ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 7/97 PARTIDO DEL TRABAJO MINISTRO PONENTE: JUVENTINO V. CASTRO Y CASTRO SECRETARIO: OSMAR ARMANDO CRUZ QUIROZ.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día once de diciembre de mil novecientos noventa y siete.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el cinco de noviembre de mil novecientos noventa y siete ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, José Luis López López, en su carácter de apoderado general del Partido del Trabajo, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de las autoridades y por los actos y disposiciones generales que a continuación se señalan:

"Autoridades responsables: Al efecto se señalan las siguientes:

"A) H. Congreso del Estado de Baja California con domicilio en el edificio del Poder Legislativo, avenida de los Héroes y Pioneros, Centro de Gobierno, código postal 21000, Mexicali, Baja California.

"B) C. Gobernador Constitucional del Estado de Baja California, con domicilio en calzada Independencia y Héroes, Centro Cívico Comercial, código postal 21000, Mexicali, Baja California.

"C) C. Secretario General de Gobierno del Estado de Baja California, con domicilio en el edificio del Poder Ejecutivo, tercer piso, calzada Independencia y Héroes, Centro Cívico Comercial, código postal 21000, Mexicali, Baja California.

"D) C. director del Periódico Oficial del Estado de Baja California, con domicilio en Sótano, Archivo Histórico, calzada Independencia y Héroes, Centro Cívico Comercial, código postal 21000, Mexicali, Baja California.

"Normas generales cuya invalidez se reclama y medio oficial en el que se publicaron:

"1. Artículos 14, 15, fracción I, inciso b); 78, fracción II, inciso b), del Decreto de Reformas a la Constitución Política del Estado de Baja California, publicado el día seis de octubre de 1997, en el Periódico Oficial del Estado de Baja California. 2. Artículos 27, 28, fracción II y 36, fracción II, de la Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California, publicada el diez de octubre de 1997, en el Periódico Oficial del Estado de Baja California.

"Actos que se atribuyen a cada una de las autoridades responsables:

"1. Del H. Congreso del Estado de Baja California, se reclama la aprobación y expedición del decreto por el cual se reforman diversos artículos de la Constitución Política del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial del Estado, de fecha 6 de octubre de 1997, así como del decreto por el cual se expide la Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California, publicado el 10 de octubre de 1997. 2. Del C. Gobernador Constitucional del Estado de Baja California, se reclama la aprobación, promulgación y publicación de los decretos precisados con antelación. 3. Del C. Secretario General de Gobierno del Estado de Baja California, se reclama el refrendo de los decretos precisados con antelación. 4. Del C. director del Periódico Oficial del Estado de Baja California, se reclama la publicación de los decretos precisados con antelación."

SEGUNDO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se señalan como infringidos son el 40, 41, fracción I, 115, fracción VIII y 116, fracción II, párrafo tercero.

TERCERO. Mediante proveído de fecha seis de noviembre de mil novecientos noventa y siete, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar, registrar y turnar el asunto respectivo, designándose como instructor al Ministro Juventino V. Castro y Castro.

CUARTO. Por auto de seis de noviembre de mil novecientos noventa y siete, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda de acción de inconstitucionalidad de mérito, ordenando emplazar a las autoridades demandadas para que rindieran su informe dentro del plazo legal correspondiente.

Mediante auto de veinticuatro de noviembre del año en curso, se tuvieron por recibidos los informes de las autoridades demandadas y se pusieron los autos a la vista de las partes para que formularan sus respectivos alegatos.

QUINTO. Integrado debidamente el expediente, se turnó el asunto al Ministro instructor para formular el proyecto de resolución y ponerlo a la consideración de este Tribunal Pleno.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se demanda la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 14, 15, fracción I, inciso b), 78, fracción II, inciso b), del Decreto de Reformas a la Constitución Política del Estado de Baja California y los artículos 27, 28, fracción II y 36, fracción II, de la Ley de Instituciones y Procesos Electorales de la propia entidad federativa, publicados en el Periódico Oficial del Estado, los días seis y diez de octubre de mil novecientos noventa y siete, respectivamente.

SEGUNDO. La presente acción de inconstitucionalidad fue promovida oportunamente, atento lo siguiente:

El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse al primer día hábil siguiente. En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."

Conforme a este artículo 60, el cómputo respectivo debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó el decreto que contiene las normas que se impugnan, considerando todos los días como hábiles.

Los decretos de referencia, que reformaron la Constitución Política del Estado de Baja California y su Ley de Instituciones y Procesos Electorales, cuyos preceptos se combaten, fueron publicados en el Periódico Oficial de la entidad los días seis y diez de octubre de mil novecientos noventa y siete, por lo que es a partir del día siete y once siguientes, que debe hacerse el cómputo respectivo.

Respecto del primer decreto, tomando en consideración la fecha de publicación (seis de octubre), resulta que el plazo de treinta días para la impugnación de las disposiciones venció el día cinco de noviembre del año en curso.

Respecto del segundo de los decretos, tomando en consideración su fecha de publicación (diez de octubre), resulta que el plazo de treinta días para promover la demanda venció el domingo nueve de noviembre del año en curso.

Por tanto, si la demanda se promovió el día cinco de noviembre del año en curso, debe considerarse que fue presentada dentro del plazo legal de treinta días, ya que respecto del primer decreto fue al trigésimo día y respecto del segundo al vigésimo sexto.

TERCERO. Previo al estudio del fondo del asunto, resulta pertinente analizar la legitimación de quien promueve, por ser una cuestión de orden público y, por ende, de estudio preferente.

De conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 en cita, los partidos políticos con registro podrán ejercer la acción de inconstitucionalidad por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales.

Por tanto, en el caso tienen que satisfacerse los siguientes extremos:

a) Que el partido político cuente con registro definitivo ante la autoridad electoral correspondiente.

b) Que el partido político promueva por conducto de su dirigencia.

c) Que quien suscribe a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para tal efecto.

Obra en el expediente copia certificada de la constancia expedida por el Secretario General del Instituto Federal Electoral, de fecha cinco de marzo de mil novecientos noventa y siete, en la que consta que el partido político en mención se encuentra legalmente acreditado como partido político nacional.

Por otra parte, quien suscribe la demanda lo hace en su carácter de apoderado legal, lo que acredita mediante copia certificada del instrumento notarial número 1,621 (uno, seis, dos, uno), de fecha diez de diciembre de mil novecientos noventa y seis, expedido por el notario público número 103 (uno, cero, tres) del Distrito Federal, en el que consta que el Partido del Trabajo, representado por Alberto Anaya Gutiérrez, José Narro Céspedes, Alejandro González Yáñez y Ricardo Cantú Garza, otorga poder general para pleitos y cobranzas, con todas las facultades generales y especiales, así como para intentar y desistirse de toda clase de procedimientos y para ejercer el mandato ante cualquier autoridad administrativa o judicial, conforme a sus cláusulas primera y cuarta en favor de José Luis López López.

Cabe señalar que, conforme a la copia certificada del instrumento notarial número 15,794 (uno, cinco, siete, nueve, cuatro), volumen 294 (dos, nueve, cuatro), de fecha tres de agosto de mil novecientos noventa y seis, expedido por el notario público número 4 (cuatro) de Cuautla, Estado de Morelos, se hizo constar los acuerdos y resolutivos derivados del Tercer Congreso Nacional Ordinario del Partido del Trabajo.

De este último instrumento notarial se desprende que quienes otorgan el poder general en favor de José Luis López López, a nombre del Partido del Trabajo, son miembros integrantes de la comisión coordinadora de la Comisión Ejecutiva Nacional del citado partido; esta comisión coordinadora es a su vez mandataria y tiene poder para representar a la citada comisión ejecutiva y al Partido del Trabajo en asuntos de carácter legal, político, electoral y administrativo, así como para delegar poderes, los que tendrán plena validez cuando cuenten cuando menos con cuatro de las rúbricas de los miembros que integran la comisión coordinadora, como es el caso.

Finalmente, cabe señalar que el artículo 39, incisos c) e i), de los Estatutos del Partido del Trabajo, disponen:

"Artículo 39. Son atribuciones de la Comisión Ejecutiva Nacional:

"...

"c) Representar al partido ante las autoridades, organismos políticos y sociales y eventos nacionales e internacionales ...

"...

"i) Representar al partido en cualquier asunto de carácter legal, otorgar poderes, nombrar apoderados legales y en general establecer convenios de todo género en los marcos de la legislación vigente."

De todo lo anteriormente expuesto, se concluye que José Luis López López, en su carácter de apoderado legal del Partido del Trabajo, cuenta con la legitimación procesal necesaria para representar y promover a nombre de dicho partido la presente acción de inconstitucionalidad.

CUARTO. La parte actora hizo valer los siguientes conceptos de invalidez:

"Conceptos de invalidez respecto del decreto de reformas a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California.

