ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 141/2007. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.
MINISTRA PONENTE: MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS.
SECRETARIO: ALFREDO VILLEDA AYALA.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día tres de mayo de dos mil siete.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por oficio presentado el treinta de marzo de dos mil siete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Eduardo Tomás Medina Mora Icaza, en su carácter de procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó se declarara la invalidez del Decreto 151, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas, el veintiocho de febrero de dos mil siete, en virtud del cual se reformó el artículo 4o. de la Ley Orgánica de la Contraloría de la Legalidad Electoral de esa entidad federativa.
El texto anterior y el vigente de la disposición legal reclamada es el siguiente:
SEGUNDO. El procurador general de la República señaló como autoridades emisoras del Decreto 151 reclamado al Congreso y al Gobernador Constitucional del Estado de Chiapas, y señaló que la disposición legal impugnada es violatoria de los artículos 105, fracción II, penúltimo párrafo, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de los conceptos de invalidez que estimó pertinentes, los cuales se sintetizarán en la parte considerativa de la presente ejecutoria.
TERCERO. Mediante proveído de dos de abril de dos mil siete, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación formó y registró el expediente respectivo con el número 141/2007, y designó por razón de turno a la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos para que fungiera como instructora en el procedimiento, quien por diverso proveído del día siguiente admitió a trámite el asunto y consideró pertinente solicitar opinión acerca del caso a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, e informe al Instituto Estatal Electoral del Estado de Chiapas sobre la fecha de inicio del próximo proceso electoral local.
CUARTO. El Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas, por medio de su consejero jurídico, licenciado Juan Gabriel Coutiño Gómez, rindió informe y dio contestación a la demanda en el sentido siguiente:
a) El Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas únicamente se limitó a cumplir con su obligación de promulgar el decreto de reformas reclamado.
b) No todas las reformas a la legislación electoral se encuentran supeditadas a la restricción constitucional de reformar leyes de esa materia, sino que, a contrario sensu, aquellas que no sean fundamentales para el proceso electoral o para la ciudadanía, pueden modificarse en cualquier momento, incluso ya iniciado el mismo.
c) La reforma reclamada no reviste el carácter de modificación fundamental, en tanto que no rompe con los mandatos que regulan el proceso electoral, es decir, las reglas fundamentales que lo rigen quedan intocadas, ya que se refieren a la elección del titular de un órgano electoral, tratándose de un acto interno del mismo, lo que no constituye una afectación a ningún partido político.
d) Las atribuciones de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas no fueron modificadas, adicionadas o restringidas, lo cual sí constituiría una reforma fundamental a una ley electoral; pero al tratarse de una modificación del régimen interno de la contraloría, en modo alguno puede considerarse como una reforma fundamental, pues la forma de organización interior de ese órgano autónomo se ajusta a parámetros claros y legítimos, como son que se trata de un organismo con autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propio; y sus integrantes son designados por el propio Poder Legislativo, por lo cual no se controvierte la función encomendada, porque tampoco se modifican, adicionan o restringen las facultades de este ente público.
e) Conforme al artículo 9o. de la Ley Orgánica de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas, la citada autoridad funciona en Pleno, el cual se integra por tres contralores, cuyo presidente es designado en sesión por los mismos servidores públicos, y sus decisiones son adoptadas por mayoría de votos; y es obvio que la norma impugnada no establece que el actual presidente tenga que ser ratificado, sino que esto puede o no ocurrir.
f) La adecuación de la legislación orgánica de la contraloría fue con el objeto de garantizar plenamente que todo procedimiento iniciado ante cualquiera de sus ponencias, durante un proceso electoral, se concluya por un mismo contralor.
g) Con la reforma en comento, directa o indirectamente no se da pauta a la creación de órganos administrativos para fines electorales, ni se modifican los principios y procedimientos de la organización de las elecciones; tampoco se modifica el financiamiento público o se altera la comunicación social de los partidos; mucho menos se trastocan los límites de las erogaciones y montos máximos de las aportaciones, ni se legisla sobre delitos y faltas administrativas y sus sanciones.
h) Para la designación del presidente de la citada contraloría, se requiere de la realización de un acto futuro e incierto y de naturaleza colegiada, de manera que potestativamente pueda determinarse si se hace una reelección, o bien si se hace la designación de un nuevo presidente.
i) Ninguno de los partidos políticos nacionales evidenció inconformidad alguna respecto a la reforma reclamada, con lo cual se concatena la legitimidad de su procedencia, más aún cuando estos entes políticos se encuentran igualmente representados en las diferentes fracciones parlamentarias en la LXII Legislatura de la entidad, misma que, en su carácter de poder público representativo de la ciudadanía, aprobó por mayoría de los diputados presentes, dicho decreto.
j) El vocablo "certeza", se refiere a que todos los actos de los órganos electorales sean, además de verificables, reales e inequívocos, confiables, derivados de un actuar claro y transparente; y es el caso que la reforma reclamada representa una medida que garantiza total certidumbre e imparcialidad en la actuación de la contraloría, habida cuenta que lo que se busca es no dar pauta a ninguna suspicacia respecto de los procedimientos investigatorios que tuvieran turnados, en una segunda ocasión, a un nuevo contralor, en atención a la alternancia en el cargo de presidente, retrasando y obstaculizándose la buena marcha de los expedientes.
k) Del escrito del promovente no se desprenden razonamientos lógico-jurídicos que demuestren que la reforma combatida resulta sustancial, por lo que deben considerarse dogmáticos y meras aseveraciones sin fundamento jurídico alguno.
Por otra parte, el Poder Legislativo del Estado de Chiapas en su informe manifestó, en esencia, lo siguiente:
a) Del texto de la reforma reclamada puede advertirse que no se afecta ninguna de las etapas de la elección (preparación, jornada electoral y fase posterior a la elección), pues la reforma que se impugna solamente trasciende a la organización interna de la contraloría.
b) La reforma lejos de constituir una acción fundamental que afecte el proceso electoral, representa una medida que garantiza los principios de certidumbre e imparcialidad a que deben sujetar su actuación los integrantes de la Contraloría de Legalidad Electoral. De ello se desprende que los procedimientos investigatorios que habiendo sido conocidos por cualquiera de los contralores electorales, no sean turnados en una segunda ocasión a un nuevo contralor, en atención a la alternancia en el cargo de presidente, retrasando y obstaculizándose la buena marcha de los expedientes.
c) Los argumentos vertidos por la Procuraduría General de la República, no constituyen razonamientos lógico-jurídicos tendentes a demostrar por qué resultan sustantivas las reformas planteadas.
d) La reforma en comento de ninguna manera regula el proceso electoral, ya que no va más allá de establecer que para la designación del presidente de la contraloría, se requiere de la realización de un acto futuro e incierto, y de naturaleza colegiada, de manera que potestativamente pueden determinar si existe una reelección hasta por dos años, o bien designar a un nuevo presidente por el periodo de dos años.
e) Es evidente que la reforma reclamada no es fundamental ni medular en el proceso electoral y bajo ninguna circunstancia conculca los preceptos constitucionales que se estiman violados en el escrito inicial.
QUINTO. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación expuso la siguiente opinión:
"Consideraciones de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en respuesta a la consulta formulada por la Ministra de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Margarita Beatriz Luna Ramos, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"El objeto de la opinión prevista en el artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consiste en que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en su calidad de órgano especializado en la materia, proporcione a la Suprema Corte de Justicia de la Nación los mayores elementos posibles para el examen y solución de cuestiones planteadas en la acción de inconstitucionalidad cuando se trate de normas electorales, para que de esta manera se aporte información técnica especializada.
"En la acción de inconstitucionalidad planteada por el procurador general de la República, mediante la cual solicita se declare la inaplicabilidad de la modificación contenida en el Decreto 151 que reforma el artículo 4o. de la Ley Orgánica de la Contraloría de la Legalidad Electoral de Chiapas, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintiocho de febrero del año en curso, por haberse promulgado y publicado en contravención de los artículos 105, fracción II, penúltimo párrafo, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Lo anterior debido a que, en concepto del accionante, el decreto combatido fue publicado con posterioridad al comienzo del proceso electoral estatal con lo que se violentan las previsiones constitucionales de que: i) las leyes electorales, federales o locales, sean promulgadas y publicadas cuando menos noventa días antes del inicio del proceso en que vayan a aplicarse, y ii) que durante el mismo no hayan modificaciones legales sustanciales.
"De forma concreta, el promovente aduce que:
"1) Las reformas fueron publicadas una vez iniciado el proceso electoral estatal, pues éste comenzó el pasado quince de enero, con la sesión que al efecto celebró el consejero general del Instituto Electoral de Chiapas;
"2) El contenido del decreto combatido será aplicado al proceso electoral en desarrollo, pues en ninguna parte del mismo se establece alguna previsión en contrario, y
"3) La reforma planteada resulta fundamental, pues el artículo 4o. de la Ley Orgánica de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado incide en el funcionamiento de un órgano colegiado, permanente y autónomo que ejerce funciones de autoridad en la materia, pues la modificación de la forma en que sus integrantes han de ejercer el cargo de presidente del mismo, implica que, con la entrada en vigor de la reforma de mérito, deberá elegirse a un nuevo presidente, retornándose los asuntos de su ponencia, con lo que, en opinión del accionante, se retrasaría y obstaculizaría la buena marcha de los expedientes abiertos por el órgano en cita.
