Interno de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión, éstas afectarían la fase previa a la presentación de la iniciativa de reformas constitucionales, es decir, en todo caso, serían anteriores, inclusive, al inicio del procedimiento de reformas y, por tanto, irrelevantes del todo, en cuanto a su desarrollo y resultados.
En consecuencia, podemos concluir que, de llegar a existir las supuestas violaciones formales alegadas, pero no probadas, por los accionantes, éstas carecerían de toda relevancia jurídica, en virtud de que, a final de cuentas, la reforma fue aprobada por las Cámaras del Congreso de la Unión y publicada oficialmente.
Por otra parte, es evidente que el proceso de reforma constitucional no vulnera la garantía de audiencia, debido a que no se trata de actos de privación y, en tal virtud, dicha garantía no exige de los órganos legislativos, oír a los posibles afectados por la reforma, antes de que ésta se expida, pues el objeto de legislar es crear situaciones jurídicas generales y, de obligarse al Poder Legislativo a respetar la garantía de audiencia, se haría imposible o ineficaz la actividad legislativa. Por esta razón, el Constituyente no pretendió que la garantía de audiencia rigiera también en el proceso legislativo.
Asimismo, de exigirse la referida garantía, resultaría imposible saber, de antemano, cuáles son todas aquellas personas que, en concreto, podrían verse afectadas por la ley, además de que, por otra parte, el proceso de formación de las leyes corresponde exclusivamente a órganos públicos y no a partidos políticos.
En otro aspecto, debe señalarse que la relación de los hechos y circunstancias que se realiza en los escritos respectivos, no se acepta como cierta, por ser imprecisa y estar impregnada de posicionamientos personales de los promoventes.
En este punto, cabe recordar que los accionantes son, en este caso, dos partidos políticos nacionales, que cuentan con un número de diputados y de senadores, que tuvieron conocimiento de todos los procesos de concertación que se fueron dando en torno a la Ley para la Reforma del Estado y a la reforma constitucional en materia electoral, que ahora tratan de atacar, por lo que es indudable que era en las Cámaras del Congreso de la Unión donde debían manifestar lo que ahora, de manera poco creíble, vienen a exponer ante ese Alto Tribunal.
Luego, conforme a los razonamientos lógico-jurídicos antes expuestos, deberá declararse infundado el concepto de invalidez planteado en este primer punto.
b)Los promoventes plantean, en uno de sus conceptos de invalidez que, con la aprobación de la reforma constitucional en materia electoral, se vulnera la garantía de tomar parte en los asuntos políticos del país, especialmente, el derecho de votar y ser votado, de que goza todo ciudadano mexicano, lo cual es absolutamente falso.
Efectivamente, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 39 y 40 de la Constitución Federal, las elecciones populares, además de ser auténticas y equitativas, deben incluir la participación de las fuerzas políticas, en igualdad de circunstancias, ante el electorado.
Para que las elecciones lleguen a tener el grado de auténticas, deben estar precedidas de varios factores al alcance de las fuerzas políticas, incluyendo, desde luego, el acceso que deben tener, para su publicidad, en los medios masivos de comunicación, a fin de fomentar y permitir la existencia de circunstancias favorables a la competencia electoral efectiva.
Los accionantes no están de acuerdo en que el Poder Reformador de la Constitución hubiere establecido para los partidos políticos una distribución del treinta por ciento del tiempo disponible en radio y televisión, en forma igualitaria y el setenta por ciento restante, en proporción al número de votos que hayan obtenido las fuerzas políticas en la elección anterior de diputados federales, pues consideran que esta distribución porcentual genera condiciones de inequidad, ya que "los partidos políticos no podrán ser igualmente observados y calificados por el electorado, que aquellos partidos políticos tradicionales que, obviamente, por su longevidad, tienen mayor posibilidad de acceso y mayor tiempo de transmisión en los medios masivos de comunicación".
Contrario a lo que manifiestan los promoventes, la distribución porcentual de los tiempos de radio y televisión para los partidos políticos es legal, por lo siguiente:
En primer término, debe señalarse que una de las grandes motivaciones que obligaron a la reforma constitucional en estudio fue fortalecer la vida democrática nacional, pero, sobre todo, regular la existencia y desempeño de los partidos políticos frente a la ciudadanía.
La razón de ser del treinta por ciento, para distribuirse, en forma igualitaria, entre los partidos, para garantizar su acceso a los medios de comunicación, constituye una garantía mínima de publicidad, precisamente, a favor de los partidos emergentes, como se autodenomina el partido accionante.
En este sentido, no debemos olvidar que el financiamiento de los partidos en el anterior sistema electoral y, específicamente, el cien por ciento de los tiempos disponibles en radio y televisión para los partidos políticos, estaba circunscrito, en igualdad de circunstancias, respecto a los costos del financiamiento público para el sostenimiento de las actividades partidarias ordinarias, sólo que se aplicaba respecto a los costos mínimos de campaña calculados por el Órgano Superior de Dirección del Instituto Federal Electoral.
Ese dinero estaba igualmente distribuido: el treinta por ciento, para distribuirse entre los partidos, en forma igualitaria y el setenta por ciento, para distribuirse entre los mismos, de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección anterior de diputados.
Esa misma fórmula que se aplicó con el dinero y que, hasta donde se sabe, nunca fue objeto de impugnación por parte del accionante, se aplica ahora a los financiamientos y a los tiempos disponibles para los partidos políticos nacionales en la radio y la televisión, pero con la diferencia de que ahora los contratará el Instituto Federal Electoral y no cada partido, por su cuenta, lo que, de suyo, tiene muchas ventajas.
En resumen, cuando se trató de la distribución de los recursos financieros con el sistema electoral pasado, el promovente nunca manifestó públicamente su inconformidad, pero ahora que, además de los recursos económicos, se regulan, con la misma fórmula, los tiempos a que tendrán derecho los partidos políticos nacionales, en la radio y la televisión abierta, el accionante viene a inconformarse en esta vía, respecto de una fórmula que ha venido consintiendo en el pasado.
En otro aspecto, debemos enunciar que no tiene nada que ver la distribución de los tiempos para publicidad en la radio y la televisión, con el hecho de que las elecciones sean auténticas, equitativas y democráticas, puesto que debemos traer a la memoria el conocimiento de que, si bien es cierto, todos los partidos políticos nacionales tienen el mismo grado y las mismas posibilidades de acceder a los cargos de elección para, a través de ellos, ejercer el poder, no menos cierto es que la experiencia política nacional de los últimos treinta años nos ha dejado lecciones que debemos retomar para evitar errores de antaño, que nos permitan mejorar en perspectiva nuestro sistema democrático nacional.
Una de esas lecciones tiene que ver con la creación esporádica de partidos políticos nacionales que, en el sentir general de la población, no han aportado, ni enriquecido, como de ellos se esperaba, la convivencia y los avances que la sociedad necesita, a través de la participación política efectiva de aquéllos. Por eso, se hizo necesario que a los partidos políticos ya existentes, se les diera una garantía mínima para acceder a los medios de comunicación, que no tenían antes.
En otras palabras, se garantiza a todos los partidos políticos, grandes o pequeños, la posibilidad de acceder a la mayoría de los hogares mexicanos para publicitarse, sea por radio o por televisión. Esta garantía, como se ha dicho, no existía. Si en ello hubiere algo de malo, no es jurídicamente señalable, porque quizá de lo que se trate en el fondo es de un viejo temor a la competencia sana y proporcional de los partidos políticos pequeños en relación con los grandes y, en este sentido, como quiera que se vea, es un logro a favor de aquéllos.
Ahora bien, respecto del setenta por ciento de los tiempos en radio y televisión, para asignarse entre los partidos políticos que hubieren obtenido más votos en la elección anterior de diputados federales, creemos que ésta es una fórmula que, si bien, no es nueva en cuanto a los recursos de financiamiento del Estado, sí es colateral a esta nueva implementación que se hace respecto de dichos tiempos destinados a la publicidad en radio y televisión.
Es decir, se trata de una fórmula vieja, que ha probado su efectividad respecto al financiamiento y que ahora no tendría por qué ser un fracaso respecto de los tiempos disponibles para publicidad en radio y televisión.
Adicionalmente, esa medida del setenta por ciento para distribuirse entre los partidos que logren mayores votaciones, es un incentivo de grandes proporciones para los partidos emergentes que, en realidad, quieren contribuir al enriquecimiento de la vida política nacional, permitiéndose, de esta forma, que los partidos políticos utilicen recursos que les son propios en programas políticos efectivos que los lleven a la obtención real de triunfos electorales.
Al respecto, se hace indispensable mencionar que un segundo efecto de esta repartición proporcional es desalentar las prácticas de los partidos grandes y pequeños, que han llevado a la población votante a tener una percepción general de que ciertos partidos políticos solamente son instituciones familiares o de intereses personales que, en nada, tienen que ver con la representación política y con el interés genuino de dotar a la sociedad de leyes y funcionarios cada vez más capaces y responsables.
Por último, la fórmula que se ha venido defendiendo, comparte naturaleza con los principios de mayoría relativa y representación proporcional, los cuales ideológicamente persiguen el fin de que las mayorías no aplasten a las minorías y que éstas tengan garantizada su existencia, conforme a los triunfos electorales que vayan acumulando a su favor.
En este tenor, es natural rechazar que, con la reforma constitucional impugnada, se violenten las disposiciones contenidas en los artículos 35, 39, 40, 41, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues, ni se priva a los partidos políticos de su derecho a participar en las elecciones, ni se lesiona el derecho de los ciudadanos, de acceder al ejercicio del poder público, a través del sufragio libre, universal, secreto y directo, que la Constitución les garantiza. Tampoco es verdad que se esté intentando "cambiar la forma de gobierno" del país, porque esta intención, en el caso en estudio, ni siquiera existe, pues la elección directa sigue siendo tal.
En otro aspecto de este mismo concepto de invalidez, los promoventes argumentan que, con la reforma constitucional impugnada, se violenta, en perjuicio de los ciudadanos, la garantía de gozar de mecanismos democráticos, a través de los cuales puedan votar, ser votados y asociarse libremente a través del sistema de partidos políticos, pues, desde su punto de vista, resulta inválido establecer una norma que impida presentarse a las elecciones a una persona, por el hecho de haber sido integrante de un determinado partido político y, finalmente, ser postulado por otro, toda vez que, a su parecer, esto no es razón suficiente para negársele el derecho a ser votado, señalando, asimismo, que el derecho a ser votado puede ser desarrollado por el legislador ordinario, en la medida en que no afecte su contenido esencial y que, con la reforma que se combate, se afecta la libre participación de los ciudadanos, incluso, en contravención a diversos instrumentos de derecho internacional.
Nada de ello es cierto, sino que constituyen apreciaciones subjetivas de los promoventes, como se demuestra a continuación.
Los accionantes creen resentir por anticipado una prohibición para que quienes son militantes de un partido político nacional grande, puedan ser electos como candidatos a un cargo de elección popular por un partido pequeño. Ello no es más que reflejo de una tradición, cuya influencia en la vida política nacional deberá analizarse, a efecto de confirmar que no se trata de una prohibición respecto de un destinatario específico, sino de un simple principio de congruencia entre lo que se dice y lo que se hace.
En este punto, surge la duda de cómo hacer creíbles y palpables ante los ojos de los ciudadanos, las propuestas de un partido político que, como se dice coloquialmente, "al cuarto para las doce" decide hacer a un lado a sus miembros y elige como candidato a alguien que ni siquiera le es fiel, ni conocer la ideología y los estatutos del partido que lo lanza como candidato.
El argumento que se refuta, debe ser desestimado, pues, en breves cuentas, lo que pretende la reforma constitucional, en uno de sus apéndices, es desterrar viejas prácticas políticas que, lo único que han hecho, es sumir al ciudadano común en un pantano de desinterés e indiferencia por la participación política, al ver que, en realidad, algunos partidos políticos, sobre todo, los emergentes, no se comprometen a fondo con sus dogmas y estatutos internos.
Si, en aras de fomentar y mantener la credibilidad en nuestro sistema político nacional y estimular la participación política ciudadana, tienen que imponerse restricciones de este tipo, afectando, supuestamente, derechos de particulares, debe invocarse la máxima jurídica de que el bien común prevalece sobre el bien particular, esto es, si por satisfacer intereses y aspiraciones políticas de los ciudadanos, se lesiona, una y otra vez, la confianza que éstos debieran tener en su sistema político, entonces el Estado, de no hacer nada para evitar tal situación, estaría actuando de manera incorrecta y altamente criticable.
c)Es infundado el concepto de invalidez en el que se señala que la reforma constitucional impugnada, impone límites a la figura de la coalición y vulnera, con ello, los principios de libre asociación y participación ciudadana, por lo siguiente:
El objetivo de la aprobación de la referida reforma constitucional, es el establecimiento de normas legales que sustenten un sistema electoral renovado, conforme al mandato del Constituyente Permanente, sin que ello vulnere garantías individuales o valores supremos vigentes, consagrados en nuestra Ley Fundamental.
En el caso que nos ocupa, la figura de la coalición continúa vigente. Los partidos políticos siguen gozando de libertad para participar en coaliciones. Sin embargo, como en todas las libertades previstas en la Constitución, deben preverse condiciones y requisitos para su ejercicio y, precisamente, éstos son los que se han incluido en el nuevo ordenamiento aprobado.
De esta forma, es importante señalar que, con los requisitos establecidos respecto de las coaliciones, no se afecta el pluralismo, simplemente se le reduce a una vertiente puramente cuantitativa, que conlleva, a su vez, un factor cualitativo que se manifiesta en la presencia de una diversidad de opiniones, los cuales han sido equilibrados por la puntual intervención del Estado, mediante reformas apegadas a los intereses del país.
Lo que es más, con la reforma constitucional que se impugna, lejos de limitar o prohibir las coaliciones políticas, se regulan aspectos relacionados con su conformación, lo que nunca antes se había hecho. Luego, lo que resulta trascendente es que una práctica política que no contaba con parámetros legales fijos, se regule ahora, en beneficio de los institutos políticos y de la vida democrática nacional.
d)En relación con el concepto de invalidez que se formula, en el sentido de que se violentan los principios democráticos de representatividad y de libre expresión, al no existir acceso a los medios masivos de comunicación, en condiciones de igualdad y al prohibir a los ciudadanos la contratación de propaganda electoral, debe señalarse lo siguiente:
El "nuevo modelo" de acceso a la radio y la televisión por parte de los partidos políticos, así como los criterios de distribución de los tiempos entre los partidos, no atenta, en modo alguno, contra el principio de representatividad, ni contra algún otro que consigne la Constitución.
Lo anterior es así, en virtud de que sería un despropósito pensar que los tiempos a distribuirse entre los partidos políticos deberían distribuirse, en forma igualitaria, entre todos, independientemente del grado de representatividad que tuvieran.
Respecto de la equidad en el financiamiento público que reciben los partidos políticos, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que ésta debe entenderse como el derecho igualitario consignado en ley, para que todos los partidos lleven a cabo sus actividades ordinarias, atendiendo a las circunstancias propias de cada partido, de manera que cada uno de ellos reciba lo que proporcionalmente le corresponda, de acuerdo con su grado de representatividad.
En razón de lo anterior, deviene infundado el argumento del accionante, pues, la reforma constitucional que se combate, tutela y conserva las condiciones para la equidad, principio estrechamente vinculado con el pluralismo político, que también se establece en la Constitución y que supone la existencia de tantos partidos políticos como representatividad detenten, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan.
Por el contrario, un acceso igualitario a los tiempos del Estado, en las estaciones de radio y canales de televisión, como sugiere el promovente, sí generaría inequidad, toda vez que, independientemente del esfuerzo de los partidos por obtener el voto de los ciudadanos y del grado de representatividad que fueran acumulando, todos tendrían los mismos derechos en cuanto a la proporción de dichos tiempos, lo que atentaría, precisamente, contra el principio de representatividad, vulnerando, con ello, las condiciones para una efectiva contienda electoral.
Por otro lado, tampoco es posible aceptar que el "nuevo régimen de acceso a la radio y la televisión sustraiga el derecho de los partidos políticos a determinarse conforme a su proyecto", puesto que, por encima de la voluntad de los partidos, se encuentra la voluntad del Poder Reformador de la Constitución, cuyas decisiones son expresión de la voluntad popular, de ahí que, al haberse determinado por éste, nuevas reglas, instrumentos y procedimientos con base en los cuales los mexicanos elegiremos a nuestros representantes, nada pueda estar por encima de dicha voluntad general.
En otro aspecto, la prohibición de contratar propaganda en radio y televisión, con la finalidad de influir en las preferencias electorales, impuesta a los particulares, no vulnera la libertad de expresión, puesto que únicamente se establecen ciertas reglas y limitantes a la contratación de dicha propaganda, en virtud de que ésta podría generar un desequilibrio en la equidad de la contienda, por constituir, en forma indirecta, un beneficio o perjuicio para algún candidato o partido político.
En estrecha relación con lo anterior, se encuentra también la intención del Poder Reformador de la Constitución, de evitar que los "dueños del dinero" puedan incidir en los procesos electorales, al contratar propaganda que pueda favorecer o perjudicar a algún candidato o partido político, como ocurrió en el proceso electoral de dos mil seis.
Cabe señalar que la prohibición antes referida, no implica, por ningún motivo, que las personas no puedan emitir su opinión, en los medios de comunicación social. Lo único que no les estará permitido será pagar por transmitir esa opinión que pretenda influir en las preferencias electorales de los ciudadanos.
e)Es infundado el concepto de invalidez en el que se señala que la reforma constitucional se realizó en contravención al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo siguiente:
La actividad reformadora, considerada en términos absolutos, es una y puede referirse tanto a la Constitución como a las leyes ordinarias. Por lo que respecta a éstas últimas, la actividad reformadora se ha depositado en el órgano legislativo; sin embargo, en tratándose de reformas o adiciones a la Constitución, el procedimiento se ha reforzado, dotando de rigidez a la propia Constitución.
De esta forma, el instrumento del que provienen las reformas constitucionales no procede de la misma fuente que las leyes ordinarias. Las reformas a la Constitución son aprobadas mediante un procedimiento distinto, en el que participa, no la autoridad legislativa ordinaria, sino una persona o corporación superior o con poder especial, características que dan a las normas constitucionales, una jerarquía superior a las leyes ordinarias.
Como señala Elisur Arteaga Nava, el concepto de control de la Constitución sólo se entiende en función de que existe algo que, por su esencia y atributos, es formalmente superior que, por su naturaleza, es materialmente fundamental, porque prevé la existencia de poderes y les atribuye facultades y que, por lo mismo, es el único original y del que deriva todo el orden normativo restante.
Ahora bien, una reforma constitucional, aun cuando es especial, es una de las formas como se manifiesta la actividad legislativa, razón por la cual se encuentra igualmente sujeta a los principios que regulan dicha actividad.
Los principios que informan el proceso de presentación de iniciativas, estudio, dictamen y discusión de reformas a la Constitución, son los mismos que rigen el de las leyes ordinarias expedidas por el Congreso de la Unión, aunque, respecto del primero, existen ciertas particularidades establecidas en el artículo 135 constitucional, referidas a la aprobación por una mayoría especial del Congreso y a la intervención de las Legislaturas de los Estados.
En este orden de ideas, como se desprende de los antecedentes del proceso de reformas constitucionales de que se trata, éste se apegó, en todo momento, a la Constitución, como a continuación se demuestra:
1. El treinta y uno de agosto de dos mil siete, el Senador Manlio Fabio Beltrones Rivera, a nombre propio y de legisladores de diversos grupos parlamentarios integrantes de la Sexagésima Legislatura del Congreso de la Unión, presentó la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2. La iniciativa fue turnada para su estudio a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernación, de Radio, Televisión y Cinematografía y de Estudios Legislativos, de la Cámara de Senadores.
3. El once de septiembre de dos mil siete, las Comisiones presentaron al Pleno de la Cámara de Senadores, el dictamen que contiene la iniciativa de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, quedando éste en primera lectura.
4. El doce de septiembre de dos mil siete, se sometió a discusión el referido dictamen, aprobándose, en lo general, por ciento once votos a favor y once en contra.
En la misma sesión, algunos senadores presentaron reservas a los artículos 41, 116 y segundo transitorio, del decreto de reformas, procediéndose a su votación en lo particular.
El artículo 41 fue aprobado, con las modificaciones aceptadas, por una mayoría de ciento siete votos a favor y once en contra. El artículo 116 fue aprobado en sus términos, por una mayoría de ciento seis votos a favor y siete en contra. El artículo segundo transitorio fue aprobado en sus términos, por una mayoría de ciento siete votos a favor, uno en contra y cuatro abstenciones.
De lo anterior, se desprende que la aprobación en la Cámara de Senadores fue siempre por el voto de las dos terceras partes de los legisladores presentes.
5.Una vez aprobado, en lo general y en lo particular, la minuta con proyecto de decreto de reformas a la Constitución Federal, fue turnada a la Cámara de Diputados.
6.En sesión del Pleno de la Cámara de Diputados, de trece de septiembre de dos mil siete, se recibió la referida minuta con proyecto de decreto, la cual fue turnada para su dictamen a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación, con opinión de la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía.
7.El catorce de septiembre de dos mil siete, se sometió a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados, el dictamen elaborado por las citadas Comisiones, aprobándose, en lo general, por cuatrocientos ocho votos a favor, treinta y tres en contra y nueve abstenciones y, en lo particular, por trescientos sesenta y un votos a favor, treinta en contra y once abstenciones.
De lo anterior, se desprende que la aprobación en la Cámara de Diputados fue siempre por el voto de las dos terceras partes de los legisladores presentes.
8.Una vez aprobadas las reformas constitucionales por el Congreso de la Unión, se remitió copia del expediente que contiene la minuta con proyecto de decreto por el que se reforman diversos artículos constitucionales, a todas las Legislaturas de los Estados, para su aprobación.
9.Posteriormente, en sesión del Pleno de la Cámara de Senadores, de seis de noviembre de dos mil siete, se dio cuenta con el proyecto de declaratoria de aprobación del decreto de reformas constitucionales, emitido por la Cámara de Diputados, informándose, a su vez, que se habían recibido treinta votos aprobatorios, correspondientes a las Legislaturas de los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.
Acto seguido, el Presidente de la Cámara de Senadores declaró aprobado el decreto de reformas constitucionales de mérito.
Por lo anterior, es infundado el concepto de invalidez en el que se plantea la violación al artículo 135 de la Constitución Federal, ya que, como quedó demostrado, la aprobación de las reformas a la Constitución Federal, fue por el voto de las dos terceras partes de los legisladores presentes en cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión y de la mayoría de las Legislaturas de los Estados. Asimismo, el Congreso de la Unión realizó el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las mencionadas reformas y adiciones.
NOVENO.- La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al rendir su informe, expuso, en síntesis, lo siguiente:
I.CONSIDERACIONES PREVIAS
a)En los escritos de los promoventes, se hacen valer situaciones propias de los partidos y supuestos agravios personales ocasionados por la reforma constitucional, los cuales resultan inatendibles, pues, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, la acción de inconstitucionalidad es un medio de control que se promueve a efecto de verificar la conformidad de una ley a la Constitución y no para salvaguardar derechos propios de quien lo ejerce.
Por lo anterior, se solicita, sean desestimados aquellos conceptos de invalidez, en los que los partidos políticos aleguen situaciones particulares.
b)En la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido Político Convergencia, no se especifican los preceptos constitucionales, objeto de reforma, que se impugnan, formulándose conceptos de invalidez únicamente respecto de la reforma y adición del artículo 41 constitucional.
En la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido Político Nueva Alianza, de manera expresa, se reconoce que lo único que se impugna es el penúltimo párrafo del apartado A del artículo 41 constitucional.
Por lo anterior, el estudio de la presente acción de inconstitucionalidad debe limitarse, exclusivamente, a la reforma y adición del artículo 41 de la Constitución Federal, efectuada por el Constituyente Permanente.
c)En el presente asunto, se actualiza una doble problemática: por un lado, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no existen cláusulas implícitas y, por otro, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no tiene concedida, de manera expresa, la facultad de controlar los actos del Constituyente Permanente.
En efecto, si bien, en diversos sistemas jurídicos, los tribunales constitucionales pueden revisar violaciones formales cometidas por el Constituyente Derivado, en el sistema jurídico mexicano, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede hacerlo, dado que, en la Constitución, no se consagra tal facultad.
En este sentido, la pretensión de los promoventes resulta infundada, en virtud de que existen causas que hacen improcedente la presente acción de inconstitucionalidad, además de que el procedimiento legislativo a través del cual se expidió el decreto de reforma constitucional que se impugna, cumplió con los requisitos formales que se establecen en los artículos 71, 72, 73 y 135 de la Constitución Federal.
II.CAUSALES DE IMPROCEDENCIA
a)La acción de inconstitucionalidad sólo procede en contra de leyes y no en contra de la Constitución Federal
Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el propio artículo 105, fracción II, inciso f), constitucional y el 62, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de la Materia, toda vez que los partidos políticos promovieron la presente acción de inconstitucionalidad, en contra de preceptos constitucionales, siendo que tales preceptos no se ubican dentro de las leyes a que se refiere el artículo 105, fracción II, de la Constitución.
Al promover la acción de inconstitucionalidad, los distintos órganos se encuentran legitimados para impugnar, exclusivamente, las leyes ordinarias, federales o locales e, inclusive, los tratados internacionales que, consideren, contravienen lo dispuesto en la propia Constitución; no así, las propias normas constitucionales.
En el caso, no se impugnan leyes federales en materia electoral, expedidas por el Congreso de la Unión, sino el decreto mediante el cual se reforman, adicionan y derogan diversos preceptos de la Constitución Federal.
b)La Suprema Corte de Justicia de la Nación no tiene facultades para revisar violaciones en el proceso de reforma constitucional
Deben sobreseerse las presentes acciones de inconstitucionalidad respecto del decreto impugnado, al actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 19 fracción VIII, en relación con el diverso 1°, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el propio artículo 105, toda vez que la Suprema Corte de Justicia de la Nación no tiene facultades para revisar violaciones formales durante la expedición de las reformas constitucionales.
El decreto impugnado en la presente acción de inconstitucionalidad proviene de un órgano sucesor directo del Constituyente Originario, investido de atribuciones que correspondería ejercitar a éste último, pero que, antes de desaparecer del escenario político-jurídico, las transfiere y deposita, de modo expreso, en un órgano especial y complejo que la doctrina denomina "Órgano Reformador" o "Revisor", "Constituyente Permanente" o "Constituyente Derivado", previsto en el artículo 135 de la Constitución Federal.
Si bien es cierto, los promoventes señalan como acto impugnado el procedimiento de reformas a la Constitución, no puede soslayarse el hecho de que los vicios que supuestamente se Ie atribuyen, ocurrieron durante la substanciación de dicho procedimiento y que jurídicamente no pueden desvincularse de su objeto, que es la aprobación y declaratoria de reformas de algunos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en consecuencia, tratándose del procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución, no puede separarse éste de la emisión de las propias normas constitucionales que de él deriven y toda vez que esas reformas constitucionales emanan del Poder Constituyente Derivado y no de algún poder constituido, la acción de inconstitucionalidad es notoriamente improcedente, pues el Poder Judicial de la Federación no puede someter a control jurisdiccional actos de un órgano jerárquicamente ubicado por encima de él.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación se encuentra facultada para conocer de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Federal, mas no las reformas y adiciones constitucionales, ni el proceso que les da origen.
AI no estar establecidas, en la Constitución Federal, facultades para revisar su procedimiento de reforma, resulta evidente que las acciones de inconstitucionalidad que nos ocupan resultan ser notoriamente improcedentes.
Además, debe advertirse que, en el artículo 105 constitucional, no se estableció que, en la acción de inconstitucionalidad, pudieran señalarse, como normas impugnadas, los actos del Poder Reformador de la Constitución, pues, si así fuera, en la Ley Reglamentaria de la Materia, se hubiese establecido su procedencia.