"1. Fuente de la invalidez. El texto original del artículo 14 de la Constitución Política del Estado de Baja California, rezaba: ‘Artículo 14. El Congreso del Estado estará integrado por diputados que se elegirán cada tres años; quince serán electos en forma directa mediante el principio de mayoría relativa, uno por cada distrito electoral en que se divide el territorio del Estado, y en su caso, hasta diez diputados asignados por el principio de representación proporcional. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente. Todos los diputados tendrán idéntica categoría e igualdad de obligaciones y gozarán de las mismas prerrogativas. Los diputados, como representantes del pueblo, podrán auxiliar a sus representados y a las comunidades del Estado en sus demandas sociales y de orden administrativo de interés general, a fin de lograr su oportuna solución, por lo que las autoridades administrativas del Estado y los Ayuntamientos deberán atender su intervención y ver por la oportuna resolución de sus promociones.’ (sic). La reforma aprobada modificó el texto del artículo 14 de referencia, en los siguientes términos: ‘Artículo 14. El Congreso del Estado estará integrado por diputados que se elegirán cada tres años, electos mediante sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible; dieciséis serán electos en forma directa mediante el principio de mayoría relativa, uno por cada Distrito Electoral en que se divida el territorio del Estado, y en su caso, hasta nueve diputados asignados por el principio de representación proporcional. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente. Todos los diputados tendrán ... Los diputados como representantes ...’(sic). El texto original del artículo 15 de la Constitución Política del Estado de Baja California, a la letra decía: ‘Artículo 15. La asignación de los diputados por el principio de representación proporcional, será de acuerdo con el procedimiento que se establezca en la ley, y atendiendo a las definiciones y bases siguientes: I. Para que los partidos políticos o coaliciones tengan este derecho deberán: a) Participar con candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa en por lo menos el cincuenta por ciento de los distritos electorales; y b) Haber obtenido por lo menos el dos por ciento de la votación estatal emitida en la elección de diputados. II. Definiciones: a) Votación estatal emitida: es el número total de votos sufragados en la elección de diputados menos los votos nulos y los emitidos a favor de personas no registradas como candidatos; b) Votación estatal válida: es igual, a la suma de los votos obtenidos por los partidos políticos o coaliciones que hayan logrado por lo menos el 2%; c) Votación estatal de cada partido: es el número total de votos obtenidos por cada partido político o coalición en el Estado, en la elección de diputados; d) Porcentaje de votación estatal de cada partido político o coalición: es el resultado que se obtiene de multiplicar la votación estatal de cada partido político o coalición por cien y dividiéndolo entre la votación estatal válida; e) Expectativa de integración al Congreso de cada partido político o coalición: es el resultado que se obtiene de multiplicar el porcentaje de votación estatal de cada partido político o coalición por el número total de integrantes del Congreso y dividiéndolo entre cien; f) Diputaciones obtenidas de mayoría por cada partido político o coalición: equivale al número de diputaciones que por el principio de mayoría relativa haya obtenido cada partido político o coalición; y g) Determinación de asignación a la representación proporcional por cada partido político o coalición: se obtiene de restar a la expectativa de integración al Congreso de cada partido político o coalición, el número de diputaciones obtenidas de mayoría. III. El Consejo Estatal Electoral asignará las diputaciones por el principio de representación proporcional, a los partidos políticos o coaliciones con derecho a ello, mediante el procedimiento que se establezca en la ley y atendiendo a las bases siguientes: a) Determinará qué partidos políticos o coaliciones cumplen con lo estipulado en la fracción I de este artículo; b) Determinará el porcentaje de votación estatal de cada partido político o coalición; c) Primeramente asignará un diputado a todo aquel partido político o coalición que tenga derecho a ello, y no haya obtenido constancia de mayoría alguna. Posteriormente se asignará otro diputado por el principio de representación proporcional, al partido político o coalición que cumpliendo con los requisitos señalados en la fracción I de este artículo, haya obtenido el 6% de la votación estatal emitida. En el caso de que el número de partidos políticos o coaliciones sea mayor que el de diputaciones por asignar, éstas se otorgarán a los que tengan mayor porcentaje en orden descendente hasta agotarse; d) Posteriormente y en el supuesto de que existieran aún diputaciones por asignar, se procederá de la manera siguiente: 1. Determinará la expectativa de integración al Congreso de cada partido político o coalición; 2. Determinará el número de diputaciones que le corresponda a cada partido político o coalición conforme a lo establecido en el inciso g) de la fracción II de este artículo; 3. Se le restará de su expectativa de integración al Congreso, la asignación efectuada conforme al inciso c) de esta fracción, al partido político o coalición que la haya obtenido; 4. Asignará a los partidos políticos o coaliciones, alternadamente, tantas diputaciones como números enteros haya obtenido en la operación realizada conforme al inciso g) de la fracción II de este artículo; y 5. Si después de efectuadas las operaciones anteriores aún quedasen diputaciones por asignar, se otorgarán a los partidos políticos o coaliciones que conserven los restos mayores, después de deducir los números enteros que sirvieron como base en la asignación anterior. IV. En ningún caso un partido político o coalición podrá contar con más de 16 diputaciones por ambos principios. V. Los partidos políticos o coaliciones podrán registrar una fórmula adicional para el caso de que tuvieren derecho al número máximo señalado en la fracción anterior; y VI. La asignación de los diputados que le corresponda a cada partido político o coalición, la hará el Consejo Estatal Electoral de entre los candidatos a la diputación de mayoría relativa de cada uno de ellos y que no hayan obtenido la constancia respectiva, de acuerdo a una relación de los mismos que se haga en base al porcentaje obtenido de la votación distrital válida, en orden descendente y colocando al final la fórmula señalada en la fracción anterior’(sic). La reforma del artículo 15 implicó las siguientes modificaciones: ‘Artículo 15. La asignación de los diputados ... I. ... b) Haber obtenido por lo menos el cuatro por ciento de la votación estatal emitida en la elección de diputados. II ... g) Determinación de asignación a la representación proporcional para cada partido político o coalición: se obtiene de restar a la expectativa de integración al Congreso de cada partido político o coalición, el número de diputaciones obtenidas de mayoría, y en su caso, la asignación hecha conforme al inciso c) de la fracción III de este artículo; III. El Instituto Estatal Electoral asignará las diputaciones por el principio de representación proporcional, a los partidos políticos o coaliciones con derecho a ello, mediante el procedimiento que se establezca en la ley y atendiendo a las bases siguientes: ... c) Primeramente asignará un diputado a todo aquel partido político o coalición que tenga derecho a ello, y no haya obtenido constancia de mayoría alguna. En caso de que el número de partidos políticos o coaliciones sea mayor que el de diputaciones por asignar, éstas se otorgarán a los que tengan mayor porcentaje en orden descendente hasta agotarse, y d)... 1. ... 2. ... 3. Derogado 4. ... 5. ... IV. ... V. Derogada, y VI. La asignación de los diputados que le corresponda a cada partido político o coalición, la hará el Instituto Estatal Electoral de entre los candidatos a la diputación de mayoría relativa de cada uno de ellos y que no haya obtenido la constancia respectiva, de acuerdo a una relación de los mismos que se haga en base al porcentaje obtenido de la votación distrital válida, en orden descendente.’. El texto original del artículo 78 de la Constitución Política del Estado de Baja California a la letra decía: ‘Artículo 78. Los Ayuntamientos se integran por un presidente municipal, un síndico procurador y por regidores de mayoría relativa y de representación proporcional, en el número que resulte de la aplicación a cada Municipio de las siguientes bases: I. El número de regidores de mayoría relativa y de representación proporcional será: a) Los Municipios cuya población sea menor de 250,000 habitantes tendrán cinco regidores electos según el principio de mayoría relativa y hasta cinco regidores de representación proporcional; b) Los Municipios cuya población se encuentre en el rango comprendido de doscientos cincuenta mil a quinientos mil habitantes, tendrán siete regidores electos según el principio de mayoría relativa y hasta seis de representación proporcional; c) Los Municipios cuya población exceda de quinientos mil habitantes, tendrán 8 regidores electos según el principio de mayoría relativa y hasta 7 regidores de representación proporcional. II. Para que los partidos políticos o coaliciones tengan derecho a la asignación de regidores por el principio de representación proporcional, deberán cumplir los siguientes requisitos: a) Haber obtenido el registro de planilla completa de candidatos a munícipes en el Municipio que corresponda; b) Haber obtenido por lo menos el uno punto cinco por ciento de la votación válidamente emitida en la elección de munícipes correspondiente; y c) No haber obtenido la constancia de mayoría respectiva. III. La asignación de regidores mediante el principio de representación proporcional se sujetará, a lo que disponga la ley respectiva y mediante el siguiente procedimiento: a) Determinará qué partidos políticos o coaliciones cumplen con lo estipulado en la fracción anterior; b) Primeramente se asignará un regidor a cada partido político o coalición con derecho a la representación proporcional. Posteriormente se asignará un regidor a aquellos partidos políticos o coalición que habiendo cumplido con los requisitos de la fracción II de este artículo, hayan alcanzado el seis por ciento de la votación municipal emitida. En caso de que el número de partidos políticos o coaliciones sean mayores que las regidurías por asignar, éstas se asignarán en orden descendente hasta agotarlas. c) Si después de efectuada la operación indicada en el inciso anterior aún hubiera regidurías por asignar, se realizarán las siguientes operaciones: 1. Se sumarán los votos de los partidos políticos o coaliciones con derecho a la representación proporcional, que servirá como base para obtener los nuevos porcentajes de participación a que se refiere el numeral siguiente. 2. Se deberá obtener el nuevo porcentaje de cada partido político o coalición que tenga derecho a la asignación mediante el cociente natural que se obtiene multiplicando la votación municipal de cada partido político por cien, y dividiendo el resultado entre las sumas de los votos de los partidos políticos participantes. 3. Se obtendrá la expectativa de integración al Ayuntamiento de cada partido político o coalición, con derecho a ello mediante el cociente natural que se obtiene multiplicando el nuevo porcentaje municipal de cada partido político o coalición, por el número de regidurías de representación proporcional que corresponda y dividiéndolo entre cien. 4. Se le restará a cada partido político o coalición de su expectativa de integración al Ayuntamiento, la asignación efectuada conforme al inciso b) de esta fracción. d) Se asignarán a cada partido político o coalición tantas regidurías como números enteros se hayan obtenido de la operación realizada en el numeral 4 del inciso anterior; y e) En caso de que aún hubieran (sic) regidurías por repartir, se asignarán a los partidos políticos o coaliciones que conserven los restos mayores, después de deducir las asignaciones que se indican en el inciso anterior. Los integrantes de los Ayuntamientos contarán con sus respectivos suplentes.’. La reforma del artículo 78 constitucional operó las siguientes modificaciones: ‘Artículo 78. Los Ayuntamientos se integrarán ... II. Para que los partidos políticos o coaliciones ... b) Haber obtenido por lo menos el 3% de la votación emitida en la elección de munícipes correspondiente; y c) No haber obtenido la constancia de mayoría respectiva, y III ... a) El Instituto Estatal Electoral determinará qué partidos políticos o coaliciones cumplen con lo estipulado en la fracción anterior; b) Primeramente asignará un regidor a cada partido político o coalición con derecho a la representación proporcional. En caso de que el número de partidos políticos sea mayor que el de regidurías por asignar, éstas se otorgarán a los que tengan mayor porcentaje en orden descendente hasta agotarlas; c) ... 2. Se deberá obtener el nuevo porcentaje de cada partido político o coalición, que tenga derecho a la asignación mediante el cociente natural que se obtiene multiplicando la votación municipal de cada partido político o coalición por cien, y dividiendo el resultado entre la suma de los votos de los partidos políticos o coaliciones participantes; 3. Se obtendrá la expectativa de integración al Ayuntamiento de cada partido político o coalición, con derecho a ello mediante el cociente natural que se obtiene multiplicando el porcentaje obtenido en el numeral anterior de cada partido político o coalición por el número de regidurías de representación proporcional que corresponda, según la fracción I de este artículo, dividiéndolo entre cien; y 4. Se le restará de la expectativa de integración al Ayuntamiento a cada partido político o coalición la asignación efectuada en los términos del inciso b) de esta fracción; d) Se asignará a cada partido político o coalición alternadamente, tantas regidurías como números enteros se hayan obtenido de la operación realizada en el numeral 4 del inciso anterior; e) En caso de que aún hubieren (sic) más regidurías por repartir, se asignarán a los partidos políticos o coaliciones que conserven los restos mayores, después de deducir las asignaciones efectuadas en el inciso anterior; y f) Las asignaciones de las regidurías de representación proporcional que correspondan a cada partido político o coalición, las hará el Instituto Estatal Electoral de la lista de candidatos a regidores que haya registrado cada partido político o coalición, en el orden que los mismos fueron registrados. Los integrantes de los Ayuntamientos ... Los conceptos que señala el artículo 15 de esta Constitución, serán aplicables para el desarrollo de la fórmula de asignación aquí prevista.’.