"El accionante sostiene, pues, que el vicio del decreto impugnado consiste en la conculcación del artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según el cual las leyes electorales federal y locales deben promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse y que durante el mismo, no puede haber modificaciones legales fundamentales.
"En opinión de esta Sala Superior, parece no existir mayor controversia respecto a la satisfacción del primer requisito necesario para concluir que se ha transgredido la prohibición constitucional invocada, consistente en que se reformen las leyes electorales dentro de los noventa días previos al inicio de los comicios o durante su desarrollo, toda vez que, conforme al artículo 111 del Código Electoral del Estado de Chiapas, el Consejo General del Instituto Electoral del Estado debió sesionar el quince de enero de este año para dar inicio al proceso electoral encaminado a renovar a los integrantes del Congreso del Estado y de los Ayuntamientos, eso es, evidentemente en forma previa a la promulgación y publicación del decreto combatido.
"La cuestión entonces se centra en determinar si, como sostiene la parte actora, la reforma reviste la naturaleza de fundamental como exige la prohibición.
"Sobre este aspecto, conviene precisar que al resolver la acción de inconstitucionalidad 9/99 y su acumulada (sic) la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que ‘para establecer si la reforma fue realizada oportunamente, esto es, atendiendo a los plazos señalados en el dispositivo constitucional transcrito, debe analizarse previamente la naturaleza jurídica de la disposición impugnada materia de la reforma electoral de que se trata, a efecto de determinar si constituye una reforma legal fundamental o no ...’
"Estableció, además, que las disposiciones legales serán fundamentales en la medida en que recojan los principios rectores en la materia que rigen, porque no pueda prescindirse de ellas por la institución o principio que regula o porque se trate de reformas que impliquen una extensión y alcance considerables por tratarse de la variación de numerosos preceptos normativos.
"En la especie, el texto del artículo 4o. de la ley en comento, antes y después de la promulgación y publicación del decreto combatido, es el siguiente:
"(se transcribe).
"La comparación de ambos textos permite advertir lo siguiente:
"a) Se conserva el enunciado normativo que prevé la composición de la Contraloría de la Legalidad Electoral por tres miembros;
"b) A diferencia del texto anterior, ahora se precisa que las funciones de la presidencia serán ejercidas por un contralor electoral electo por el Pleno, empero, en realidad no se trata de una norma nueva, porque esa situación ya se encuentra prevista en el artículo 9o., cuya redacción se mantiene inalterada desde la promulgación de la ley en el año dos mil cinco;
"c) Se conserva el periodo de dos años de duración de la presidencia;
"d) Se elimina la rotación en las funciones por los contralores electorales, para ahora prever la posibilidad de una reelección inmediata por dos años más, por una sola ocasión, y
"e) Se aclara que la prórroga no incide en la duración del encargo, extremo normativo que podía ya deducirse de las disposiciones originales de la ley en cita, así como del artículo 19 de la Constitución Local, que en forma meridiana preveían un plazo de ocho años en la duración del cargo de contralor electoral, el cual no puede extenderse por una disposición sin sustento constitucional, y menos si se considera que los contralores electorales son designados por el Congreso, en tanto que el presidente es elegido entre los integrantes.
"De lo expuesto se tiene que la única premisa normativa realmente nueva es la precisada en el inciso d), toda vez que desaparece el imperativo legal de que los contralores electorales se alternen en las funciones de la presidencia cada dos años, para admitirse la posibilidad de una sola reelección inmediata, por un periodo de dos años más.
"Circunscrita en estos términos la reforma objeto de impugnación, esta Sala Superior opina que no se está en presencia de una modificación fundamental en los términos exigidos por el artículo 105 constitucional, ya que no se están alterando reglas esenciales del marco normativo que rige el procedimiento que permite a la ciudadanía participar para acceder al ejercicio del poder público, toda vez que, en primer término, permanecen intocadas las reglas que establecen la forma en la cual el proceso electoral debe desarrollarse, los plazos en los cuales deben sucederse los actos de inicio, preparación o celebración de los comicios, los términos y condiciones a satisfacer para que los partidos y ciudadanos estén en aptitud de participar en las elecciones, las condiciones de la contienda electoral, así como las atribuciones o facultades expresas conferidas a las distintas autoridades electorales, de modo que los participantes en el proceso comicial conozcan previamente y con claridad las reglas a que la actuación de las autoridades electorales está sujeta.
"Efectivamente, en el decreto reclamado no se varían las facultades de la Contraloría de la Legalidad Electoral, contenidas primordialmente en el artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Contraloría de la Legalidad Electoral, ni las conferidas al Pleno del órgano (artículo 10), ni tampoco las atribuidas al presidente de la contraloría o a alguno de los integrantes de su estructura, ni propiamente de las reglas que condicionan su funcionamiento para el desempeño ordinario de sus tareas.
"Por el contrario, como se dijo, la única modificación real es en el sentido de permitir la reelección del contralor electoral que ejerce la función de la presidencia, por un solo periodo inmediato adicional de dos años más, disposición que no reviste la naturaleza de lo esencial o fundamental para los efectos del artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, habida cuenta de que sólo tiene efectos limitados en la organización de dicho órgano, que comparado con el régimen preexistente, permite la reelección del presidente en los términos anotados, con lo cual no se trastocan ni el funcionamiento del organismo, ni por supuesto, las atribuciones del Pleno y del resto de sus órganos.
"En oposición a lo planteado por el procurador general de la República, la promulgación y publicación del Decreto 151 no conllevan por sí mismas, la renovación automática de la persona que ejerza las funciones de la presidencia en ese momento, puesto que no existe un mandato en dicho sentido, ni puede deducirse de la reforma adoptada, al no variarse el número de integrantes, las personas que fueron designadas en dos mil cinco, ni el periodo que dura el ejercicio de la presidencia, máxime que los transitorios del mencionado decreto sólo establecen:
"(se transcriben).
"En consecuencia, la renovación de la titularidad de la presidencia o la reelección de quien en este momento ejerza la presidencia de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado debe tener verificativo de conformidad con lo dispuesto en las reglas aprobadas en el año dos mil cinco (año en que se aprobó la ley de mérito), es decir, a la conclusión del primer periodo de dos años.
"De ahí que no pueda sostenerse, como se hace en la demanda de la acción de inconstitucionalidad, que el decreto de reforma tenga como objeto directo la designación de un nuevo presidente, pues aun cuando no mediara dicha reforma, necesariamente tendría que operar al concluir el primer periodo de dos años, la sustitución del presidente, circunstancia que hace patente, adicional a lo que ya se ha expresado, que la modificación no reviste el carácter de fundamental.
"Por lo tanto, como todas las implicaciones que el accionante considera trascendentales tienen como base una premisa inexacta, no admiten servir de base
para los efectos pretendidos.
"En atención a lo expuesto, la Sala Superior del Tribunal Federal Electoral del Poder Judicial de la Federación opina:
"Único. El Decreto 151 que reforma el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría de la Legalidad Electoral de Chiapas, no tiene el carácter de reforma legal fundamental, para los efectos del artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"México, Distrito Federal, a once de abril de dos mil siete.
"Magistrado presidente. Flavio Galván Rivera. Magistrada María del Carmen Alanís Figueroa. Magistrado Constancio Carrasco Daza. Magistrado Manuel González Oropeza. Magistrado José Alejandro Luna Ramos. Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar. Magistrado Pedro Esteban Penagos López. Secretaria general de Acuerdos Silvia Gabriela Ortiz Rascón.". Firmas ilegibles.
SEXTO. El Instituto Estatal Electoral el once de abril de dos mil siete rindió el informe que se le solicitó, el cual en la parte medular señala:
"Tercero. Por lo tanto, y derivado del contenido de los dos puntos que anteceden, en sesión extraordinaria de fecha quince de enero del año que transcurre, el Consejo General del Instituto Estatal Electoral, en la voz de su consejero presidente, con la declaratoria de inicio del proceso ordinario del año 2007, dio inicio al proceso electoral ordinario 2007, para elegir diputados al Congreso del Estado y miembros de los Ayuntamientos de los 118 Municipios de la entidad; y en cuanto al próximo proceso electoral ordinario, dará inicio el 15 de enero de 2010, en términos del artículo 111 del Código Electoral del Estado de Chiapas."