Si bien pudieran plantearse argumentos a favor de la revisión de los actos del Constituyente Permanente, en este momento, la Constitución no lo prevé así y, por tanto, el Poder Judicial de la Federación sólo podrá hacerlo hasta que, por la vía de la reforma constitucional, así se establezca.
Aun cuando se llegara a negar la existencia del Poder Constituyente Permanente y se considerara que la reforma constitucional que nos ocupa es realizada por una actuación conjunta de los órganos constituidos del Estado, la acción de inconstitucionalidad resulta ser improcedente, pues, en el texto de nuestra Constitución, no se reconoce a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de revisar los vicios del procedimiento en las reformas y adiciones a la Constitución.
c)El estudio de las reformas constitucionales, por cuestiones materiales o sustanciales, escapa de la competencia de los tribunales constitucionales
Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el propio artículo 105, fracción II, lo que da lugar a decretar el sobreseimiento de las presentes acciones de inconstitucionalidad, en términos de los artículos 20, fracción II y 65 de la Ley Reglamentaria de la Materia, toda vez que el estudio de las reformas constitucionales, por cuestiones materiales o sustanciales, escapa de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Dado que el contenido de la Constitución es esencialmente político, la labor del Poder Reformador se desenvuelve en esa dimensión política, pues es sucesor directo e inmediato del Constituyente Originario y ejerce las facultades que, en su origen, a éste corresponderían, de ahí que los tribunales constitucionales no puedan revisar la reforma constitucional, en su aspecto material, por tratarse de cuestiones políticas no justiciables.
El juez constitucional no tiene competencia, ni facultades, para revisar las llamadas "political questions"; por tanto, una vez advertidas dichas cuestiones, los tribunales deben abstenerse de conocerlas, es decir, de ejercer sobre ellas el control de la constitucionalidad.
La impugnación del decreto de reformas y adiciones a la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el trece de noviembre de dos mil siete, se configura como una cuestión política que escapa de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; por tanto, debe sobreseerse en las acciones de inconstitucionalidad que nos ocupan.
En tal sentido, se pronunció ese Máximo Tribunal, al resolver la controversia constitucional 140/2006, promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca.
Es cierto que corresponde a ese Supremo Tribunal, la trascendental función de controlar la constitucionalidad de las leyes, actuando como guardián de la Constitución, pero el control de las reformas constitucionales, por cuestiones o vicios materiales o sustanciales, escapa de sus facultades, por tratarse de cuestiones políticas.
Los tribunales constitucionales únicamente pueden intervenir en cuestiones políticas, como la que nos ocupa, cuando la Constitución así se los autoriza. AI no establecerse expresamente en la Constitución Federal, la facultad para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación pueda conocer de reformas constitucionales, debe abstenerse de revisar este tipo de asuntos.
d)Los promoventes carecen de legitimación en la causa para promover la acción de inconstitucionalidad
Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el propio artículo 105, fracción II, inciso f), constitucional y el 62, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de la Materia, toda vez que los partidos políticos carecen de legitimación en la causa, para promover las presentes acciones de inconstitucionalidad.
Ese Alto Tribunal debe analizar, en primer lugar, la naturaleza de las reformas y adiciones a la Constitución Federal, para determinar si son normas electorales que puedan impugnar los partidos políticos.
Los partidos políticos promoventes están legitimados para promover acción de inconstitucionalidad, exclusivamente, respecto de normas electorales; no obstante, en el caso, las normas impugnadas no son normas electorales, sino preceptos constitucionales, razón por la cual, los promoventes no están legitimados para promover las presentes acciones de inconstitucionalidad.
e)Ausencia de conceptos de invalidez
Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 61, fracción V, a contrario sensu, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que da lugar a decretar el sobreseimiento, en términos del artículo 20, fracción II, de la propia Ley Reglamentaria, respecto de los artículos 6°, 41, 85, 99, 108, 116, 122 y 134 de la Constitución Federal, objeto de reforma.
Los preceptos fundamentales antes citados, fueron impugnados por el Partido Político Convergencia, dentro del capítulo de normas generales cuya invalidez se demanda, sin que posteriormente se formularan conceptos de invalidez en su contra.
En efecto, aun cuando el partido político promovente señala, como "norma impugnada", el "Dictamen con Proyecto de Decreto, mediante el cual se reforma el primer párrafo del artículo 6°; se reforman y adicionan los artículos 41 y 99; se reforma el párrafo primero del artículo 85; se reforma el párrafo primero del artículo 108; se reforma y adiciona la fracción IV del artículo 116; se reforma el inciso f) de la fracción V de la base primera del artículo 122; se adicionan tres párrafos finales al artículo 134; y se deroga el párrafo tercero del artículo 97, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", únicamente plantea conceptos de invalidez respecto de la reforma y adición del artículo 41 constitucional.
En tales condiciones, debe sobreseerse la acción de inconstitucionalidad, por lo que respecta a la reforma y adición de los demás artículos citados, toda vez que el estudio del medio de control constitucional que nos ocupa, debe limitarse al análisis de aquellas normas a las que se refieren los promoventes en sus conceptos de invalidez, porque, en todo caso, es en tales conceptos donde se expresa la causa de pedir.
f)La acción de inconstitucionalidad es improcedente respecto de los actos impugnados por el Partido Político Nueva Alianza
Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el propio artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, lo que da lugar a decretar el sobreseimiento, en términos de los artículos 20, fracción II y 65 de la Ley Reglamentaria de la Materia, respecto de los actos impugnados por el Partido Político Nueva Alianza, consistentes en:
1.La derogación del párrafo tercero del artículo 97 constitucional.
2.EI hecho de que, en el decreto impugnado, no se dé a conocer cuál fue "la mayoría" de las Legislaturas de los Estados de la República que votaron a favor del propio decreto y cómo, cuándo y en qué forma se hizo el cómputo respectivo, así como la declaratoria correspondiente, por el Congreso de la Unión.
3.Todos los efectos y consecuencias de los actos atribuidos a las autoridades demandadas.
Lo anterior, en virtud de que, mediante la acción de inconstitucionalidad, sólo pueden impugnarse normas generales y no actos, pues, en este medio de control constitucional, se realiza un análisis abstracto de constitucionalidad de la norma, con el único objeto de expulsarla del orden jurídico nacional, siempre que la resolución que proponga declarar su invalidez, alcance una mayoría de, cuando menos, ocho votos.
III.RAZONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS QUE SOSTIENEN LA VALIDEZ CONSTITUCIONAL DE LAS NORMAS GENERALES IMPUGNADAS
Es evidente que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación no debe estudiar la validez formal y material del decreto impugnado; no obstante, en el supuesto no concedido de que llegara a determinarse, aun en contra de las razones que han quedado expuestas, que ese Alto Tribunal sí tiene facultades para revisar los actos del Poder Reformador de la Constitución, debe señalarse que, en el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución Federal, que derivó en la expedición del decreto impugnado, el Constituyente Permanente no incurrió en violaciones formales ni materiales, como se demostrará a continuación.
a)El Constituyente Permanente se ajustó al procedimiento de reforma constitucional, previsto en el artículo 135 de la Constitución Federal
Los argumentos formulados por los promoventes a este respecto, resultan infundados, en virtud de que, en el procedimiento de reforma constitucional, no existieron violaciones de ningún tipo y, en consecuencia, no se vulneró el contenido de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, 1°, 8° y 9° de la Ley para la Reforma del Estado y 7°, fracciones II y VII, del Reglamento Interno de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión.
Las supuestas violaciones de carácter formal, en el procedimiento de reforma constitucional, apuntadas por el Partido Político Convergencia, no existen, toda vez que la iniciativa presentada por diversos legisladores federales, el treinta y uno de agosto de dos mil siete, en el seno de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, derivó de un consenso entre los partidos políticos y los grupos parlamentarios representados en la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión, tal como lo establecen los artículos 8°, 9° y demás relativos, de la Ley para la Reforma del Estado.
Los Partidos Políticos Acción Nacional, de la Revolución Democrática, Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de México, del Trabajo, Alternativa, Nueva Alianza y Convergencia -estos dos últimos, promoventes de las acciones de inconstitucionalidad que nos ocupan-, así como diversas organizaciones civiles, sociales y no gubernamentales, congresos estatales, ayuntamientos, instituciones educativas y de investigación públicas y privadas, comunidades y pueblos indígenas, sindicatos, empresarios, medios de comunicación y ciudadanos, previo a la presentación de la iniciativa de reforma constitucional en materia electoral, presentaron ante la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión, propuestas sobre la reforma electoral, conforme a los plazos y requisitos establecidos en la convocatoria emitida por la citada Comisión.
En este sentido, en cumplimiento a las etapas del proceso de negociación y construcción de acuerdos para la reforma del Estado, previstas en el artículo 9° de la ley de la materia, los interesados en participar en la reforma electoral presentaron sus propuestas ante la Comisión Ejecutiva.
De las propuestas presentadas por los Partidos Políticos Nacionales Convergencia y Nueva Alianza, en la materia que nos ocupa, destacan las siguientes:
- Reducción de tiempos y costos de campañas.
- Regulación de precampañas.
- Reforma constitucional para la reelección de presidentes municipales y miembros de cabildos.
- Acceso gratuito y equitativo a los medios de comunicación para los partidos durante las campañas electorales y, en consecuencia, reducción del financiamiento público a los partidos políticos.
- Establecimiento de nuevos procedimientos de fiscalización del gasto electoral.
- Reducción del plazo para la toma de posesión del Presidente de la República.
En la convocatoria para la etapa de consulta pública, negociación y construcción de acuerdos, se consideró necesaria la realización de foros en el ámbito de los Congresos Estatales, para lo cual la Comisión Ejecutiva celebró convenios de coordinación con las instituciones respectivas, garantizando que las participaciones y conclusiones que resultaran de tales eventos, fueran consideradas y evaluadas por la Subcomisión de Consulta Pública.
En el caso, los Partidos Políticos Acción Nacional, de la Revolución Democrática, Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de México, del Trabajo, Alternativa, Nueva Alianza y Convergencia participaron en los foros "Consulta Pública de la Reforma del Estado en México" y "Democracia y Sistema Electoral", realizados en Boca del Río, Veracruz, el tres y cuatro de julio de dos mil siete.
Posteriormente, en cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 7° de la Ley para la Reforma del Estado, 22 del Reglamento Interno de la Comisión Ejecutiva, 12, 13 y 14 del Manual de Procedimientos de las Subcomisiones y de los Grupos de Trabajo y como resultado de las reuniones sostenidas por los representantes de las fracciones parlamentarias en el Senado de la República y en la Cámara de Diputados, así como por el Grupo de Trabajo "Democracia del Sistema Electoral", la Subcomisión Redactora elaboró el proyecto de iniciativa de reforma constitucional en materia electoral.
El treinta de agosto de dos mil siete, se llevó a cabo la Quinta Reunión Ordinaria de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión, en la que se manifestó que, al haberse recibido el proyecto de iniciativa de reforma constitucional en materia electoral, se procedía a iniciar un procedimiento de carácter legislativo ante el Congrego de la Unión, en donde se harían los ajustes necesarios para aspirar a una reforma electoral que cubriese las demandas de la sociedad, a efecto de contar con una legislación que contribuyera a la celebración de elecciones más sólidas y confiables.
De conformidad con lo establecido en el artículo 4° de la Ley para la Reforma del Estado, una vez concluido el proceso nacional de diálogo, análisis, negociación y construcción de acuerdos para la Reforma del Estado, se promovió la presentación de la iniciativa ante la Cámara de Senadores, por parte de los legisladores federales, a fin de que se siguiera el proceso de reforma constitucional previsto en el artículo 135 de la Constitución.
En tal virtud, el treinta y uno de agosto de dos mil siete, el Senador Manlio Fabio Beltrones Rivera, a nombre propio y en representación de senadores y diputados de los diferentes grupos parlamentarios, presentó la iniciativa de reforma constitucional en materia electoral, ante la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
Derivado de lo anterior, los argumentos del partido político promovente son infundados, pues la reforma constitucional en materia electoral observó las formalidades esenciales del procedimiento, previstas en el artículo 14 constitucional, en relación con los artículos 1°, 8° y 9° de la Ley para la Reforma del Estado, dado que se siguieron todas las etapas del proceso de negociación y construcción de acuerdos para la Reforma del Estado y no se incurrió en violación del procedimiento de elaboración y aprobación de la iniciativa en cuestión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, 72 y 135 de la Constitución Federal.
Cabe señalar que eI procedimiento de reformas a la Constitución Federal se encuentra perfectamente establecido en el propio texto constitucional, sin que esté condicionado a la observancia de tratados internacionales y leyes federales, toda vez que la voluntad del Poder Reformador no puede sujetarse a reglas establecidas en cualquier otro ordenamiento jurídico o político, sino que únicamente debe observar las formalidades establecidas en la Ley Fundamental, en relación con el procedimiento de reforma constitucional.
Por lo que respecta a este procedimiento, la Constitución Federal prevé la posibilidad de ser reformada, en un sistema rígido que se especifica en el citado artículo 135.
El referido precepto constitucional establece las reglas que deben observarse en el procedimiento de reforma constitucional y crea un órgano especial que la doctrina ha denominado Poder Revisor, que se integra por el órgano legislativo federal y los órganos legislativos locales, órgano especial que se ubica jerárquicamente por debajo del Poder Constituyente, pero por encima de los poderes constituidos, a los cuales puede alterar, de ahí que el Presidente de la República no pueda vetar la obra del Poder Revisor, por tratarse de un órgano de mayor jerarquía.
No obstante, en el precepto fundamental en cuestión, no se establece, propiamente, el procedimiento mediante el cual debe realizarse una reforma a la Constitución Federal, por lo que debe atenderse a lo dispuesto en los artículos 71 y 72 de la Norma Fundamental, que prevén el procedimiento para la formación de las leyes.
En este sentido, una vez que la iniciativa es presentada por los sujetos legitimados para ello, en cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión, se sigue el procedimiento legislativo correspondiente en ambas Cámaras, para que, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en la sesión respectiva, se acuerden las reformas o adiciones a la Constitución y ésta pueda ser enviada a las Legislaturas de los Estados, para su aprobación, como lo establece el artículo 135 constitucional.
El derecho de iniciativa corresponde a los sujetos legitimados (Presidente de la República, Diputados y Senadores del Congreso de la Unión y Legislaturas de los Estados), sin que se advierta que tenga que llegarse a un consenso para su presentación, ni mucho menos que la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión, como tal, se encuentre legitimada para intervenir, por disposición expresa de la Constitución, para presentar iniciativas.
Así pues, los actos realizados en la citada Comisión Ejecutiva, corresponden únicamente a una etapa previa, que no forma parte del procedimiento de reformas a la Constitución Federal.
El treinta y uno de agosto de dos mil siete, los Senadores Manlio Fabio Beltrones Rivera y Jesús Murillo Karam, integrantes del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional; Santiago Creel Miranda y Ricardo Francisco García Cervantes, integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional; Carlos Navarrete Ruiz, Arturo Núñez Jiménez y René Arce Islas, integrantes del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática; Alejandro González Yáñez, integrante del grupo parlamentario del Partido del Trabajo; así como los Diputados Diódoro Carrasco Altamirano y Héctor Larios Córdova, integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional; Emilio Gamboa Patrón, integrante del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional; Javier González Garza, Raymundo Cárdenas Hernández y Juan Guerra Ochoa, integrantes del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentaron iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El doce de septiembre de dos mil siete, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación de la Cámara de Senadores, celebraron una sesión de trabajo, con objeto de intercambiar opiniones sobre la referida iniciativa con proyecto de decreto, elaborándose el dictamen correspondiente, que fue aprobado por el Pleno de la Cámara de Senadores.
La Minuta con Proyecto de Decreto fue remitida a la Cámara de Diputados y recibida por el Pleno, en sesión de trece de septiembre de dos mil siete, ordenando la Mesa Directiva, que fuera turnada a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación, con opinión de la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía, para su estudio y dictamen.
En sesión de trece de septiembre de dos mil siete, los integrantes de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación de la Cámara de Diputados celebraron una reunión de trabajo, con el fin de analizar y discutir la Minuta con Proyecto de Decreto, remitida por el Senado de la República, a la que asistieron integrantes de la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía, para manifestar sus opiniones. En esta misma sesión, el dictamen fue aprobado a favor.
El catorce de septiembre de dos mil siete, las citadas Comisiones Unidas, con fundamento en los artículos 72 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 7°, 39 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 57, 60, 63, 65, 87, 88, 93 y 94 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentaron al Pleno de la Cámara de Diputados el dictamen correspondiente, el cual, después de haber sido discutido, fue aprobado, en lo general y en lo particular, por mayoría calificada.
Posteriormente, la Minuta con Proyecto de Decreto fue enviada a las Legislaturas de los Estados, para los efectos del artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En sesión del Pleno de la Cámara de Diputados, de treinta y uno de octubre de dos mil siete, se dio cuenta con los votos aprobatorios de los Congresos de los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.
Habiéndose dado cuenta con las comunicaciones de las Legislaturas, se procedió a realizar el cómputo correspondiente y se dio fe de la recepción de treinta votos aprobatorios.
Una vez realizado el cómputo de los votos, en cumplimiento a lo establecido en el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Cámara de Diputados emitió el proyecto de declaratoria correspondiente, ordenándose su envío al Senado de la República, para los efectos constitucionales.
De esta forma, el decreto de reformas constitucionales fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el trece de noviembre de dos mil siete.
Dicho decreto, conforme a lo dispuesto en su artículo primero transitorio, entró en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Por lo anterior, resulta infundado que este órgano legislativo, como parte integrante del Poder Constituyente Permanente, haya violado el procedimiento de reforma constitucional, establecido en los artículos 71, 72 y 135 de la Constitución Federal y que se haya violado el procedimiento que se llevó a cabo para la presentación de la iniciativa de reforma del decreto impugnado, previsto en la Ley para la Reforma del Estado.
Las violaciones que alega el partido político promovente se fundan en que la iniciativa no fue aprobada por los integrantes de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión; sin embargo, aun cuando ha quedado demostrado que sí fue aprobada por consenso de los integrantes de los partidos políticos en ambas Cámaras, en el caso que ésta se considerara como violación al procedimiento, dicha violación no trasciende, de manera fundamental, a la reforma constitucional, toda vez que el objetivo de la iniciativa presentada se cumplió cuando el Pleno del Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados aprobaron la reforma constitucional en materia electoral, que dio origen al decreto impugnado.
En este contexto, es evidente que no existe violación a los artículos 14 y 16 constitucionales, por no observarse lo dispuesto en los artículos 1°, 8° y 9° de la Ley para la Reforma del Estado y 7°, fracciones II y VII, del Reglamento Interno de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión, pues las únicas formalidades que debe observar el Constituyente Permanente, para la reforma constitucional, son las establecidas en la Ley Fundamental y no en otra norma secundaria, como lo es la Ley para la Reforma del Estado.
De lo anterior, se concluye que, en la expedición del decreto impugnado, se observó, en todo momento, lo dispuesto por los artículos 71, 72 y 135 de la Constitución Federal y se siguieron las formalidades y requisitos que rigen el procedimiento de reforma constitucional.
b)El Constituyente Permanente no incurrió en vicios de inconstitucionalidad materiales
Ese Alto Tribunal ha sostenido que la inconstitucionalidad material de una ley se presenta cuando su texto y alcance contravienen alguno de los preceptos de la Constitución; luego, para determinar si una ley o disposición de carácter general es violatoria o no de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe confrontarse con los preceptos constitucionales que resulten aplicables, acudiendo, asimismo, a los elementos que permitan desentrañar su verdadero sentido, conforme a la voluntad del Constituyente y, en su caso, del Poder Reformador de la Constitución.
No obstante, los accionantes no impugnan leyes que emanen de la Constitución, para que puedan confrontarse con la misma, en cuanto a su contenido y alcance, sino preceptos de la propia Constitución, que no pueden ser contradictorios con otros, pues todas las normas contenidas en la Norma Suprema tienen la misma jerarquía.
Por lo anterior, los argumentos de los promoventes resultan infundados, pues no basta afirmar que las reformas y adiciones a la Constitución, realizadas por el Constituyente Permanente, violentan los artículos 1°, 6°, 8°, 9°, 14, 16, 17, 28, 35, fracciones I, II y III, 39, 40, 41, fracciones I y II, 97, 99, 115, 116 y 1, ya que, como se ha señalado, estos preceptos no son superiores a los reformados, ni pueden ser contradictorios unos con otros.
Finalmente, suponiendo sin conceder, que llegara a considerarse que, en nuestra Constitución Federal, existen límites autónomos materiales implícitos, lo que tendría que dilucidarse serían dos cuestiones:
1. Cuáles son esos límites implícitos.
2. Acreditar su existencia, si es que el Poder Reformador los transgredió.
Empero, la existencia de dichos límites es bastante dudosa, toda vez que el Constituyente es el único que puede establecer límites al Poder Reformador, de tal manera que si se deja a la interpretación, la determinación de cuáles son esos Iímites implícitos, el juez constitucional ejercería funciones de Constituyente.
Sin perjuicio de lo anterior, aun cuando se pretendiera estudiar los conceptos de invalidez en los términos en que fueron formulados, no existe violación alguna a los preceptos constitucionales que señalan los promoventes, por las siguientes razones:
1.El decreto de reformas y adiciones a la Constitución Federal, expedido por el Poder Reformador, no violenta el artículo 9º de la Constitución Federal
Los derechos de asociación y reunión no son derechos ilimitados o sin restricción alguna. Tales derechos encuentran limitaciones, deben ejercerse sin violencia, sin provocar discordias, en paz, tranquilamente y sólo serán permitidas aquellas asociaciones o reuniones que tengan un fin permitido, de acuerdo con las leyes.
La propia Constitución establece que el derecho de asociación debe ser regulado en las leyes que expida el legislador ordinario, en las que pueden establecerse requisitos para pertenecer a dichas asociaciones, sin que ello implique violación al derecho de asociación, pues, por el contrario, es a través de las leyes como se garantiza su existencia jurídica y su respeto por el Estado. La Iibertad de asociación política garantiza la formación de asociaciones con diversas tendencias ideológicas, que fortalecen la vida democrática del país.
En este contexto, el artículo 41, fracción I, de la Constitución Federal, regula un tipo específico de asociación, como son los partidos políticos. Al efecto, establece que estas asociaciones políticas tienen como fin la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.
Además, el precepto en cita, establece principios fundamentales para estas asociaciones, consistentes en que:
-La ley determinará las normas y requisitos para su registro legal.
-La ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral.
-Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.
Dicha remisión expresa que el texto constitucional hace a las leyes, para regular la creación y la participación de los partidos políticos en los procesos electorales, está determinada por el ámbito competencial que la propia Constitución Federal establece, principalmente, en los artículos 41, 116 y 124, conforme a los cuales los procesos electorales federales estarán regulados en una ley federal y los estatales, en una ley local.
Las leyes federales y locales deben regular los procesos electorales correspondientes, de manera que garanticen los principios fundamentales establecidos en los dispositivos constitucionales en cita y, con ello, que los partidos políticos adquieran efectivamente el carácter de entidades de interés público y puedan lograr los fines que, en la Constitución Federal, se prevén.
Es importante destacar que, aun cuando el artículo 41 constitucional garantiza la existencia de los partidos políticos, no establece cuáles son los elementos organizacionales a partir de los cuales tales entidades deben crearse, por lo que existe una delegación al legislador en ese sentido, la cual se encuentra sujeta a criterios de razonabilidad que busquen, precisamente, que los partidos políticos cumplan con los fines previstos en la Norma Fundamental.
En consecuencia, si el artículo 41 de la Constitución Federal remite a la legislación secundaria, en cuanto a la forma como deben crearse, organizarse y registrarse los partidos políticos, así como a la manera en que debe dárseles intervención en los procesos electorales, debe estarse a las bases generales que establece dicho precepto y a lo que dispone la legislación secundaria sobre la materia.
Conforme a lo anterior, la libertad de asociación que se consagra en el artículo 9° de la Constitución Federal, rige también para efectos políticos, materia en la que, como se ha señalado, únicamente pueden asociarse los ciudadanos de la República. EI derecho que tienen los ciudadanos para tomar parte en los asuntos políticos del país y asociarse para tales efectos, comprende, necesariamente, el de formar partidos políticos, como medio para promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público.
En relación con los partidos políticos, en la Constitución Federal, se establece un régimen conforme al cual la ley respectiva determinará la forma y requisitos para su creación y registro, así como las formas específicas de su intervención en el proceso electoral, de lo que se sigue que estas asociaciones deben sujetarse a la ley aplicable al proceso electoral de que se trate.
Luego, resulta válido que el legislador ordinario imponga determinadas modalidades para la creación, registro e intervención de los partidos políticos, de acuerdo con los principios fundamentales contenidos en el artículo 41 constitucional.
Del mismo modo, si bien los artículos 9° y 35, fracción III, constitucionales, prevén la garantía de libre asociación en materia política para los ciudadanos de la República, no señalan en qué forma debe ejercerse ese derecho, por lo que, como se ha señalado, corresponde al legislador regular tal aspecto.
En este orden de ideas, de una interpretación armónica y sistemática de lo dispuesto por los artículos 9°, 35, fracciones I, II y III y 41, fracción I, de la Constitución Federal, se concluye que la libertad de asociación, tratándose de partidos políticos, no es absoluta, sino que está afectada por una característica de rango constitucional, conforme a la cual su participación en los procesos electorales queda sujeta a lo que disponga la ley ordinaria, esto es, corresponde al legislador, ya sea federal o local, establecer, en la ley correspondiente, la forma en que se organizarán los ciudadanos en materia política.
b)El decreto de reformas y adiciones a la Constitución Federal, expedido por el Poder Reformador, no violenta los artículos 35, 39, 40, 41, 115 y 116 del propio ordenamiento
EI anterior argumento resulta infundado, por las siguientes razones:
El partido político promovente señala que todos los ciudadanos de la República tienen el derecho de asociarse libremente para tomar parte en los asuntos políticos del país, sin que esa libertad de asociación se condicione al hecho de tener que formar parte forzosamente de un determinado partido político.
De este derecho fundamental, consagrado en la fracción III del artículo 35 de la Constitución Federal, derivan las asociaciones que, sin ser partidos políticos, tienen el derecho de tomar parte en los asuntos políticos del país.
Para que estas asociaciones pacíficas puedan cumplir con su cometido, deben tener el derecho de difundir públicamente sus actividades, sus inquietudes, sus propuestas y su pensamiento; sin embargo, esta libertad queda abolida con la censura que imponen los actos reclamados, toda vez que los referidos organismos quedan impedidos de contratar propaganda en radio y televisión.
De los artículos 6° y 7° de la Constitución, se desprende lo siguiente: 1. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que se ataque a la moral, los derechos de tercero, se provoque algún delito o se perturbe el orden público; 2. EI derecho de réplica será ejercido en los términos que establezca la ley; 3. EI derecho a la información será garantizado por el Estado; 4. Se establecen los principios y bases para el ejercicio del derecho a la información; 5. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta; y, 6. Los Iímites a la libertad de escribir y publicar sobre cualquier materia, son el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública.
La Iibertad de expresión se considera inherente a la capacidad del hombre para pensar y está consagrada en el artículo 10 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. La manifestación de las ideas o exteriorización del pensamiento, que consagra esta garantía, puede darse por cualquier medio. La libertad de expresión no se Iimita a la manifestación de las ideas por medio de la palabra, sino que puede ser a través de cualquier manifestación corporal, símbolos, elaboración de imágenes o sonidos, que permiten transmitir una idea, con independencia de que puedan multiplicarse a través de medios tecnológicos
Estos derechos fundamentales se consagran en instrumentos internacionales de derechos humanos, suscritos por nuestro país, en particular, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
En síntesis, se advierte lo siguiente:
1.Nadie puede ser molestado a causa de sus opiniones (artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).
2.Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión.
3.EI ejercicio del derecho a la libertad de expresión no puede estar sujeto a previa censura.