"2. Conceptos de violación:

"La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra una serie de principios que deben ser respetados de manera absoluta e irrestricta por las Constituciones particulares y las legislaciones de las distintas entidades federativas, siendo de destacar que la materia electoral en los ámbitos estatales y municipales, no está exceptuada de determinados principios, entre ellos, el de la representación proporcional, mismo que dada su importancia jurídico-política debe ser objeto de una cuidadosa regulación en cada uno de los Estados miembros de la Federación.

"En la especie, es incuestionable que las reformas introducidas a los artículos antes relacionados de la Constitución Política del Estado de Baja California conculcan abiertamente el mencionado principio al hacerlo prácticamente nugatorio, al tenor de una serie de argumentos que a continuación se formulan: A) Derecho a participar en elecciones estatales y municipales. El precepto constitucional que garantiza el derecho de los partidos políticos nacionales a participar en las elecciones estatales y municipales, debe interpretarse de manera amplia, es decir, a la luz de segundo párrafo de la fracción I del artículo 41 constitucional: participar en las elecciones estatales y municipales para promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público. Como podrá apreciarse la conceptualización del vocablo ‘participar’, infiere la concurrencia real del pueblo en las tareas democráticas, su contribución, también real, en la integración de la representación política y la posibilidad de acceso real, al ejercicio del poder público. En la teoría político-electoral es lugar común preguntar qué tan competido es un sistema de partidos a la luz del sistema electoral en que opera. En palabras de Sartori ‘¿Cuán mínima puede ser la competencia de modo que siga siendo significativa?’ (Sartori Giovanni, Partidos y Sistema de Partidos, Alianza Universidad, Madrid 1987, página 259). El propio maestro se contesta ‘si hay enfrentamiento con los candidatos del partido predominante sin temor y con igualdad de derechos, entonces la competencia es significativa, cualquiera que sea su resultado ... Una situación subcompetitiva supone que si un candidato no encuentra oposición se debe simplemente a que no merece la pena oponerse a él (y) un sistema es no competitivo sí, y sólo sí, no permite elecciones disputadas ... la competencia termina, y la no competencia comienza, cuando quiera que a los adversarios y a los oponentes se les priva de la igualdad de derechos, se les ponen impedimentos, se les amenaza, se les aterroriza o incluso se les sanciona por atreverse a decir lo que piensan ... No cabe duda de que un choque feroz en las elecciones demuestra que las normas de la competencia funcionan plenamente, pero los resultados son los únicos que demuestran hasta qué punto es competitivo un sistema dado, en el sentido de acercarse a una distribución casi igual de fuerzas entre los partidos principales ... dado que la competencia incluye la competitividad como algo potencial, la competencia es igual a, y se puede definir como, competitividad potencial. A la inversa, la competitividad presupone la competencia (como estructura) y es algo que se debe medir en resultados, conforme a su eficacia. Así, la competitividad es una de las propiedades, o uno de los atributos de la competencia.’ (Sartori, Ibid. 260). Para Sartori, tanto en el reino de la economía como en el de la política, una estructura competitiva ‘defiende al público’ (léase electorado), así una comunidad política es competitiva si brinda condiciones de mercado en la arena política. ‘El elemento decisivo no es la competencia en sí, ni mucho menos una gran competitividad, sino si es posible la competencia. Así, un sistema sigue siendo competitivo -estructuralmente- mientras las políticas se vean controladas por la conciencia de que podría entrar en el mercado un nuevo competidor y que grandes sectores del público podrían modificar sus lealtades.’ (Sartori, Ibid. 264). Bajo todas estas consideraciones cabe preguntarnos, si el umbral impuesto por la reforma constitucional electoral impugnada, garantiza a los partidos, en igualdad de circunstancias, el derecho a participar en las elecciones estatales y municipales, la promoción de la participación del pueblo en la vida democrática, la posibilidad de contribuir en la integración de la representación estatal y, como organizaciones de ciudadanos, la posibilidad del acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con sus programas, principios e ideas y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. La pregunta es si el inexplicable e inusitado umbral del cuatro por ciento permite una competencia significativa y unas elecciones disputadas; si no priva de igualdad de derechos a los oponentes; si no les impone impedimentos desproporcionados; si defiende al electorado (entendido como público) en una situación de libre mercado; si permite la entrada al mercado electoral de nuevos competidores y, si brinda a la ciudadanía la posibilidad de optar ampliamente entre todas las opciones políticas con presencia, así sea mínima, en el Estado. B) Sistema electoral mixto con prevalencia de mayoría relativa en proporción de un sesenta por ciento contra un cuarenta por ciento de representación proporcional. El espíritu del Constituyente Permanente expresado en la exposición de motivos de la reforma a la Constitución General de 1977, que introduce el principio de representación proporcional en nuestra Carta Magna, expresaba: ‘hemos de tener presente que las mayorías son quienes gobiernan, pero debe evitarse el abuso de éstas que surge cuando se impide para todo la participación política de las minorías, el gobierno que excluye a las minorías, así se funde en el principio de la mitad más uno, únicamente en apariencia es popular ... Nuestra unidad nacional se consolidará y ampliará cuando la pluralidad sea mejor captada a través de la representación proporcional ... Objetivo fundamental de esta iniciativa es promover una más amplia y diversificada concurrencia en la Cámara de Diputados, de las corrientes de opinión y las tendencias ideológicas del país; para lograrlo es necesario revisar los principios electorales vigentes.’. En ese entonces la integración era de trescientos diputados de mayoría relativa y cien de representación proporcional, es decir, una mezcla de setenta y cinco por ciento para mayoría, y veinticinco por ciento para representación proporcional. Cabe señalar que en 1977 cada principio se votaba por separado, en boletas y sufragios diferenciados, y que el partido que obtuviese mayoría no participaba de las diputaciones de representación proporcional. Como resultado de esta reforma, como veremos más adelante, hubo una mayor concurrencia electoral de los partidos (mayor número de candidatos registrados por elección por partido), una mayor competitividad expresada en los resultados. Eso llevó, en el año de 1986, a aumentar a quinientos el total de diputados, trescientos de mayoría y doscientos de representación proporcional, es decir, una mezcla de sesenta y cuarenta por ciento, respectivamente. Como se sabe ya, en esta composición el partido con mayor número de votos podía participar eventualmente en la asignación de diputados de representación proporcional para asegurar la gobernabilidad en la cámara, a través de la figura de triste memoria, de la ‘cláusula de gobernabilidad’. Como puede verse la mezcla original (setenta y cinco-veinticinco) tuvo que ser modificada a la luz de la realidad nacional, a un sesenta-cuarenta, mezcla aún vigente conforme al artículo 53 constitucional. Valga también señalar que anteriormente, aún vigente la figura de diputados de minoría, como consignaremos más adelante, cuando en 1972, a la luz del ingreso a la masa electoral de los mayores de dieciocho años y del censo demográfico de 1970, que hizo necesario ampliar en un diez por ciento los distritos uninominales, el Constituyente Permanente consideró oportuno modificar el sistema de diputados de partido, entonces vigente, reduciendo el umbral de un dos punto cinco por ciento a uno punto cinco por ciento, y aumentar el total de diputados de partido de veinte a veinticinco; es decir, un incremento del veinticinco por ciento en la representación minoritaria. De acuerdo con estos antecedentes, no puede resultar más que absurdo que la reforma constitucional electoral en su artículo 14, aumente el número de diputados de mayoría de quince a dieciséis, y reduzca los de representación proporcional de diez a nueve. En tanto que la Constitución General, en su artículo 53, establece para la cámara federal una proporción de sesenta-cuarenta entre ambos principios, la Constitución particular, en la reforma que hoy impugnamos, en su parte conducente, modifica esta mezcla a un sesenta y cuatro por ciento y un treinta y seis por ciento para la representación proporcional, sin explicación alguna, por lo que a nuestro juicio, se viola el criterio racional contenido en el mandato constitucional arriba señalado. En el texto de la exposición de motivos de la reforma constitucional electoral impugnada, se lee: ‘los distritos electorales en que se divide el territorio del Estado se han visto afectados por el desproporcionado índice de crecimiento de la población, acentuándose en grave desequilibrio en la representación popular, que obliga inevitablemente a llevar a cabo una redistritación que de (sic) solución al problema; esto originaría la creación de un distrito adicional a los quince ya existentes; de forma que respondan todos ellos a los factores geográficos y poblacionales de las distintas regiones de la entidad. Atendiendo a este fenómeno, en el artículo 14 se propone incrementar a 16 el número de diputados electos en forma directa mediante el principio de mayoría relativa, sin cambiar el número total de integrantes del Congreso; es decir, se pretende contar con 16 diputados de mayoría y hasta 9 de representación proporcional. Se estima que además de resolver esta necesidad de lograr una integración más proporcional y equitativa de la representación popular en los distritos electorales de la entidad; la modificación que se propone facilitará una identificación más directa del candidato con los ciudadanos del distrito, trayendo por consecuencia, una elección más informada con respecto de la persona que contiende, y en su caso, una gestión más comprometida.’