Transcurrido el plazo de dos días para formular alegatos, el cual transcurrió del viernes veinte de abril de dos mil siete, al sábado veintiuno siguiente, inclusive, se procedió a la elaboración del proyecto de resolución respectivo.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c),(1) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I,(2) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que el procurador general de la República plantea la invalidez del Decreto 151 mediante el cual se reformó el artículo 4o. de la Ley Orgánica de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa de veintiocho de febrero de dos mil siete.
SEGUNDO. Oportunidad. En primer lugar, se analizará si la acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente.
El artículo 60(3) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que el cómputo del plazo para ejercer la acción de inconstitucionalidad debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó en el medio de difusión oficial la norma impugnada, y tratándose de materia electoral, todos los días son hábiles.
El Decreto 151 del Congreso del Estado de Chiapas que se reclama fue publicado el miércoles veintiocho de febrero de dos mil siete, en el Periódico Oficial de dicho Estado (fojas 23 del expediente), de manera que el plazo para impugnarlo transcurrió del jueves primero al viernes treinta de marzo de dos mil siete, conforme al siguiente calendario:
Consecuentemente, si el escrito inicial que dio lugar a la acción de inconstitucionalidad 141/2007 fue presentado el treinta de marzo de dos mil siete, es incuestionable que la promoción se hizo dentro del plazo legal descrito.
TERCERO. Legitimación. A continuación se procederá a analizar la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.
Suscribe la demanda Eduardo Tomás Medina Mora Icaza, en su carácter de procurador general de la República, lo que acredita con la copia certificada de su nombramiento (foja 22 del expediente).
De acuerdo con lo previsto en el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(5) si en el caso se plantea la inconstitucionalidad del Decreto 151 del Congreso del Estado de Chiapas, el cual tiene el carácter de ley estatal, es necesario concluir que el procurador general de la República cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.(6)
CUARTO. Improcedencia. Los órganos legislativos responsables de la emisión de la ley reclamada no expusieron alguna causa de improcedencia o sobreseimiento, y este Alto Tribunal no advierte que se actualice alguna de ellas.
QUINTO. Conceptos de invalidez. En la primera parte de su único concepto de invalidez el procurador general de la República expone el alcance que en su concepto tiene el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, el cual establece lo siguiente: "Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales."
Enseguida, se exponen en el escrito inicial las siguientes conclusiones:
a) La Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas es un órgano permanente y autónomo que ejerce funciones de autoridad en materia electoral en la entidad, para lo cual está investida de personalidad jurídica y patrimonio propio y dentro de sus funciones están, entre otras, controlar, vigilar y fiscalizar las finanzas de los partidos políticos; investigar las violaciones a la ley; recibir, analizar y dictaminar los informes financieros trimestrales y anuales sobre los recursos públicos y privados que empleen los partidos para sus actividades permanentes; dictar las medidas preventivas para evitar que las autoridades difundan obras y programas un mes antes del día de la elección, así como para garantizar la imparcialidad de los servidores públicos e imponer las sanciones de su competencia relacionadas con las precampañas, campañas, financiamiento, precandidatos, candidatos y otras que deriven de la ley electoral, por lo que es claro que las funciones que ejerce la Contraloría de la Legalidad Electoral son sustantivas e importantes dentro del periodo electoral.
b) Es incontrovertible que la reforma es fundamental, pues impacta el correcto ejercicio de las funciones que competen a los servidores públicos que integran el Pleno de la Contraloría de la Legalidad Electoral, al modificar la forma en que los integrantes del órgano colegiado habrían de ejercer el cargo de presidente del mismo, al pasar de una presidencia en la que se alternarían sus integrantes cada dos años, a una cuya duración será de dos años con la posibilidad de una reelección por una sola vez, lo que entraña que a la entrada en vigor de la reforma impugnada se deba elegir un nuevo presidente una vez iniciado el proceso electoral.
c) El efecto de la designación del nuevo presidente de la Contraloría de la Legalidad Electoral, será el consecuente returno de los asuntos e investigaciones que en ese momento estuvieran en trámite en la ponencia del contralor ponente que resultara electo, lo que evidentemente retrasaría y obstaculizaría la buena marcha de los expedientes abiertos por la Contraloría de la Legalidad Electoral de Chiapas.
d) Si se toma en cuenta que la citada reforma es fundamental, se puede concluir válidamente que al publicarse la reforma durante el proceso electoral que inició el quince de enero de dos mil siete, la misma pugna con lo previsto en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que constitucionalmente no es posible que existan modificaciones legales fundamentales a las leyes electorales durante el proceso electoral.
e) El decreto que se combate, al transgredir lo previsto en el artículo 105, fracción II, último párrafo, de la Constitución General de la República, infringe el artículo 133 de la Carta Magna, el cual consagra el principio de supremacía constitucional, que impone la existencia de un orden jurídico creado y organizado por la misma Norma Suprema, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones.
SEXTO. Son infundados los argumentos antes sintetizados como se pasa a demostrar.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos acerca de la prohibición para reformar leyes en la víspera o durante el proceso electoral, establece lo siguiente:
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
(Adicionado, D.O.F. 22 de agosto de 1996)
"Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales. ..."
En la exposición de motivos de la reforma constitucional publicada el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se expuso lo siguiente:
"Para crear el marco adecuado que dé plena certeza al desarrollo de los procesos electorales, tomando en cuenta las condiciones específicas que impone su propia naturaleza. Las modificaciones al artículo 105 de la Constitución, que contiene esta propuesta, contemplan otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos, adicionalmente a los sujetos señalados en el precepto vigente, estén legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes electorales; que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes a la Constitución sea la consignada en dicho artículo y que la leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los 90 días previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad, resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso, corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos."
En el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados de treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, se concluyó lo siguiente:
"IV. Justicia electoral
"...
"Especial atención merece la reforma de la fracción II, en ésta, la adición de un inciso f, y la adición de dos párrafos, cuarto y quinto, a la fracción III (sic) del artículo 105 de la Constitución. En la segunda fracción se suprime la actual excepción para que la Suprema Corte de Justicia conozca de acciones de inconstitucionalidad, en materia electoral y, en el inciso f, se establece el derecho de los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral de ejercitar acción de inconstitucionalidad ‘... en contra de leyes electorales federales o locales y los partidos políticos con registro estatal, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro’ y ante qué instancias podrán ejercitar dicha acción; asimismo, en la fracción lll (sic) se precisa que ‘Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos 90 días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse y durante el mismo no podrá haber modificaciones sustantivas’ y que ’La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.’."
Finalmente, en el dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación Primera Sección, de Puntos Constitucionales, del Distrito Federal y de Estudios Legislativos Primera Sección, de la Cámara de Senadores, de primero de agosto de mil novecientos noventa y seis, se precisó lo siguiente:
"La reforma electoral definitiva
"...
"Otra propuesta de gran impacto en nuestra vida política nacional será la de homologar las legislaciones electorales para que se adecuen a los principios contenidos en el artículo 116 constitucional. Con ello se logrará evitar las disparidades que pudieran evitar prácticas democráticas dispares en la República o el surgimiento, al amparo de legislaciones defectuosas, de conductas antidemocráticas que pongan en riesgo la unidad nacional. De la misma manera, estas comisiones que dictaminan, están plenamente de acuerdo que para salvaguardar las nuevas facultades de revisión constitucional en materia electoral, es necesario que toda legislación federal, pero sobre todo las locales, tengan que entrar en vigor 90 días antes de su aplicación."
Por otra parte, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ordena que las Constituciones Políticas y leyes de los Estados observen los siguientes principios en materia electoral:
"Artículo 116. ...
(Adiciona [N. de E. reformada], D.O.F. 22 de agosto de 1996)
"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:
"a) Las elecciones de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las Legislaturas Locales y de los integrantes de los Ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo;
"b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia;
"c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;
"d) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad;
"e) Se fijen los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales;
"f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal;
"g) Se propicien condiciones de equidad para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social;
"h) Se fijen los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; se establezcan, asimismo, las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias; e
"i) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse; ..."
A propósito de lo anterior, el artículo 19 de la Constitución Política del Estado de Chiapas, establece las reglas esenciales sobre los comicios en los siguientes términos:
(Reformado, P.O. 9 de noviembre de 2004)
"Artículo 19. Votar en las elecciones del Estado es un derecho y una obligación de los ciudadanos chiapanecos.
"El voto deberá ser libre, igual, universal, secreto y directo, las autoridades garantizarán a los ciudadanos la emisión del mismo en los términos anteriores.
"La certeza, seguridad, legalidad, independencia, veracidad, objetividad e imparcialidad, serán principios rectores de las autoridades electorales.
"Los poderes públicos serán imparciales, deberán abstenerse de apoyar directa o indirectamente a cualquier partido o candidato. Durante las elecciones, participarán exclusivamente en el ejercicio de las atribuciones que expresamente les confiere la ley. Las autoridades estatales y municipales, así como las delegaciones del órgano ejecutivo federal deberán cesar la difusión pública de obras y programas un mes antes del día de la elección. Cualquier violación a esta disposición, independientemente de la sanción penal respectiva, será castigada en términos del título noveno de esta Constitución. Corresponde a la Fiscalía Electoral la vigilancia de estas disposiciones.