4.No se puede restringir la libertad de expresión por medios indirectos, como el abuso de controles oficiales o particulares.
La libertad de expresión no solamente implica la libertad de expresar el propio pensamiento, sino también el derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, así como de recibir cualquier información y conocer la expresión del pensamiento ajeno. Esto explica la importancia de garantizar plenamente las condiciones de divulgación de los mensajes. La libertad de expresión comprende el derecho de utilizar cualquier medio. La expresión y la difusión del pensamiento y de la información son indivisibles, de modo que una restricción a la posibilidad de divulgación representa directamente un límite al derecho de expresarse libremente. En cualquier caso, la dimensión de la Iibertad de expresión que resulta pertinente subrayar sobre cualquier otra, es la función estructural que su pleno ejercicio despliega en una democracia, la cual constituye la piedra de toque de la existencia y calidad de la vida democrática en un país. El pleno y seguro ejercicio de la libertad de expresión forma parte del "interés público" y origina una conexión entre derecho individual y sistema político, que es mucho más tenue en el caso de otras libertades.
La dimensión estructural de la Iibertad de expresión explica dos rasgos centrales del modo en que la misma se concibe y protege. En primer lugar, explica que las libertades de expresión e imprenta salvaguarden, de manera especialmente clara y enérgica, el derecho de las personas a expresar sus ideas en materia política. En segundo lugar, la dimensión estructural de la libre expresión, en el contexto de la democracia representativa, explica el papel institucional que despliegan los partidos políticos, como entidades de interés publico, en la formación de la opinión publica, con el ánimo, no ya de informar, sino de convencer a los ciudadanos, con el objeto, no sólo de cambiar sus ideas, sino, incluso, sus acciones.
La centralidad con que nuestra Constitución Federal o los convenios internacionales citados consagran la libertad de expresión no debe llevar a concluir que se trata de derechos ilimitados. Sin embargo, los textos fundamentales se preocupan por establecer, de modo específico, cómo deben ser estas limitaciones, para poderse considerar legítimas.
La prohibición de la censura, no significa que la libertad de expresión no tenga Iímites o que el legislador no esté legitimado para expedir normas en las que delimite dicha libertad, sino que estos límites no pueden hacerse valer mediante un mecanismo por el cual una autoridad excluya, sin más, un determinado mensaje del debate público; los Iímites deben hacerse valer a través de la atribución de responsabilidades posteriores. EI modo de aplicación de estos Iímites, sin embargo, no puede consistir en excluir el mensaje del debate público.
Respecto de los Iímites en forma de exigencia de responsabilidad, entran en juego el resto de condiciones constitucionalmente establecidas en los artículos 6° y 7°, que la propia redacción de la Constitución Federal obliga a interpretar de modo estricto. Asimismo, la Convención Americana impone como "límites de los Iímites", las siguientes condiciones: a) la existencia de causales de responsabilidad previamente establecidas; b) la definición expresa y taxativa de esas causales por la ley; c) la legitimidad de los fines perseguidos al establecerlas (el respeto de los derechos a la reputación de los demás, la protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas); y d) la necesidad de que las causales de responsabilidad sean "necesarias para asegurar" los mencionados fines.
La legalidad de las restricciones a la libertad de expresión dependerá, por tanto, de que las mismas estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo y de que, cuando existan varias opciones para alcanzar ese objetivo, se escoja la que restrinja, en menor escala, el derecho protegido.
Podemos concluir que indudablemente las libertades de expresión e imprenta, contempladas en nuestra Constitución y en los tratados, tienen Iímites y el legislador puede dar especificidad a los mismos en el despliegue ordinario de su función normativa.
Los anteriores argumentos fueron sustentados por ese Alto Tribunal, al resolver la acción de inconstitucionalidad 45/2006 y su acumulada 46/2006.
En este sentido, con lo hasta aquí expuesto basta para demostrar que, contrario a lo que sostienen los promoventes, las normas generales impugnadas no son violatorias de la libertad de expresión, pues la reforma y adición al artículo 41 constitucional, no pretende, ni pretenderá, en forma alguna, limitar o restringir dicha libertad, sino, al contrario, ese derecho fundamental queda plena y totalmente salvaguardado al amparo del propio ordenamiento supremo. La reforma y adición al artículo 41 de la Constitución Federal, no transgrede la Iibertad de expresión, simplemente establece los Iímites que el legislador, con la facultad que Ie confiere la Constitución, impuso a dicha garantía individual.
Cabe aclarar que las limitaciones que se introducen en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, no están referidas a los ciudadanos, ni a los comunicadores, ni a los periodistas, ni al pueblo en general, sino a los partidos políticos; son ellos los sujetos de la prohibición de utilizar expresiones o realizar actos que denigren a las instituciones o calumnien a las personas.
Por otra parte, por lo que se refiere a los argumentos formulados en el sentido de que, con los artículos impugnados, se vulnera el derecho de petición en materia política, debe señalarse que, de la interpretación de ambos numerales, se desprende que, conforme a éstos, sólo los ciudadanos mexicanos pueden ejercer el derecho de petición en materia política; por tanto, los artículos impugnados, de ninguna manera, violentan tal derecho, ya que, en ningún momento, se impide a los ciudadanos ejercerlo.
Las formas en que se expresa el derecho de petición son: a.- Derecho a presentar la petición; b.- Derecho a que se dé trámite a la petición; c.- Derecho a obtener una respuesta en un plazo razonable; y d.- Derecho a obtener una respuesta por escrito.
EI derecho de petición es la facultad que tiene toda persona, natural o jurídica, de dirigirse a cualquier autoridad competente, para que resuelva (favorable o desfavorablemente) un asunto de interés particular, colectivo o difuso. Sin embargo, los preceptos constitucionales que consagran los derechos fundamentales, reflejan una característica particular, en tratándose de la materia electoral, pues su interpretación debe relacionarse con lo dispuesto por el artículo 41 constitucional, que regula los aspectos relativos a la participación del pueblo en los asuntos políticos.
Por lo anterior, resulta evidente que las normas generales impugnadas son constitucionalmente válidas, toda vez que, de ninguna manera, violentan la garantía aludida.
Por lo que respecta al diverso argumento, en el que se señala que el decreto impugnado violenta el derecho a la información, debe señalarse lo siguiente:
El derecho a la información es una garantía social que se encuentra estrechamente vinculada con el respeto a la verdad. Tal derecho es básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana, que contribuirá a que ésta esté más enterada, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad.
AI igual que todos los derechos fundamentales, el derecho a la información no es ilimitado; por tanto, el legislador puede válidamente emitir las normas que regulen su ejercicio y el respeto de dicho derecho por parte del Estado, por lo que, en esos casos, se requiere que sea mediante la expedición de otra norma ordinaria, como se establezcan los mecanismos destinados a prevenir la violación del derecho fundamental, así como los remedios en caso de que sea violado.
Las disposiciones de la Constitución admiten diversas clasificaciones. Una de ellas es la que las divide en normas operativas y normas programáticas. Las primeras son aquellas que no necesitan ser reglamentadas, ni condicionadas, por otro acto legislativo, para que puedan ser aplicadas; en cambio, las programáticas son aquellas cuya eficacia depende de que se cree un acto normativo o legislativo que persiga ese efecto o de que sean reglamentadas.
Los derechos sociales, como es el caso del derecho a la información, son normas programáticas que tienen que hacerse efectivas mediante la expedición de la ley correspondiente por parte del legislador.
Así, resulta inconcuso que la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Pública Gubernamental viene a reglamentar dicha garantía social, cumpliendo cabalmente con las bases y principios establecidos en el artículo 6° constitucional, de tal manera que es errónea la apreciación de los promoventes, pues el derecho a la información no se ve violentado con las normas del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ya que el derecho a la información se encuentra plenamente garantizado, en el ámbito federal, por la citada ley y, en el ámbito local, por las leyes en materia de acceso a la información pública gubernamental que expidan las Legislaturas Locales.
Por otra parte, se aduce que el decreto impugnado pretende monopolizar la propaganda política, constituyéndolo en patrimonio exclusivo de los partidos políticos, argumento que resulta infundado, toda vez que tal acaparamiento no existe, ya que las reglas sobre la propaganda política se encuentran plenamente establecidas en la Norma Suprema y reglamentadas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, además de que existe un órgano encargado de organizar las elecciones federales, que es la autoridad en la materia y la que, en todo caso, debe velar porque no se dé, en la realidad, ningún tipo de acaparamiento.
Ahora bien, la Constitución Federal establece las bases a la ley reglamentaria de su artículo 41, a fin de que ésta regule, en lo particular, todas las cuestiones de carácter electoral que deriven del mismo precepto constitucional, por lo que los argumentos de los promoventes son a todas luces infundados, pues, de ninguna manera, puede afirmarse que, con el decreto impugnado, se pretenda monopolizar la propaganda política, constituyéndola en patrimonio exclusivo de los partidos políticos.
Por lo anterior, al haberse demostrado que la reforma y adición al artículo 41 de nuestra Ley Suprema, no conculca los artículos 6°, 7°, 8° y 9 de la Constitución Federal, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación debe reconocer su validez constitucional.
c)La reforma y adición al artículo 41 de la Constitución Federal no vulnera los artículos 39, 40 y 116 constitucionales
EI Partido Político Convergencia argumenta que "a los partidos políticos nacionales, como entidades públicas, se les sustrae su derecho para determinarse conforme a su proyecto político, en relación con los tiempos en el uso de los medios de comunicación masiva de radio y televisión", lo que viola los artículos 39, 40, 41, fracciones I y II, 116, fracción IV, inciso i), de la Constitución Federal, por las siguientes razones:
1.Se vulnera el principio democrático de representatividad, en el sentido de que las elecciones dejan de ser auténticas y equitativas y el derecho de los ciudadanos a conocer a las diferentes fuerzas políticas, en igualdad de circunstancias
2.Al establecerse que, una vez distribuido el treinta por ciento del tiempo en radio y televisión, en forma igualitaria, el setenta por ciento restante se distribuirá en proporción al número de votos que hayan obtenido las diversas fuerzas políticas en la elección anterior de diputados federales, resulta evidente que los partidos políticos recientemente constituidos, compiten en condiciones de inequidad en su contra.
3.Los partidos políticos, tienen derecho a contar con condiciones mínimas para el cumplimiento de su objeto y el desarrollo de su función, al ser intermediarios y representantes de amplios sectores de la población, de tal manera que la ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten, de manera equitativa, con elementos para llevar a cabo sus actividades.
4.EI financiamiento público a los partidos políticos implica facilitar su desenvolvimiento, sin estar sujetos a la influencia de financiamientos externos, por lo que es incongruente permitirles participar en las elecciones, darles representación, pero, al mismo tiempo, cerrarles las vías del financiamiento público a que tienen derecho.
Las manifestaciones del promovente resultan infundadas, ya que la reforma y adición al artículo 41 constitucional, no impide el acceso a radio y televisión y, por tanto, no vulnera el principio de equidad electoral, toda vez que: a) La fracción III del artículo 41 en comento, establece que los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso permanente de los medios de comunicación social; b) EI Instituto Federal Electoral es la autoridad encargada de la administración del tiempo que corresponde al Estado, en radio y televisión, destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales; c) Se establecen principios constitucionales, en relación con la distribución del tiempo para radio y televisión, en diferentes momentos, así como la prohibición de contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempo en cualquier modalidad de radio y televisión; d) Se establecen los principios aplicables a la materia electoral, a saber, legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza y equidad.
El promovente alega que se violentan los principios de autenticidad y de equidad en las elecciones, pues, a su juicio, los partidos políticos tradicionales tienen mayores posibilidades de acceso y mayores tiempos de transmisión en los medios masivos de comunicación. Al respecto, debe advertirse que el análisis constitucional de una norma deriva de la confrontación que se hace de la misma con el texto de la Norma Suprema, de tal manera que su inconstitucionalidad no puede derivar de las características o situaciones particulares de los sujetos a los que van dirigidas las hipótesis normativas.
Luego, no puede declararse la invalidez del artículo 41 constitucional, bajo los argumentos del promovente, en razón de que los mismos se sustentan en las características particulares de lo que él denomina "partidos emergentes" y no en cuestiones objetivas que demuestren que, efectivamente, se ha quebrantado el principio de equidad en materia electoral.
Por otra parte, es evidente que los artículos 39 y 40 de la Constitución Federal, no resultan vulnerados por las reformas y adiciones hechas por el Constituyente Permanente, razón por la cual no se afecta la soberanía nacional y, mucho menos, nuestra forma de gobierno, sino, por el contrario, éstas se fortalece.
d)La derogación del párrafo tercero del artículo 97 de la Constitución Federal, no violenta los artículos 1°, 9° y 35 de la Constitución Federal
EI Partido Político Nueva Alianza argumenta que el decreto impugnado viola los artículos 1°, 9° y 35, fracciones I, II y III, de la Constitución Federal, por las siguientes razones:
1.AI derogar el párrafo tercero del artículo 97 Constitucional, se está violando el derecho que asiste a las asociaciones, para tomar parte en los asuntos políticos del país, así como el derecho de acudir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación a denunciar algún hecho o hechos que constituyan la violación del voto público, cuando existan elementos para considerar que debe ponerse en duda la legalidad de todo el proceso electoral de algunos de los Poderes de la Unión, lo cual transgrede el artículo 9° de la Ley Suprema, así como las garantías individuales que derivan del primer párrafo del artículo 1° constitucional.
2.Asimismo, la violación del voto público representa una violación a las garantías individuales y a los derechos político- electorales de los ciudadanos, de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país.
Las manifestaciones del promovente resultan infundadas, ya que la acción de inconstitucionalidad en contra del acto de derogación, resulta improcedente, pues no se trata propiamente de una norma general.
Ahora bien, si se tiene como una norma que pueda ser materia de la acción de inconstitucionalidad, los argumentos también son infundados, toda vez que el Constituyente Permanente derogó el tercer párrafo del artículo 97 de la Constitución Federal, por considerar que no era viable que esa facultad siguiera vigente para la Suprema Corte de Justicia de la Nación, puesto que la facultad indagatoria de hechos presumiblemente violatorios del voto público ya no guardaba la relación de congruencia que tuvo en su origen.
Por otra parte, en relación con el argumento formulado en el sentido de que se vulnera el derecho de las asociaciones de ocurrir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación a denunciar algún hecho u hechos que constituyan la violación al voto publico, éste resulta infundado, en virtud de que, en la redacción del tercer párrafo del artículo 97 constitucional, derogado, la facultad del Alto Tribunal se ejercía de oficio.
DÉCIMO.- El Poder Ejecutivo Federal, al rendir su informe por conducto del Consejero Jurídico, señaló, en síntesis, lo siguiente:
I.CUESTIONES QUE DEBEN SER MATERIA DE PRONUNCIAMIENTO EN LA PRESENTE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Y SU ACUMULADA
a)Las múltiples manifestaciones realizadas por los partidos políticos accionantes, respecto de derechos que, se alega, les han sido vulnerados y pretenden hacer valer en esta vía, así como otras circunstancias de hecho que, plantean, no deben ser consideradas o estudiadas por esa Suprema Corte de Justicia
Como ha establecido ese Alto Tribunal, en términos del artículo 105, fracción II, de la Constitución, la acción de inconstitucionalidad es un mecanismo de control constitucional, que tiene por objeto constatar la conformidad de una ley con los postulados de nuestra Constitución, no así, para hacer valer o salvaguardar derechos propios de quien la promueve.
La materia de estudio sobre la cual procede y que amerita un pronunciamiento por parte de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, se circunscribe únicamente a aquellos planteamientos de constitucionalidad, realizados, en este caso, por los partidos políticos accionantes, en sus respectivos conceptos de invalidez, sin considerar o atender a las múltiples situaciones particulares que se alegan respecto de los promoventes, o bien, respecto de otros partidos políticos a los que se alude en los escritos por los que se promueve la acción de inconstitucionalidad.
Por lo anterior, desde ahora, se destaca que, en el presente caso, resulta improcedente que se estudien las múltiples consideraciones vertidas en los conceptos de invalidez, relativas a los derechos de que, se alega, fueron privados los partidos políticos accionantes, con motivo de la expedición de las normas impugnadas.
b)La presente acción de inconstitucionalidad no admite la suplencia de los conceptos de invalidez y deberá resolverse, exclusivamente, a la luz de los preceptos constitucionales que los promoventes señalaron como vulnerados.
En virtud de que la presente acción de inconstitucionalidad recae sobre un decreto de contenido electoral, la resolución que se dicte en el presente medio de control, deberá versar única y exclusivamente sobre los preceptos constitucionales que los partidos políticos promoventes hayan señalado como violados y no podrá, en todo caso, suplirse la deficiencia de la queja.
En este sentido, los promoventes han señalado como vulnerados, los artículos 1°, 6°, 8°, 9°, 14, 16, 17, 28, 35, 39, 40, 41, fracciones I y II, 99, 116 y 135, de la Constitución Federal.
II.CAUSALES DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO
a)Se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19, en relación con los diversos 1° y 65, de la Ley Reglamentaria de la Materia, en virtud de que el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, no establece la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, para impugnar reformas o adiciones a la Constitución.
En el caso concreto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no es competente para conocer, por esta vía, sobre la inconstitucionalidad de reformas o adiciones a la Ley Suprema.
La acción de inconstitucionalidad es un medio de control de tipo jurisdiccional, previsto en la Constitución Federal, a través del cual se declara la invalidez de aquellas normas de carácter general que sean contrarias a los principios que establece nuestra Carta Fundamental. A través de este medio de control, se hace un contraste entre dos disposiciones jurídicas, la Constitución Federal y la norma secundaria impugnada.
De la lectura del artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, se desprende que la acción de inconstitucionalidad es una garantía de naturaleza jurisdiccional, cuyo control es de carácter abstracto, que tiene como fin primordial verificar que no existan contradicciones entre las normas de carácter general y los preceptos de la Constitución Federal.
Debe destacarse que la contradicción es entre leyes ordinarias o tratados internacionales y la Constitución Federal. Es por ello que el Poder Reformador distinguió dos clases de ordenamientos, el constitucional y el legal. En consecuencia, el citado precepto fundamental no permite una interpretación que nos lleve a concluir que las reformas o adiciones a la Constitución son susceptibles de impugnarse a través de este medio de control.
En efecto, cuando el precepto establece, como objeto del medio de control, las normas de carácter general, debe entenderse que se refiere a actos que derivan de órganos legislativos constituidos, tales como leyes federales, estatales o del Distrito Federal, o bien, tratados internacionales, suscritos por nuestro país y con plena vigencia en territorio nacional.
Es evidente que nuestra Constitución Federal no reviste la naturaleza de una ley electoral ordinaria, pues, aun cuando el decreto de reformas impugnado por los partidos políticos accionantes, contiene disposiciones relacionadas con el sistema electoral, éstas no son impugnables por la vía de la acción de inconstitucionalidad, pues este medio de control está dirigido a resolver las contradicciones que se presenten entre una ley (norma de carácter general) y la propia Constitución y, de ninguna manera, podemos afirmar que dicha garantía jurisdiccional incluya las reformas o adiciones a la Norma Suprema.
En consecuencia, existen elementos suficientes para concluir que las acciones de inconstitucionalidad sólo proceden en contra de normas generales, es decir, leyes y tratados internacionales.
El contenido actual del artículo 105 constitucional, por cuanto hace a la regulación de las acciones de inconstitucionalidad, tiene su origen en la reforma constitucional iniciada por el Titular del Ejecutivo Federal, el cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.
De la exposición de motivos de dicha iniciativa, destacan las siguientes consideraciones:
1.La Constitución deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación, en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y los Juzgados de Distrito, encomendándoles la custodia del orden constitucional y legal.
2.Es en la Suprema Corte donde reside el mandato de asegurar a los individuos que todo acto de autoridad se apegue estrictamente al orden que la Constitución establece.
3.Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad, exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes, que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo.
4.En la iniciativa, se planteó la reforma del artículo 105 constitucional, a fin de ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, abriendo la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión, de las Legislaturas Locales, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal o, en su caso, el Procurador General de la República, puedan plantear ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ámbito de sus atribuciones, la inconstitucionalidad de leyes, previéndose que las resoluciones puedan anular, con efectos generales, la norma declarada inconstitucional.
5.La supremacía constitucional es una garantía de todo Estado democrático, puesto que, al prevalecer las normas constitucionales sobre las establecidas por los órganos legislativo y ejecutivo, federal o locales, se nutrirá una auténtica cultura constitucional.
6.En ese sentido, se reitera que el proceso que se recoge en el artículo 105 constitucional es el de las denominadas acciones de inconstitucionalidad, a través de las cuales, el Procurador General de la República, o bien, un porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores, de las Legislaturas Locales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, pueden impugnar aquellas leyes que estimen contrarias a la Constitución.
Como se observa, la finalidad de la acción de inconstitucionalidad, que contempla el artículo 105 constitucional, es la impugnación de aquellas leyes que se estimen contrarias a la Constitución, con objeto de que se determine su validez, no así, para analizar la validez o constitucionalidad de preceptos de la propia Constitución.
Por otra parte, del dictamen emitido por la Cámara de Senadores (Cámara de Origen), el dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se desprende lo siguiente:
1.El contenido de la iniciativa presidencial, respecto de la declaración general de inconstitucionalidad, es un trascendente y significativo avance, al establecer un novedoso procedimiento, mediante la acción para solicitar la intervención de la Suprema Corte de Justicia, dentro de los primeros treinta días de vigencia de una ley, a efecto de que resuelva sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la misma. De darse el último supuesto, la ley quedaría nulificada.
2.La iniciativa del Ejecutivo contempla que las Cámaras de Diputados y de Senadores, la Asamblea de Representantes del Distrito Federal y los Congresos Estatales, puedan presentar una solicitud de declaración de inconstitucionalidad de leyes, con sólo el treinta y tres por ciento de sus miembros. Otro aspecto relevante de esta reforma es que dota a las minorías parlamentarias de legitimación procesal, para enfrentar decisiones de la mayoría, dentro de un marco legal.
De igual forma, ese Alto Tribunal se ha pronunciado, en el sentido de que no procede medio de control alguno en contra de las reformas o adiciones a la Constitución Federal. Dicho criterio fue sustentado, al resolverse las controversias constitucionales que promovieron diversos municipios en contra de la llamada reforma constitucional en materia indígena.
De la lectura de dicha resolución, puede válidamente concluirse que la Constitución Federal pertenece al grupo de cartas fundamentales de carácter rígido, es decir, se distingue de otro tipo de normas, en virtud de que su procedimiento de reformas y adiciones reviste requisitos mucho más estrictos que los que establece para modificar las leyes que de ella derivan.
El artículo 135 de la Constitución Federal establece el procedimiento agravado que debe observarse para su reforma o adición. De dicho precepto, se desprende la existencia de un órgano revisor o reformador.
Adicionalmente, el artículo 133 establece el carácter supremo de nuestra Constitución, respecto de otras disposiciones normativas que, por supuesto, son de inferior jerarquía, lo que se corrobora de la simple lectura del artículo 105, fracción II, que también distingue entre normas generales (leyes federales, estatales o del Distrito Federal y tratados internacionales) y la Constitución Federal.
Aunado a lo anterior, de acuerdo con la teoría constitucional, nuestra Ley Fundamental es de tipo garantizada. En un régimen de Constitución rígida, es fundamental que las normas secundarias se apeguen al texto constitucional; por lo tanto, puede llamarse garantizada, aquella Constitución que no sólo establezca un procedimiento especial para su reforma, sino que, además, establezca alguna forma de control sobre la legitimidad constitucional de las normas generales.
En este contexto, podemos clasificar este tipo de medios de control, en preventivos, es decir, aquellos actos que el legislador lleva a cabo para verificar la constitucionalidad de una norma en proceso y jurisdiccionales, es decir, aquellos mecanismos de defensa de la Constitución, que operan una vez que la norma jurídica ha entrado en vigor, tales como las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales.
En ese tenor, el procedimiento agravado para reformar o adicionar la Constitución Federal, reviste la naturaleza de un control de carácter preventivo. La votación de las dos terceras partes de los miembros presentes de las Cámaras, la aprobación de la mayoría de las Legislaturas de los Estados y el cómputo y la declaratoria correspondiente, que hace el Congreso de la Unión o, en su caso, la Comisión Permanente, son diversas etapas del proceso de reformas que deben observarse, dentro de las cuales se lleva a cabo un estudio de la constitucionalidad de los proyectos de decreto respectivos.
Pero, además, en el supuesto de que subsistieran posibles vicios de inconstitucionalidad, en un decreto de reformas aprobado y próximo a publicarse, el Presidente de la República cuenta con facultades para hacer las observaciones que correspondan, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72, inciso a), de la Constitución Federal.
Por lo anterior, es errónea la apreciación del Partido Político Nueva Alianza, al afirmar que no existe un instrumento que garantice la constitucionalidad de las reformas o adiciones a la Constitución, pues, como ha quedado precisado, su defensa está garantizada por mecanismos previos y garantías jurisdiccionales.
Desde luego, se comparte el criterio de que todo acto de autoridad, incluyendo los del Poder Reformador, debe estar sujeto a un mecanismo de control que garantice su constitucionalidad, razón por la cual vale la pena analizar cuál es la vía idónea para impugnar las violaciones al procedimiento de reformas o adiciones a la Constitución Federal, previsto en el artículo 135.
De dicho precepto, se desprenden los siguientes principios:
1.La Constitución puede ser adicionada o reformada, siempre que se cumpla con los requisitos que dicho artículo establece, para que dichas modificaciones lleguen a ser parte de la misma.
2.Las adiciones o reformas deberán aprobarse por las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso.
3.Deberán ser aprobadas también por la mayoría de las Legislaturas de los Estados.
4.El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente harán el cómputo de las Legislaturas que aprueben las reformas o adiciones.
5.El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente llevarán a cabo la declaratoria de aprobación correspondiente.
En el supuesto de que no se cumplan tales requisitos, las reformas o adiciones no formarán parte de la Constitución Federal. La actuación del órgano de reforma de la Constitución sólo se actualiza una vez que el procedimiento es regular y la norma se incorpora a la Constitución Federal. Ésta es la razón por la cual no puede revisarse el contenido material de la reforma, la cual responde a la voluntad política del órgano y no puede ser controlada, de ninguna manera, en el ordenamiento jurídico mexicano, esto es, por definición, el contenido de la misma no puede ser sino constitucional.
En este contexto, si esa Suprema Corte de Justicia de la Nación desestimara la causal de improcedencia que se hace valer y, después de analizar la constitucionalidad del procedimiento legislativo, concluyera que éste se vulneró, forzosamente debería arribar a la conclusión de que es improcedente la presente acción.
En efecto, si ese Alto Tribunal determinara que el procedimiento para reformar la Constitución no se cumplió, porque no se aprobó por la mayoría calificada del Congreso, o bien, porque no se pronunció a favor la mayoría de las Legislaturas Estatales, se debe concluir que la modificación nunca formó parte de nuestra Norma Fundamental, pues no se agotaron los extremos previstos en el artículo 135 de la misma y, por lo tanto, la reforma o adición no llegó a formar parte de la Constitución, lo que significa que no puede tenerse tampoco como una norma de carácter general, motivo por el cual la resolución sería en el sentido de declarar improcedente la vía, en virtud de que no se habría impugnado una norma de carácter general, requisito necesario para la procedencia.
En este sentido, debe destacarse que la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad no se traduce, como reiteradamente lo sostiene el Partido Político Nueva Alianza, en una laguna que impida el control constitucional sobre los actos que integran las distintas etapas del proceso legislativo, toda vez que, en la Constitución, se encuentran previstos otros medios de control, por virtud de los cuales es dable corregir posibles violaciones a lo previsto en el multicitado artículo 135.