. Como puede leerse, la iniciativa reconoce un crecimiento demográfico desproporcionado, pero en franca violación al último párrafo de la fracción II del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sólo atiende a corregir la distribución de los distritos uninominales por la falsa vía de aumentar uno, sin reacomodar el diseño geográfico de todos los distritos en su conjunto, para lograr que su peso demográfico sea similar. Se incrementa así a dieciséis el número de diputados de mayoría relativa, arguyendo una explosión demográfica, pero se modifica a la baja el número de diputados de representación proporcional, arguyendo lo mismo. ¿Por qué este aumento poblacional le permite al legislador plantear un incremento al principio de mayoría relativa y una disminución del otro componente del sistema electoral? La propia exposición de motivos habla de la ‘necesidad de lograr una integración más proporcional y equitativa de la representación popular de los distritos electorales de la entidad’, así como una relación más directa representante-representados. Pero como puede apreciarse, estos argumentos hablan del, y atienden solamente al, principio de mayoría relativa, pero desatienden y mancillan el de representación proporcional. Aumentar los diputados uninominales a costa de los plurinominales rompe la mezcla de sesenta-cuarenta que establece el criterio racional del artículo 53 constitucional. En dado caso, debió de haberse hecho un replanteamiento de ambos principios, aumentando por igual los escaños de representación proporcional, en función del electorado. Si ahora son dieciséis los diputados de mayoría, el total de diputados del Congreso debería ser de veintisiete, con once de representación proporcional para conservar la razonable proporción de sesenta-cuarenta arriba mencionada. C) Integración de las Legislaturas de los Estados según los principios de mayoría relativa y representación proporcional. El artículo 116 constitucional, que establece las normas a las que habrá de sujetarse la organización política de los Estados, en el tercer párrafo de su fracción II, dispone en forma imperativa, que ‘Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes.’. Por igual, la fracción VIII del artículo 115, que establece las bases para la organización política y administrativa del Municipio Libre, determina que ‘Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.’ ¿Qué debemos entender por representación proporcional? La representación proporcional es uno de los dos principios en que se puede clasificar un sistema electoral. Los sistemas electorales son, desde el punto de vista técnico, procesos por los cuales el elector manifiesta a través del sufragio su preferencia y se convierten sus votos en escaños. Los sistemas electorales pueden clasificarse según dos principios: el principio de mayoría (relativa o absoluta) y el principio de elección proporcional. Un sistema electoral representa estructuras complejas, compuestas por una gran cantidad de elementos diferentes y una posibilidad inagotable de combinaciones. A través de él, se regula: a) el establecimiento y distribución de las circunscripciones; b) las formas de candidatura; c) el proceso de votación, y d) los métodos de conversión de votos en escaños. Cada una de estas cuatro vertientes tiene efectos sobre el sistema en su conjunto. Difícilmente puede acreditarse a una sola de ellas el comportamiento del sistema en su totalidad. En realidad lo que produce consecuencias políticas en un sistema electoral, es la combinación de todos estos elementos íntimamente relacionados. Sin embargo, la alteración injustificada en el diseño de uno de ellos termina por hacer nugatorio el principio electoral buscado. Así, vemos que bajo el principio de representación proporcional, el tamaño de una circunscripción, entendiendo por tamaño la cantidad de escaños que le corresponden, determina en buena medida la integración de la representación. ‘Cuanto más pequeña es la circunscripción electoral, menor es el efecto proporcional del sistema electoral; esto significa que disminuyen las posibilidades electorales de los partidos pequeños.’ (Nohlen Dieter, Sistemas Electorales y Partidos Políticos, UNAM y FCE, Primera Edición, México, 1994, página 53). Sin restar importancia a los otros dos elementos del sistema electoral (candidaturas y votación), después de la distribución y tamaño de las circunscripciones, la conversión de votos en escaños representa el segundo mecanismo más importante para la configuración de los resultados electorales. Esta conversión suele tener efectos políticos definitorios, tal es el caso de las barreras legales o umbrales que permiten favorecer a ciertos partidos en perjuicio de otros, a grado tal que la doctrina ha llegado a concluir: ‘podemos afirmar, entonces, que el resultado electoral depende de la técnica de conversión de votos en escaños.’ (Ibid. página 64). La mayoría de los tratadistas concuerdan en señalar que la técnica para convertir votos en escaños acusa dos efectos principales, el primero es la propia conversión de sufragios en puestos de representación, el segundo tiene que ver con el comportamiento electoral, ‘un partido pequeño expuesto al riesgo de no superar el porcentaje mínimo necesario de los votos, no sólo es perjudicado de hecho por la barrera legal, sino también en términos psicológicos, ya que el elector teme perder su voto y prefiere entonces dárselo a otro partido.’ (Ibid. página 64). Existen dos tipos de barrera en un sistema electoral, el concepto y definición de barrera no es gratuito ni caprichoso, toda vez que constituyen verdaderas vallas u obstáculos electorales: las de naturaleza fáctica que responden al diseño y tamaño de las circunscripciones geográficas, y las de carácter legal, impuestas por la ley. Un ejemplo proverbial es el caso de la República Federal de Alemania, con una barrera legal del cinco por ciento que, a los ojos de los tratadistas ‘aceleró el proceso de concentración en los grandes partidos, redujo las oportunidades de representación de los partidos pequeños y limitó las posibilidades de partidos nuevos de establecerse políticamente.’ (Ibid. página 66). Como veremos más adelante, independientemente de la gran injusticia de este tipo de barreras, lo importante es determinar si el sistema de partidos en Baja California es un sistema por consolidarse o en estado de formación; si es un sistema competitivo o no competitivo. El principio de mayoría responde a que el candidato elegido en una circunscripción haya alcanzado la mayoría de votos, ésta puede ser absoluta o relativa. El principio de representación proporcional se da cuando la representación política refleja, lo más exactamente posible, la distribución de los votos entre los partidos y la pluralidad existente en la sociedad. El principio de representación proporcional tomó más de un siglo en instrumentarse y se elaboró sobre la base de dos ideas: ‘la de la concepción de Mirabeau de la representación como un espejo de la nación (Euvres Complétes, 1934, volumen 1, página 7), y la de la mejor opción, un proceso electoral preferencial y graduado, con el fin de encontrar el véritable voeu de la nation.’ (Ibid. página 91), el primer país que instauró la representación proporcional fue Bélgica en 1989 (sic), seguido de Suecia en 1907. La Comisión Real en Sistemas de Elección en Inglaterra señaló en el año de 1910: ‘el objetivo del cuerpo representativo es representar’. (Citado por Hermens Fernidand, en Representation and proportional representation, Choosing an electoral system, Arend Lijphart y Bernard Grofman coordinadores, Praeger, EUA, 1984, página 15). Ya en 1842 Víctor Considérant se preguntaba: ‘¿Debe la Cámara de Representantes representar al electorado? Esa es toda la cuestión. Si tal es el caso, cada opinión, por más absurda, y aun así parezca monstruosa, debe tener representantes en proporción a su fuerza en el electorado. (Ibídem). Pero el principio de representación proporcional no busca sólo la proporcionalidad pura sino que tiene, además, por objeto: a) facilitar la representación de todos los intereses y opiniones; b) impedir la constitución de mayorías artificiales; c) facilitar la negociación y el compromiso político entre las diversas fuerzas sociales; d) reflejar los cambios sociales y el surgimiento de nuevas tendencias e intereses sociopolíticos y facilitar su acceso a la representación parlamentaria; e) impedir la formación de bloques de partido(s) dominante(s) y f) derribar las barreras que se interpongan contra el cambio democrático. Acredita lo anterior, la exposición de motivos de la reforma constitucional de 1977, que introduce el principio de representación proporcional en el derecho constitucional mexicano, cuando afirma que a través de él se busca que ‘esté presente el mosaico ideológico de la República ... haciendo posible que el modo de pensar de las minorías esté presente en las decisiones de las mayorías.’. Nuestro sistema electoral es un sistema mixto con predominante mayoritario. Busca, por ese predominante, garantizar la producción de gobiernos, pero por lo que toca a su componente proporcional pretende reflejar, con la mayor exactitud posible, a las fuerzas sociales, en lo que corresponde a ese componente (cuarenta por ciento del total de la cámara). ‘Por el sistema de mayoría relativa se elige al candidato que obtiene mayor número de votos en un distrito pero se desperdicia el resto de la votación, es decir, sólo terminan contando los votos del triunfador. Para remediar este desperdicio de sufragios y brindar acceso a las diferentes corrientes que integran el escenario político nacional a la representación política, el sistema de representación proporcional considera el total de votos y el peso porcentual de cada partido en es (sic) total, y permite elegir, con base en ello, además de los diputados de mayoría, a los de aquellas fuerzas políticas que, sin triunfos distritales, forman parte significativa de la pluralidad del país y del juego democrático.’ (Farías Luis, La Jornada Electoral Paso a Paso 1997, Miguel Ángel Porrúa Editor, México 1997, página 8). Los sistemas electorales deben ‘juzgarse primordialmente de acuerdo con el grado de cumplimiento del principio de representación buscado.’ (Nohlen Dieter, op. cit., página 100). Los estudiosos concuerdan en señalar que no siempre la denominación de los sistemas responde realmente al objetivo del principio invocado, y uno de los elementos más comúnmente estudiados como pervertores del principio de representación proporcional, es el de las barreras legales; así encontramos que la legislación portuguesa de 1976 prohibía hacer depender, el ingreso de un partido al parlamento, de una barrera legal y, por su parte, el Tribunal Constitucional Federal de Alemania llegó a la conclusión de que la barrera del cinco por ciento debía ser el límite superior del umbral, pero prohibió, por igual, la realización de cualquier cambio posterior que viniese a fortalecer lo que a su juicio es un ‘efecto restrictivo’ (Ibid. página 102) del sistema electoral de representación proporcional. Dieter Nohlen señala cinco efectos malsanos que los sistemas electorales de representación proporcional pueden lograr: ‘1) exclusión de partidos pequeños; 2) ventajas para los partidos grandes; 3) ventajas para el partido más grande; 4) efecto de concentración en el sistema de partidos; 5) promover la formación de mayoría partidista por un partido.’ (Ibid. página 104). Con base en estos efectos se pueden distinguir tres subtipos del sistema electoral bajo el principio de representación proporcional: ‘1) Sistemas proporcionales que aspiran a una proporcionalidad lo más exacta posible (representación proporcional pura) sin barreras naturales o artificiales (tamaño de las circunscripciones electorales o barrera legal); 2) Sistemas proporcionales que dificultan el acceso a los escaños parlamentarios, por lo general, mediante una barrera natural (circunscripciones electorales pequeñas), y que provocan resultados electorales desproporcionales de manera que, entre los partidos que logran escaños parlamentarios, se ven favorecidos los partidos grandes en perjuicio de los pequeños (representación proporcional imperfecta); 3) Sistemas proporcionales que dificultan lograr escaños parlamentarios, por lo general, mediante una barrera legal o un límite de escaños; sin embargo, luego de eliminar la multiplicidad de partidos, los escaños se distribuyen proporcionalmente entre los partidos que quedan.’ (Ibídem). A todas luces el subtipo logrado en la reforma constitucional electoral que se impugna, a través de los efectos de: a) excluir a los partidos pequeños; b) otorgar ventajas (sobrerrepresentación) a los partidos grandes, y c) concentrar el sistema de partidos (bipartidismo), no puede ser otro que el señalado con el numeral tres anterior, por medio del cual se dificulta a los partidos pequeños o emergentes el acceso a la representación política, en beneficio de una representación de los partidos grandes, y con la consecuencia de concentrar y congelar en dos referentes partidistas el sistema de partidos. Adicionalmente, la doctrina señala que el análisis de un principio de representación debe hacerse, además, a la luz no sólo de la teoría democrática, sino de la situación histórica y sociopolítica en que se pretende operar. Los sistemas electorales deben reflejar las relaciones de poder, razón por la cual en su diseño se deben incluir las condiciones históricas y los factores sociopolíticos imperantes en un momento dado. Como veremos más adelante, la introducción del principio de representación proporcional sirvió para facilitar el acceso a la vida política a intereses y grupos emergentes que no tenían acceso a través del sufragio, pero también benefició a los partidos en aquél entonces más débiles ante el poder establecido. Por tal razón, no puede resultar más que aberrante que el Partido Acción Nacional, beneficiario principal de este principio, hoy lo conculque en perjuicio de partidos emergentes y en beneficio de su mayoría. En los estudios de derecho comparado, así como del funcionamiento de los sistemas electorales, es lugar común asegurar que las barreras legales producen un efecto concentrador y son en el fondo una contradicción al principio de representación proporcional. ‘La intención y función de la barrera legal es excluir del parlamento a los pequeños partidos políticos y promover la concentración del sistema de partidos políticos a través del voto.’ (Nohlen Dieter, Elecciones y Sistemas Electorales, Editorial Nueva Sociedad, Venezuela, 1995, página 80). En igual orden de ideas, Giovanni Sartori afirma: ‘los sistemas electorales tienen dos efectos: uno en el votante y otro sobre el número de partidos. Estos efectos deben evaluarse por separado, porque el número de partidos no se deriva únicamente del comportamiento de los votantes, sino además de la forma en que sus votos se convierten en escaños electorales. El efecto sobre los votantes se describe generalmente como un efecto represor, manipulador, limitante o incluso coercitivo. Bástenos ver sólo el efecto represor y observemos que éste puede variar de muy fuerte (con los sistemas mayoritarios) a inexistente (con RP pura).’. En este último caso, el sistema electoral sencillamente no tiene ese efecto. Y, con esto dejamos el tema. Pasando ahora al efecto de los sistemas electorales sobre el número de partidos, su mejor nombre es el de efecto reductor, pues, o bien reduce su número o el sistema electoral no es efectivo (no hay, como veremos, un efecto multiplicador).’ (Sartori Giovanni, Ingeniería Constitucional Comparada, FCE, México, 1994, página 46). El mismo autor señala: ‘mientras más fiel sea el reflejo de la representación proporcional, tanto menos se penalizará y obstruirá el surgimiento de nuevos partidos o el fraccionamiento de los existentes ... mientras mayor sea la impureza de la representación proporcional, mayor será el efecto reductivo; y, a la inversa, mientras menor sea la impureza, más débil será el efecto reductivo.’; así ‘la representación proporcional afecta al sistema de partidos en tanto y cuanto es no proporcional, y ello por una serie de consideraciones: el tamaño relativamente pequeño de los distritos electorales, las cláusulas de exclusión, premios de mayoría y, finalmente, una traducción desproporcionada de votos en bancas. De ello se colige que cada vez que el sistema de representación proporcional tiene efectos manipuladores, esos efectos serán restrictivos y no multiplicadores. La influencia del sistema de representación proporcional es meramente, entonces, un debilitamiento de la misma influencia que es ejercida por los sistemas pluralistas de mayoría.’ (Sartori Giovanni y Duverger Maurice, Los Sistemas Electorales, CAPEL, Costa Rica, 1988, páginas 70 y 81). El propio Sartori se cuestiona sobre cómo identificar aquellos partidos que son importantes, en otras palabras, que deben participar electoralmente. Para él son partidos importantes aquéllos que no pueden aparecer o desaparecer sin que nadie se de cuenta. Y al efecto encuentra dos reglas para definirlos: 1) que tengan potencial para formar coaliciones, es decir, que se les necesiten o se les incluya en alguna coalición mayoritaria viable. ‘Se debe contar a un partido menor, sin importar lo pequeño que sea, si se encuentra en posición de determinar en el transcurso del tiempo, o en algún momento, cuando menos una de las posibles mayorías gobernantes.’ (Ibídem), y 2) que tengan potencial para presionar, es decir que ‘su existencia o creación afecte las tácticas de la contienda partidista, en particular cuando modifica la dirección de la contienda ... de los partidos orientados al gobierno.’ (Ibídem). Concluye el maestro Sartori que en un régimen presidencialista, que para los efectos de esta impugnación es el que debemos de tomar en consideración, estos criterios deben reformularse de manera más rígida, ya que los partidos que cuentan son sencillamente los que ayudan o dificultan el ejercicio gubernamental. Si observamos el comportamiento electoral en el Estado de Baja California debemos concluir que los partidos emergentes jugamos un papel determinante, ya que ante la fuerza de los dos partidos mayoritarios y lo competido de su presencia en el Congreso, somos potencialmente aptos para formar coaliciones, presionar las tácticas y aun las estrategias de esos referentes mayoritarios. Finalmente, no podemos perder de vista los propósitos que persigue el principio de representación proporcional, que no son sólo la proporcionalidad por ella misma, sino la ampliación y diversificación en la concurrencia de las fuerzas políticas a la vida institucional, en garantía de la representación de todos los intereses y la seguridad de impedir mayorías artificiales o permanentes. Representación proporcional es, y debe ser, sinónimo de propiciar la negociación y el compromiso político, de reflejar los cambios en la sociedad y de facilitar el surgimiento de nuevas tendencias e intereses políticos. Principio de proporcionalidad es, pues, hacer posible el acceso de los ciudadanos al poder público y su contribución en la integración de la representación política. Objetivos, todos ellos, que desprecia y lastima la reforma constitucional electoral impugnada. D) Génesis y Evolución del Sistema Electoral Mixto Mexicano. Nuestro sistema es mixto con predominante mayoritario y, por ende, la proporcionalidad pura es imposible en el resultado final, dada la mezcla de los dos principios electorales y el peso específico del mayoritario sobre el proporcional. Como se sabe, bajo el principio de mayoría gana un escaño el candidato o partido que obtenga mayoría, ya sea relativa, ya sea absoluta. Su objetivo es conformar mayorías parlamentarias. Los votos emitidos a favor de los candidatos derrotados no cuentan. Se afirma que bajo este principio ‘no cuentan por igual todos los votos depositados: sólo conducen al éxito los votos emitidos a favor del candidato ganador.’ (Sartori, Ibid. página 106). En consecuencia, uno de los efectos de este principio es que ante un partido absolutamente dominante el resto de los partidos no encuentra sentido en concurrir a las elecciones. Precisamente para resolver esta inconsecuencia, a través de diversos mecanismos, desde el año de 1963 en México se ha pretendido corregir las deformaciones propias del principio de mayoría, mezclando éste con el de representación proporcional y asegurando, al mismo tiempo, la gobernabilidad, al hacer del primero el principio predominante. Por ello resulta doblemente absurdo que la reforma constitucional electoral impugnada provoque que el elemento corrector de los excesos de la mayoría relativa sea desvirtuado al introducir barreras legales excesivas que más que fortalecer el propósito de proporcionalidad, lo hacen nugatorio. En efecto, la exposición de motivos de la reforma constitucional de 1977 sentenciaba: ‘Es necesario implementar dentro del concepto de mayoría, nuevos instrumentos que nos lleven a satisfacer las exigencias de una representación adecuada a las diversas fuerzas políticas que conforman la sociedad mexicana ... de modo tal, que en la Cámara de diputados esté presente el mosaico ideológico de la República.’. En 1962, el principio de mayoría relativa arrojaba la presencia de un partido hegemónico indisputado y otra, casi testimonial y exigua, de partidos de oposición sin horizontes posibles. En 1955, Acción Nacional obtuvo cinco curules, el PPS dos y el PARM cero, para 1958 el PAN conquistó cinco curules y el PPS y PARM una cada uno; en 1961 el PAN logró cuatro, el PPS una y el PARM ninguna. En diez años, las oposiciones unidas alcanzaron veinte curules en la Cámara de Diputados de un total de cuatrocientos ochenta y tres disputadas en ese periodo, lo que equivale al cuatro punto catorce por ciento. Por lo que corresponde a senadurías y gubernaturas, las oposiciones no lograron conquistar ninguna. Obvia señalar que el sustento de legitimación de un régimen así y de un sistema electoral como ése, estaba profundamente cuestionado. Así lo reconoce la iniciativa de reformas constitucionales del año de 1963, cuando afirma: ‘Es evidente el hecho de que no han podido encontrar acceso al Congreso de la Unión los diversos partidos políticos o las varias corrientes de opinión que actúan en la República; de ahí que, con frecuencia, se haya criticado al sistema mexicano de falta de flexibilidad para dar oportunidad a las minorías políticas, que se duelen de que un solo partido mayoritario obtenga casi la totalidad de los puestos de representación popular. Para consolidar la estabilidad política orgánica de que México disfruta, será un factor importante la mejor canalización, por cauces legales, de las fuerzas cívicas, en particular de las minorías y, muy principalmente, las que estando agrupadas en partidos políticos nacionales, actúan orgánicamente y no en forma dispersa, cuando no anárquica.’. En igual sentido se había pronunciado el renombrado panista Adolfo Christbield Ibarrola en el año de 1961, al señalar: ‘es indispensable que se realice una reforma electoral que permita la justa representación en el gobierno de las distintas corrientes políticas nacionales ... Independientemente del resultado final en la integración del próximo Congreso, es oportuno exhortar al gobierno a reformar los sistemas electorales.’ (Christbield Ibarrola Adolfo, La Nación, No. 1063, 20 de agosto de 1961). Desde el año de 1824 nuestro sistema electoral había incorporado y utilizado la fórmula de mayoría simple. La introducción de un mecanismo diferente en 1963, por medio del cual al partido que obtuviese por lo menos el dos punto cinco por ciento de los votos a nivel nacional se le asignaban cinco ‘diputados de partido’, y un diputado más por cada cero punto cinco por ciento adicional en su votación, teniendo por techo un total de veinte diputados por ambos principios, obedeció, como ya hemos dicho, al agotamiento político de un sistema bajo el principio de mayoría simple, pero además a la valorización de una curul por cada medio por ciento de la votación total nacional. ¿Cómo se llegó a esa definición? Al efecto señala Mario Moya Palencia que, lo que él llama el cociente electoral, ‘no es arbitrario sino que fue obtenido técnicamente mediante el procedimiento de cociente electoral simple del sistema Hare-Andrae, aplicado al cuadro estadístico arrojado por las elecciones para diputados federales del año de 1961. Para fundamentar lo asentado anteriormente explicaré, en primer lugar, por qué a mi parecer, se tomó como base estadística la elección para diputados celebrada en 1961: porque ha sido la única celebrada hasta ahora después del censo demográfico de 1960 que determinó el número de habitantes del país y después de la reforma del artículo 52 constitucional -hecha a fines de 1960- que elevó a 200 mil el número de ciudadanos que se requieren para integrar un distrito y, en consecuencia, para elegir un diputado, en lugar de los 170 mil que se exigían antes de la reforma. Todo ello trajo como consecuencia que el número de distritos electorales se fijara en 178, los que permanecerán hasta las elecciones ordinarias de 1970 -salvo nueva reforma- de acuerdo con lo dispuesto en la fracción undécima del artículo 12 de la Ley Federal Electoral. En efecto, ninguna otra elección distinta a la realizada en 1961 hubiera servido para fijar un cociente electoral predeterminado, como es el de nuestro sistema que por ello se distingue aún más de los otros semejantes, pues las elecciones anteriores ... se basaron en la división distrital hecha conforme al censo demográfico de 1950 y al antiguo texto del artículo 52 de la Constitución. Así pues, sentada esta premisa, veamos cómo se obtuvo el medio por ciento de la votación total nacional como cociente electoral último, para dar derecho a un diputado de partido, con un mínimo de 5 y un máximo de 20. El total de votos arrojados por la estadística oficial en la elección para diputados federales efectuada en 1961 es de 6,845,826. Con ese número de votos se eligieron 178 diputados. Aplicando el sistema de Hare-Andrae que es el básico para obtener un cociente electoral simple, vemos que éste es la resultante de dividir el número total de votos entre el número total de curules, o sea 6,845,826 entre 178. El resultado o cociente es de 38,460 votos en números redondos; o sea que cada curul vale o representa, dentro del sistema proporcionalista convencional, ese número de sufragios. La reforma podría haber incorporado al artículo 54 de la Carta Magna, el número aritmético que expresara el cociente electoral mínimo para 5 diputaciones, o sea 192,300 votos (38,460 por 5) y advertir que cada diputado de partido suplementario podría acreditarse con 38,460 votos más, pero ello hubiera conducido a hacer circunstancial el cociente y petrificarlo dentro de la Constitución frente a una realidad electoral continuamente cambiante, sobre todo después del estímulo cívico producido por la propia reforma. Entonces, el Ejecutivo, con un criterio técnico y jurídico que califica aún más el valor del sistema, convirtió el cociente electoral numérico en cociente porcentual, mediante el sencillo procedimiento de determinar la proporción que en la votación total nacional representaba el valor de 5 curules y en consecuencia el valor de cada curul suplementaria, a efecto de estipular el porcentaje de votos que los partidos minoritarios requerían para acreditar diputados de partido, sin que se corriese el peligro de establecer un cociente aritmético a priori que fuera desvirtuado por los resultados de las elecciones subsecuentes, sino uno que conservara permanentemente la esencia de la realidad electoral en el momento en que la reforma se produjo. Así pues, hubo que realizar una nueva operación, tan sencilla como la anterior: si una curul representó en la elección de 1961, la suma de 38,460 votos en números redondos, y 5 curules representaron por consecuencia 192,300 votos ¿qué porcentaje representaron en relación de la votación nacional? Pues el resultado de dividir esas cifras entre el número total de votos, o sea 6,845,826. La conversión arroja el siguiente resultado: 5 curules representaron el 2.8% de la votación total nacional, esto es que cada curul vale poco más de medio por ciento (0.56 exactamente). La cifra hubo de redondearse; si se elevaba a 3% se hacía más difícil para los partidos minoritarios obtener el cociente, se sobrevalorizaba cada curul o diputación de partido y se caía en el inconveniente de atribuirle a las subsiguientes diputaciones de partido, obtenidas por encima de las 5 iniciales, un valor fraccionario de 0.6%, cifra difícil de manejar. En cambio, redondeando el cociente hacia abajo, hasta 2.5%, no se sobrevalorizaban las curules, se hacía más fácil que los partidos minoritarios alcanzaran el cociente, ya que esto era la finalidad principal de la reforma y, por último se contaba con una cifra cerrada para dar valor a las curules subsiguientes, de 0.5%, o sea medio por ciento, cábala muy fácil de manejar. Así pues, el cociente electoral fue fijado con base en la inmediata realidad nacional y sin ningún peligro de petrificación ya que, no siendo una cifra sino un porcentaje determinado, lo mismo puede aplicarse a una votación total nacional copiosa que a una deficitaria, sin perder la relación original que le dio vida.’ (Moya Palencia Mario, La Reforma Electoral, Ediciones Plataforma, México, 1964, páginas 138-142).