"La función electoral, recaerá en: El Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado, el Instituto Estatal Electoral, la Fiscalía Electoral y la Contraloría de la Legalidad Electoral.
"El Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado y el Instituto Estatal Electoral serán competentes para la calificación de las elecciones en los términos de sus respectivas atribuciones.
"El Instituto Estatal Electoral es un organismo independiente, permanente, imparcial, autónomo y público del Estado, responsable de la preparación, organización y vigilancia de las elecciones estatales y municipales, así como corresponsable en la vigilancia de las precampañas. El instituto será autoridad en la materia y profesional en su desempeño, para lo cual deberá establecer un servicio civil electoral. La ley regulará el ingreso, promoción y remoción de sus integrantes quienes, en todos los casos, deberán ser ciudadanos comprometidos. El instituto contará con personalidad jurídica y patrimonio propio.
"El instituto contará, en su estructura, con órganos de dirección, ejecutivos y técnicos. El consejo general será su órgano máximo de dirección y responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque las actividades del instituto se guíen por los principios rectores de la función estatal electoral. Se integrará por un consejero presidente y ocho consejeros electorales con voz y voto. Además, concurrirán, con voz pero sin voto, los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo. Asimismo habrá seis consejeros electorales suplentes en orden de prelación. La ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de sus órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral.
"El consejero presidente y los consejeros electorales del Instituto Estatal Electoral, así como los Magistrados del Tribunal Electoral, serán elegidos por el Congreso del Estado y, en sus recesos, por la Comisión Permanente, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, de entre las propuestas que formulen las fracciones parlamentarias. Durarán en el cargo siete años, podrán ser reelectos para otro periodo y no deberán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia pública, no remunerados. El secretario ejecutivo del instituto será nombrado por el voto de las dos terceras partes del consejo general a propuesta de su presidente.
"La legislación electoral establecerá los requisitos que deberán reunir para su designación el consejero presidente, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo del Instituto Estatal Electoral, quienes estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecidas en el título noveno de esta Constitución.
"El Instituto Estatal Electoral tendrá a su cargo, en forma integral y directa, además de las actividades que determine la legislación electoral: las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, los derechos y prerrogativas de las asociaciones y partidos políticos, la impresión de materiales electorales, la preparación de la jornada electoral, la calificación de las elecciones y entrega de las constancias
de mayoría o asignación respectivas en los términos que señale la ley, así como la regulación de la observación electoral y los sondeos y encuestas con fines electorales.
"Los ciudadanos y los partidos políticos son corresponsales en la preparación, desarrollo, vigilancia y fiscalización de los procesos electorales; así como de la vigilancia y fiscalización de las precampañas en los términos de ley.
"La Fiscalía Electoral y la Contraloría de la Legalidad Electoral son órganos autónomos, con personalidad jurídica y patrimonio propios. La Fiscalía Electoral, en su carácter de Ministerio Público, es responsable de la investigación y persecución de los delitos electorales. La Contraloría de la Legalidad Electoral es un órgano colegiado que tendrá a su cargo la investigación a petición de los interesados de las violaciones a la ley, además será responsable de controlar, vigilar y fiscalizar las finanzas de los partidos políticos y los gastos de las precampañas y campañas electorales. Las autoridades y particulares están obligados a acatar sus requerimientos. El fiscal electoral y los integrantes de la Contraloría de la Legalidad Electoral, deberán guardar las reservas en el ejercicio de sus competencias. La ley establecerá su organización, funcionamiento y sanciones aplicables.
"El fiscal electoral y los integrantes de la Contraloría de la Legalidad Electoral, serán nombrados por el Congreso del Estado, a propuesta del titular del Ejecutivo Estatal, por el voto de las dos terceras partes de los legisladores presentes y, en los recesos de éste, por la Comisión Permanente con la misma votación de mayoría calificada. Durarán ocho años en su encargo y podrán ser removidos exclusivamente en los términos del título noveno de esta Constitución.
"La actividad de precampaña será regulada por la ley, pero en ningún caso durará más de 30 días. Cualquier persona que realice actos de proselitismo sin sujetarse a las disposiciones que señale la ley de la materia, independientemente de las demás sanciones, perderá el derecho a ser registrado como candidato al cargo de elección popular por el cual realizó dichos actos.
"La duración de las campañas se sujetará a las disposiciones de la ley, pero, en todo caso, no deberá rebasar de noventa días. Los partidos políticos serán responsables de la veracidad y factibilidad de las propuestas de sus candidatos. Las campañas políticas tendrán como objetivo la obtención del voto a través de la difusión de la plataforma electoral y el debate ideológico. Cualquier partido político o candidato que no cumpla con las anteriores disposiciones será sancionado en los términos de la ley de la materia.
"Las autoridades garantizarán, también, que los ciudadanos tengan acceso a información para conocer a las personas que serán electas y que les sea expresadas con veracidad las propuestas ideológicas y programáticas de cada candidato o partido político. El instituto organizará debates obligatorios entre los candidatos, en los términos de la ley de la materia, mismos que deberán ser difundidos en los medios de comunicación.
"La difusión de encuestas y sondeos será regulada por la ley, pero en ningún caso permitirá su divulgación durante la jornada electoral y los siete días anteriores.
"Los partidos políticos son entidades de interés público que tienen como fin promover la participación de los ciudadanos en la vida democrática del Estado, contribuyen a la elección del gobernador del Estado, de los miembros del Congreso Estatal y de los integrantes de los Ayuntamientos. Los partidos políticos, como organizaciones de ciudadanos, hacen posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los principios e ideas que postulan. Su participación en los procesos electorales estará regulada por la ley y su actividad deberá estar orientada a elevar la calidad de vida de los chiapanecos.
"Los partidos políticos deberán influir entre sus candidatos propietarios a diputados al Congreso del Estado y a integrantes de los Ayuntamientos a no más del setenta por ciento de un solo sexo y no menos del veinte por ciento de jóvenes menores de veinticinco años.
"La afiliación a los partidos políticos es un derecho libre, personal e independiente de cada chiapaneco. Toda afiliación corporativa o de grupo será nula y sancionada por la ley.
"La ley determinará los fines, derechos, prerrogativas, obligaciones y responsabilidades que les correspondan a los partidos políticos; así como las formas de intervención en los procesos electorales. Los partidos políticos nacionales, derivados de su participación en las elecciones estatales o municipales, gozarán de los mismos derechos y prerrogativas dispuestos en la ley para los partidos estatales.
"La ley electoral establecerá, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, las reglas y criterios a que se sujetará la determinación y distribución del financiamiento público de los partidos políticos, garantizando que reciban en forma equitativa financiamiento público para su sostenimiento y sus actividades tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales.
"Del financiamiento público, exclusivamente el diez por ciento deberá destinarse a contratación en medios de comunicación.
"La ley regulará los gastos máximos que podrán erogar los partidos políticos y candidatos en las precampañas y campañas electorales. Establecerá las modalidades y límites a las aportaciones privadas, el control, vigilancia y fiscalización de los recursos de los partidos políticos, así como las sanciones que deberán aplicarse por incumplimiento de estas disposiciones. Asimismo, deberá contener las reglas y criterios para determinar el financiamiento público.
"Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, la ley establecerá un sistema de medios de impugnación, que tendrá como objetivo dar definitividad a las distintas etapas del proceso electoral y garantizar la protección de los derechos políticos de los ciudadanos consagrados a esta Constitución.
"El Instituto Estatal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado serán competentes para conocer las impugnaciones en los términos que establecen esta Constitución y la ley, la cual fijará, en todo caso, los plazos suficientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas.
"En materia electoral, la interposición de los medios de impugnación legales no producirá efectos suspensivos sobre la resolución o acto impugnado.
"La ley tipificará los delitos y determinará las faltas y responsabilidades en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse."
La disposición legal reclamada establece, antes y después de la reforma reclamada, lo siguiente:
El artículo 5o. al que remite la parte final del artículo 4o. en vigor, establece el método de designación de los integrantes de la Contraloría de la Legalidad Electoral, así como el tiempo de duración y las causas de remoción en los siguientes términos:
"Artículo 5o. Los integrantes del Pleno de la Contraloría de la Legalidad Electoral, serán nombrados por el Congreso del Estado, a propuesta del titular del Ejecutivo Estatal, por el voto de las dos terceras partes de los legisladores presentes y en los recesos del Congreso, por la Comisión Permanente con la misma votación de mayoría calificada. Durarán en su encargo ocho años y solo podrán ser removidos en los términos del título noveno de la Constitución Política del Estado de Chiapas."