Por otro lado, es claro que los preceptos constitucionales no pueden ser contradictorios entre sí. Como se desprende del criterio sustentado por esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el orden jurídico mexicano, todos los preceptos que integran la Carta Fundamental tienen igual jerarquía y la única forma reconocida en la Constitución, para su reforma o adición, es mediante el procedimiento previsto, para tal efecto, en su artículo 135, el cual excluye cualquier otra forma o mecanismo que implique una modificación a su texto. Desde luego, el operador de la norma constitucional deberá ponderar los diferentes principios en los que subyace una aparente contradicción y hacer lógica y congruente su aplicación.
Por ello, aceptar que las reformas y adiciones a la Constitución pueden ser sometidas a un control de orden jurisdiccional, por ejemplo, a través de la acción de inconstitucionalidad o la controversia constitucional, sería tanto como alterar la voluntad del Constituyente Originario, en el sentido de que corresponde únicamente a un órgano especial calificado (integrado por asambleas electas popularmente), realizar dichas reformas o adiciones, lo que resulta a todas luces inadmisible.
En las relatadas condiciones, contrario a lo afirmado por el Partido Político Nueva Alianza, debe concluirse que, en el orden jurídico mexicano, no es dable oponer un precepto constitucional con otro del mismo cuerpo normativo, ni tampoco puede considerarse que las disposiciones contenidas en la parte dogmática de la Constitución, no puedan ser modificadas o restringidas por disposiciones contenidas en la parte orgánica, pues no existe fundamento constitucional alguno que sustente tal afirmación. Antes bien, es la propia Constitución la que admite, precisamente, que las garantías individuales puedan ser restringidas por la propia Ley Fundamental, circunstancia que se señala expresamente en el artículo 1° constitucional y que se corrobora con la circunstancia, ya mencionada, de que el artículo 135 constitucional, al establecer que la Constitución puede ser adicionada o reformada, no prevé condicionamientos diversos al procedimiento que en él se establece y, menos aún, las limitantes que plantea el referido partido político.
Por lo anteriormente expuesto, debe declararse improcedente y, en consecuencia, sobreseerse la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 19, fracción VIII, en relación con los diversos 1° y 65, de la Ley Reglamentaria de la Materia, pues la Suprema Corte de Justicia de la Nación es incompetente para conocer de acciones en las que se impugnen reformas o adiciones a la Constitución, al ser evidente que no revisten la naturaleza de una ley federal, estatal o del Distrito Federal, a las que se refiere el artículo 105, fracción II, de la propia Constitución.
En caso de que esa Suprema Corte de Justicia desestime las causales de improcedencia y sobreseimiento hechas valer, ad cautelam, se da contestación a los conceptos de invalidez formulados en los escritos de acción de inconstitucionalidad respectivos.
III.RAZONES Y FUNDAMENTOS QUE SUSTENTAN LA VALIDEZ DEL DECRETO IMPUGNADO
a)Constitucionalidad del procedimiento legislativo que culminó con la emisión del decreto impugnado
Como se desprende de la lectura del artículo 135 de la Constitución, los únicos requisitos que se prevén para que las adiciones o reformas a la Constitución sean parte de la misma, son:
1.Que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones.
2.Que dichas reformas o adiciones sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados.
Adicionalmente, el citado precepto establece que el Congreso de la Unión o, en su caso, la Comisión Permanente, deberán hacer (i) el cómputo de los votos de las Legislaturas y (ii) la declaración de haber sido aprobadas las reformas o adiciones.
En consecuencia, es claro que, en el presente caso, basta verificar el cumplimiento de los anteriores requisitos, para constatar la constitucionalidad del proceso legislativo que se impugna:
1.En sesión del Pleno de la Comisión Permanente de la Sexagésima Legislatura del Congreso de la Unión, de treinta y uno de agosto de dos mil siete, el Senador Manlio Fabio Beltrones Rivera, Presidente de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos, a nombre propio y de legisladores de diversos grupos parlamentarios, presentó la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2.La iniciativa fue turnada para su estudio a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernación, de Radio, Televisión y Cinematografía y de Estudios Legislativos, de la Cámara de Senadores.
3.Posteriormente, en sesión del Pleno de la Cámara de Senadores, de doce de septiembre de dos mil siete, se aprobó el proyecto de decreto, en lo general, por ciento once votos a favor y once en contra.
En la misma sesión, algunos senadores presentaron reservas a los artículos 41, 116 y segundo transitorio, del decreto de reformas, procediéndose a su votación en lo particular.
El artículo 41 fue aprobado, con las modificaciones aceptadas, por una mayoría de ciento siete votos a favor y once en contra. El artículo 116 fue aprobado en sus términos, por una mayoría de ciento seis votos a favor y siete en contra. El artículo segundo transitorio fue aprobado en sus términos, por una mayoría de ciento siete votos a favor, uno en contra y cuatro abstenciones.
4.Una vez aprobado, en lo general y en lo particular, el proyecto de decreto de reformas a la Constitución Federal fue turnado a la Cámara de Diputados, en su carácter de revisora.
5.En sesión del Pleno de la Cámara de Diputados, de trece de septiembre de dos mil siete, se recibió la minuta con proyecto de decreto, la cual fue turnada para su dictamen a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación, con opinión de la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía.
6.En sesión del Pleno de la Cámara de Diputados, de catorce de septiembre de dos mil siete, se aprobó el proyecto de decreto, en lo general y en lo particular, por trescientos sesenta y un votos a favor, treinta en contra y once abstenciones, pasando, por tanto, a las Legislaturas de los Estados, para los efectos constitucionales.
7.Posteriormente, en sesión del Pleno de la Cámara de Diputados, de treinta de octubre de dos mil siete, se dio cuenta con las comunicaciones de las Legislaturas, por las que se aprueba la minuta con proyecto de decreto, antes referida.
En dicha sesión, la Secretaria de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, informó que se habían recibido treinta votos aprobatorios, correspondientes a las Legislaturas de los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.
8.Luego, a efecto de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 135 de la Constitución Federal, una vez realizado el cómputo de los votos aprobatorios de la mayoría de las Legislaturas de los Estados, la Cámara de Diputados emitió el proyecto de declaratoria correspondiente, mismo que fue enviado a la Cámara de Senadores, la que, en sesión plenaria de seis de noviembre de dos mil siete, dio fe de la recepción de la mayoría de los votos de las Legislaturas y aprobó el proyecto de declaratoria referido, turnándolo al Ejecutivo Federal, quien promulgó y ordenó la publicación del decreto de reformas, en el Diario Oficial de la Federación, de trece de noviembre de dos mil siete.
De lo anterior, se desprende que, conforme a lo dispuesto en el artículo 135 constitucional, en el presente caso, el Congreso de la Unión, por una mayoría calificada de, cuando menos, dos terceras partes de los individuos presentes en las sesiones respectivas, acordó las reformas y adiciones de que se trata, así como que éstas fueron aprobadas por treinta Legislaturas Estatales, todo lo cual consta en el cómputo y declaratoria correspondientes, realizados por el Congreso de la Unión.
La constitucionalidad del proceso legislativo impugnado, no se desvirtúa con las consideraciones expuestas por los partidos accionantes.
En efecto, por lo que hace al Partido Político Nueva Alianza, éste plantea, en su cuarto concepto de invalidez, que el decreto impugnado viola el artículo 135 constitucional y, como consecuencia, las garantías individuales establecidas en los artículos 14 y 16 de la propia Constitución.
Resulta evidente que el planteamiento del partido político promovente carece de todo fundamento, toda vez que, como quedó establecido, entre los requisitos previstos en el artículo 135 de la Constitución, no se encuentra el relativo a que "en el acto mismo por el cual se da a conocer a la ciudadanía en general, la respectiva enmienda constitucional", se haga constar el cómputo de los votos mayoritarios de las Legislaturas Estatales, ni la declaratoria del Congreso de la Unión, ni alguna otra circunstancia relacionada con el proceso legislativo del que emanan las reformas o adiciones y ello tampoco se desprende de alguna otra disposición constitucional.
La lógica errónea del accionante llevaría al absurdo de que, tanto las reformas y adiciones a la Constitución, como las leyes ordinarias, emitidas por los órganos legislativos federales y estatales, deberían considerarse contrarias a las garantías de certeza y seguridad jurídica, cuando, en el acto mismo por el que se da a conocer su contenido a la ciudadanía, no se incluyan los elementos necesarios para que ésta constate que se cumplió con el procedimiento establecido para su expedición, lo que resulta inadmisible, al no existir precepto jurídico alguno que así lo establezca.
Por su parte, el Partido Político Convergencia plantea violaciones al procedimiento legislativo, derivadas de supuestas contravenciones a diversas disposiciones de la Ley para la Reforma del Estado que, a su juicio, se traducen en vulneración a las "leyes del procedimiento" y a la garantía de audiencia previa, establecida en el artículo 14 constitucional.
La violación aducida es infundada, puesto que supone que el Constituyente Permanente está obligado a cumplir requisitos no establecidos en la Constitución, para poder llevar a cabo su función. Además, las supuestas afectaciones que se deriven de una norma general para las partes, resultan irrelevantes para la valoración que haga respecto de la constitucionalidad de la norma, cuando ésta se impugne en vía de acción de inconstitucionalidad, ya que ésta constituye un medio de control abstracto.
Al respecto, es claro que no puede reducirse el control de la constitucionalidad de normas generales a disposiciones de carácter secundario, pues la naturaleza del medio de control quedaría desvirtuada, ya que la contradicción sería con la norma ordinaria y no con los principios fundamentales que establece la Constitución Federal.
Adicionalmente, resulta inoperante el argumento esgrimido, toda vez que, aun en el supuesto de que se hubiese verificado alguna de las violaciones a la Ley para la Reforma del Estado, es claro que ello no podría tener por efecto la invalidez de la reforma o adición realizada en términos del artículo 135 constitucional, que se pretende, pues, como ha establecido ese Alto Tribunal, las violaciones de carácter formal en el proceso legislativo son irrelevantes, si no trascienden, de manera fundamental, a la norma.
En consecuencia, es evidente que, en el caso a estudio, resultan infundados los argumentos de los partidos políticos accionantes, en el sentido de que el proceso legislativo vulneró el contenido del artículo 135 constitucional y, como consecuencia, las garantías individuales previstas en los artículos 14 y 16 de la propia Constitución.
b)Constitucionalidad del contenido de las reformas y adiciones contenidas en el decreto impugnado
Como ha quedado expuesto, debe partirse de la premisa de que, una vez que se cumplen los requisitos previstos en el artículo 135 de la Constitución, las reformas o adiciones a la misma se integran a ésta, lo que se traduce en que las disposiciones reformadas o adicionadas adquieren, por ese hecho, la misma jerarquía que los demás preceptos constitucionales y, en consecuencia, no es posible considerar que el contenido de los artículos reformados o adicionados sea "inconstitucional", por contener supuestas contradicciones respecto de los demás preceptos de la Constitución.
En este sentido, es claro que los diversos argumentos que se hacen valer por los accionantes, para demostrar la supuesta contradicción del decreto impugnado con los preceptos constitucionales que señalan como violados, resultan infundados e inatendibles, toda vez que los postulados constitucionales no pueden ser contradictorios entre sí, sea que se trate de disposiciones que se ubiquen en la llamada parte dogmática de la Constitución, o bien, en su parte orgánica.
Por otra parte, en cuanto a las supuestas afectaciones a los derechos ciudadanos, a que aluden los promoventes, baste apuntar el ejemplo de que el derecho político-electoral del ciudadano, de ser votado, es un derecho fundamental de base constitucional y configuración legal, en cuanto deben establecerse en ley las calidades para su ejercicio por parte de los ciudadanos, según se desprende de la interpretación gramatical de dicho precepto, así como de su interpretación sistemática y funcional con otras disposiciones constitucionales aplicables, circunstancia ésta que es soslayada por los accionantes y que se traduce en que no puede considerarse esa clase de derechos establecidos en la Constitución, como agotados en el texto constitucional, pues corresponde a la ley la definición de las citadas calidades.
En todo caso, en el supuesto de que la ley sea omisa o establezca disposiciones que no permitan configurar debidamente las bases constitucionales, será, hasta ese momento, como podrá generarse una afectación a la ciudadanía que, desde luego, puede ser impugnada a través de los medios de defensa contemplados en la propia Constitución y en las leyes aplicables.
En suma, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación debe confirmar la validez constitucional de las disposiciones impugnadas.
DÉCIMO PRIMERO.- Las Legislaturas de los Estados, al desahogar la vista respectiva, manifestaron, en síntesis, lo siguiente:
1.CONGRESO DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES
El Congreso del Estado de Aguascalientes, mediante oficio de diez de junio de dos mil ocho, señala que, del proceso legislativo correspondiente, advirtió que las reformas constitucionales turnadas a esa Legislatura, habían seguido todas y cada una de las etapas de formulación y cumplido el procedimiento para su creación, considerando que éstas no sólo cumplen con todos los preceptos de la Constitución, sino que, además, fortalecen la democracia, al prever una mayor fiscalización en el uso de los recursos públicos asignados a los partidos políticos, una disminución en el gasto público y privado en las campañas, la regulación de la participación de los medios de comunicación, el establecimiento de un mayor grado de equidad en el acceso a los medios de comunicación, la reducción de los tiempos de las precampañas y campañas políticas y, por lo anterior, afirma que, contrario a lo señalado por los accionantes, la reforma no trastoca o violenta la Constitución General de la República.
2.CONGRESO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA
El Congreso del Estado de Baja California, mediante oficio de treinta de mayo de dos mil ocho, manifiesta que el proceso legislativo derivado de las reformas impugnadas, se realizó en ejercicio de las facultades que diversos ordenamientos otorgan al Congreso del Estado, las cuales fueron aprobadas por Dictamen Número 368, de esa Legislatura.
3.CONGRESO DEL ESTADO DE COAHUILA
Mediante oficio de treinta de mayo de dos mil ocho, el Congreso del Estado de Coahuila desahoga la vista ordenada y señala que, en sesión de primero de octubre de dos mil siete, esa Legislatura aprobó con veintiún votos a favor, trece en contra y una abstención, el Dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, que rechaza la reforma constitucional, al considerar que se pretenden incorporar a la Ley Suprema, normas que corresponden a la legislación secundaria.
4.CONGRESO DEL ESTADO DE COLIMA
Mediante oficio recibido el cinco de junio de dos mil ocho, en la Oficina de Correspondencia y Certificación Judicial de este Alto Tribunal, el Congreso del Estado de Colima desahoga la vista ordenada, señalando que la función encomendada a los Poderes Legislativos Locales dentro del Órgano Reformador se encuentra debidamente definida y acotada por la Constitución, sin que sea factible modificar el documento que le fue enviado para trámite. En ese sentido, sostiene la constitucionalidad del acto ejecutado por la Legislatura del Estado que, señala, fue realizado, cumpliendo, en todo, con el procedimiento legislativo.
Refiere, además, que resultan improcedentes las acciones de inconstitucionalidad que nos ocupan, en virtud de que los partidos políticos no están legitimados para controvertir el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución, pues éste, según criterio de la Suprema Corte de la Justicia de la Nación, no es susceptible de control jurisdiccional, al ser actos que no deben, ni pueden, estar sujetos a control externo alguno, por lo que procede su sobreseimiento.
Por lo que hace a los conceptos de invalidez, dicho Congreso aduce que éstos resultan inatendibles e insuficientes para soportar la petición de invalidez de las reformas, al fundamentarse en cuestiones doctrinarias y en interpretaciones particulares de las disposiciones constitucionales en vigor, sin acreditar, en modo alguno, el incumplimiento al proceso de reforma constitucional ejecutado por el Órgano Revisor; que la supuesta violación a garantías contenidas en el artículo 14 constitucional, derivada de los procedimientos internos en la elaboración de la iniciativa, no puede ser materia de una acción de inconstitucionalidad; que se hacen valer alegatos destinados a impugnar una disposición electoral estatal, por considerar que se afecta el derecho a ser votado, al impedir ser electo si se es postulado por un partido diferente al que se perteneció, en un lapso de dos años; que, al establecerse que la contratación de medios de comunicación masiva de radio y televisión será a través del Instituto Federal Electoral, no se limita a los partidos en el ejercicio de su proyecto político; que no es cierto que se quebrante el derecho de los ciudadanos a asociarse o reunirse pacíficamente para formar parte de los asuntos políticos del país, pues la aludida reforma no comprende tales derechos; que los Partidos Políticos Nueva Alianza y Convergencia fundamentan sus conceptos en opiniones doctrinarias que no justifican las acciones intentadas y la supuesta existencia de violaciones formales al procedimiento; que la derogación del tercer párrafo del artículo 97 constitucional, en modo alguno, afecta las prerrogativas y garantías individuales de los ciudadanos, pues sólo se transfiere al órgano competente para conocer de asuntos electorales; en síntesis, que los conceptos van encaminados a demostrar violaciones a garantías individuales que, en todo caso, deben ser impugnadas por otra vía.
5.CONGRESO DEL ESTADO DE DURANGO
Mediante oficio de treinta de mayo de dos mil ocho, el Congreso del Estado de Durango niega haber violentado disposición alguna, ya que el decreto de reformas constitucionales en cuestión, fue aprobado por la Legislatura, de conformidad con las disposiciones aplicables.
Respecto del concepto de invalidez en el que se señala que no fueron observadas las formalidades que el propio texto fundamental establece, manifiesta que el Congreso del Estado simplemente ejerció su función, como parte del Constituyente Permanente, de aprobar la Minuta de Reformas Constitucionales, mediante la cual, las Cámaras Federales aprobaron el nuevo marco sobre el que descansa la regulación en materia electoral y que, en el caso, resulta insostenible que se pretenda tildar de inconstitucionales, preceptos que forman parte del ordenamiento jurídico que se trata de ignorar, empleando un medio de control constitucional que no es aplicable, pues la aceptación de este recurso jurisdiccional implica que exista la posibilidad de considerar, como equivalentes, a la Constitución y a la ley, posibilitándose, por tanto, la equiparación de la primera, como continente y contenido de los derechos fundamentales y de la estructura de gobierno que condiciona el devenir como nación, con el de un ordenamiento jurídico secundario que puede ser modificado sin la voluntad del Constituyente Permanente.
Respecto de aquellos conceptos de invalidez relativos a la contravención a las garantías de libertad de expresión, del derecho de petición en materia política y de la libertad de asociarse políticamente, planteados por los Partidos Políticos Convergencia y Nueva Alianza, señala que el voto afirmativo por la reforma, conforme al artículo 135 constitucional, debe tenerse como válido, destacando que, en el texto fundamental, no existe disposición que regule el término y procedimiento para computar los votos emitidos por las Legislaturas Estatales, en el ejercicio de sus facultades como integrantes del Constituyente Permanente.
6.CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO
Mediante oficio de dos de junio de dos mil ocho, el Congreso del Estado de Guanajuato manifiesta que es cierto que, por acuerdo de tres de octubre de dos mil siete, la Legislatura aprobó, por veintiocho votos a favor y dos en contra, el Dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, relativo a la Minuta con Proyecto de Decreto, remitida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, mediante la cual se reforman diversos artículos de la Constitución Federal, por considerar que el fin último de la reforma es el de fortalecer la autonomía del Instituto Federal Electoral.
7.CONGRESO DEL ESTADO DE GUERRERO
Mediante oficio de veintinueve de mayo de dos mil ocho, el Congreso del Estado de Guerrero desahoga la vista formulada, manifestando, para tal efecto, que, en el proceso legislativo a su cargo, se cumplieron los requisitos establecidos en el artículo 135 constitucional.
Señala, además, que, en la especie, resulta improcedente la acción de inconstitucionalidad, ya que este medio de control sólo procede, cuando tiene por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución, pero no respecto de normas generales que forman parte de la misma Constitución; que los partidos políticos sólo tienen legitimación activa para combatir leyes expedidas por el Congreso de la Unión, que son propiamente las leyes federales y las leyes locales expedidas por las Legislaturas Locales, no así, la Constitución General de la República, ni su procedimiento de reformas, adiciones o derogaciones, motivo por el cual el presente asunto deberá sobreseerse.
8.CONGRESO DEL ESTADO DE HIDALGO
Mediante oficio de cinco de junio de dos mil ocho, el Congreso del Estado de Hidalgo desahoga la vista formulada, manifestando que no asiste la razón a los promoventes de la presente acción de inconstitucionalidad, toda vez que, de ninguna manera, el actuar del Congreso de Hidalgo violenta las decisiones jurídico-políticas fundamentales o los valores supremos del Estado social y democrático de derecho, establecidos en la Constitución Federal.
El proceso de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la especie, se ajustó al procedimiento establecido en el artículo 135 constitucional.
Por otra parte, contrariamente a lo manifestado por los accionantes, en su primer concepto de invalidez, considera que, en el caso, sí se cumplieron las formalidades esenciales del procedimiento legislativo, dado que las reformas fueron aprobadas por las dos terceras partes de los legisladores presentes y por la mayoría de las Legislaturas de los Estados.
Respecto del segundo concepto de invalidez, estima que, con las reformas y adiciones a la Constitución, objeto de la presente acción de inconstitucionalidad, de ninguna manera, se vulnera la garantía de votar y ser votado, de que goza todo ciudadano.
No existen indicios que corroboren que las elecciones que, en un futuro, se realicen, no sean auténticas o equitativas, que se pretenda impedir a los ciudadanos el derecho a participar libremente en las elecciones o que se les prive del derecho para asociarse libremente para tomar parte, en forma pacífica, en los asuntos políticos del país; tampoco que, mediante las citadas reformas, se pretenda variar la forma de gobierno adoptada en nuestro país, ni la forma de ejercer la soberanía por los Poderes de la Unión.
Resulta inexacto que se atente contra el pluralismo y la supremacía constitucional. Además, las tesis jurisprudenciales invocadas por los accionantes, carecen del sentido que se les atribuye, pues, mediante ellas, se reitera tácitamente la validez de las reformas y adiciones que se combaten.
Las condiciones que se imponen a los derechos político-electorales de los ciudadanos se basan en criterios razonables, pues no se imponen restricciones indebidas, sino limitaciones, cuya reglamentación observa los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad.
El que se imponga como requisito para aspirar a un cargo de elección popular, que el candidato sea postulado por algún partido político, no se estima violatorio del libre ejercicio del derecho a ser votado, al no constituir una obligación desproporcionada o irracional.
En este orden de ideas, se considera inaplicable el caso del Tribunal Constitucional Español, que se cita, por no guardar analogía con el motivo de la queja, pues dicho caso se refiere a un cese por abandono de un grupo político determinado que, en nuestro sistema, no se actualiza; por el contrario, es común que, al repudiar el partido que los llevó al ejercicio del cargo, los diputados o senadores conserven su categoría de representantes populares.
De ninguna manera, se contraría la libertad política con que cuentan los ciudadanos, a efecto de participar de la manera en que lo deseen y afiliados al partido político de su preferencia.
Del mismo modo, se señala que el sistema electoral mexicano concede a la generalidad de los partidos políticos, la posibilidad de postular candidatos, sin que sean militantes de sus partidos, lo anterior, como parte de una actitud incluyente o de una estrategia electoral legítima.
Por cuanto hace al tercer concepto de invalidez, resulta inexacto que a los partidos políticos nacionales, como entidades públicas, se les sustraiga su derecho para determinarse conforme a su proyecto político, en relación con los tiempos en el uso de los medios de comunicación masiva de radio y televisión.
Es también inexacto que, con las adiciones y reformas que se impugnan, se vulnere el principio de representatividad, se impida la autenticidad y la equidad de las elecciones o se limite el acceso de los partidos políticos a los medios masivos de comunicación.
9.CONGRESO DEL ESTADO DE JALISCO
Mediante oficio de treinta de mayo de dos mil ocho, el Congreso del Estado de Jalisco, al desahogar la vista ordenada, manifiesta que, seguido el proceso legislativo, aprobó el acuerdo por el que, en sesión de veinticuatro de septiembre de dos mil siete, se emitió voto favorable a la Minuta de Decreto que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; que, en la especie, no se está en presencia de un juicio, ni de un procedimiento en forma de juicio, para considerar que se vulnera el artículo 14 constitucional, ya que el proceso legislativo federal es un procedimiento bicameral, no legal, considerando que los partidos cuentan con representación al interior del Congreso; que las reformas no significan un cambio en el sistema electoral, ni en los principios rectores en materia electoral; finalmente, que no se desprende ninguna disposición encaminada a limitar el pluralismo.
10.CONGRESO DEL ESTADO DE MÉXICO
Mediante oficio recibido el treinta de mayo de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Congreso del Estado de México señala que, como parte del Poder Revisor, en el proceso de reformas a la Constitución, aprobó, en apego a los ordenamientos aplicables, la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
11.CONGRESO DEL ESTADO DE MICHOACÁN
Mediante oficio recibido el dos de junio de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Congreso del Estado de Michoacán informa que aprobó la Minuta con Proyecto de Decreto, que reforma diversas disposiciones constitucionales, ajustándose a la normativa aplicable.
Que se estableció una facultad normativa específica al legislador ordinario federal, que consiste en la determinación de normas específicas de intervención de los partidos políticos en el proceso electoral, al tiempo que se prevé a los partidos, el derecho de intervenir en procesos electorales, esto es, que el legislador secundario será quien determine las modalidades para el ejercicio de este derecho.
No se vulnera el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente, con cualquier objeto lícito, al establecer la limitación de que en los asuntos políticos del país, sólo podrán hacerlo los ciudadanos de la República, ya que éste no es un derecho absoluto, por lo que, si el ejercicio de esa libertad política se realiza a través de los partidos políticos, debe cumplirse con las formas específicas que se regulen legalmente para permitir su intervención en el proceso electoral.
Los partidos políticos son entidades que deben reflejar con claridad lo relativo a la obtención, manejo y destino de los recursos públicos y privados, por lo tanto, debe privilegiarse el principio de transparencia y no de confidencialidad.
Las reformas tuvieron como finalidad, establecer disposiciones tendientes a regular, entre otros, el gasto en campañas electorales, la reducción del financiamiento público y privado, tipos de campaña, uso de medios de comunicación, fortalecimiento de autoridades electorales, que de manera alguna afectan principios que deben prevalecer en materia electoral, por lo que resultan perfectamente constitucionales.
12.CONGRESO DEL ESTADO DE MORELOS
Por oficio recibido el tres de junio de dos mil ocho, el Congreso del Estado de Morelos dio contestación a la vista manifestando al efecto, que el actor no establece ningún concepto de invalidez en contra de los actos en los que constitucionalmente tuvo intervención el Congreso del Estado, como parte integrante del Constituyente; no obstante, se precisa, que el seis de noviembre de dos mil siete, la Legislatura aprobó el Decreto que reforma los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122, adiciona el artículo 134 y deroga un párrafo del artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Cabe señalar, que una vez recibida la minuta de reformas a la Constitución, la Comisión respectiva procedió a realizar el estudio correspondiente, así pues, aprobado en dictamen fue sometido a la consideración de la Asamblea en sesión de veinticinco de septiembre y aprobada por mayoría, de lo que se desprende, que el Congreso de Morelos cumplió con todos y cada uno de los elementos esenciales del procedimiento legislativo, sin causar perjuicio alguno a los intereses de los accionantes.
13.CONGRESO DEL ESTADO DE NAYARIT
Mediante oficio recibido el seis de junio de dos mil ocho, el Congreso de Nayarit, manifiesta, que de los antecedentes legislativos que dieron origen a las reformas constitucionales materia de las presentes acciones de inconstitucionalidad y de la interpretación armónica de los artículos 105, fracción II, inciso d), y 135 constitucionales, se infiere que dichas acciones, en lo que respecta a esa Legislatura, deben declararse improcedentes, toda vez que, como lo prevé de manera puntual el artículo 135 constitucional, se circunscribió a llevar a cabo el proceso legislativo que la Constitución Local y la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado establecen, concluyendo con la aprobación de las reformas de referencia.
Cabe manifestar, que las reformas referidas, fueron aprobadas a través del procedimiento legislativo de orden constitucional, sin que hubiese ningún argumento vertido en el debate respecto a vicios del mismo.
Por otra parte, en cuanto al procedimiento desahogado por el Congreso de la Unión, por ser actos que corresponden a otras autoridades, el Congreso del Estado de Nayarit, no se encuentra en condiciones para afirmar o negar lo que se expresa en los escritos que plantearon los accionantes.