"Elecciones para diputados federales

número de distritos

(% del total)

 

Candidatos por distrito	1961	1964	1967	1970	1973	1976
1	33	0	0	0	0	0
	(21.4)	(-)	(-)	(-)	(-)	(-)
2	64	12	2	5	9	9
	(42.2)	(8.4)	(0.6)	(3.2)	(5.4)	(5.3)
3	49	60	34	61	40	61
	(26.6)	(37.0)	(37.7)	(39.0)	(29.9)	(36.1)
4	25	106	122	112	136	126
	(9.1)	(54.5)	(61.7)	(57.8)	(64.7)	(58.6)
5 o más	7	0	0	0	0	0
	(0.6)	(-)	(-)	(-)	(-)	(-)

 

(Molinar Horcasitas Juan, El tiempo de la legitimidad, Cal y Arena, México, 1991, página 71).

"Finalmente el umbral del dos punto cinco por ciento fijado en 1963 se relacionaba con el artículo 29 de la Ley Federal Electoral entonces vigente, que exigía un mínimo de setenta y cinco mil afiliados para constituir un partido político nacional. La reforma logró algunos de los impactos buscados: los partidos con registro tuvieron una concurrencia electoral mayor. Juan Molinar señala que desde entonces desaparecen los distritos con un solo candidato y se reduce el número de distritos de competencia bipartidista. Por igual, la reforma sirvió para abandonar la aplicación de esfuerzos partidistas sólo en aquellos distritos donde existiese una implantación real de su base social y extenderlos a todo el territorio nacional. La representación política también fue impactada: en 1964 el PAN obtuvo veinte curules, el PPS diez y el PARM cinco, en tanto que los resultados fueron en 1967, diecinueve, diez y cinco, y en 1970, veinte, diez y cinco, respectivamente. Lo que no funcionó de la reforma fue precisamente que este sistema no facilitó el ingreso de nuevas corrientes de opinión a la vida orgánica, a la vía electoral y a los cauces legales.

"Elecciones para diputados federales

1961-1976

	1961	1964	1967	1970	1973	1976
Candidatos por distrito	2.49	3.54	3.66	3.61	3.71	3.6
Partidos con registro	5	4	4	4	4	4

 

(Ibídem.)