La forma esencial de funcionamiento de dicha contraloría está contemplada en el artículo 9o., que prescribe lo siguiente:
"Artículo 9o. El Pleno de la Contraloría de la Legalidad Electoral se integrará por tres contralores electorales con voz y voto, quienes sesionarán con el número total de sus miembros, uno de los cuales será su presidente, quién será electo por el Pleno de la misma. Las resoluciones se tomarán por mayoría de votos, las que gozarán de plena autonomía, observando para cada una de ellas los principios rectores de la función electoral como son la certeza, seguridad, legalidad, independencia, veracidad, objetividad e imparcialidad."
Las funciones del presidente de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas, cuya elección es materia de análisis, son descritas en el artículo 11 de la ley respectiva en los siguientes términos:
"Artículo 11. Son facultades del presidente de la contraloría:
"I. Convocar a sesiones ordinarias y extraordinarias a los integrantes del Pleno;
"II. Presidir las sesiones ordinarias y extraordinarias de la contraloría con todas las facultades que esta ley y el reglamento interior le conceden;
"III. Vigilar el cumplimiento de los acuerdos tomados en el Pleno de la contraloría y remitir al Consejo General del Instituto Estatal Electoral, los acuerdos que, en su caso, deba ratificar este órgano;
"IV. Firmar los convenios que sean necesarios suscribir con el Instituto Estatal Electoral, con las autoridades federales, estatales y municipales e instituciones académicas, así como con personas físicas y morales, que se requieran para el cumplimiento de sus atribuciones;
"V. Proponer al Pleno de la contraloría, el nombramiento del secretario ejecutivo y demás personal operativo, técnico y administrativo necesario para las funciones propias de la contraloría; y,
"VI. Las demás que señale esta ley y demás ordenamientos aplicables."
Entre las demás atribuciones que le confiere la ley en consulta al presidente de la Contraloría de la Legalidad Electoral, se encuentran, por ejemplo, las siguientes:
"Artículo 10. El Pleno de la contraloría, además de las facultades señaladas en el artículo 8o., tendrá las atribuciones siguientes:
"...
"IV. Aprobar el proyecto de presupuesto anual de egresos que le proponga el presidente y remitirlo al Ejecutivo Estatal, para su inclusión en el proyecto de presupuesto de egresos del Estado; ..."
"Artículo 13. Corresponde al secretario ejecutivo de la Contraloría de la Legalidad Electoral:
"II. Preparar el orden del día de las sesiones del Pleno de la contraloría; declarar la existencia del quórum legal necesario para sesionar; dar fe de lo actuado en las sesiones, elaborar el acta correspondiente y autorizarla conjuntamente con el presidente;
"...
"XI. Firmar junto con el presidente todos los acuerdos y resoluciones que emita la contraloría; ..."
Asimismo, el Reglamento de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el tres de agosto de dos mil cinco, pormenoriza las atribuciones del presidente de dicho organismo, de la siguiente forma:
"Capítulo VI
"De la presidencia
"Artículo 14. Además de las facultades conferidas por la ley en su artículo 11, al presidente corresponderá:
"I. Representar legalmente a la contraloría y otorgar cuando así lo estime, poder para actos de dominio, administración o pleitos y cobranzas, así como para ser representado ante cualquier autoridad administrativa o judicial o ante particulares;
"II. Informar al Pleno las diversas actividades de la contraloría;
"III. Supervisar la integración y funcionamiento de la estructura orgánica de la contraloría;
"IV. Someter a aprobación del Pleno el anteproyecto del presupuesto anual de egresos y los planes y programas de trabajo de la contraloría;
"V. Someter a aprobación del Pleno el tabulador de sueldos de los servidores públicos de la contraloría;
"VI. Determinar, conforme a la autorización presupuestaria, el pago de la nómina de complemento de sueldos del personal de la contraloría;
"VII. Someter a aprobación del Pleno el sistema de estímulos por productividad y eficiencia de los servidores públicos de la contraloría, con base en las economías o partidas presupuestales que para tal efecto se destinen;
"VIII. Dar cumplimiento a los acuerdos tomados por el Pleno;
"IX. Comunicar, en su caso, la aplicación de sanciones impuestas a partidos políticos, coaliciones, ciudadanos, precandidatos o candidatos por violaciones a las disposiciones normativas en materia electoral al Consejo General del Instituto Estatal Electoral para que proceda a su aplicación;
"X. Comunicar los acuerdos del Pleno que requieran la ratificación del consejo general del instituto;
"XI. Convocar a las sesiones ordinarias y extraordinarias del Pleno;
"XII. Presidir las sesiones ordinarias y extraordinarias de la contraloría con todas las facultades que la ley, el presente reglamento o cualquier otro dispositivo legal le concedan;
"XIII. Declarar instaladas y clausuradas las sesiones del Pleno;
"XIV. Dar cuenta al Pleno de los escritos que se presenten a la contraloría, cuando lo considere pertinente;
"XV. Decretar los recesos durante el desarrollo de una sesión, observando el reglamento de sesiones;
"XVI. Comunicar a los partidos políticos y, en su caso, coaliciones, las resoluciones que dicte la contraloría para su observancia y cumplimiento;
"XVII. Rendir ante el Pleno un informe al término de cada ejercicio anual, dando cuenta de la administración de la contraloría y de las principales resoluciones emitidas;
"XVIII. Coordinar y promover las actividades generales de la contraloría;
"XIX. Presentar al Pleno para su aprobación, las políticas, normas y demás lineamientos necesarios para el funcionamiento y cumplimiento de los fines de la contraloría;
"XX. Proponer al Pleno el nombramiento de los titulares de la secretaría ejecutiva, direcciones y jefaturas de unidad;
"XXI. Nombrar al personal técnico, operativo y administrativo necesario para las funciones propias de la contraloría, así como contratar al personal eventual que se requiera, dando cuenta de ello al Pleno; y,
"XXII. Las demás que le señalen la ley, el presente reglamento y demás disposiciones que resulten aplicables."
"Artículo 15. El presidente, además de lo señalado en el artículo anterior, tendrá las siguientes facultades:
"I. Someter al Pleno la designación del director jurídico como encargado de la secretaría ejecutiva, en las ausencias temporales del titular de ésta;
"II. Someter al Pleno la designación de un encargado, en ausencia temporal de un director en tanto se nombra al titular;
"III. Tomar las medidas necesarias para el adecuado desarrollo de las sesiones del Pleno;
"IV. Vigilar la aplicación y cumplimiento del presente reglamento y de los demás instrumentos normativos de la contraloría;
"V. Realizar las denuncias ante la Fiscalía Electoral, cuando se advierta presunta responsabilidad en el manejo del financiamiento o se observen daños a los bienes obtenidos con los recursos otorgados a los partidos políticos o coaliciones; y,
"VI. Firmar junto con el secretario ejecutivo, las resoluciones que apruebe el Pleno."
"Artículo 16. El presidente sentará las bases generales para la adecuada contratación y distribución del personal, así como para la disciplina, racionalidad y austeridad presupuestal en todos los órganos administrativos."
"Artículo 17. La presidencia contará, para el mejor despacho de sus asuntos, con una secretaria particular y el demás personal de apoyo necesario que permita el presupuesto."
Ahora bien, el quince de junio de dos mil cinco, apareció publicado en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas el Decreto Número 152, de once de mayo del mismo año, de la Comisión Permanente del Congreso del Estado de Chiapas (foja 153 del expediente), cuyo texto, en la parte que interesa, es el siguiente:
"Artículo único. Se nombra a los ciudadanos Dr. Oswaldo Chacón Rojas, y los contadores públicos Rodolfo Ramos Palacios y Rosalía Vázquez Sánchez, como contralores de la Legalidad Electoral."
"Transitorio
"Artículo único. El presente decreto entrará en vigor a partir de esta misma fecha."
Constituye un complemento de todo lo anterior, la inserción que apareció publicada en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas el tres de agosto de dos mil cinco, en la cual se dieron a conocer los resultados de la elección celebrada el once de mayo de dos mil cinco, para la designación del primer presidente de la Contraloría de la Legalidad Electoral en el Estado de Chiapas, en los siguientes términos:
"Publicación No. 2158-A-2005
"Contraloría de la Legalidad Electoral
"Organismo público autónomo
"Acuerdos
"Acuerdo de instalación de la Contraloría de la Legalidad Electoral y nombramiento de su presidente. En la Ciudad de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, con fecha once de mayo del año dos mil cinco, se llevó a cabo la instalación del Pleno de la Contraloría de la Legalidad Electoral y la elección de su presidente, de conformidad con los artículos 4o. y 9o., de su ley orgánica, interviniendo los C.C.P. Rosalía Vázquez Sánchez, C.C.P. Rodolfo Ramos Palacios y Dr. Oswaldo Chacón Rojas, quienes acreditan su personalidad como contralores electorales mediante los nombramientos expedidos por la Comisión Permanente de la Sexagésima Segunda Legislatura del H. Congreso del Estado de Chiapas, de fecha 11 de mayo de 2005; nombrándose en votación directa por unanimidad de votos al contralor electoral Dr. Oswaldo Chacón Rojas, como presidente de la Contraloría de la Legalidad Electoral. Notifíquese y cúmplase."