Por cuanto hace a los conceptos de invalidez, se realizan las siguientes consideraciones:
En los conceptos de invalidez, el promovente aduce que se vulnera la garantía de participar para votar y ser votado de que goza todo ciudadano; que se viola el proceso de formación de la Reforma Constitucional Electoral, que se sustrae el derecho de los Partidos Políticos Nacionales y de las entidades públicas, para determinarse conforme a su proyecto político con relación a los tiempos en el uso de los medios de comunicación masiva de radio y televisión y que se conculca el derecho de los ciudadanos de la República de asociarse y reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito, para tomar parte en los asuntos políticos del país.
Lo anterior resulta incorrecto, dado que una vez integradas las modificaciones al texto Constitucional, éstas nunca pueden considerarse como inconstitucionales, sostener lo contrario, sería tanto como admitir que un poder constituido, como lo es el Judicial de la Federación, asumiera funciones de poder constituyente, habida cuenta que los procedimientos de reformas y adiciones a la Constitución federal, no son susceptibles de control jurisdiccional. Al efecto resulta aplicable la tesis de jurisprudencia P./J. 39/2002 de rubro "PROCEDIMIENTO DE RFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL."
Planteado lo anterior, existen razones suficientes para considerar que el Congreso del Estado de Nayarit, en todo momento, actuó apegado a la Constitución, al derecho y a las Leyes vigentes que otorgan las facultades para cumplir con lo previsto en el artículo 135 Constitucional y se solicita que se sostenga la validez de los preceptos constitucionales que fueron materia de las Acciones de inconstitucionalidad acumuladas y por ende se sobresea al momento de pronunciar la correspondiente resolución.
14.CONGRESO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN
Por escrito de dos de junio de dos mil ocho, el Congreso del Estado de Nuevo León manifiesta que, conforme a nuestro régimen de derecho, no puede tildarse de inconstitucional la propia Constitución, y menos sus reformas. En ese sentido, considera improcedente la acción de inconstitucionalidad promovida al impugnarse el texto que es punto de referencia para cualquier otro ordenamiento legal de menor jerarquía.
Aduce son incorrectos los razonamientos que pretenden demostrar no se respetó su derecho de audiencia, toda vez que esta garantía opera, entre otras, frente a las autoridades legislativas, en el sentido de que, en las leyes que prevean actos de privación en detrimento de la esfera jurídica de los gobernados, debe instituir un procedimiento por el que los órganos encargados de aplicarlas escuchen en defensa a los afectados y, en el caso, fue respetado el derecho de audiencia a los promoventes.
Estima inoperantes los argumentos tendentes a acreditar que se vulneran las garantías de votar y ser votado y el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente, pues a su juicio se trata de obtener un trato especial, amén de que en las reformas, no se advierte dispositivo alguno que ataque o vulnere la igualdad de las personas; finalmente refiere, que seguido el proceso legislativo correspondiente, esa Legislatura aprobó por mayoría la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se reforman diversas disposiciones constitucionales en materia electoral.
15.CONGRESO DEL ESTADO DE PUEBLA
Por oficio recibido de tres de junio de dos mil ocho, el Congreso del Estado de Puebla desahoga la vista en los siguientes términos:
Es incorrecto el argumento relativo a que el procedimiento de reforma a la Constitución General en materia electoral debió ajustarse a lo previsto por la Ley para la Reforma del Estado, pues ello equivale supeditar el proceso de reforma constitucional, a una norma secundaria.
El Congreso del Estado llevó a cabo el trámite legislativo y aprobación correspondiente a la Minuta con Proyecto de Decreto por la que se reforman diversas disposiciones de la Constitución, turnado a esa Legislatura, conforme al artículo 135 del texto fundamental.
La reforma constitucional de mérito no transgrede el libre ejercicio del derecho fundamental a ser votado, ya que la expedición y modificación de las normas que rigen la participación política está sujeta a los límites a la configuración legislativa que la propia Constitución General impone.
Las reformas no limitan a los Partidos Políticos el derecho a determinarse conforme a su proyectos, por el contrario, los criterios fundamentales para la distribución de los tiempos en radio y televisión observan principios de igualdad y equidad al otorgarse un treinta por ciento en forma igualitaria y sesenta por ciento en proporción al número obtenido por las diversas fuerzas políticas en la elección a Diputados Federales anterior.
De manera alguna se conculca a los ciudadanos el derecho de asociarse pacíficamente, con cualquier objeto lícito, para tomar parte en los asuntos políticos del país, pues a través de una serie de requisitos se garantiza su ejercicio en un plano de igualdad jurídica.
16.CONGRESO DEL ESTADO DE QUERÉTARO
El Poder Legislativo del Estado de Querétaro señala por oficio de veintinueve de mayo de dos mil ocho, que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esa Legislatura, emitió voto favorable relativo al Decreto por el que se reforman y adicionas diversas disposiciones al texto fundamental, acorde a las formalidades y principios que rigen el procedimiento legislativo a su cargo.
17.CONGRESO DEL ESTADO DE QUINTANA ROO
El Poder Legislativo del Estado de Quintana Roo, manifiesta mediante oficio recibido el nueve de junio de dos mil ocho que la aprobación realizada por él a la Minuta Proyecto de Decreto, remitida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, mediante la cual se reforman diversos artículos de la Constitución Federal, se realizó con apego al procedimiento legislativo y bajo la conciencia de que las adecuaciones resultan necesarias para la armonización indispensable entre las normas federales y las de ámbito local en materia electoral.
El Congreso del Estado de Quintana Roo considera que el Decreto mediante el cual se reforman los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122, adiciona el artículo 134 y deroga un párrafo del artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cumple y respeta los principios que enmarca el citado ordenamiento.
Por otra parte, el Congreso del Estado de Quintana Roo ignora, por no ser hecho propio, lo que uno de los actores sostiene en relación a que la iniciativa que motivó el multicitado Decreto no fue consensada por los partidos políticos y grupos parlamentarios representados en la Comisión Ejecutiva para la Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión.
En cuanto al hecho mencionado por el Partido Político Nueva Alianza en relación a la violación de la garantía de legalidad, en virtud de que en los actos reclamados no consta que se hayan cumplido los requisitos previstos en el segundo párrafo del artículo 135 de la Constitución, es importante señalar, que por tratarse de un hecho, no perteneciente a esta Soberanía local, se ignora también sobre determinado asunto.
El Congreso del Estado de Quintana Roo, por medio de los Diputados Locales, dio cabal cumplimiento al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como a la Constitución de Quintana Roo, a la Ley Orgánica del Poder Legislativo y a su reglamento, por lo que sus actos son completamente constitucionales y gozan de absoluta validez.
18.CONGRESO DEL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ
Mediante oficio recibido el diez de junio de dos mil ocho, el Congreso del Estado de San Luis Potosí, manifestó que no considera que exista violación en el proceso legislativo llevado a cabo para la aprobación del documento remitido por el Congreso de la Unión relativo a la Minuta Proyecto de Decreto por el que se reforman los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122, se adiciona el artículo 134 y se deroga un párrafo del artículo 97 de la Constitución Federal, toda vez que dicho Decreto fue debidamente turnado a la Comisión de Puntos Constitucionales, así como dictaminado, discutido y aprobado por mayoría mediante la Sesión ordinaria de tres de octubre de dos mil siete.
Cabe señalar que, de declararse inválida la reforma reclamada, se haría nugatoria la disposición de la Constitución Federal, toda vez que, en términos del artículo 135 constitucional, una vez concluido el procedimiento de reformas y adiciones, éstas forman parte integrante del citado ordenamiento y gozan de los mismos atributos. Lo anterior se apoya en la tesis de rubro "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE PARA IMPUGNAR EL PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL".
Con base en lo anterior, se reitera, que el procedimiento realizado por el Congreso del Estado de San Luis Potosí para la reforma constitucional, no se contrapone a la Constitución Federal y, por lo mismo, debe declararse su validez.
19.CONGRESO DEL ESTADO DE SINALOA
Por oficio recibido el treinta de mayo de dos mil ocho, el Congreso del Estado de Sinaloa formula contestación, manifestando que, de conformidad con el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Congreso del Estado de Sinaloa, en sesión pública extraordinaria de veintiséis de septiembre de dos mil siete, mediante Acuerdo Número ochenta y cinco, aprobó el entonces Proyecto de Decreto que reforma los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122, adiciona el artículo 134 y deroga un párrafo del artículo 97 de la Constitución Federal, en estricto apego a las disposiciones jurídicas aplicables en el momento de su expedición.
El Congreso del Estado, tomó en consideración la iniciativa y ordenó el turno de la misma a la Comisión de Puntos Constitucionales y Gobernación para su estudio y dictamen, que aprobó la misma el veinticinco de septiembre de dos mil siete. En la sesión de veintiséis de septiembre de dos mil siete referida con anterioridad, se dio primera lectura al dictamen, dispensándose la segunda y se abrió una ronda de intervenciones a efecto de que los distintos grupos parlamentarios fijaran su posición respecto del mismo.
El Congreso del Estado de Sinaloa, al aprobar el decreto en cuestión, respetó a cabalidad las ordenanzas de la Constitución Política del Estado, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Sinaloa y del resto de las disposiciones legales aplicables y, por tanto, reunió todos los requisitos constitucionales y legales necesarios para tal efecto
20.CONGRESO DEL ESTADO DE TAMAULIPAS
El Congreso del Estado de Tamaulipas, mediante oficio de tres de junio de dos mil ocho, hace una breve relación de los antecedes legislativos que dieron origen a las reformas impugnadas a través de las presentes acciones de inconstitucionalidad y manifiesta, por una parte, que las mismas cumplen con los requisitos previstos en el artículo 135 de la Constitución Federal y, por otra, que el Congreso del Estado de Tamaulipas observó en todo momento los lineamientos establecidos tanto en el ordenamiento citado como en las disposiciones aplicables al respecto, razón por la que no es dable considerar que existan vicios al respecto ni que se haya incurrido en responsabilidad alguna.
21. CONGRESO DEL ESTADO DE TLAXCALA
En cumplimiento a lo ordenado en proveído de veintidós de mayo de dos mil ocho, mediante oficio recibido el diez de junio del mismo año, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia, el Congreso del Estado de Tlaxcala informa, que por virtud de la Minuta con Proyecto de Decreto que reforma diversas disposiciones a la Constitución General remitida a esa Legislatura, llevó a cabo el proceso legislativo correspondiente con estricto apego a la legalidad, pronunciándose a favor de las modificaciones propuestas, publicándose el Dictamen aprobado en el Periódico Oficial de esa entidad.
22.CONGRESO DEL ESTADO DE VERACRUZ
Al dar contestación a la vista, por oficio de dos de junio de dos mil ocho, el Congreso de Estado de Veracruz, hizo relación de los antecedentes legislativos que dieron origen a la aprobación por parte de la misma, a las reformas hechas a diversos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, con base en ello, manifestó que las mismas se aprobaron con estricto apego a derecho y de conformidad con el procedimiento legislativo que rige al Congreso del Estado.
23.CONGRESO DEL ESTADO DE YUCATÁN
Por oficio recibido el seis de junio de dos mil ocho, el Congreso del Estado de Yucatán da contestación a la vista y manifiesta que el procedimiento mediante el cual se reforman los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122, adiciona el artículo 134 y deroga un párrafo del artículo 97 de la Constitución Federal no sólo fue apegado a lo establecido por los ordenamientos legales del Estado que norman los pasos a seguir para la creación de leyes, acuerdos y decretos, sino que se ciñó a los principios de igualdad, legalidad, transparencia y acceso a la información, derecho de discusión de todos los Diputados y resolución por la unanimidad.
Las reformas y adiciones a diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no quebrantan la garantía de legalidad que establece el artículo 16 de la Constitución Federal ya que para su aprobación se observaron las formalidades esenciales del procedimiento legislativo previstas en la Constitución del Estado de Yucatán y en la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad.
En cuanto al concepto de invalidez que reclaman los quejosos, resulta totalmente improcedente, pues la adición de un penúltimo párrafo al apartado A del artículo 41 y la incorporación al artículo 6° constitucional, es el llamado derecho de replica, no contraviene las garantías individuales que consagran los artículos 1°, 6°, 8°, 9°, 14 y 16 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, pues la medida que se regula es la prohibición total a los partidos políticos para adquirir, en cualquier modalidad, tiempo en radio y televisión diversa a la dispuesta por el Estado, se trata de un cambio de uso de esos tiempos, no de crear nuevos derechos o impuestos a cargo de los concesionarios y permisionarios de radio y televisión, por lo que de manera alguna se afecta, ni se afectará, la libertad de expresión.
Por cuanto hace a la prohibición de que cualquier persona, física o moral, contrate propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales, a favorecer o atacar a cualquier partido político o candidato a cargo de elección popular, éstas tampoco tratan, de ninguna manera, de imponer restricciones o limitaciones, a la libertad de expresión, el propósito expreso de esta reforma radica en impedir que el poder del dinero influya en los procesos electorales a través de la compra de propaganda en radio y televisión.
Con lo anterior, se acredita de forma fehaciente que el Congreso del Estado dio cumplimiento a los mandatos constitucionales con estricto apego a las formalidades esenciales y procesales establecidas por la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la Entidad, así como a las garantías de legalidad y seguridad jurídica consagradas en nuestra Constitución.
24.CONGRESO DEL ESTADO DE ZACATECAS
El Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, mediante oficio recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia, el dos de junio de dos mil ocho, desahoga la vista que se le dio, anexando para tal efecto constancias relativas al proceso legislativo desarrollado a partir de la Minuta Proyecto de Decreto que reforma y adiciona las disposiciones constitucionales que en materia electoral nos ocupan.
DÉCIMO SEGUNDO.- La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, respecto de las acciones de inconstitucionalidad que nos ocupan, emitió opinión, en la que, en síntesis, manifestó que las normas que modifican el texto constitucional, se colocan en un orden jerárquico superior, que no puede ser sometido al mismo sistema de control constitucional que opera respecto de normas generales creadas por los órganos constituidos.
Por su parte, el Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar emite su opinión al respecto, manifestando, en esencia, lo siguiente:
a)La disposición impugnada por el Partido Político Convergencia, referente a la adición hecha al artículo 116, fracción IV, inciso e), es contradictoria con el derecho a ser votado, porque establece una distinción injustificada para el ejercicio de ese derecho entre los ciudadanos.
Del precepto referido, no puede deducirse que sólo los partidos políticos cuenten con facultades para postular candidatos a cargos de elección popular, dado que no se trata de labores que sólo puedan atribuirse a un tipo específico de personas por su naturaleza, sino, por el contrario, se trata de acciones que admiten la posibilidad de desempeño a través de una adecuada regulación que las armonice. Así lo resolvió la Sala Superior, en la resolución del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-037/2001 y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 28/2006 y sus acumuladas 29/2006 y 30/2006.
Si bien, con motivo de la reforma constitucional, para ejercer el derecho a ser votado en elecciones locales, se exige a los ciudadanos ser postulados por un partido político, mientras que, en condiciones federales, para el ejercicio del mismo derecho, en la Constitución no se prevé tal restricción, debe tomarse en cuanta, que no es factible aplicar a las elecciones federales, de modo extensivo la disposición prevista en el artículo 116, fracción IV, inciso e), toda vez que éste regula únicamente la organización de los poderes de los Estados.
El propósito de la adición del inciso e) a la fracción IV del artículo 116 constitucional fue homologar las disposiciones de ese precepto a la que se proponía introducir al artículo 41 del mismo ordenamiento en materia de postulación de candidaturas, lo cual, a la postre no fue aprobada, por lo que desapareció la razón que justificaba la existencia del enunciado en el numeral 116.
La regulación de las candidaturas independientes en el derecho comparado latinoamericano pone de manifiesto que la tendencia en ese ámbito es la permisión de candidaturas independientes en los Estados miembros de la Federación y en los Ayuntamientos y, la exclusividad de los partidos políticos en la postulación de candidatos para las elecciones nacionales o federales, es decir, exactamente lo contrario a la previsión de los artículos 41 y 116, fracción IV, inciso e), de la Constitución Federal.
La diferente regulación en México sería posible, si las circunstancias particulares del país como la cultura política, el sistema de partidos o alguna peculiaridad regional así lo ameritaran, pero no es así. Empero, la experiencia no proporciona algún dato que evidencie, por ejemplo, que el sistema de partidos de las entidades federativas está debilitado y que el otorgamiento del derecho exclusivo en la postulación de candidatos es un medio idóneo para ese efecto.
Lo expuesto conduce a concluir la existencia de una distinción injustificada en el ejercicio del derecho a ser votado, entre los ciudadanos que aspiran a una candidatura en elecciones federales y quienes pretenden ser candidatos en elecciones locales, derivada de lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inciso e) de la Constitución, de ahí, que se estime fundada la alegación del accionante.
b)Por cuanto hace a la distribución del financiamiento público directo entre los partidos políticos nacionales, planteado en el tercer concepto de invalidez de la demanda, mediante el cual se instituyen nuevos criterios para el acceso a los medios de comunicación en radio y televisión, se considera, que la inserción de dicho procedimiento, radica en el mejor control y uso de los tiempos que corresponden al Estado y que cumple cabalmente con los objetivos que pretende garantizar la norma, pues, ningún partido quedará sin tiempos, al existir una distribución base obteniendo lo que les corresponda de conformidad con los resultados obtenidos en la última elección.
Lejos de propiciar la no equidad o un trato desigual en la distribución de tiempos de radio y televisión para los partidos políticos, se atiende a una realidad consistente en que no todos los partidos políticos tienen la misma representatividad ni el mismo potencial económico, por lo que la norma, lo único que hace es recoger esta situación de hecho para plasmarla dentro de la mecánica de distribución de tiempos establecidos como derechos de los partidos políticos, regulando así el acceso a medios de comunicación social en armonía con el principio de equidad.
c)Respecto del planteamiento referente a la violación al derecho de asociación, se considera que la falta de inclusión en el texto constitucional reformado de las instituciones conocidas como "candidatura común" y "coalición de partidos", impide emitir alguna opinión respecto a la pretendida incompatibilidad de la reforma con el derecho de asociación reconocido en el artículo 9º de la propia Constitución y en el 16 de la Convención Americana de los Derechos Humanos.
Cabe señalar, que el tema planteado por el partido Convergencia, respecto a la supuesta sustitución de las coaliciones por las candidaturas comunes, fue materia de opinión en las diversas acciones de inconstitucionalidad 61/2008, 62/2008, 63/2008, 64/2008 y 65/2008.
d)Respecto del tema referente a la derogación de la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en materia de violación al voto público, se manifiesta que la derogación del párrafo tercero del artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no resulta inconsistente con el sistema electoral establecido en la propia Constitución para garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales y la protección de los derechos político-electorales.
Anteriormente, la facultad investigadora de la Corte, prevista en el párrafo tercero del artículo 97 de la Constitución, encontraba un justificación lógica, puesto que no estaba previsto ningún medio de control de legalidad de los actos del proceso o de la calificación de las elecciones.
e)Por último, considera que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se encuentra impedida para emitir opinión respecto de los conceptos de invalidez referentes a la pretendida violación al procedimiento de reforma constitucional y a la incompatibilidad del artículo 41, fracción III, apartado A, penúltimo párrafo, de la Constitución, con el artículo 6º del propio ordenamiento.
DÉCIMO TERCERO.- El Procurador General de la República, al formular el pedimento respecto de las acciones de inconstitucionalidad 168/2007 y 169/2007, señaló, en esencia, lo siguiente:
I.SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE LA PRESENTE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
La presente acción de inconstitucionalidad es improcedente, por lo siguiente:
El texto vigente del artículo 105 constitucional establece la competencia exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para conocer de dos medios de control constitucional, por una parte, las controversias constitucionales y, por otra, las acciones de inconstitucionalidad.
De la lectura del artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, se desprenden los casos en que ese Supremo Tribunal conocerá de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, se establece un instrumento procesal de naturaleza constitucional, previendo diversas hipótesis de procedencia que pudieran darse respecto de los órganos, poderes o entidades que solicitan la declaración de invalidez de una norma general.
En este sentido, la finalidad perseguida por el Órgano Reformador de la Constitución, al crear la acción de inconstitucionalidad, es la de establecer un instrumento procesal de carácter constitucional, a fin de que pueda confrontarse una norma de carácter general con la Constitución Federal y que la sentencia que se dicte tenga efectos generales.
La acción de inconstitucionalidad solamente procede contra normas de carácter general, sean leyes o tratados internacionales, por lo que resulta improcedente cuando se impugnan normas que no ostentan tal carácter.
De la exposición de motivos de la reforma al artículo 105 constitucional, de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, relativa a la ampliación de las competencias de ese Alto Tribunal para conocer de las controversias constitucionales y de las acciones de inconstitucionalidad, se desprende que la intención del Órgano Reformador fue la de ampliar las facultades de esa Suprema Corte de Justicia para conocer de las acciones de inconstitucionalidad, con la finalidad de impugnar normas de carácter general emitidas por órganos legislativos, federales o locales, que posiblemente vulneren la Constitución Federal.
En efecto, la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal establece, de manera limitativa y expresa, quiénes son los sujetos legitimados para promover una acción de inconstitucionalidad; sin embargo, no todos ellos pueden plantear ese medio de control constitucional contra cualquier ley, sino que su legitimación varía en función del ámbito de la norma que pretende impugnarse, es decir, si se trata de leyes federales, locales, del Distrito Federal o de tratados internacionales.
De lo expuesto, se advierte que, a través de la acción de inconstitucionalidad, se resolverán aquellos problemas respecto de normas generales, posiblemente inconstitucionales, emitidas por los órganos estatales constituidos, es decir, aquellos órganos creados por el Poder Constituyente.
Ahora bien, de la lectura integral de la demanda, se desprende que la cuestión efectivamente planteada, radica medularmente en el procedimiento de reformas y adiciones a la propia Constitución Federal, previsto en el artículo 135 constitucional, numeral del que se infiere lo siguiente:
a) Que la Constitución Federal puede ser reformada o adicionada en cualquier momento.
b) Que, para que dichas reformas o adiciones sean parte de la Ley Fundamental, se requiere:
1. Que el Congreso de la Unión las acuerde por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes.
2. Que sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados.
3. Que el Congreso de la Unión o la Comisión Permanente, en su caso, realice el cómputo de los votos de las Legislaturas Locales y la declaración de haber sido aprobadas.
El referido artículo se mantiene desde la aprobación y promulgación de la Constitución de 1917 y únicamente ha experimentado la reforma de veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y seis, que adicionó lo relativo a que el cómputo de los votos de las Legislaturas Locales y la declaración de haber sido aprobadas las reformas y adiciones, podrían efectuarse también por la Comisión Permanente, pues, en el texto original, solamente se facultaba al Congreso de la Unión.
De lo anterior, se desprende el principio de supremacía constitucional, consistente en que la Ley Fundamental es la norma de mayor jerarquía en nuestro sistema jurídico, de ahí que todo acto o disposición general deba ajustarse a lo dispuesto en la Constitución Federal.
Así pues, congruente con el principio de supremacía constitucional, consignado en el artículo 133 de la Carta Fundamental, el Constituyente Originario estableció, en el numeral 135, los elementos que permiten incluirla en la categoría de una Constitución rígida, al depositar en un órgano complejo la atribución de reformarla o adicionarla, fuera de cuya intervención resulta jurídicamente imposible alterar su estructura y contenido, a diferencia de aquellos Estados que poseen una Constitución flexible, que se caracteriza por una mayor facilidad en la manera de modificarla.
En efecto, para poder reformar o adicionar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Constituyente Originario de 1917 configuró un órgano específico y complejo, integrado por el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, para que, a través del procedimiento respectivo, acuerden la adición o reforma de sus preceptos, correspondiendo al propio Congreso de la Unión o a la Comisión Permanente, en su caso, hacer el cómputo de los votos de las Legislaturas Estatales y emitir la declaratoria de haber sido aprobadas tales adiciones y reformas.
Si bien es cierto, el Constituyente Originario creó la Constitución Federal de 1917 y, una vez cumplida su misión, desapareció, también lo es que dejó precisadas las autoridades constituidas que conformarían los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; así también que, en el mismo acto, instituyó el órgano sucesor de la facultad suprema de proponer y declarar aprobadas las reformas o adiciones que exigirían el devenir del tiempo y los constantes cambios en la sociedad, tal como se lee en el numeral 135 de la Constitución.
El Constituyente Originario creó y dio forma y materia a la Constitución General de la República, en la que estableció un Órgano Revisor, con facultades para reformar o adicionar la propia Carta Fundamental y, en un segundo nivel, distribuyó y agrupó el ejercicio de las demás facultades estatales en diferentes órganos, bajo los rubros de Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial.
La distinción entre Poder Constituyente Originario y poderes constituidos, cobra relieve, a la luz de las siguientes particularidades:
a) El Constituyente Originario es un poder primigenio, que tiene su origen en la soberanía del pueblo (artículo 39 constitucional), mientras que los poderes constituidos emanan de la voluntad del Constituyente Originario.
b) El Constituyente Originario, dentro de su singular función, está revestido de un poder jurídicamente ilimitado; en cambio, los poderes constituidos están limitados, ya que no pueden rebasar las competencias que les fijó el Constituyente Originario.
c) El Constituyente Originario no gobierna, en tanto los poderes constituidos fueron instituidos por aquél para gobernar.
Ahora bien, las normas generales impugnadas en la presente acción de inconstitucionalidad y su acumulada, provienen de un órgano sucesor directo del Constituyente Originario, investido de atribuciones que correspondería ejercitar a éste último, pero que, antes de desaparecer del escenario político-jurídico, las transfirió y depositó, de modo expreso, en un órgano especial y complejo que la doctrina denomina Órgano Reformador o Revisor, descrito en el artículo 135 de la Constitución Federal, que no tolera desmembramiento lógico de sus componentes, debido a que integran una entidad compleja, pero unitaria, en el desempeño de su atribución específica.
En virtud de lo anterior, si bien, los accionantes impugnan el proceso de reformas a la Constitución Federal y su contenido, no puede dejarse de lado el hecho de que los vicios que se le atribuyen, ocurrieron durante la sustanciación de dicho proceso, el que jurídicamente no puede desvincularse de su objeto, que es la aprobación y declaratoria de reformas de algunos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, toda vez que esas reformas constitucionales emanan de una autoridad no incluida expresamente en ninguna parte del artículo 105 constitucional, se concluye que las presentes acciones de inconstitucionalidad, apoyadas en dicho precepto, resultan improcedentes, en virtud de que la Constitución Federal no les confiere facultades expresas para ello.
En consecuencia, tratándose del procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución Federal, el mismo no puede separarse de la emisión de las propias normas constitucionales que de él derivan.
Además, el artículo 105, fracción II, de la Norma Suprema, al señalar cuáles son los sujetos legitimados para promover una acción de inconstitucionalidad, se refiere a las disposiciones generales que estén en conflicto o contraríen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual comprende las leyes federales y locales y los tratados internacionales, mas no las reformas y adiciones a la propia Constitución Federal, ni el proceso que les dio origen.
Del dictamen de la Cámara de Diputados, sobre la reforma constitucional de mil novecientos noventa y cuatro, se desprende que el Órgano Reformador, al establecer la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad, con el objeto de plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Federal, se refirió a las leyes ordinarias, federales o locales e, inclusive, a los tratados internacionales, emitidos por los entes que enuncia el artículo 105, fracción II, constitucional, sin comprender, desde luego, el procedimiento de reformas a la Constitución Federal, previsto en su artículo 135.
Lo anterior encuentra sustento, a su vez, en el examen integral del artículo 105 constitucional, del que se advierte la distinción entre el concepto "disposiciones generales" y el de "Constitución", por lo cual no puede estimarse que, al aludir a "normas generales", comprenda la propia Constitución, sino que este numeral se entiende en el sentido de que el estudio de aquéllas se hará frente a lo dispuesto por la Constitución Federal, ya que es el orden constitucional, en el que encuentran existencia y competencia los órganos originarios del Estado.
El acto soberano, por excelencia, es la creación de una Constitución, el cual, técnicamente, no es revisable por un órgano distinto del reformador, a menos que el propio texto constitucional prevea esa revisión, supuesto que no aparece en nuestro derecho.
En la especie, el procedimiento de reformas y adiciones, regulado por el artículo 135 constitucional, no es susceptible de control por la vía jurisdiccional, ya que lo encuentra en sí mismo, porque los órganos que en él actúan, no lo hacen en su carácter aislado de órganos ordinarios constituidos, sino en su función extraordinaria de Órgano Reformador de la Constitución Federal, realizando una función de carácter exclusivamente constitucional, no equiparable a la de ninguno de los órdenes parciales.
En efecto, la función que realiza el Congreso de la Unión, al acordar modificaciones, o bien, la que efectúan éste o la Comisión Permanente, al realizar el cómputo de los votos de las Legislaturas Locales y la declaración de aprobación de las reformas constitucionales, no es ordinaria, ya que se atribuye al Congreso y a las entidades federativas, el carácter de representantes del pueblo, constituyendo, de esta manera, una función soberana no sujeta a ningún tipo de control externo, porque, en la conformación del órgano y en la atribución constitucional de su función, se encuentra su propia garantía.
En estas condiciones, se concluye que, al no figurar el Órgano Reformador de la Constitución Federal, en la relación de autoridades emisoras, que precisa el artículo 105, fracción II, del citado ordenamiento fundamental, ese Alto Tribunal no tiene facultades para controlar, a través de la acción de inconstitucionalidad, los actos que emita dicho órgano.
Para corroborar que el Poder Constituyente no contempló la acción de inconstitucionalidad, como un medio de control constitucional de los actos que emite el Órgano Reformador o Revisor de la Constitución Federal, dentro del procedimiento de reformas y adiciones al texto constitucional, reviste suma importancia el que, en el citado artículo 105, fracción II, se establezca que las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de, cuando menos, ocho votos.
En este orden de ideas, la intención del Órgano Revisor, al crear la acción de inconstitucionalidad, fue la de establecer un medio de control de las disposiciones generales que emitan las autoridades expresamente señaladas en el numeral 105, fracción II, de la Constitución Federal, que puedan vulnerar la propia Norma Fundamental, a fin de preservar el orden constitucional, mas no un medio de control de las reformas o adiciones a la Norma Fundamental, ni del procedimiento que les da origen, efectuado por el propio Órgano Reformador o Revisor, toda vez que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece cuál es el procedimiento y quién es el órgano calificado para sus reformas y adiciones, por lo que, a través del presente medio de control constitucional, no se puede invalidar esa reforma, o bien, modificarla, haciendo nugatoria la disposición constitucional y el principio de división de poderes que establece el artículo 49 de la Constitución Federal, máxime que, en términos del artículo 135 constitucional, una vez concluido el procedimiento de reformas y adiciones, éstas forman parte integrante de la Constitución Federal y, por tanto, gozan de sus mismos atributos.
Por lo anterior, las acciones de inconstitucionalidad promovidas por los Partidos Políticos Nacionales Convergencia y Nueva Alianza, devienen improcedentes, de conformidad con el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la Materia, en relación con los artículos 105, fracción II, de la Constitución Federal y 25 y 65, primer párrafo, de la citada Ley Reglamentaria.
No obstante lo anterior, en caso de que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación considere que cuenta con facultades constitucionales y legales para determinar que es procedente la presente vía, ad cautelam se continuará con el análisis constitucional correspondiente.
II. SOBRE LA LEGITIMACIÓN PROCESAL DE LOS ACCIONANTES
a) Partido Político Nacional Convergencia
De la lectura de los artículos 16, numeral 1 y 17, numeral 3, inciso b), de los Estatutos del Partido Político Convergencia, se desprende que el Presidente del Comité Ejecutivo Nacional está facultado para representar, ante las autoridades judiciales, a dicho Comité, el cual, a su vez, es el órgano que representa al partido, con lo que se acredita que quien promueve la presente acción de inconstitucionalidad, goza de la legitimación procesal activa para hacerlo.
b) Partido Político Nacional Nueva Alianza
De la lectura de los artículos 38 y 42 de los Estatutos del Partido Político Nueva Alianza, se desprende que su Presidente goza de la representación legal del partido y, en consecuencia, de la legitimación procesal activa, en la presente acción de inconstitucionalidad.
III. SOBRE LA OPORTUNIDAD DE LA ACCIÓN
De las constancias que obran en autos, se observa que los partidos políticos nacionales promoventes, presentaron sus respectivos escritos de acción de inconstitucionalidad, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, el trece de diciembre de dos mil siete, es decir, el día de vencimiento, por lo que resultan oportunas.
IV.SOBRE LAS CAUSALES DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO, INVOCADAS POR LAS AUTORIDADES EMISORA Y PROMULGADORA
a)El Poder Ejecutivo Federal y las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, hicieron valer, en términos similares, la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 1° de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, porque el artículo 105, fracción II, constitucional, no prevé el supuesto para que, mediante la acción de inconstitucionalidad, se pueda impugnar el proceso de reformas a la propia Norma Suprema, ni su contenido.
La causal de improcedencia resulta fundada, en virtud de que, como se manifestó en el apartado sobre la improcedencia de la presente acción de inconstitucionalidad, la intención del Órgano Revisor, al crear este procedimiento, fue la de establecer un medio de control constitucional de las disposiciones generales que emitan las autoridades expresamente señaladas en el numeral 105, fracción II, de la Ley Fundamental, que puedan vulnerar la propia Carta Magna, a fin de preservar el orden constitucional, mas no un medio de control de las reformas y adiciones a la Norma Suprema, ni del procedimiento que les da origen, efectuado por el propio Órgano Reformador o Revisor.
Lo anterior, toda vez que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece cuál es el procedimiento y quién es el órgano calificado para sus reformas y adiciones, por lo que, a través del presente medio de control constitucional, no se puede invalidar esa reforma, o bien, modificarla, haciendo nugatoria la disposición constitucional y el principio de división de poderes que establece el artículo 49 de la Constitución Federal, máxime que, en términos del artículo 135 constitucional, una vez concluido el procedimiento de reformas y adiciones, éstas forman parte integrante de la Constitución Federal y, por tanto, gozan de sus mismos atributos.
b)Las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, coinciden en señalar que se actualizan las siguientes causales de improcedencia:
1.La prevista en el numeral 19, fracción VIII, en relación con los diversos 1° y 62, párrafo tercero, de la Ley Reglamentaria de la Materia, toda vez que los partidos políticos accionantes carecen de legitimación para promover la presente acción de inconstitucionalidad, al no actualizarse el supuesto previsto en el inciso f), fracción II, del artículo 105 de la Norma Suprema, en virtud de que, en el caso, no se plantea la contradicción entre leyes electorales, federales o locales y la propia Constitución Federal, pues sólo se concretan a plantear una contradicción entre normas de la propia Carta Magna.
La causal de improcedencia deviene fundada, en virtud de que, de la lectura del artículo 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende la hipótesis de procedencia a través de la cual los partidos políticos pueden impugnar leyes federales o locales en materia electoral, por lo que si, en el caso que nos ocupa, los partidos políticos accionantes plantean la contradicción entre numerales de la Norma Suprema -que, por su propia naturaleza, se constituyen como parte integrante del Pacto Federal, que contiene las bases del Estado mexicano, es decir, establece su forma de gobierno y organización, los derechos fundamentales, los medios de control constitucional, etcétera-, es dable afirmar que no se está en el supuesto que establece el artículo 105, fracción II, inciso f), antes citado.
Lo anterior es así, toda vez que la intención del Constituyente Permanente, al establecer el medio de control constitucional que nos ocupa, fue la de permitir que los partidos políticos, nacionales o estatales, pudieran acudir ante ese Supremo Tribunal, a efecto de plantear la posible contradicción entre normas generales electorales -federales o locales- y la Constitución Federal.
Cabe señalar que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, al conocer de la impugnación de las normas generales electorales, deberá analizar, de forma abstracta, el texto mismo de las normas combatidas, frente a los postulados fundamentales establecidos en diversos artículos de la Constitución Federal, situación que, en el caso que nos ocupa, no se actualiza, porque lo que pretenden los accionantes es que ese Máximo Tribunal realice una confrontación entre diversos numerales de la propia Constitución.
En consecuencia, de conformidad con el artículo 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Federal, los partidos políticos carecen de legitimación procesal para impugnar el proceso de reformas a la Constitución y, en tal virtud, procede decretar el sobreseimiento de la presente acción de inconstitucionalidad, conforme a lo dispuesto por los numerales 20, fracción II, en relación con el diverso 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de la Materia.
2.La prevista en el numeral 19, fracción VIII, en relación con el diverso 61, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, toda vez que es obligación de los promoventes, formular conceptos de invalidez, lo que se exige como requisito esencial e imprescindible para demostrar la inconstitucionalidad de la norma general que se impugna, esto es, que, en el escrito respectivo, se exprese, con claridad, la contravención de la norma federal o local combatida, con cualquier precepto de la Constitución Federal.
La causal de improcedencia resulta infundada, pues, de la lectura de los escritos de acción de inconstitucionalidad presentados por los partidos políticos accionantes, se observa que sí existen conceptos de invalidez en los que se plantean las posibles contradicciones entre preceptos de la propia Constitución Federal, es decir, se plantean razonamientos tendientes a demostrar la contradicción entre diversos preceptos de la Constitución Federal y algunos postulados fundamentales que prevé la propia Norma Suprema, de ahí que resulte infundado lo argumentado por las autoridades emisoras de la norma, en el sentido de que no existen conceptos de invalidez.
Adicionalmente, cabe señalar que, en tratándose de acciones electorales, procede la suplencia de la deficiencia de la queja, toda vez que el principio de estricto derecho tiene su base en el sistema integral de suplencia, que regula el numeral 71 de la Ley Reglamentaria de la Materia, pues lo único que establece, en su segundo párrafo, es que las sentencias que se dicten sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución, sólo podrán referirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito por el que se promueva la acción de inconstitucionalidad.
Por tanto, resulta infundado lo argumentado por la autoridad emisora, en virtud de que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, al momento de dictar sentencia, resolverá respecto de las violaciones a los preceptos que refiere el accionante, en el escrito respectivo.
3.La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión hizo valer la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la Materia, en relación con el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, toda vez que los actos impugnados por el Partido Político Nueva Alianza, no constituyen normas de carácter general.
La causal de improcedencia debe desestimarse, en virtud de que, para determinar la naturaleza jurídica de los actos impugnados, es necesario entrar al estudio de fondo.
En efecto, al no poder dilucidar, en este momento, la naturaleza de los actos consistentes en (i) la derogación del tercer párrafo del artículo 97 constitucional, (ii) el hecho de que, en el texto del decreto impugnado, no se haya dado a conocer cuál fue la mayoría de las Legislaturas de los Estados de la República, que votó a favor del propio decreto, ni cómo, cuándo y en qué forma, se hizo el cómputo respectivo y la declaratoria correspondiente y (iii) todos los efectos y consecuencias de los actos atribuidos a las autoridades emisora y promulgadora, la causal de improcedencia de mérito involucra el estudio de fondo del presente medio de control constitucional.
V.SOBRE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ
a)Sobre la procedencia de la acción de inconstitucionalidad
El Partido Político Nueva Alianza manifestó que la presente acción de inconstitucionalidad es procedente, esencialmente, porque toda reforma a la Ley Fundamental debe tener una causa final justa, que responda realmente a los imperativos sociales que la reclaman, toda vez que, sin esta legitimación, cualquier modificación que se introduzca a la Constitución Federal no viene a ser sino "un mero subterfugio para encubrir, tras la apariencia de una forma jurídica, todo propósito espurio, antisocial o demagógico".
Bajo esta tesitura, señala el accionante, la parte dogmática de la Constitución no puede ser vulnerada, ni atacada, mediante reformas o adiciones a la parte orgánica, máxime, cuando dichas reformas o adiciones sirven para volver constitucionales, conveniencias o propósitos de diversos sectores, como los partidos políticos nacionales, siendo que, en realidad, atacan y desconocen, a través de simples preceptos regulatorios, las garantías individuales y los derechos fundamentales que la propia Constitución consagra.
El presente concepto de invalidez deviene inatendible, en virtud de que no se expone razonamiento alguno, tendiente a demostrar la inconstitucionalidad de algún precepto, sino que únicamente se limita a expresar diversas consideraciones relativas a la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, respecto del procedimiento de reformas a la Constitución Federal, previsto en el artículo 135 de la propia Norma Fundamental.
En este punto, cabe reiterar los argumentos expuestos en el apartado sobre la improcedencia de la presente acción de inconstitucionalidad, en donde se manifestó que, si bien, los accionantes impugnan el proceso de reformas a la Constitución Federal y su contenido, no puede dejarse de lado el hecho de que los vicios que se le atribuyen, ocurrieron durante la sustanciación de dicho proceso, el que jurídicamente no puede desvincularse de su objeto, que es la aprobación y declaratoria de reformas de algunos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, toda vez que esas reformas constitucionales emanan de una autoridad no incluida expresamente en ninguna parte del artículo 105 constitucional, se concluye que la presente acción de inconstitucionalidad y su acumulada, apoyadas en dicho precepto, resultan improcedentes, en virtud de que la Constitución Federal no les confiere facultades expresas para ello.
b)Sobre las violaciones al proceso de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
El Partido Político Convergencia señala que, entre las diversas garantías que se prevén en el artículo 14 de la Constitución Federal, destaca la de audiencia previa, misma que constituye una garantía de seguridad jurídica, que impone la ineludible obligación a cargo de las autoridades, para que, previo a la emisión de cualquier acto de autoridad, se cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento.
En este sentido, apunta el promovente, la reforma constitucional en materia electoral, que se combate, debe considerarse un acto arbitrario y anárquico, porque, en el procedimiento que se debió seguir, no se observaron las formalidades que la propia Constitución Federal y la Ley para la Reforma del Estado establecen.
Por su parte, el Partido Político Nueva Alianza señala que la reforma constitucional impugnada vulnera el contenido del artículo 135 de la Norma Fundamental, toda vez que, para que se tenga la certeza de que, efectivamente, la mayoría de las Legislaturas de los Estados la aprobaron, debe cumplirse con los requisitos consistentes en que (i) el Congreso de la Unión realice el cómputo de los votos de las Legislaturas y (ii) que el propio Congreso de la Unión emita una declaración formal, de haber sido aprobadas las reformas o adiciones de que se trate, por el voto mayoritario de las Legislaturas, los cuales, si bien, son de forma, atañen al fondo y a la esencia del Poder Reformador de la Constitución.
A efecto de emitir la opinión correspondiente, resulta pertinente analizar la posible vulneración del numeral 135 de la Constitución General de la República.
De la lectura de dicho precepto, se desprende el procedimiento de reformas a la Constitución Federal. Asimismo, se advierte cuáles son los órganos competentes para realizarlas; sin embargo, no se observan los requisitos para llevar a cabo las modificaciones a la Norma Suprema, de donde resulta que el Constituyente acudió a los poderes constituidos, para acordar las reformas a la Ley Fundamental que llegaren a ser necesarias. Luego entonces, siendo los poderes constituidos, los órganos a través de los cuales se lleva a cabo el procedimiento de reformas a la Constitución, debe tenerse en cuenta que éstos están sujetos a las normas que regulan su particular funcionamiento.
El anterior razonamiento debe hacerse, a pesar de que, por la función que desempeñan los órganos a que se refiere el artículo 135, pueda llegar a considerarse la existencia de un órgano diferente de quienes materialmente lo componen, es decir, el Órgano Reformador de la Constitución, porque, al margen de esta concepción, no puede soslayarse la participación material de los órganos constituidos que realizan la reforma constitucional y, en tanto no existe precepto fundamental que regule todo el proceso de reforma, tendrá que aceptarse necesariamente que, aun participando de un proceso legislativo de reforma constitucional, los órganos que materialmente lo hacen, quedarán sujetos a las normas que regulan su funcionamiento normal en cualquier proceso legislativo, aun, si se quiere, por analogía, pues, de lo contrario, no habrá regla o norma que pueda regular la actuación de tales órganos.
El proceso de reforma constitucional es una de las formas en que se expresa la actividad legislativa; en consecuencia, se encuentra sujeto a las disposiciones que regulan el procedimiento legislativo ordinario, en lo relativo a la iniciativa, el estudio, la discusión, la aprobación y la publicación, con algunas particularidades, como la ausencia del veto presidencial.
En efecto, en tratándose de reformas a la Constitución Federal, una vez que se ha cumplido con las etapas del procedimiento legislativo hasta la aprobación, se continuará con las siguientes fases:
1.Cuando la iniciativa haya sido aprobada por las dos terceras partes de los legisladores federales que integren el Pleno de las Cámaras del Congreso de la Unión, presentes en esa sesión, se remitirá a las Legislaturas de los Estados, para que emitan su opinión, aprobando o no la iniciativa de reforma constitucional.
2.De reunirse una mayoría simple de los votos aprobatorios de los Congresos Estatales, se emitirá la declaratoria de que ha sido aprobada por las Legislaturas Locales y se enviará el decreto de reforma al Ejecutivo Federal, a efecto de que promulgue y publique la reforma a los preceptos constitucionales de que se trate.
Ahora bien, el proceso legislativo que concluyó con la emisión del decreto mediante el cual se reforman diversos preceptos de la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el trece de noviembre de dos mil siete, según las constancias que obran en autos, se llevó a cabo de la siguiente manera:
1.El treinta y uno de agosto de dos mil siete, el Senador Manlio Fabio Beltrones Rivera, a nombre propio y de senadores y diputados de diversos grupos parlamentarios integrantes de la Sexagésima Legislatura del Congreso de la Unión, presentó a consideración de la Cámara de Senadores, iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Norma Fundamental, turnándose a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación, de Radio, Televisión y Cinematografía y de Estudios Legislativos.
2.El doce de septiembre de dos mil siete, las citadas Comisiones emitieron el dictamen correspondiente a la iniciativa antes referida, sometiéndolo a consideración del Pleno de la Cámara de Senadores y, una vez discutido en lo general y en lo particular, fue aprobado por dicho órgano colegiado, ordenándose su remisión a la Cámara de Diputados.
3.El trece de septiembre de dos mil siete, fue enviada la minuta correspondiente, a la Cámara de Diputados, turnándose, a su vez, a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación de la referida Cámara, para la emisión del dictamen correspondiente.
4.El catorce de septiembre de dos mil siete, las citadas Comisiones presentaron al Pleno de la Cámara de Diputados, el dictamen correspondiente, el cual, previa discusión en lo general y en lo particular, fue aprobado en sus términos, ordenándose su remisión a las Legislaturas de los Estados, a efecto de que emitieran el voto respectivo.
5.El seis de noviembre de dos mil siete, la Cámara de Senadores realizó el escrutinio de los votos emitidos por los Congresos Estatales, del que se dio cuenta con treinta aprobatorios y uno en sentido negativo, dando lugar a la emisión de la declaratoria correspondiente, ordenándose su remisión al Ejecutivo Federal, para efectos de publicación.
6.El trece de noviembre de dos mil siete, el Ejecutivo Federal promulgó y publicó en el Diario Oficial de la Federación, el decreto por el que reforman diversos numerales de la Constitución General de la República.
Como se puede observar, el proceso de reformas a la Constitución Federal, se llevó a cabo cumpliendo con las formalidades establecidas, tanto en el procedimiento ordinario, como con las peculiaridades previstas en el artículo 135 de la misma; por ende, no se vulneró el marco constitucional a que aluden los accionantes.
En efecto, se cumplió con todas y cada una de las etapas que la propia Constitución establece, para que las reformas a su texto tengan plena vigencia, de ahí que los argumentos vertidos por los promoventes resulten infundados.
c)Sobre la contradicción entre diversos preceptos de la reforma constitucional, con distintos artículos de la Constitución Federal
Los partidos políticos accionantes plantean diversos argumentos tendientes a demostrar la contradicción entre la reforma constitucional impugnada y diversos preceptos de la Constitución Federal, los que, en esencia, se hacen consistir en lo siguiente:
1.Se vulneran las garantías individuales de libertad de expresión, de petición en materia política y de libre asociación pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en razón de que, al adicionar un penúltimo párrafo al apartado A del artículo 41 constitucional, se pretende suprimir, por completo, la libertad de expresión en materia político-electoral.
En otro aspecto, la reforma constitucional combatida, vulnera el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, suscrito por México, toda vez que, en este documento internacional, se salvaguarda la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación por parte de trabajadores y empleadores, estableciendo enfáticamente que las organizaciones que fomenten y defiendan los intereses de sus agremiados, deben tener libertad absoluta para formular sus programas de acción y difundir sus ideas y puntos de vista, garantías éstas que no pueden ser vulneradas por un proceso de reforma constitucional.
2.Se vulneran el derecho de petición en materia política y la libertad de asociarse pacíficamente para tomar parte en los asuntos políticos del país, que consagran los artículos 8° y 9° del Constitución Federal, porque, a efecto de que el ejercicio del derecho de petición en materia política pueda ser realmente efectivo, es requisito indispensable que éste se haga del dominio público, ya que, de otra manera, el ejercicio de ese derecho se vuelve nugatorio, ante la imposibilidad de influir en la opinión pública.
3.La derogación del tercer párrafo del artículo 97 de la Norma Fundamental, vulnera el régimen general de garantías individuales, que deriva del artículo 1° y de las prerrogativas ciudadanas de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica, para tomar parte en los asuntos políticos del país, al anular el derecho constitucional que asiste a las asociaciones constituidas libre y pacíficamente para tomar parte en estos asuntos, de concurrir ante ese Máximo Tribunal a denunciar algún hecho que constituya la violación del voto público, en aquellos casos en que existan elementos para considerar que debe ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de elección de alguno de los Poderes de la Unión, lo que automáticamente conlleva la violación de la garantía individual consagrada en el artículo 9° de la Constitución Federal.
4.Las reformas constitucionales en materia electoral, que por esta vía se impugnan, violentan el principio democrático de representatividad, que se manifiesta en elecciones auténticas y equitativas y que se consagra en los artículos 39 y 40 de la Constitución, los cuales precisan el derecho de los ciudadanos de conocer las diferentes fuerzas políticas, en igualdad de circunstancias. Por ello, restringir el derecho a ser votado, mediante la imposibilidad de presentarse a las elecciones, por el hecho de haber sido integrante de un determinado partido y ser postulado, finalmente, por otro, vulnera el marco constitucional.
5.Las reformas constitucionales en materia electoral, que establecieron el nuevo régimen de acceso a la radio y la televisión, violentan el principio democrático de representatividad, en cuanto las elecciones dejan de ser auténticas y equitativas, en términos de lo dispuesto por los artículos 39 y 40 de la Constitución Federal, vulnerando, asimismo, el derecho de los ciudadanos de conocer a las diferentes fuerzas políticas, en igualdad de circunstancias, todo ello, afectando la esfera jurídica de los propios ciudadanos y de los partidos emergentes.
A efecto de emitir la opinión correspondiente, cabe señalar que, dentro de los conceptos de invalidez, se hicieron planteamientos que combaten el contenido, en sí, de la reforma. Al respecto, debe sostenerse el argumento de que no es posible admitir la posibilidad de plantear la inconstitucionalidad de una reforma constitucional, pues, jurídicamente, todos los preceptos constitucionales tienen el mismo rango y, si bien, en su interpretación, deben considerarse íntegramente, no es admisible que unos puedan considerarse violatorios de otros.
En efecto, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es un todo armónico; por ende, los numerales que la conforman, no pueden ser divergentes entre sí, ya que, de lo contrario, el derecho contenido en un artículo podría hacer nugatorio el previsto en otro dispositivo, lo cual resulta inaceptable, si se tiene en cuenta que los preceptos que integran la Ley Fundamental gozan de la misma jerarquía, por lo que ninguno puede prevalecer sobre los demás.
Luego entonces, dado que la libertad de expresión, el derecho de petición, la libertad de asociación, el derecho de votar y ser votado para cargos de elección popular y nombrado para cualquier otro empleo, cargo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley, fueron elevadas a rango constitucional, al igual que las demás normas constitucionales que crean autoridades en materia electoral, establecen sus competencias, regulan los fines y la naturaleza de los partidos políticos y su intervención en los procesos electorales, así como su acceso a los medios de comunicación y demás prerrogativas y que, al hacerlo, atemperan o establecen límites a otros derechos fundamentales, no puede afirmarse que las limitaciones a las garantías individuales, previstas en otros preceptos constitucionales, sean conculcatorias de aquéllas.
Lo anterior, en razón de que los derechos fundamentales no son absolutos, sino que su extensión encuentra las limitaciones inherentes a la vida social, mediante prohibiciones que se imponen al gobernado, para que, en su actividad, no lesione esferas particulares ajenas, ni afecte el interés o el derecho de la sociedad; en consecuencia, si las limitaciones a dichos derechos fundamentales están previstas en la propia Constitución Federal, es evidente que no existe contradicción entre los preceptos de la propia Carta Magna.
Adicionalmente, cabe señalar que, dado que el Poder Reformador tiene, en todo momento, la atribución constitucional de reformar o adicionar la Norma Suprema, puede válidamente crear o suprimir preceptos constitucionales, ampliar o restringir las garantías individuales, etcétera, lo cual no implica que dichas modificaciones sean contrarias a la propia Constitución Federal, pues los preceptos fundamentales son los que unifican la pluralidad de normas que conforman el derecho positivo, de ahí que, dada su jerarquía, no pueda haber contradicción entre ellos.
Estimar lo contrario, daría pie a que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se colocara en un plano superior al del Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, en su función constitucional de aprobar reformas y adiciones a la Constitución General de la República, la que constituye su límite, como poder por ella constituido.
Por otra parte, en relación con los argumentos de los accionantes, en el sentido de que la reforma constitucional no se ajustó a lo previsto en diversos convenios internacionales, se advierte que, en ellos, se hace un planteamiento de subordinación de normas constitucionales a tratados internacionales, lo que lleva a su desestimación, dado que, en el orden jurídico mexicano, éstos se ubican por debajo de aquéllas.
Por lo anterior, los argumentos vertidos por los promoventes, devienen inoperantes.
DÉCIMO CUARTO.- Recibidos los informes de las autoridades, la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral y el pedimento del Procurador General de la República, formulados los alegatos y encontrándose instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.
ÚNICO.- Previamente a cualquier otra cuestión, en atención a la naturaleza del decreto impugnado, este Tribunal Pleno procede a determinar si los vicios del procedimiento de reformas a la Constitución Federal, o bien, el contenido de las propias reformas constitucionales, que se impugnan en las presentes acciones de inconstitucionalidad, pueden ser materia de este medio de control constitucional y, por tanto, si esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de las mismas.
En este sentido, resulta necesario destacar, en primer término, cuáles son los antecedentes históricos del procedimiento de reforma constitucional, a partir del nacimiento del Estado mexicano, conforme a la evolución institucional de los textos constitucionales vigentes desde mil ochocientos veinticuatro, pues, sin estos antecedentes, sería difícil entender la naturaleza y alcances del procedimiento establecido en la Constitución y, en su caso, determinar si existe posibilidad de impugnar, conforme a nuestro sistema jurídico, las reformas o adiciones al texto fundamental.
El artículo 135 de la Constitución Federal establece el procedimiento de reforma constitucional, así como el órgano facultado para intervenir en dicho procedimiento, identificado comúnmente como Constituyente Permanente u Órgano Revisor o Reformador de la Constitución.
Más allá del nombre que se le otorgue, lo que resulta fundamental es la relación causa-efecto que existe entre el concepto de soberanía, previsto en el artículo 39 de la Constitución y la función reformadora de la Ley Fundamental, prevista en el artículo 135 del propio ordenamiento.