A efecto de analizar el argumento de invalidez, resulta necesario reproducir el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé:
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"... (Penúltimo párrafo) Las leyes electorales federales y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales."
Al respecto, la iniciativa de reformas a la Constitución Federal de veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, señaló lo siguiente:
"Conforme a la propuesta, la Corte conocerá sobre la no conformidad a la Constitución de las normas generales en materia electoral, al eliminarse de la fracción II del texto vigente del artículo 105 constitucional, la prohibición existente ahora sobre este ámbito legal.
"Para crear el marco adecuado que dé plena certeza al desarrollo de los procesos electorales, tomando en cuenta las condiciones específicas que imponen su propia naturaleza, las modificaciones al artículo 105 de la Constitución, que contiene esta propuesta, contempla otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos, adicionalmente a los sujetos señalados en el precepto vigente, estén legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes electorales; que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes a la Constitución sea la consignada en dicho artículo y que las leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los noventa días previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnados por inconstitucionales, resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso, corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos."
Se advierte así, que la intención del Órgano Reformador de la Constitución, al establecer la prohibición contenida en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, en el sentido de que no pueden promulgarse ni publicarse leyes electorales dentro de los noventa días previos al inicio del proceso electoral, fue la de que, en su caso, dichas normas en materia electoral pudieran ser impugnadas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que este Alto Tribunal resuelva las contiendas antes de que se inicie el proceso electoral correspondiente, garantizando así el principio de certeza que se debe observar en la materia.
No obstante lo anterior, la previsión contenida en el citado precepto fundamental no puede considerarse como tajante, puesto que también permite la realización de reformas a las disposiciones generales en materia electoral ya sea dentro del plazo de los noventa días anteriores al inicio del proceso electoral en que vayan a aplicarse, o bien, una vez iniciado éste, pero con la limitante de que dichas reformas no constituyan una "modificación legal fundamental".
En relación con esta disposición, aun cuando no fue el tema medular, este Tribunal Pleno, en el criterio contenido en la tesis P./J. 98/2006, aludió a las "modificaciones legales fundamentales", como aquellas que alteran de manera sustancial disposiciones que rigen o integran el marco legal aplicable al proceso electoral; así, si las citadas modificaciones legislativas no son de naturaleza trascendental para el proceso electoral, por ser de carácter accesorio o de aplicación contingente, su realización dentro del proceso electoral no producirá su invalidez, o en su caso, su inaplicación al proceso electoral correspondiente.
Dicho criterio jurisprudencial se publicó en la página mil quinientos sesenta y cuatro del Tomo XXIV, agosto de dos mil seis, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es:
"CERTEZA EN MATERIA ELECTORAL. EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO RELATIVO EN RELACIÓN CON LA MODIFICACIÓN A LAS LEYES QUE RIGEN EL PROCESO UNA VEZ QUE HA INICIADO. El principio de certeza en materia electoral contenido en el artículo 41, fracción III, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consiste en que al iniciar el proceso electoral los participantes conozcan las reglas fundamentales que integrarán el marco legal del procedimiento que permitirá a los ciudadanos acceder al ejercicio del poder público, con la seguridad de que previamente tanto los partidos políticos como las minorías parlamentarias, e incluso el procurador general de la República, tuvieron la oportunidad de inconformarse con las modificaciones legislativas de último momento, las cuales podrían haber trastocado alguno de los derechos que por disposición constitucional asisten a los mencionados institutos políticos, a sus candidatos o a los mismos electores. Sin embargo, el mencionado principio tiene como excepciones: a) que las citadas modificaciones legislativas no sean de naturaleza trascendental para el proceso electoral, pues si su carácter es accesorio o de aplicación contingente, la falta de cumplimiento del requisito formal de su promulgación y publicación sin mediar el plazo de 90 días a que alude el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal no producirá su invalidez, pues aun en el supuesto de que rompieran con la regularidad constitucional por diversos motivos, su reparación bien podría ordenarse sin dañar alguno de los actos esenciales del proceso electoral, aunque éste ya hubiera comenzado; y b) si la modificación a las leyes electorales se hace indispensable por una declaración de invalidez que hubiese hecho la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y ya haya iniciado el proceso electoral, pues en tal caso la creación de nuevas normas tiene como sustento posteriores circunstancias fácticas que demandan la generación de disposiciones jurídicas complementarias, o la reforma de las existentes, para garantizar el pleno ejercicio de los derechos políticos de los participantes, pues sería igualmente ilógico que por la exigencia de un requisito formal, el trabajo parlamentario quedara inmovilizado cuando los propios acontecimientos exigen su intervención, siempre que se atiendan y preserven los principios rectores de la materia electoral."
Así, las modificaciones legales no serán fundamentales, aun cuando se reformen preceptos que rigen el proceso electoral, si el acto legislativo no afecta los elementos rectores señalados, de forma tal que repercuta en las reglas a seguir durante el proceso electoral; por consiguiente, si las modificaciones tienen como única finalidad precisar y dar claridad a los supuestos normativos correspondientes desde su aspecto formal, la reforma no tendrá el carácter mencionado.
Conforme a lo señalado, debe diferenciarse el análisis del carácter fundamental de la norma reformada y de la temporalidad en su expedición, con el de su constitucionalidad, puesto que en el primer supuesto, el estudio correspondiente se enfoca, desde el punto de vista formal, a determinar si reviste o no ese carácter y si su modificación se realizó dentro del plazo previsto en la fracción II, penúltimo párrafo, del artículo 105 de la Constitución Federal, en cuyo caso, de estimarse trascendente la reforma, el efecto de la resolución sería declararla inaplicable para el correspondiente proceso electoral; en tanto que en el segundo supuesto, sí se analiza el contenido material de la norma y en caso de estimarse contraria a la Constitución Federal, el efecto de la sentencia sería expulsarla del sistema jurídico correspondiente.
En este orden, cobra especial relevancia la forma en que se formulen los conceptos de invalidez, puesto que si las normas de contenido electoral materia de la acción de inconstitucionalidad, se combaten por la extemporaneidad en la expedición de la reforma relativa y de su carácter fundamental, el análisis correspondiente versará únicamente respecto de este tópico y no porque su contenido sea contrario al Texto Fundamental, en tanto que en el caso de que éste sea el argumento de invalidez, entonces sí procederá dicho estudio.
Apuntado lo anterior, como una primera caracterización de la reforma al artículo 4o. de la Ley de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas, se aprecia que la misma se llevó a cabo una vez que ya había iniciado el proceso electoral, en atención a que éste dio comienzo el quince de enero de dos mil siete, para la renovación de la legislatura y de los integrantes de los Ayuntamientos de esa entidad federativa.
En segundo lugar, se advierte que su propósito esencial fue modificar el sistema basado en la alternancia que sucesivamente los tres contralores electorales podrían tener para desempeñar, por plazos bianuales cada uno, la presidencia de ese órgano autónomo, y, en un futuro, si el Pleno lo estimaba conveniente, el contralor favorecido con el voto mayoritario fuera reelecto por un periodo de dos años más.
Esto es, con la reforma reclamada se mantuvo el periodo bianual de permanencia en la presidencia, pero con la diferencia de que ya no se rotaría ese cargo público en forma programada entre los tres contralores electorales, sino que, su elección podría carecer de un orden secuencial, y cuando el Pleno de la contraloría lo considerara adecuado, podría reelegir a su presidente por un lapso igual para el que fue electo.
Incluso, avizorando los posibles efectos de la reforma reclamada, se podría conjeturar que ya no necesariamente los tres contralores electorales participarán en la presidencia, sino que al suprimirse la alternancia en ella, puede darse el caso en que sólo dos de ellos la ocuparan por el plazo de dos años más la reelección por otros dos, y entonces ocurriría que durante los ocho años que dura el nombramiento de los tres integrantes, sólo dos contralores asumirían la presidencia, conduciéndola por un espacio equivalente a cuatro años cada uno de ellos.
Consecuentemente, lo que la reforma cuestionada esencialmente propicia es, primero, la habilitación para la reelección de los contralores electorales en el cargo de presidente de ese organismo, para el siguiente periodo bianual y por el mismo tiempo; y segundo, otra forma de elección basada exclusivamente en el voto de los integrantes de la contraloría, y no conforme al turno que sucesivamente les hubiera correspondido para asumir la presidencia cada dos años.
Con base en esta interpretación, aparece que el efecto de la reforma está limitado a la forma en que ha de designarse, y al tiempo que ha de durar en el cargo, el presidente de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas, con lo que no se aprecia una afectación esencial al proceso electoral que se encuentra en marcha en esa entidad, ya que cualquiera que fuera el presidente de tal organismo, las decisiones que emite ese cuerpo colegiado no dependen de quién ocupe tal encomienda, en tanto que las mismas deben ser pronunciadas por los tres contralores que integran el Pleno de la contraloría, pues este aspecto no fue motivo de modificación legislativa.