Una parte importante de los estudiosos de la evolución de las instituciones políticas señala que, con el nacimiento y consolidación del Estado moderno, en el tránsito de los cambios en las estructuras de poder de los siglos XVII a XIX, prevaleció la idea que identificó y depositó el concepto de soberanía en el pueblo, como titular originario de la misma. Éste fue el sentido que adoptó el sistema constitucional mexicano desde los primeros textos fundamentales, reiterándose en la Constitución de mil novecientos diecisiete, actualmente vigente.
Conforme a esa concepción, la soberanía, originariamente depositada en el pueblo, se desplaza por éste a un órgano representativo originario denominado Poder Constituyente, que funciona como asamblea fundacional, cuya principal tarea es expedir la Constitución, como base de todo el orden jurídico, político y social del pueblo que se organiza, desde ese momento, bajo las normas fundamentales que se ha dado por conducto de sus representantes primarios, de ahí que a ese Poder Constituyente se le reconozca como manifestación o expresión soberana del pueblo que se trasforma jurídica y políticamente en Estado soberano, adoptando, en la parte orgánica, una determinada forma de gobierno y una estructura estatal definida.
Al Poder Constituyente se le asignan ciertas capacidades y facultades excepcionales, dada su representatividad colectiva primigenia. En efecto, como se ha señalado, dicho poder debe ejercerse de manera colegiada, en asamblea o congreso, integrado por representantes originarios del pueblo, quienes, amparados en esa legitimación originaria, se trasforman en Congreso Constituyente, con el objetivo central de realizar un acto fundacional, es decir, crear una Constitución, como cúspide y base de todo el orden jurídico, político y social de una sociedad que, de esta manera, queda organizada políticamente como Estado.
Adicionalmente, a ese órgano fundacional se le reconoce la potestad, como expresión de la soberanía de que está investido, de instaurar la reforma de las normas de la Constitución por él creada y, como consecuencia de ello, ser la fuente generadora de nuevas normas constitucionales, que pueden adicionar o modificar las originales. Dicha fuente generadora de normas constitucionales se personaliza en un órgano distinto de los demás poderes constituidos, dotado, de manera exclusiva, de la competencia para modificar los preceptos de la Constitución original.
Así también, como consecuencia natural de la función fundacional que ejerce, se reconoce al Constituyente Originario la facultad de establecer el procedimiento de reforma constitucional que, en el caso de Constituciones rígidas, como la nuestra, es más complejo y menos flexible que el que se sigue para la abrogación, derogación o modificación de las leyes secundarias, con objeto de otorgar mayor estabilidad y seguridad al sistema normativo por él establecido en la Constitución original.
Una vez realizada su tarea básica fundacional, el Constituyente Originario desaparece y la nueva organización política por él creada actuará por medio de poderes y órganos constituidos, que son los creados por aquél en la Constitución. En este contexto, puede sostenerse que el órgano depositario de la función reformadora a que nos referimos, es el depositario único y directo de la función soberna de modificar o adicionar normas a la Ley Fundamental.
Ahora bien, debe tenerse presente que todas las Constituciones mexicanas han sido producto de Congresos Constituyentes y que todas incorporaron en sus textos el reconocimiento del pueblo como depositario originario de la soberanía.
El Constituyente de mil ochocientos veinticuatro estableció en la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, expedida el cinco de octubre de ese año, diversas reglas en torno a la posibilidad de realizar reformas constitucionales, referidas tanto a la temporalidad, al prescribir, en el artículo 166, que las mismas podían realizarse antes de mil ochocientos treinta, así como a la materia de fondo, al prohibir, en el numeral 171, la modificación de los artículos relacionados con la libertad e independencia de la Nación mexicana, su religión, forma de gobierno, libertad de imprenta y división de los poderes supremos, tanto de la Federación como de los Estados.
En lo que se refiere al procedimiento, dicho ordenamiento dispuso la participación, no sólo del Congreso en funciones al momento en que se presentara la iniciativa de reforma, sino también la del Congreso electo posteriormente, tal como se desprende de los artículos 167, 168, 169 y 170 de aquel texto constitucional.
Tiempo después, en las Leyes Constitucionales de la República Mexicana, de veintinueve de diciembre de mil ochocientos treinta y seis (centralistas), al regular lo relativo al procedimiento de reforma constitucional, los Constituyentes dispusieron que, durante los seis años siguientes a su expedición, no se podían realizar reformas; sin embargo, se estableció la posibilidad de su reforma por el Congreso, pasado este tiempo, sujeto a la decisión del Supremo Poder Conservador que, al ubicarse por encima de los demás poderes del Estado, tenía la decisión final sobre la consumación de la reforma, así como que se seguirían, en lo general, las reglas para la reforma de las leyes secundarias. De igual manera, resulta interesante señalar que, en el artículo 12, fracción I, de la Ley Segunda, se otorgó al Supremo Poder Conservador la facultad para declarar, de oficio o a petición del Ejecutivo, de la Corte de Justicia o de una parte de los miembros del Legislativo, la nulidad de una ley o decreto cuando fuesen contrarios a un artículo de la Constitución.
Posteriormente, en las Bases de Organización Política de la República Mexicana (también conocidas como Bases Orgánicas) de mil ochocientos cuarenta y tres, se eliminaron las limitantes establecidas por los ordenamientos predecesores respecto de la posibilidad de reformar la Constitución, pues, en el artículo 202, se precisó que, en cualquier tiempo, podían hacerse alteraciones o reformas, para lo cual debía seguirse el procedimiento legislativo ordinario, con la variante de que las reformas o adiciones debían ser aprobadas por las dos terceras partes de los votos, tanto de la Cámara de Diputados como de la de Senadores.
Por su parte, el Acta Constitutiva y de Reformas de mil ochocientos cuarenta y siete, documento constitucional particularmente importante, dada la reinstauración del régimen federal en México, retomó diversos límites materiales a la reforma constitucional, al prohibir que se modificaran los artículos relacionados con la independencia de la Nación, su forma de gobierno y la división, tanto de los poderes federales, como de los Estados.
Por lo que se refiere al procedimiento de reforma, dicha Acta Constitutiva dispuso que ésta debía ser aprobada por las dos terceras partes de las Cámaras de Diputados y de Senadores, o bien, por la mayoría de dos Congresos distintos e inmediatos, en el entendido de que, si la reforma se refería a la limitación en la extensión del territorio de los Estados, debía contarse, además, con la aprobación de la mayoría de las Legislaturas Estatales.
Así también, el desarrollo de los debates en el Constituyente de mil ochocientos cincuenta y seis y mil ochocientos cincuenta y siete, resulta esencial para entender el actual sistema de reformas a la Constitución, con la variante de que, en aquel momento, se propuso un sistema unicameral. El artículo 125 del Proyecto de Constitución Política de la República Mexicana, de dieciséis de junio de mil ochocientos cincuenta y seis, planteaba un procedimiento de reforma constitucional complejo, con la participación de dos Congresos sucesivos y sujeto a un doble referéndum popular.
El texto original fue retirado del Proyecto de Constitución, en sesión de dieciocho de noviembre de mil ochocientos cincuenta y seis, en virtud de la impugnación formulada, principalmente, por el Diputado Francisco Zarco, relacionada con la participación popular en la votación de las reformas constitucionales propuestas.
Con base en estas ideas, se presentó un nuevo texto que fue aprobado en el Congreso Constituyente, convirtiéndose así en el artículo 127 de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, el cual quedó redactado en los siguientes términos:
Artículo 127. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitución, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de sus individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión hará el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.
Como se desprende del precepto antes citado, la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete exigía para la reforma constitucional, el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes del Congreso de la Unión (funcionando en asamblea única), así como el de la mayoría de las Legislaturas de los Estados.
Este sistema era totalmente congruente con un esquema de Congreso de la Unión, conformado únicamente por diputados. En mil ochocientos setenta y cuatro, cuando se reformó el texto constitucional para incorporar nuevamente el sistema bicameral, no se modificó el texto del artículo 127, relacionado con el procedimiento de reforma constitucional, pasando por alto que, a partir de la mencionada reforma, dicho órgano legislativo se encontraba conformado tanto por la Cámara de Diputados como por la Cámara de Senadores, las cuales no sesionaban necesariamente en forma conjunta.
De igual forma, en mil ochocientos setenta y cuatro, no se señaló expresamente, como sí se hizo en los textos constitucionales de mil ochocientos veinticuatro, mil ochocientos treinta y seis y mil ochocientos cuarenta y tres, el procedimiento que debía seguirse para la reforma constitucional, dado que se había reinstaurado el sistema bicameral. No obstante, desde entonces, se siguió el procedimiento señalado actualmente en el artículo 72, para la expedición de las leyes, es decir, un procedimiento que implica la intervención sucesiva, no conjunta, de ambas Cámaras.
Por su parte, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de mil novecientos diecisiete, respecto del procedimiento de reforma constitucional, adoptó, prácticamente sin discusión, el mismo texto de su predecesora, al disponer, en su artículo 135, lo siguiente:
Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión hará el cómputo de los votos de las legislaturas, y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.
Dicho precepto fue adicionado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintiuno de octubre de mil novecientos sesenta y seis, a efecto de prever que el cómputo del voto de las Legislaturas y la declaración de que las reformas o adiciones han quedado incorporadas a la Constitución, pueden formularse tanto por el Congreso de la Unión, cuando esté en sesiones, como por la Comisión Permanente, durante los períodos de receso de aquél.
De acuerdo con lo antes señalado, resulta indiscutible que, en México, el Constituyente ha optado porque la función de reforma constitucional sea realizada por un órgano integrado por el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, sin que el Poder Judicial de la Federación tenga alguna injerencia. Así lo establece el artículo 135 constitucional, cuando dispone que una reforma o adición solamente llega a formar parte de la Constitución, cuando ha sido aprobada por mayoría calificada en ambas Cámaras, con el voto aprobatorio de, por lo menos, más de la mitad de las Legislaturas Estatales y ha sido formulada la declaración de aprobación por el Congreso o, en su caso, por la Comisión Permanente, una vez que se ha realizado el cómputo de los votos de las Legislaturas.
Luego, la reforma constitucional adquirirá la calidad de norma suprema, cuando cumpla con estos requisitos, en virtud de que, como lo dispuso el Constituyente, ésta es producto de la decisión de quienes, electos democráticamente, son los únicos depositarios de la soberanía popular, para el efecto de introducir reformas o adiciones a la Ley Fundamental.
Sentado lo anterior, resulta necesario determinar si puede afirmarse que se está en presencia de un verdadero poder, si existen límites a sus facultades adicionadora y reformadora y si es sujeta de control jurisdiccional, la adición o reforma realizada por él.
En cuanto al primer aspecto, debe señalarse lo siguiente:
Nuestra Constitución no califica expresamente como poder, el concurso de instancias previsto en el artículo 135, para adicionar o reformar la Ley Fundamental (como tampoco lo hicieron las que la precedieron). No obstante, una parte muy importante de la doctrina constitucional, el Poder Legislativo y el propio Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, le han conferido tal carácter.
Es claro que el concepto que nos ocupa se aplica, conforme al principio de división de poderes recogido en nuestra Ley Fundamental, a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, división que obedece a una óptica funcional, lo que quiere decir que dichos poderes se encargan, en principio, por conducto de los órganos que los componen, del ejercicio de una de las tres funciones tradicionales que derivan de las atribuciones que el Constituyente ha encargado al Estado.
Se afirma que las reglas de división de poderes se aplican solamente en principio, dado que la teoría que informó su creación nunca ha operado de manera absoluta. La realidad ha provocado que, en los textos constitucionales, se establezcan variadas e importantes excepciones a dicho principio. En este sentido, podría señalarse que el principio de división de poderes se atempera con un principio constitucional implícito de distribución flexible de funciones y competencias entre los distintos órganos públicos previstos en la Constitución.
De lo anterior se sigue que el Constituyente estableció que la extraordinariamente importante potestad (función) de reforma constitucional no estaría a cargo de ninguno de los tres poderes tradicionales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), sino del Congreso de la Unión y de las Legislaturas de los Estados, formando así una complementariedad orgánica indisoluble entre ellos, para el ejercicio de esa función.
Luego, debe entenderse por "poder", la estructura constitucional que tiene a su cargo, por su naturaleza, el ejercicio básico y predominante de una potestad o función sustancial para el Estado y por "órganos", las distintas personas jurídicas con capacidad (competencia) de producción normativa, para el adecuado ejercicio de la potestad o función que, a través de uno o varios titulares (personas que, mediante elección o designación legal, con el apoyo de recursos humanos, materiales y financieros necesarios), materializan dicho ejercicio de competencias, según lo dispuesto por el orden jurídico positivo (teoría de la imputación).
En nuestro sistema constitucional, el poder del Estado es uno, aunque, para su ejercicio, se divida en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, tal como se señala en el artículo 49 de la Constitución, que establece en su primer párrafo: "El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial".
El Poder Ejecutivo se deposita en un órgano simple unipersonal, denominado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos (artículo 80). El Poder Legislativo se deposita en un órgano complejo denominado Congreso General (artículo 50), que se divide en dos órganos colegiados, las Cámaras de Diputados y de Senadores (y, aunque formalmente, no se establece así, debe señalarse que también se deposita, como órgano colegiado de receso, en la Comisión Permanente, según lo dispone el artículo 78). El Poder Judicial se deposita en un órgano colegiado denominado Suprema Corte de Justicia de la Nación, un órgano colegiado y complejo denominado Tribunal Electoral, órganos colegiados denominados Tribunales Colegiados de Circuito, órganos simples unipersonales denominados Tribunales Unitarios de circuito y órganos simples unipersonales denominados Juzgados de Distrito, además de contar con el órgano colegiado no jurisdiccional denominado Consejo de la Judicatura Federal (artículo 94).
Todos ellos, al tiempo de ser depositarios inmediatos y directos, de cada uno de los poderes, son órganos con competencia delimitada que se apoyan, para el adecuado ejercicio de las competencias que derivan de la función que tienen encomendada, en otros múltiples órganos, cuya existencia, en muchos casos, se encuentra igualmente prevista a nivel constitucional. Todos estos órganos, primarios y derivados, actúan por conducto de sus titulares, quienes se auxilian de los recursos humanos, materiales y financieros que tienen asignados.
Conforme a lo anterior, puede concluirse que el uso por analogía del término "poder", para aludir al conjunto de órganos que tiene a su cargo, de manera exclusiva, la función sustancial de reforma constitucional que, como se explica más adelante, constituye una función más trascendente que la de los otros poderes constituidos, no es inadecuada o impertinente; asimismo, que si se siguen las reglas y principios que hemos aplicado a los tres poderes clásicos, tampoco resulta incorrecto hablar de que dicho poder se encuentra depositado en un órgano complejo, integrado por el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, puesto que, para que el ejercicio de esa función sea constitucionalmente válido, sólo puede llevarse a cabo con el concurso de tales órganos, actuando necesaria e indefectiblemente como una unidad orgánica competencial.
En suma, este Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que la concurrencia del Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, conforma un órgano complejo previsto en el artículo 135 constitucional, que puede asimilarse al concepto de "poder", dado que, siendo también un órgano constituido, al realizar el ejercicio de la función de reforma constitucional que tiene otorgada, se encuentra por encima de los otros tres poderes y de cualquier órgano público, federal o local, en virtud de que es el único que, mediante el desempeño de su capacidad normativa, puede suprimir, reformar, adicionar o matizar las atribuciones y funciones estatales y, por ende, las estructuras y la distribución de competencias determinada por el Poder Constituyente Originario para los otros poderes y órganos del Estado, incluyendo aquellos que integran los órdenes locales y municipales.
En relación con el segundo aspecto, relativo a si la facultad de adicionar o reformar la Constitución, encargada a dicho poder, tiene límites, debe señalarse lo siguiente:
La doctrina es coincidente al sostener que la reforma constitucional puede estar sujeta, por un lado, a límites materiales o sustanciales y, por otro, a límites formales o de procedimiento.
Los límites materiales o sustanciales se entienden como aquellas cláusulas establecidas expresamente en el propio texto constitucional, a través de las cuales se prohíbe modificar uno o varios enunciados constitucionales relacionados con decisiones políticas o derechos considerados, en un momento dado, como fundamentales, mientras que los límites formales o de procedimiento se refieren al cumplimiento de determinados requisitos procedimentales a que queda sujeta la reforma misma que, en el caso de Constituciones rígidas, como la nuestra, son mayores a los exigidos en el procedimiento legislativo ordinario.
De la interpretación literal del artículo 135 de la Constitución Federal, se desprende que no se establecen expresamente límites materiales para la reforma constitucional, como sí ocurrió, por ejemplo, en la Constitución de mil ochocientos veinticuatro o en el Acta Constitutiva y de Reformas de mil ochocientos cuarenta y siete, en las que se prohibía reformar, entre otros, los preceptos relacionados con la independencia de la Nación, la forma de gobierno republicano, representativo, popular y federal y la división de poderes.
No obstante, existen límites formales para reformar la Constitución, los cuales se encuentran previstos en el citado artículo135 y consisten en:
a)Que las reformas o adiciones se acuerden por las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso de la Unión.
b)Que las reformas o adiciones se aprueben por la mayoría de las Legislaturas de los Estados.
c)Que el Congreso de la Unión o, en su caso, la Comisión Permanente, realice el cómputo de los votos de las Legislaturas y emita la declaratoria de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.
En relación con los límites formales antes mencionados, debe señalarse que la declaración de aprobación de las adiciones o reformas por el Congreso de la Unión o, en su caso, por la Comisión Permanente, supone la verificación del cumplimiento de las formalidades de quórum y votación necesarios para ello que, respecto del Congreso de la Unión, se encuentran previstas en el artículo 63 de la Constitución y, en lo que se refiere a las Legislaturas Estatales, corresponde determinarlo a cada Constitución Local, de conformidad con el artículo 41 constitucional.
De esta forma, puede advertirse que la función de reforma o adición de la Constitución está supeditada, de manera expresa, por nuestro propio orden constitucional, sólo a ciertas formalidades procedimentales, pues, en un aspecto material o sustancial, no se limita, de modo explícito, el contenido y alcance de una adición o reforma; en cambio, no hay duda, de que deben respetarse las reglas procedimentales para introducir cualquier adición o reforma, lo que tiende a lograr la estabilidad y permanencia de los principios jurídico-políticos fundamentales, plasmados en el texto constitucional.
En estrecha relación con lo anterior, respecto del tercer aspecto, debe señalarse lo siguiente:
Si como se ha señalado antes, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos únicamente establece límites formales para su reforma o adición, resulta necesario analizar qué sucede en caso de que no se observen dichos límites y, en concreto, si es posible ejercer control constitucional respecto del procedimiento de reforma, a través de la vía establecida en la fracción II del artículo 105 de nuestra Ley Fundamental.
Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, en sesión de nueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, el amparo en revisión 1334/98, determinó que resultaba procedente el juicio de amparo en contra del procedimiento de reformas a la Constitución; sin embargo, dicho criterio no se sostuvo por el Tribunal Pleno, cuando, en sesión de seis de septiembre de dos mil dos, resolvió la controversia constitucional 82/2001, que dio origen a la siguiente jurisprudencia:
PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL. De acuerdo con el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución no es susceptible de control jurisdiccional, ya que lo encuentra en sí mismo; esto es, la función que realizan el Congreso de la Unión, al acordar las modificaciones, las Legislaturas Estatales al aprobarlas, y aquél o la Comisión Permanente al realizar el cómputo de votos de las Legislaturas Locales y, en su caso, la declaración de haber sido aprobadas las reformas constitucionales, no lo hacen en su carácter aislado de órganos ordinarios constituidos, sino en el extraordinario de Órgano Reformador de la Constitución, realizando una función de carácter exclusivamente constitucional, no equiparable a la de ninguno de los órdenes jurídicos parciales, constituyendo de esta manera una función soberana, no sujeta a ningún tipo de control externo, porque en la conformación compleja del órgano y en la atribución constitucional de su función, se encuentra su propia garantía.
Las consideraciones que sirvieron de sustento a la resolución que dio origen a la jurisprudencia antes citada, se hicieron consistir en lo siguiente:
(…)
Bajo las anteriores premisas, este Alto Tribunal estima que si bien la parte actora impugna en la presente controversia la invalidez del proceso reformatorio, no puede soslayarse el hecho de que los vicios que se le atribuyen ocurrieron durante la sustanciación de dicho proceso, que jurídicamente no pueden desvincularse de su objeto que es la aprobación y declaratoria de reformas de algunos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y toda vez que esas reformas constitucionales emanan de una autoridad no incluida expresamente en ninguna parte del artículo 105 constitucional, fuerza es concluir que la presente controversia, apoyada en dicho precepto, resulta improcedente, toda vez que a esta Suprema Corte de Justicia la Carta Fundamental de la República no le confiere facultad expresa.
(…)
En consecuencia, tratándose del procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución, no puede separarse éste de la emisión de las propias normas constitucionales que deriven de él.
(…)
En la especie, el procedimiento de reformas y adiciones regulado en el artículo 135 constitucional no es susceptible de control por la vía jurisdiccional, ya que lo encuentra en sí mismo, porque los órganos que en él actúan no lo hacen en su carácter aislado de órganos ordinarios constituidos, sino en su función extraordinaria de Órgano Reformador de la Constitución Federal, realizando una función de carácter exclusivamente constitucional, no equiparable a la de ninguno de los órdenes parciales.
En efecto, la función que realizan el Congreso de la Unión, al acordar las modificaciones, o éste o la Comisión Permanente al realizar el cómputo de los votos de las legislaturas locales y la declaración de aprobación de las reformas constitucionales, no es ordinaria, ya que se atribuye al Congreso en su carácter de representante del pueblo y a las entidades federativas, constituyendo de esta manera una función soberana no sujeta a ningún tipo de control externo, porque en la conformación del órgano y en la atribución constitucional de su función se encuentra su propia garantía (…).
Ahora bien, como se advierte de dicha resolución, el Pleno de este Alto Tribunal, para sostener la inimpugnabilidad del procedimiento de reforma al texto fundamental a través de una controversia constitucional, partió de la idea de que la norma, producto de dicho procedimiento, fue emitida por un Poder Reformador, cuyos actos no se encuentran sujetos a ninguno de los mecanismos de control jurisdiccional previstos en el artículo 105 constitucional; sin embargo, los accionantes, en el presente caso, cuestionan dicho argumento y consideran que no se da respuesta a qué sucede en caso de que la norma declarada constitucional no hubiese sido aprobada cumpliendo los requisitos formales establecidos en la propia Constitución, supuesto en el cual, consideran, no podría sostenerse que la reforma o adición hubiese sido aprobada por el Constituyente Permanente y, por tanto, no podrían llegar a formar parte de ella.
Expuesto lo anterior, debe señalarse que el poder del Estado no sólo se manifiesta mediante la actuación de los órganos constituidos, pues el Estado tiene el Poder Constituyente, que es, precisamente, el que permite establecer la norma básica o fundamental de todo el orden jurídico. El ejercicio de este poder se lleva a cabo la actividad del Constituyente Originario y, posteriormente, del Constituyente Permanente.
El Poder Constituyente del Estado se materializa mediante la emisión de actos o normas generales, lo que supone el ejercicio de la función legislativa, pero se trata de una función legislativa que produce normas de la más alta jerarquía. Esto no afecta la teoría de las funciones del Estado, pues éste también, en el ejercicio ordinario de la función legislativa, produce normas que se ubican jerárquicamente por debajo de la Constitución.
De este modo, el Poder Constituyente no puede quedar sujeto a limitaciones o restricciones del orden jurídico, pues, conforme a lo establecido en el artículo 39 constitucional, el pueblo ejerce su soberanía, a través del Constituyente Originario y, posteriormente, a través del Constituyente Permanente, integrado por el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados.
Una vez que las normas constitucionales se han perfeccionado, por la actividad del Constituyente Originario o del Constituyente Permanente, esa soberanía queda depositada en la Constitución y es esto lo que justifica la obligación de preservar la supremacía constitucional, pues, mediante esa salvaguarda, se protege la soberanía. Si la soberanía se manifiesta a través del ejercicio del Poder Constituyente del Estado (originario o permanente), limitar la acción de este órgano, implica limitar la soberanía, con lo cual se desvirtuaría la esencia de ésta última.
El artículo 135 constitucional no establece limitación alguna para reformar o adicionar la Constitución, sino solamente los órganos competentes para hacerlo. El control de la regularidad de estos actos no se establece a favor del Poder Judicial de la Federación, sino de las Legislaturas Federal y de los Estados, correspondiendo al Congreso de la Unión o, en su caso, a la Comisión Permanente, emitir la declaratoria de aprobación de tales reformas o adiciones.
Luego, en principio, puede afirmarse que, cuando se somete a votación, en el Congreso de la Unión, la reforma o adición de un precepto constitucional, el resultado que emerge de dicha votación por la mayoría calificada de los miembros presentes en ambas Cámaras, constituye una norma legislativa, pero esta norma es imperfecta, ya que, siendo una disposición general, abstracta e impersonal, no lleva aparejada aún su positividad, puesto que, para que ésta adquiera el carácter de norma constitucional perfecta, requiere, adicionalmente, del voto aprobatorio de la mayoría de las Legislaturas de los Estados, para que, con base en ello, el Congreso de la Unión o, en su caso, la Comisión Permanente, realice el cómputo de los votos y emita la declaratoria correspondiente.
Ahora bien, puede suceder que las reformas o adiciones hubiesen sido aprobadas sin la mayoría calificada de los miembros presentes del Congreso de la Unión, o bien, sin la mayoría simple de las Legislaturas de los Estados, supuesto en el cual, si bien no puede negarse que se está en presencia de una norma general, en principio, no debería ésta formar parte de la Constitución, por lo que sería deseable reconocer la posibilidad de control externo de esas anomalías; sin embargo, ello solamente podría combatirse a través de los mecanismos expresamente previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para tal efecto.
En el caso concreto, la impugnación del procedimiento de reforma que dio origen al decreto que se combate, se intenta a través de una acción de inconstitucionalidad, cuya procedencia se encuentra prevista en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dispone:
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
(…)
II.De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución, con excepción de las que se refieran a la materia electoral.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
a)El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión;
b)El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;
c)El Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;
d)El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, y
e)El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia Asamblea.
Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos (…).
En la exposición de motivos que dio origen a la reforma del precepto en comento, se precisó que las acciones de inconstitucionalidad tendrían por objeto abrir la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión, de las Legislaturas Locales, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal o, en su caso, el Procurador General de la República, pudieran plantear ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ámbito de sus atribuciones, la inconstitucionalidad de leyes, previéndose que las resoluciones podían anular, con efectos generales, la norma declarada inconstitucional, siempre que se emitieran, por lo menos, ocho votos en ese sentido.
Así, cuando se hizo referencia a dicho medio de control, en la iniciativa de reforma, se señaló lo siguiente:
Las acciones de inconstitucionalidad
El segundo proceso que se propone recoger en el artículo 105 constitucional es el de las denominadas acciones de inconstitucionalidad. En este caso, se trata de que con el voto de un porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores, de las legislaturas locales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, se puedan impugnar aquellas leyes que se estimen como contrarias a la Constitución. El Procurador General de la República podrá también impugnar leyes que estime contrarias a la Constitución.
Lo que acontece en el juicio de amparo y en las controversias en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio para que sean iniciadas. Mientras que en el amparo se requiere de una afectación de las garantías individuales y en las controversias constitucionales de una invasión de esferas las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional. Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamentaria calificada, o el Procurador General de la República, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución.
Siendo indudable que México avanza hacia una pluralidad creciente, otorgar a la representación política la posibilidad de recurrir a la Suprema Corte de Justicia para que determine la constitucionalidad de una norma aprobada por las mayorías de los congresos, significa, en esencia, hacer de la Constitución el único punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores políticos. Por ello, y no siendo posible confundir a la representación mayoritaria con la constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contarán con una vía para lograr que las normas establecidas por las mayorías se contrasten con la Constitución a fin de ser consideradas válidas (…).
La adición del mecanismo en cuestión, tuvo como propósito fundamental establecer un medio de control abstracto de normas generales emitidas por órganos legislativos, que fueran contrarias a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de modo tal que la impugnación respectiva pudiera formularse tanto por las minorías parlamentarias (en sus respectivos ámbitos, federal o locales), así como por el Procurador General de la República.
Más adelante, con la finalidad de crear un sistema integral de justicia en materia electoral, que diera certeza al desarrollo de los procesos electorales, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se reformaron diversos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Como parte de esas reformas, se eliminó del párrafo primero de la fracción II del artículo 105 constitucional, la excepción prevista respecto de la materia electoral; se estableció la acción de inconstitucionalidad, como única vía para plantear "la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución" y se confirió legitimación a los partidos políticos con registro, para ejercitar ese medio de control constitucional, exclusivamente, en contra de leyes electorales federales, estatales o del Distrito Federal, en el ámbito que expresa y limitativamente se señala.
En la exposición de motivos de la iniciativa en cuestión, se explica el propósito de la reforma, en los siguientes términos:
(…) las reformas que se someten a consideración de esta soberanía, se dirigen a la consecución de un sistema integral de justicia en materia electoral, de manera que por primera vez existan, en nuestro orden jurídico, los mecanismos para que todas las leyes electorales se sujeten invariablemente a lo dispuesto por la Constitución, para proteger los derechos políticos electorales de los ciudadanos mexicanos, establecer la revisión constitucional de los actos y resoluciones definitivos de las autoridades electorales locales, así como para contar con una resolución final de carácter jurisdiccional en la elección presidencial.
(…)
De igual manera, la incorporación referida permite hacer una distribución de competencias constitucionales y legales entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral que se corresponde con nuestra tradición y evolución político-electoral.
Conforme a la propuesta, la Corte conocerá sobre la no conformidad a la Constitución de las normas generales en materia electoral, al eliminarse de la fracción II del texto vigente del artículo 105 constitucional, la prohibición existente ahora sobre este ámbito legal.
Para crear el marco adecuado que dé plena certeza al desarrollo de los procesos electorales, tomando en cuenta las condiciones específicas que impone su propia naturaleza. Las modificaciones al artículo 105 de la Constitución, que contiene esta propuesta, contemplan otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos, adicionalmente a los sujetos señalados en el precepto vigente, estén legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes electorales; que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes a la Constitución sea la consignada en dicho artículo y que las leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los 90 días previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad, resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso, corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos.
(…)
La fórmula que propone esta iniciativa concilia los argumentos de carácter constitucional con los de orden práctico y logra, respetando las características de especificidad del derecho electoral que regula los procesos respectivos y la adición del Poder Judicial de mantenerse ajeno a estos conflictos, un sistema de justicia electoral completo que incluye el control constitucional y propicia el absoluto respeto al principio de legalidad sin el riesgo de un viraje brusco que pondría en peligro la viabilidad del propio sistema que se está creando y que, por supuesto deberá mejorarse y adaptarse de acuerdo con lo que la experiencia derivada de su aplicación indique. Al mismo tiempo, esta propuesta conlleva el fortalecimiento del Poder Judicial de la Federación, al absorber en su órbita constitucional la función jurisdiccional electoral y facultades que otrora correspondían otro poder (…).
Como producto de esa reforma, la fracción II, inciso f), del artículo 105 de la Constitución Federal, quedó con el siguiente texto:
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
(…)
II.De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
(…)
f)Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro.
La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.
Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales (…).
Finalmente, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el catorce de septiembre de dos mil seis, se adicionó el inciso g) a la fracción II del artículo 105 constitucional, para otorgar legitimación a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y a los organismos protectores de derechos humanos de los Estados, para promover acción de inconstitucionalidad, en los términos fijados por tal precepto, lo anterior, de conformidad con las siguientes consideraciones:
(…)
La acción de inconstitucionalidad es introducida en la Constitución como un medio de control constitucional que persigue la regularidad constitucional de las normas generales. A través de ella se permite el planteamiento de la inconstitucionalidad de una norma y la posibilidad de obtener una declaratoria de invalidez con efectos generales.
El objeto primordial de las acciones de inconstitucionalidad es el control abstracto y su efecto la consiguiente anulación de las normas cuestionadas.
(…)
Sin embargo, los nobles propósitos de la acción de inconstitucionalidad no están al alcance de todos, porque no cualquiera está legitimado para presentar una demanda de este tipo.
(…)
Debido a lo anterior y en virtud del noble objetivo de protección constitucional del recurso de acción de inconstitucionalidad, considero que es necesario reconocer a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos legitimación para ejercitar acciones de inconstitucionalidad cuando leyes o tratados contravengan las garantías individuales, con ello fortaleceríamos la indispensable labor que desarrolla el Ombudsman, quien en su función, controla el Poder en beneficio de la libertad, la igualdad y la seguridad jurídica de las personas.
(…)
En tal sentido, se considera pertinente que la Comisión tenga la posibilidad de presentar ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación las acciones de inconstitucionalidad necesarias para que esta última determine si una ley es violatoria de las garantías individuales, y en consecuencia, el defensor del pueblo esté cumpliendo cabalmente y con todas las herramientas posibles, la función que su misma denominación hace explícita, la de defender (…).
Del análisis documental de la evolución histórica que dio origen a las acciones de inconstitucionalidad, se desprende que la intención del Constituyente Permanente fue la de establecer un mecanismo de control abstracto, por virtud del cual, tanto minorías parlamentarias y el Procurador General de la República, en un primer momento, como los partidos políticos y las comisiones de derechos humanos, con motivo de las reformas adoptadas, se encontraran legitimados para plantear la posible inconstitucionalidad de una norma general aprobada por el Congreso de la Unión, las Legislaturas Locales o la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, por resultar contraria al texto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Al establecer dicho mecanismo de control, ni en las sucesivas reformas de que ha sido objeto el artículo 105, ni en ningún otro documento legislativo, se ha hecho alusión a la posibilidad de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación pueda ejercer control sobre el procedimiento de reforma previsto en el artículo 135, ni mucho menos que pueda hacerlo respecto de la constitucionalidad del contenido de tales reformas; por el contrario, su campo de acción se ha limitado a revisar la constitucionalidad de las leyes federales o locales, así como de los tratados internacionales, provenientes de un órgano legislativo ordinario, no del poder u órgano reformador de la Constitución.
En efecto, de la lectura del texto vigente del artículo 105, fracción II, constitucional, así como del procedimiento que le dio origen, se concluye que el órgano reformador, al establecer la acción de inconstitucionalidad, lo hizo como medio de control de "normas generales", entendidas como leyes ordinarias, federales o locales, expedidas por los órganos legislativos que enuncia el propio artículo 105, fracción II, constitucional, sin comprender, en forma alguna, otro tipo de normas, entre ellas, las reformas constitucionales.
A mayor abundamiento, del análisis integral del precepto constitucional antes citado, se advierte, en primer lugar, que distingue el término "disposiciones generales" o "normas generales" e, incluso, "leyes electorales federales" y "leyes electorales locales", de la acepción "Constitución" que, de acuerdo al propio numeral, es el referente para examinar la ley, es decir, lo que se sujeta a control es que dichas disposiciones generales, incluidas las electorales, sean conformes a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo cual no es posible interpretar que, al aludir a "normas generales", el órgano reformador hubiera comprendido a la propia Constitución, pues, de su interpretación integral, se entiende que limita su objeto de examen a las leyes en sentido estricto, esto es, a aquellas expedidas por el legislador ordinario, federal, de los Estados y del Distrito Federal.
En segundo lugar, se advierte también que la alusión a "normas generales" comprende sólo las leyes ordinarias, de carácter federal o local, legitimando, de ahí, sólo a un porcentaje determinado de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión, de las Legislaturas Locales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal que, precisamente, las hubieran expedido, de lo que se confirma que no comprende al órgano reformador de la Constitución que, como ha quedado expuesto, no constituye un órgano legislativo ordinario, de los enunciados en el artículo 105 y, menos aún, puede hablarse de un ámbito limitado de la norma para su aplicación, en cuanto sea federal, estatal o del Distrito Federal.
Luego, como se ha referido, la función que realizan el Congreso de la Unión, al acordar las modificaciones, o éste o la Comisión Permanente, al realizar el cómputo de los votos de las Legislaturas Locales y la declaración de aprobación de las reformas constitucionales, no es ordinaria, ya que se atribuye al Congreso, en su carácter de representante del pueblo y a las entidades federativas, con el único objeto de modificar o adicionar la Norma Fundamental, por lo que no puede configurarse o encuadrársele dentro de los órganos legislativos que enuncia el artículo 105, fracción II, a saber, Cámaras de Diputados y de Senadores, Legislaturas Estatales, o bien, Asamblea Legislativa del Distrito Federal y, de ahí, reunir el equivalente al treinta y tres por ciento de sus integrantes, que requiere dicho numeral para ejercitarlas.
De este modo, al no tener la Norma Fundamental un ámbito federal o local, no puede considerarse que sus reformas y adiciones sean objeto de control a través de la acción de inconstitucionalidad y, por ende, que un porcentaje minoritario de los órganos legislativos enunciados en el artículo 105, fracción II, los partidos políticos, o bien, el Procurador General de la República, tengan legitimación para ejercer la acción de inconstitucionalidad en contra de dicha reforma, por lo que este Alto Tribunal no tiene facultades para controlar, a través de este medio de control constitucional, los actos que emita dicho órgano. Como tampoco los partidos políticos, ya que, como se verá más adelante, su legitimación está acotada a leyes electorales federales o locales y al ámbito de éstas. Ni que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, o bien, su equivalente en los Estados de la República, tengan legitimación para ello, dado que el inciso g) que, como se refirió, se adicionó recientemente al artículo 105, fracción II, constitucional, acota tal legitimación a aquellas leyes que pudieran vulnerar los derechos humanos que consagra la propia Constitución, siendo aún más limitado para los organismos defensores de derechos humanos de los Estados, respecto de aquellas normas generales expedidas por la Legislatura de la entidad federativa en que operan.
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL. Si bien es cierto que la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad son dos medios de control de la constitucionalidad, también lo es que cada una tiene características particulares que las diferencian entre sí; a saber: a) en la controversia constitucional, instaurada para garantizar el principio de división de poderes, se plantea una invasión de las esferas competenciales establecidas en la Constitución, en tanto que en la acción de inconstitucionalidad se alega una contradicción entre la norma impugnada y una de la propia Ley Fundamental; b) la controversia constitucional sólo puede ser planteada por la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal a diferencia de la acción que puede ser promovida por el procurador general de la República, los partidos políticos y el treinta y tres por ciento, cuando menos, de los integrantes del órgano legislativo que haya expedido la norma; c) tratándose de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio en tanto que en la acción de inconstitucionalidad se eleva una solicitud para que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma; d) respecto de la controversia constitucional, se realiza todo un proceso (demanda, contestación de demanda, pruebas, alegatos y sentencia), mientras que en la acción de inconstitucionalidad se ventila un procedimiento; e) en cuanto a las normas generales, en la controversia constitucional no pueden impugnarse normas en materia electoral, en tanto que, en la acción de inconstitucionalidad pueden combatirse cualquier tipo de normas; f) por lo que hace a los actos cuya inconstitucionalidad puede plantearse, en la controversia constitucional pueden impugnarse normas generales y actos, mientras que la acción de inconstitucionalidad sólo procede por lo que respecta a normas generales; y g) los efectos de la sentencia dictada en la controversia constitucional tratándose de normas generales, consistirán en declarar la invalidez de la norma con efectos generales siempre que se trate de disposiciones de los Estados o de los Municipios impugnados por la Federación, de los Municipios impugnados por una mayoría o bien, en conflictos de órganos de atribución y siempre que cuando menos haya sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos de los Ministros de la Suprema Corte, mientras que en la acción de inconstitucionalidad la sentencia tendrá efectos generales siempre y cuando ésta fuere aprobada por lo menos por ocho ministros. En consecuencia, tales diferencias determinan que la naturaleza jurídica de ambos medios sea distinta.
(Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, Agosto de 2000, Página 965, Tesis P./J. 71/2000)
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA SÓLO ESTÁN FACULTADAS PARA DENUNCIAR LA POSIBLE CONTRADICCIÓN ENTRE UNA NORMA GENERAL Y LA PROPIA CONSTITUCIÓN. Al ser la acción de inconstitucionalidad un tipo especial de procedimiento constitucional en el que, por su propia y especial naturaleza, no existe contención, las partes legitimadas para promoverla, en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no ejercen la acción para deducir un derecho propio o para defenderse de los agravios que eventualmente les pudiera causar una norma general, pues el Poder Reformador de la Constitución los facultó para denunciar la posible contradicción entre aquélla y la propia Carta Magna, a efecto de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, atendiendo al principio de supremacía constitucional, la someta a revisión y establezca si se adecua a los lineamientos fundamentales dados por la propia Constitución.
(Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Noviembre de 1999, Página 791, Tesis P./J. 129/99).
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O DE TRATADOS INTERNACIONALES. Del análisis y la interpretación de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que: a) Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución, entonces sólo son procedentes contra normas de carácter general; b) En el propio precepto se habla sólo de leyes y tratados internacionales entendidos como normas de carácter general. Consecuentemente, las acciones de inconstitucionalidad proceden contra normas de carácter general, pero no contra cualquiera de éstas, sino sólo contra aquellas que tengan el carácter de leyes, o bien, de tratados internacionales. En iguales términos, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, tratándose de acciones de inconstitucionalidad, se refiere únicamente a normas generales, leyes y tratados internacionales; por lo tanto, también debe concluirse que prevé la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad exclusivamente en contra de esas normas. La intención del Constituyente Permanente, al establecer las acciones de inconstitucionalidad, fue la de instituir un procedimiento mediante el cual se pudiera confrontar una norma de carácter general con la Constitución y que la sentencia que se dictara tuviera efectos generales, a diferencia de lo que sucede con el juicio de amparo, en el que la sentencia sólo tiene efectos para las partes. No puede aceptarse su procedencia contra normas diversas, ya que en tales casos, por la propia naturaleza del acto combatido, la sentencia no tiene efectos generales, sino relativos. Por ello, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 1o. de la misma ley y con la fracción II del artículo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter general, es decir leyes o tratados, y son improcedentes en contra de actos que no tengan tal carácter.
(Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, Abril de 1999, Página 257, Tesis P./J. 22/99).
De estos criterios, se desprende que el Tribunal Pleno, al interpretar el artículo 105, fracción II, constitucional, ha establecido que este precepto señala la procedencia de la acción de inconstitucionalidad únicamente en contra de "normas generales", como género de la materia sujeta a impugnación; asimismo, ha concluido que las normas generales a que alude son, precisamente, aquellas que revisten el carácter de ley o tratado internacional, esto es, no se trata de cualquier ordenamiento que pudiera tener las características de norma general, sino de aquellas que revisten el carácter formal y material de ley y, por tanto, son improcedentes contra actos que no tengan ese carácter, como, por ejemplo, los reglamentos.
Luego, si bien es cierto, conforme al artículo 105, fracción II, constitucional, la acción de inconstitucionalidad es la vía para impugnar normas generales, en forma abstracta, por lo que, aun siendo indudable que, en sentido amplio, la Constitución también es un conjunto de normas, es igualmente cierto que dicho numeral sólo se refiere a leyes, formal y materialmente hablando, esto es, a las expedidas por el órgano legislativo ordinario, mas no a las reformas al texto constitucional que, como se ha establecido, se realizan por un órgano especial, conformado por el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados.
Asimismo, en criterios recientes, este Pleno ha establecido que, en términos del artículo 105, fracción II, constitucional, la legitimación de quienes pueden ejercitar una acción de inconstitucionalidad siempre atiende al ámbito de la norma general impugnada, es decir, dicha legitimación parte, precisamente, de que se trate de una ley federal, estatal o del Distrito Federal, incluidas las leyes electorales, por lo que si la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no puede encuadrar en ninguno de esos ámbitos, al ser la Norma Suprema, es claro que la acción de inconstitucionalidad no tiene por objeto de estudio las reformas constitucionales, ya que, de ser así, en todo caso, los órganos legitimados podrían impugnarla en general, dado que la Norma Fundamental tiene un espectro total de aplicación, no sólo federal o local.
En efecto, este Pleno ha emitido los siguientes criterios jurisprudenciales, que permiten corroborar que la acción de inconstitucionalidad, tal como está conceptualizada en nuestro orden constitucional, sólo tiene por objeto leyes, federales o locales y, de ahí, confiere a determinados entes, la legitimación para ejercerlas:
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. QUIÉNES SE ENCUENTRAN LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA ATENDIENDO AL ÁMBITO DE LA NORMA IMPUGNADA. La fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece de manera limitativa y expresa quiénes son los sujetos legitimados para promover una acción de inconstitucionalidad; sin embargo, no todos ellos pueden plantear ese medio de control constitucional contra cualquier ley, sino que su legitimación varía en función del ámbito de la norma que pretende impugnarse, es decir, si se trata de leyes federales, locales, del Distrito Federal o de tratados internacionales. Así, tratándose de la impugnación de leyes federales, están legitimados: 1. El 33% de los Diputados del Congreso de la Unión; 2. El 33% de los Senadores del Congreso de la Unión; 3. El Procurador General de la República; 4. Los partidos políticos con registro federal, si se trata de leye4s de naturaleza electoral; y 5. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, si se trata de leyes que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal. Por su parte, contra leyes locales están legitimados: 1. El 33% de los Diputados de la Legislatura Local que corresponda; 2. El Procurador General de la República; 3. Los partidos políticos con registro federal o aquellos que sólo tengan registro en el Estado de que se trate, siempre y cuando se impugne una ley electoral; y 4. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y los órganos estatales protectores de derechos humanos, si se trata de leyes que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal. Cuando la impugnación verse contra leyes del Distrito Federal, tendrán legitimación: 1. El 33% de los integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; 2. El Procurador General de la República; 3. Los partidos políticos con registro federal o aquellos que sólo tengan registro ante el Instituto Electoral del Distrito Federal, siempre que se trate de la impugnación de una ley electoral; y 4. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, cuando se trate de leyes que vulneren los consagrados en la Constitución Federal. Finalmente, tratándose de tratados internacionales, pueden impugnarlos: 1. El 33% de los Senadores del Congreso de la Unión; 2. El Procurador General de la República; y 3. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, si se trata de un tratado internacional que vulnere los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal.
(Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007, Página 1513, Tesis P./J. 7/2007).
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. ESTÁN LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA, ADEMÁS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS, LOS ENTES MENCIONADOS EN LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL. Tratándose de la impugnación de leyes electorales, no sólo los partidos políticos están legitimados para solicitar su invalidez, sino también los entes mencionados en la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con las limitantes que establece. Así, refiriéndose a la impugnación de leyes electorales están legitimados para solicitar su invalidez: 1.El Procurador General de la República contra leyes electorales federales, estatales y del Distrito Federal; 2. El 33% de los Diputados, y el mismo porcentaje de los Senadores, ambos del Congreso de la Unión, contra leyes electorales federales; 3. El 33% de los Diputados de una Legislatura local contra leyes electorales estatales emitidas únicamente por dicha Legislatura; 4. El 33% de los integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contra leyes electorales del Distrito Federal; 5. Los partidos políticos con registro federal contra leyes electorales, ya sean federales, locales o del Distrito Federal; 6. Los partidos políticos con registro estatal únicamente en el Estado de que se trate y contra leyes electorales de dicha entidad; 7. Los partidos políticos con registro ante el Instituto Electoral del Distrito Federal contra leyes electorales del Distrito Federal. Sin embargo, cabe precisar que por disposición expresa del inciso f) de la indicada fracción II, los partidos políticos, según tengan registro federal, estatal o ante el Instituto Electoral del Distrito Federal, únicamente están legitimados para impugnar leyes en materia electoral en el ámbito de que se trate, esto es, no tienen legitimación para promover una acción de inconstitucionalidad contra una ley que no sea electoral.
(Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007, Página 1489, Tesis P./J. 9/2007)
En este orden de ideas, este Alto Tribunal, al interpretar el artículo 105, fracción II, constitucional, en diversos precedentes, siempre ha establecido que la acción de inconstitucionalidad sólo procede contra normas generales, entendidas como aquellas que, formal y materialmente, revisten la naturaleza de leyes, supuesto en el que, indudablemente, no podría encuadrarse a la Norma Fundamental.
Del mismo modo, siguiendo el texto del artículo 105, fracción II, en cuanto dispone que "Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vaya a aplicarse; y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales", se confirma plenamente que el texto fundamental sólo contempla, como objeto de estudio, aquellas leyes electorales expedidas por los legisladores ordinarios, pues son las que se aplicarán en cada proceso electoral, sea federal o local y, por ende, en aras de salvaguardar el principio de certeza electoral, deben promulgarse y publicarse noventa días antes de que inicien y no deben modificarse sustancialmente durante dichos procesos.
Mientras que, tratándose de la Constitución Federal, por las razones ya expuestas, no podría catalogársele como una ley electoral. Además, de sostenerlo así, tendría que afirmarse que le son aplicables tales reglas, esto es, que debiera promulgarse y publicarse dentro de dicho plazo, o bien, que no pudiera modificarse sustancialmente durante los procesos electorales, lo cual es insostenible, dado su carácter de Norma Fundamental, que irradia a todo el orden nacional y no frente a procesos electorales en concreto, máxime si partimos del hecho de que éstos se llevan a cabo a nivel federal, estatal -incluidos los municipios- y del Distrito Federal, en fechas distintas y, además, como ya se refirió, es el artículo 135 el que regula expresamente su procedimiento de reforma o adición, señalando sus límites.
Así pues, si las presentes acciones de inconstitucionalidad se promovieron por partidos políticos, entonces, para estimar que tenían legitimación para hacerlo, se tendría, primero, que conceptualizar a la Constitución Federal, como una ley, además, darle un rango federal o local y, por último, clasificarla como electoral, lo cual, como ya se precisó, no es posible.
En suma, a través de la acción de inconstitucionalidad, sólo puede plantearse la no conformidad de "normas generales", en sentido estricto, esto es, de leyes, federales o locales, mas no de cualquier otro tipo de normas generales, como podrían ser los reglamentos o cualquier otra normatividad que pudiera revestir las características de generalidad y abstracción, es decir, fue el propio órgano reformador de la Constitución, el que limitó la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad a las leyes, o bien, a los tratados internacionales y, de ahí, la competencia de este Alto Tribunal para su conocimiento, por lo que, como parte también de un poder constituido, Poder Judicial de la Federación, únicamente puede actuar dentro de los límites y en los supuestos que el texto constitucional le establezca, sin que pueda llegar al extremo de ampliar su ámbito competencial o el objeto de un medio de control constitucional, so pretexto de salvaguardar la supremacía de la Constitución Federal.
No es posible que esta Suprema Corte se avoque al conocimiento de una acción que, conforme al texto constitucional, no se estatuyó para impugnar reformas constitucionales y, a partir de ahí, legitime, además, a entes que no cuentan con tal legitimación para ejercer dicha vía en su contra, lo que conllevaría, asimismo, una problemática mayor en cuanto a su substanciación, puesto que si, como hemos señalado, el artículo 105, en su fracción II, enuncia los entes legitimados para promover la acción, a partir del ámbito de aplicación de la norma general impugnada y, en otros supuestos, atendiendo también a su ámbito material, ¿cómo podrían delimitarse tales ámbitos cuando la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la Norma Fundamental del Estado? Y, de ahí, ¿quiénes de los sujetos legitimados podrían o no ejercerla? Asimismo, ¿qué papel tendrían las Legislaturas Estatales, que también intervienen en el procedimiento de reformas y adiciones? Es decir, ¿podrían tener legitimación para promover la acción, al participar en el procedimiento de reformas?
Consecuentemente, el procedimiento previsto por el Constituyente Originario, en el artículo 135 constitucional, hasta ahora no modificado, en su contenido sustancial, por el Constituyente Permanente, no puede ser objeto de impugnación a través de alguno de los medios de control de los que puede conocer el Poder Judicial de la Federación, en virtud de que, para que una reforma o adición a la Constitución llegue a formar parte de la misma, se han establecido límites formales, los cuales únicamente pueden ser revisados por el órgano legislativo federal, en su carácter de parte y de última instancia en el procedimiento de reformas a la Constitución, al momento de emitir la declaratoria de aprobación correspondiente.
Se afirma lo anterior, dado que el Constituyente Originario encomendó la función integral a un solo órgano complejo, depositario de la representación democrática del pueblo y, por ello, depositario único de la facultad para reformar la Constitución y de revisar que se hayan cumplido todos los requisitos previstos en el artículo 135, tantas veces citado, esto es, el Congreso de la Unión o, en su caso, la Comisión Permanente, son los únicos responsables, no sólo del desarrollo del proceso, sino de la revisión de que, efectivamente, se hayan cumplido los extremos constitucionales para que una reforma o adición forme parte de la Ley Fundamental.
Dicha revisión no podría considerarse técnicamente como un medio de control constitucional, toda vez que lo lleva a cabo un órgano que realiza una tarea similar a la del Constituyente, por sí y ante sí. Para que cualquier otro de los órganos constituidos pudiera ejercer -válida y democráticamente- un medio de control constitucional sobre el proceso de reformas a la Ley Fundamental, sería menester que expresamente se le hubiera otorgado tal facultad de revisión, lo cual no sucede, ni ha acontecido hasta hoy, en el sistema jurídico mexicano.
Luego, al no haber sido previsto por el Constituyente Originario o Permanente, la posibilidad de ejercer dicho control, resulta claro que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede prorrogar la competencia constitucional que le ha sido conferida, tal como lo sostuvo el Tribunal Pleno, en sesión de seis de septiembre de dos mil dos, al resolver la controversia constitucional 82/2001, que dio origen a la jurisprudencia "PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL".
Por lo anterior, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el propio artículo 105, fracción II, constitucional, así como con los diversos 59 y 65 de la misma Ley Reglamentaria, toda vez que, atento a la interpretación integral y teleológica del artículo 105, fracción II, constitucional, vigente, la acción de inconstitucionalidad no es la vía o medio de control constitucional para impugnar una reforma constitucional, ni esta Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene, por tanto, competencia para conocer de la misma.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
ÚNICO.- Se sobresee en las presentes acciones de inconstitucionalidad.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de siete votos de los Señores Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, José de Jesús Gudiño Pelayo, Mariano Azuela Güitrón, Sergio A. Valls Hernández (Ponente), Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Los Señores Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Ramón Cossío Díaz, Genaro David Góngora Pimentel y Juan N. Silva Meza votaron en contra, por estimar que son procedentes las acciones de inconstitucionalidad, y reservaron su derecho para formular votos particulares.
La Señora Ministra Luna Ramos y los Señores Ministros Franco González Salas, Gudiño Pelayo y Presidente Ortiz Mayagoitia formularon salvedades respecto de las consideraciones relativas a la posibilidad de que el procedimiento de reformas constitucionales sea susceptible de control jurisdiccional, contenidas a fojas doscientos cinco a doscientos catorce del proyecto. El Señor Ministro Presidente Ortiz Mayagoitia manifestó, además, que las razones de sus votos quedaron plasmadas en el voto de minoría que formularon al resolverse, el veintiocho de abril del año en curso, los recursos de reclamación números 33/2007-CA y 34/2007-CA, interpuestos, respectivamente, por los Partidos Políticos Convergencia y Nueva Alianza. Por su parte, la Señora Ministra Sánchez Cordero de García Villegas reservó su derecho para formular voto concurrente.
El Señor Ministro Presidente Ortiz Mayagoitia declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados y, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44, primer párrafo y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó que la resolución se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Firman los Señores Ministros Presidente y Ponente, con el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe. Rúbricas.
Esta hoja corresponde a la acción de inconstitucionalidad 168/2007 y su acumulada 169/2007, promovidas por los Partidos Políticos Convergencia y Nueva Alianza, falladas en sesión de veintiséis de junio de dos mil ocho, en el sentido siguiente: ‘ÚNICO.- Se sobresee en las presentes acciones de inconstitucionalidad.’- Conste.