Aunado a lo anterior, ninguna de las atribuciones de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas se ve restringida con motivo de la reforma impugnada, pues es evidente que por la circunstancia de que sea uno u otro contralor el que permanezca en el cargo de presidente, las funciones de aquélla no pueden verse afectadas en la medida en que nacen de la ley y no de quien detente tal cargo público, toda vez que esa persona solamente desempeña el cúmulo de facultades que le son conferidas al presidir el organismo en cuestión, sin posibilidad de amplificar o reducir su alcance, ya que deberá actuar con el rigor impuesto por el principio limitativo que proclama que los servidores públicos sólo pueden hacer lo que el orden jurídico expresamente les autoriza.
Al establecerse una nueva forma de elección del presidente de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas, el Decreto 151 explicó a la ciudadanía, en su parte considerativa, que la razón de tal cambio obedeció al propósito de evitar que los procedimientos a cargo de los contralores designados como ponentes se dejaran inconclusos con motivo del cambio de presidente de la contraloría, en los siguientes términos:
"Considerando
"Que la fracción I, del artículo 29, de la Constitución Política Local, faculta al Honorable Congreso del Estado, legislar en las materias que no estén reservadas al Congreso de la Unión, así como en aquellas en que existan facultades concurrentes, conforme a las leyes federales.
"En ejercicio de las facultades que confieren al titular del Poder Ejecutivo los artículos 27, fracción I, y 42, fracción XV, de la Constitución Política del Estado de Chiapas, presentó iniciativa de decreto que reforma al artículo 4o., de la Ley Orgánica de la Contraloría de la Legalidad Electoral.
"Que en ese sentido, la Constitución Política del Estado señala, en su artículo 19, párrafo tercero, que las autoridades electorales en el desarrollo de sus funciones se regirán por diversos principios, entre ellos la certeza, la seguridad y la objetividad.
"Que además de las etapas investigatorias por presuntas violaciones a la ley electoral y de fiscalización se ventilen ante la contraloría a través de su sistema de ponencias, cuando éstas se refieran a actos específicos dentro de un proceso electoral ordinario o extraordinario, resulta necesario adecuar el marco normativo del citado organismo, a efectos de que la sustanciación que se lleve por alguno de los ponentes, no tenga lugar de forma parcial, con motivo de la alternancia en la presidencia de la contraloría.
"Que la fiscalización de los recursos obtenidos y erogados por las entidades políticas en un proceso electoral, así como, la investigación de los presuntos actos de proselitismo anticipados a los tiempos que marca la ley, son actividades primarias de la Contraloría de la Legalidad Electoral durante los procesos electorales, y por lo tanto, de darse el caso que cualquiera de los contralores electorales, en su carácter de ponente conociera de un asunto de los ya enunciados y, antes de que el Pleno emitiera la resolución inherente, aconteciera el cambio de la presidencia del Pleno, se estaría invariablemente ante un indeseable escenario de dejar inconcluso un procedimiento y también, de crear confusión a las partes y principalmente a la ciudadanía, respecto de la forma en que éste habría de resolverse.
"Que es necesario la adecuación de la legislación orgánica de la Contraloría de la Legalidad Electoral, a efecto que se garantice plenamente, que todo procedimiento iniciado ante cualquiera de sus ponencias durante un proceso electoral, se concluya por un mismo contralor, evitando así cualquier incertidumbre e inseguridad jurídica que resten transparencia al actuar de uno de los organismos que tienen a su cargo la función electoral por mandato constitucional.
"Por las razones anteriores, este honorable Congreso del Estado ha tenido a bien emitir el siguiente:"
Precisado lo anterior, conviene aclarar que a la fecha en que cobró vigencia la reforma al artículo 4o. de la Ley Orgánica de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas, lo cual aconteció el veintiocho de febrero de dos mil siete, el primer turno de dos años para ocupar la presidencia de ese organismo aún no había concluido, pues el primer presidente fue electo el once de mayo de dos mil cinco y, por tanto, faltaban poco más de dos meses para agotar el periodo bianual para el que fue legalmente designado.
Lo cual lleva a inferir que conforme al nuevo sistema el pleno de la contraloría tendrá la opción de designar mediante el voto mayoritario al presidente que considere adecuado, e incluso, al mismo que había venido ocupando ese cargo, a fin de evitar el returno de asuntos en las ponencias de los dos restantes contralores con motivo de la eventual elección de uno de estos servidores públicos.
En un futuro, el mismo procedimiento podría conducir a una reelección del presidente que bajo el nuevo mecanismo fuera designado, si el pleno de la contraloría así lo dispone.
Finalmente, la misma norma reclamada aclara que la elección para un segundo periodo presidencial en la Contraloría de la Legalidad Electoral en el Estado de Chiapas, no constituye una prórroga del nombramiento de ocho años expedido al contralor respectivo por el Congreso del Estado, de suerte que la presidencia tiene como límite el lapso para el cual hubiera sido designado, y no a la inversa, es decir, que el nombramiento tuviera como fecha de conclusión el desempeño total de aquélla.
Ahora, de la interpretación de los posibles alcances de la aplicación de la reforma al artículo 4o. de la Ley de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas, este Alto Tribunal no encuentra alguna posibilidad de que quienes participan en este momento en el proceso para la renovación del Poder Legislativo y de los Ayuntamientos del mismo Estado, resientan una afectación que pudiera reflejarse en los resultados de las elecciones, o en las fases previas a ellas, en virtud de que la norma tildada de inconstitucional sólo modifica el ámbito interior de organización de dicho organismo conforme a los propósitos del legislador local, que fueron en el sentido de colocar al pleno de la contraloría mencionada en la expectativa de nombrar a su presidente sin atender obligatoriamente a una regla de alternancia establecida con anterioridad, y con la posibilidad de extender su mandato por otro lapso igual.
De esta manera, igualmente se advierte que si el nuevo método de designación llegara a tener por resultado evitar el returno de asuntos con motivo de la elección del presidente, o si esto no fuera así, porque el pleno decidiera elegir a un contralor distinto del que había venido desempeñando la presidencia al amparo de la ley derogada y, por tanto, hubiera necesidad de la sustitución de la ponencia no obstante la reforma en cuestión, la realización de tales supuestos en cualquier caso no representan una modificación a las normas fundamentales que rigen los comicios, porque los contralores ponentes no son quienes discrecionalmente regulan la integración de los expedientes, sino que su actuación debe ceñirse a lo dispuesto en la ley, con independencia de la persona que encarne el cargo.
Las características de la reforma impugnada hacen que su impacto no vaya más allá del funcionamiento interior del órgano que tiene atribuciones para la investigación, a petición de los interesados, de las violaciones a las leyes electorales locales, como la finalidad de controlar, vigilar y fiscalizar las finanzas de los partidos políticos y los gastos de las precampañas y campañas de los mismos, según establece el artículo 19 de la Constitución Política del Estado de Chiapas, pues el mecanismo legal para la elección de su presidente y el tiempo que deba durar en el encargo, son aspectos que no redundan en una alteración de las prerrogativas de los partidos, ni en los derechos de los ciudadanos para acceder al poder público, si se toma en cuenta que cualquiera que fuera la persona que representara la Contraloría de la Legalidad Electoral, tendría las mismas obligaciones que a ese servicio público confiere la ley.
Además, la sustitución de ponencias que eventual y no necesariamente podría ocurrir, es un problema de índole administrativo que no representa un atraso de tal magnitud que impida resolver con la celeridad necesaria los asuntos a cargo de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas, ya que la conducción de los expedientes hasta ponerlos en estado de resolución -y la presentación del proyecto respectivo- está prevista que se haga dentro del plazo perentorio de sesenta días en términos del artículo 25 de la ley orgánica de ese organismo autónomo, que establece lo siguiente:
"Artículo 25. Todo proceso iniciado ante la Contraloría de la Legalidad Electoral deberá concluir sin excepción en un plazo no mayor a sesenta días naturales."
En mérito de estas consideraciones, no se aprecia que con la reforma cuestionada se propicie un atentado a las bases o reglas o a algún otro elemento rector del proceso electoral, ni se otorga o suprime algún derecho u obligación de hacer, no hacer o de dar, para cualquiera de los participantes o de las autoridades electorales, ya que en los procedimientos instaurados ante la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas se sabrá en todo momento que los expedientes se encuentran en poder de un contralor determinado y que con motivo de la elección del
presidente sólo podría ocurrir que el mismo asunto tuviera un cambio de ponente, pero sin que ello implique que el órgano deje de resolver de manera colegiada como anteriormente ocurría.
A este respecto conviene traer a colación el contenido de las principales disposiciones de la ley orgánica de la referida contraloría reguladoras del procedimiento originado con motivo de denuncias y quejas ante ese organismo:
"Artículo 23. Siempre que se presente una denuncia o queja en contra de algún partido político, coalición, precandidato o candidato; la secretaría ejecutiva de la contraloría, formará inmediatamente el expediente respectivo con expresión del día y hora en que se reciba la queja o denuncia."
"Artículo 24. El procedimiento se instruirá en los términos siguientes:
"I. Se iniciará con la queja o denuncia;
"II. Se presentará ante la secretaría ejecutiva de la contraloría, quien formará inmediatamente el expediente respectivo con expresión del día y hora en que se reciba la queja o denuncia, turnándola el día de su recepción a la ponencia que corresponda, la cual dentro un plazo no mayor de veinticuatro horas dictará auto de radicación; cuando la presentación de la queja o denuncia se realice vía fax o correo electrónico, el plazo señalado comenzará a correr a partir de la fecha en que se haga la ratificación a que se refiere el artículo 22, de la presente ley;
"Si el escrito de interposición de la queja o denuncia no cumple con los requisitos a que se refiere el artículo 22 de la presente ley, la ponencia deberá prevenir al promovente para que subsane la deficiencia dentro del término de 24 horas contadas a partir de la notificación de dicha prevención, en caso de no subsanarlo dentro del término referido, se tendrá por no presentada.
"III. La ponencia encargada de la vigilancia y sustanciación del expediente, dentro de un plazo no mayor de tres días posteriores a la publicación del auto de radicación, notificará personalmente al partido político, coalición, precandidato o candidato el contenido de la queja o denuncia, para que en un plazo de cinco días naturales siguientes al de la notificación, rinda informe por escrito, ofreciendo las pruebas que estime pertinentes;
"IV. Se citará al partido político, coalición, precandidato o candidato y al denunciante o quejoso, pudiendo éstos comparecer a través de su representante legal a una audiencia que se celebrará dentro de un plazo no mayor a diez días naturales, y en ella se le oirá y desahogarán las pruebas que hayan aportado las partes; si el denunciante o quejoso, o su representante legal, no comparece a la audiencia sin causa justificada y las pruebas aportadas no acreditan la responsabilidad de los señalados como responsables, se sobreseerá el asunto del conocimiento;
"V. El contralor de la ponencia responsable de la sustanciación del procedimiento, podrá llevar a cabo la práctica de cualquier diligencia probatoria, para el esclarecimiento de los hechos; y
"VI. Dentro de un plazo no mayor a diez días naturales y siempre que no existan diligencias probatorias adicionales, el contralor ponente formulará el proyecto de dictamen correspondiente, así como la propuesta de sanción o absolución en caso, para ser sometida al Pleno de la contraloría.
"Con lo anterior, se dará cuenta al Pleno de la Contraloría de la Legalidad Electoral para que emita la resolución que proceda y ordene su cumplimiento. Cuando se requiera la ratificación del Consejo General del Instituto Estatal Electoral, se enviará el expediente y el dictamen respectivo para tal propósito.
"El presidente de la contraloría no integrará ponencia, pero sí participará en la votación de las resoluciones.
"Para efectos de mejor proveer, los plazos señalados podrán ser ampliados, mediante acuerdo fundado y motivado, cuando así se requiera para la práctica de diligencias, sin que los procedimientos puedan rebasar el lapso establecido en el artículo 25."
Como puede observarse, la reglamentación del procedimiento ante la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas, establece un igual tratamiento para la conducción de los expedientes tramitados ante los contralores ponentes, de manera que al ser sustituido alguno de ellos, las implicaciones procesales de tal acontecimiento no afectan directamente en modo alguno el resultado de los comicios, por lo que la mera expectativa de que conforme al nuevo sistema de elección del presidente, los asuntos sean returnados a otro de los integrantes de la contraloría, el relevo del responsable de la instrucción y de la elaboración del proyecto de resolución en nada puede inducir el resultado de la decisión definitiva adoptada por el Pleno.
Si esto es así, es evidente que la reforma al artículo 4o. de la Ley Orgánica de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas, no constituye una modificación fundamental a las leyes que rigen los comicios que se encuentran en marcha en dicha entidad federativa para la renovación de los integrantes del Congreso y de los miembros de los Ayuntamientos, ya que solamente se trata de innovaciones legislativas en la forma de organización interior de la mencionada contraloría que, a lo sumo, podrían provocar, aunque no inexorablemente, una sustitución de los contralores designados como ponentes en los procedimientos que se encontraran abiertos al momento de iniciar la vigencia del nuevo sistema de designación presidencial, pero ello en modo alguno tiene el suficiente significado jurídico para considerar que se traiciona el principio de certeza en materia electoral que yace en el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, pues la situación de los partidos políticos, candidatos y electores, permanece inalterable en tanto que sólo se introdujo, vía legislativa, una modalidad distinta de la asunción de la competencia para desempeñar la encomienda presidencial de la contraloría, pero sin restar atribuciones al Pleno de la misma.
Claro está, como lo afirma el procurador general de la República, que la reforma legal sobrevino durante un proceso electoral en curso, y esa modificación a las leyes comiciales imprevista es la que produciría, en principio, su inoportunidad y, en consecuencia, su inconstitucionalidad. Pero analizada la trascendencia que tendrá la reforma respecto del funcionamiento del órgano autónomo tantas veces referido, y el escaso impacto de la misma en relación con los participantes en la contienda, no se considera que se trate de una alteración fundamental de las normas que rigen las elecciones locales, que es lo que prohíbe la Constitución Federal, ya que si bien la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas tiene a su cargo funciones sustantivas dentro de dicho proceso, tales atribuciones no fueron en modo alguno trastocadas, de tal suerte que no se configura el motivo de invalidez planteado en el escrito inicial por la presunta violación al penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105, ni a lo dispuesto en el diverso 133 del mismo Código Supremo, en vía de consecuencia.
Sirve de apoyo a la anterior conclusión el siguiente criterio de este Tribunal Pleno:
"CERTEZA EN MATERIA ELECTORAL. EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO RELATIVO EN RELACIÓN CON LA MODIFICACIÓN A LAS LEYES QUE RIGEN EL PROCESO UNA VEZ QUE HA INICIADO.-El principio de certeza en materia electoral contenido en el artículo 41, fracción III, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consiste en que al iniciar el proceso electoral los participantes conozcan las reglas fundamentales que integrarán el marco legal del procedimiento que permitirá a los ciudadanos acceder al ejercicio del poder público, con la seguridad de que previamente tanto los partidos políticos como las minorías parlamentarias, e incluso el procurador general de la República, tuvieron la oportunidad de inconformarse con las modificaciones legislativas de último momento, las cuales podrían haber trastocado alguno de los derechos que por disposición constitucional asisten a los mencionados institutos políticos, a sus candidatos o a los mismos electores. Sin embargo, el mencionado principio tiene como excepciones: a) que las citadas modificaciones legislativas no sean de naturaleza trascendental para el proceso electoral, pues si su carácter es accesorio o de aplicación contingente, la falta de cumplimiento del requisito formal de su promulgación y publicación sin mediar el plazo de 90 días a que alude el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal no producirá su invalidez, pues aun en el supuesto de que rompieran con la regularidad constitucional por diversos motivos, su reparación bien podría ordenarse sin dañar alguno de los actos esenciales del proceso electoral, aunque éste ya hubiera comenzado; y b) si la modificación a las leyes electorales se hace indispensable por una declaración de invalidez que hubiese hecho la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y ya haya iniciado el proceso electoral, pues en tal caso la creación de nuevas normas tiene como sustento posteriores circunstancias fácticas que demandan la generación de disposiciones jurídicas complementarias, o la reforma de las existentes, para garantizar el pleno ejercicio de los derechos políticos de los participantes, pues sería igualmente ilógico que por la exigencia de un requisito formal, el trabajo parlamentario quedara inmovilizado cuando los propios acontecimientos exigen su intervención, siempre que se atiendan y preserven los principios rectores de la materia electoral." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto de 2006, tesis P./J. 98/2006, página 1564).
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.-Es procedente e infundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO.-Se reconoce la validez del artículo 4o. de la Ley Orgánica de la Contraloría de la Legalidad Electoral del Estado de Chiapas, reformado por el Decreto Número 151 publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintiocho de febrero de dos mil siete.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio al procurador general de la República, así como a los órganos legislativos responsables de la emisión de la ley reclamada.
Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Luna Ramos, Franco González Salas, Góngora Pimentel, Azuela Güitrón, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y presidente Ortiz Mayagoitia: no asistieron los señores Ministros Cossío Díaz, por estar cumpliendo una comisión de carácter oficial y Gudiño Pelayo, por estar haciendo uso de vacaciones, en virtud de haber integrado comisiones de receso. Fue ponente la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.
____________
1. (Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 1994)
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
(Reformado primer párrafo, D.O.F. 22 de agosto de 1996)
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"...
"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano."
2. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:
"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
3. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.-(Adicionado, D.O.F. 22 de noviembre de 1996) En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."
5. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.-Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: ... c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano."
6. Apoya la anterior conclusión el siguiente criterio: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES.-El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, septiembre de 2001, tesis P./J. 98/2001, página 823).