"La reforma de 1963 señalaba en su iniciativa: ‘se ha calculado que un partido necesita obtener un dos y medio por ciento de la votación total nacional, que es una proporción fácilmente asequible, para tener derecho a la obtención de diputados de partido. Esta condición obedece a la necesidad de impedir que el sistema degenere en una inútil e inconveniente proliferación de pequeños partidos que no representen corrientes de opinión realmente apreciables por el número de quienes la sustenten, ya que se ha señalado como objetivo básico de esta reforma, y es connatural de toda organización parlamentaria, que dentro de la representación popular estén las minorías, siempre y cuando tengan también un mínimo de significación ciudadana. Las corrientes de opinión que no tengan el respaldo de un número suficiente de ciudadanos para hacerlas respetables, no tienen, realmente, por qué estar representadas en el Congreso de la Unión ... El sistema propuesto, tendrá como consecuencia la desaparición de los partidos que no representen una corriente real de opinión en el país y la vigorización y desarrollo de los que respondan al sentir de sectores apreciables de nuestra población.’. El hecho histórico es que los partidos con registro se consolidaron, pero muchas otras corrientes sociales no pudieron alcanzar el umbral del dos punto cinco por ciento para nacer a la vida institucional. En el ínterin se amplió la base electoral al otorgar la ciudadanía a los dieciocho años y al modificarse, por el censo demográfico de 1970, la base del cálculo distrital. Es por ello que en noviembre de 1971, la iniciativa presidencial de reformas a la Constitución, señalaba: ‘los partidos se han fortalecido en diferentes formas y grados; se multiplicó la concurrencia a los comicios y los ciudadanos están adquiriendo la confianza de que sus opciones ideológicas tienen la posibilidad real de manifestarse en el recinto parlamentario ... La experiencia de tres elecciones sucesivas, revela que la obtención de 2.5 por ciento de la votación, exigido como mínimo para que las minorías organizadas ingresen al Congreso, resulta difícil de alcanzar para algunas de ellas. Sin embargo, representan grupos que aglutinan corrientes arraigadas en la sociedad o ideologías consistentes. Es menester, por ello, facilitarles aún más la entrada a la tribuna de la representación nacional, su voz aporta beneficios, presenta disyuntivas y enriquece la discusión y el contenido de las discusiones ... No es cerrando cauces como se fortalece la democracia, sino propiciando la mejor integración de los nuevos intereses que nuestra sociedad plural y en movimiento genera de manera constante ... Se sugiere que los partidos políticos que obtengan el 1.5 por ciento de la votación total en vez del 2.5 por ciento requerido actualmente puedan acreditar 5 diputados de partido ... De acuerdo con las reformas que se proponen al artículo 52 constitucional, se calcula que incrementarán en 16 distritos electorales, lo que equivale al menos del 10 por ciento ya que actualmente existen 178. Este aumento alterará la relación establecida originalmente entre diputados de mayoría y de minoría (partido). Por lo tanto, dentro del mismo propósito de apertura democrática corresponde mantener la proporcionalidad y, tomando en cuenta, además, que la implantación del sistema ha estimulado una mayor votación a favor de las minorías, se plantea también la modificación del tope máximo de 20 diputados, fijado en las disposiciones en vigor. Se propone a la opinión soberana del Poder Legislativo, que los partidos políticos minoritarios puedan acreditar hasta 25 diputados de partido, lo cual significará un incremento del 25 por ciento en la representación minoritaria ... Bajo esta perspectiva, que corresponderá a las propias organizaciones hacer realidad, es de esperarse que un mayor número de diputados de partido canalicen a la cámara una más completa información para el conocimiento de la opinión nacional y una mejor agrupación de intereses para la configuración de opciones políticas. Al ampliarse el número de diputados de partido, las corrientes de opinión que representan podrán hacerse oír en mayor número de comisiones camarales y contarán con más recursos humanos para la elaboración y estudio de proyectos. La presencia reforzada de los representantes de las minorías en todos los grupos de trabajo que se den en la división de las labores legislativas, en caso de ser apropiada la propuesta, obligará a los partidos a entrar al análisis de los problemas concretos, puesto que tendrán mayor facilidad para conocer en detalle los asuntos que se debaten. De esta manera, las ideologías que compiten, por el voto se verán contrastadas, en mayor medida, con los más diversos aspectos de la realidad y de la práctica y el electorado podrá evaluar las verdaderas dimensiones de los programas y proyectos que en el ejercicio legislativo es capaz de concebir cada partido con base en sus principios ... En suma, reducir el tope mínimo para acreditar representantes populares y ampliar el máximo, significa estimular, en todos los sentidos, a las variadas corrientes de opinión que se desarrollen en la vida política nacional.’. No obstante la reforma que reduce al uno punto cinco por ciento el umbral y amplía a veinticinco el tope máximo de diputados de partido por organización minoritaria, la realidad sociopolítica nacional rebasó todas las expectativas. La historia demuestra que el sistema electoral no logró, por un lado, la desaparición de partidos sin representación de corriente real de opinión, como lo pretendía la legislación de 1963; pero tampoco permitió el acceso de otras corrientes, con presencia real -mas no formal- en la sociedad, a la vida institucional. Guerrilla rural y urbana, conflictos sindicales, universidades convulsionadas, crisis económicas y cuestionamientos de legitimidad del sistema político cerraron el ciclo en 1976. Fue necesaria una ley de amnistía. Ese solo hecho caracteriza la profundidad de descomposición o, al menos, de ineficacia del sistema electoral, en tanto excluyente y concentrador del voto. Por ello en 1977 la iniciativa del Ejecutivo Federal de reformas constitucionales, afirma la necesidad de: ‘examinar, conciliar o resolver pacíficamente nuestras contradicciones e impulsar constitucionalmente los cambios sociales. Entendemos la democracia como compromiso fundamental y como fórmula para lograr un orden jurídico aplicable a mayorías y minorías que es la base de la unidad y de respeto a la diversidad ... De ahí que consideremos que en esencia de esta forma de gobierno (democrático) está el actualizarse y enriquecerse a sí misma, superando los procedimientos que la estorban o la convierten en rutina ... Para lograr el ideal constitucional reformamos nuestra Ley de Leyes apegados a sus orígenes y fieles a sus lineamientos fundamentales; para vigorizar la presencia del pueblo en las decisiones que le atañen, para que éste disponga de amplias opciones que le permitan valorar y decidir libremente ... Así buscamos el progreso político social; reformando para reafirmar, no para cancelar; actualizando el orden jurídico para enmarcar la lucha de los contrarios, para fijar mejor los términos de la relación política y para una mayor participación popular en la contienda cívica. Mediante la reforma política que ahora nos anima debemos buscar una mejor integración del sistema de libertades y del sistema democrático que nos rigen, respetando el derecho de las minorías a preservar su identidad y a manifestarse sin cortapisas. Hemos de tener presente que las mayorías son quienes deben gobernar, pero debe evitarse el abuso de éstas que surge cuando se impide para todo la participación política de las minorías; el gobierno que excluye a las minorías, así se funde en el principio de la mitad más uno, únicamente en apariencia es popular ... Nuestra unidad nacional se consolidará y ampliará cuando la pluralidad sea mejor captada a través de la representación proporcional ... Objetivo fundamental de esta iniciativa es promover una más amplia y diversificada concurrencia en la Cámara de Diputados de las corrientes de opinión y las tendencias ideológicas del país; para lograrlo es necesario revisar los principios electorales vigentes. Se han considerado los frutos y las experiencias que resultaron de la reforma de 1963, que incorporó al sistema electoral mexicano el régimen de diputados de partido en la composición de la Cámara de Diputados y que a lo largo de 5 procesos electorales permitió el acceso de las minorías a la representación nacional, pero que, sin embargo, ha agotado sus posibilidades para atender los requerimientos de nuestra cada vez más dinámica y compleja realidad política y social. Por ello creemos que es necesario implementar dentro del concepto de mayoría, nuevos instrumentos que nos lleven a satisfacer las exigencias de una representación adecuada a las diversas fuerzas políticas que conforman la sociedad mexicana. De ahí que en la iniciativa se contenga la propuesta de adoptar un sistema mixto con dominante mayoritario en el que se incluye el principio de representación proporcional, de modo tal, que en la Cámara de Diputados esté presente el mosaico ideológico de la República. Creemos que sin debilitar el gobierno de mayorías, el sistema mixto que se propone ampliará la representación nacional, haciendo posible que el modo de pensar de las minorías esté presente en las decisiones de las mayorías.’. De esta forma, la Cámara de Diputados pasó a integrarse con cuatrocientos legisladores, de los cuales trescientos eran elegidos por el principio de mayoría relativa y cien mediante el sistema de representación proporcional. La asignación se hacía a través de cinco circunscripciones plurinominales entre aquellos partidos que, habiendo obtenido el uno punto cinco por ciento o más de la votación nacional, no alcanzasen más de sesenta distritos uninominales por la vía de mayoría. La reforma rindió sus frutos, como se puede apreciar en los siguientes cuadros, que muestran la concurrencia electoral de los partidos y el números de éstos que obtuvieron registro. En 1986 se amplió a doscientos el número de diputados de representación proporcional, manteniéndose el umbral de uno punto cinco por ciento, pero con la diferencia de que el partido mayoritario tuviese, eventualmente acceso al reparto uninominal, para garantizar la ‘cláusula de gobernabilidad en la Cámara de Diputados.’.

"Candidatos presentados

elecciones federales para diputados

 

Partido	1979	1982	1985
PRI	300	300	300
PAN	300	300	300
PPS	300	300	300
PDM	263	300	300
PCM-PSUM	300	300	300
PST	300	300	300
PARM	205	300	300
PRT	N.R	171	300
PSD	N.R	128	N.R
PMT	N.R	N.R	290
TOTAL	1968	2348	2690

 

(Molinar Juan. op. cit. página 101)

Niveles formales y reales de concurrencia

 

	1979	1982	1985	1988
Partidos con registro	7	9	9	8
Candidatos por dto. (prom)	6.6	7.8	9.0	8.0

 

Niveles formales y reales de concurrencia

 

	1946-1961	1964-1976	1979-1985
Partidos con registro	5.5	4.0	8.3
Candidatos por dto. (prom.)	2.6	3.6	7.8

 

"Los sesgos de sobrepresentación (sic) parlamentaria y, sobre todo, graves cuestionamientos en la legitimidad electoral en 1988, llevaron a una reforma del sistema electoral en 1989 que exacerbó la cláusula de gobernabilidad pero, para los efectos de nuestro tema, mantuvo el umbral del uno punto cinco por ciento. Las reformas de 1993 y 1994 tampoco modificaron el umbral. En 1996 la iniciativa de reformas constitucionales presentada a consideración de la Cámara de Diputados como instancia de origen, consideró propicio modificar esta barrera legal al dos por ciento. Sin embargo, no existe en la exposición de motivos de dicha iniciativa razonamiento alguno que motive la reforma. En ella sólo se lee: ‘En lo relativo a la integración de la Cámara de Diputados, las reformas que se han realizado anteriormente tuvieron como principal objetivo propiciar la consolidación del sistema de partidos. Desde 1963, cuando se introdujo el régimen de diputados de partido, hasta 1993 con la supresión de la denominada cláusula de gobernabilidad ha sido una constante la promoción del pluralismo partidista como valor relevante para nuestro desarrollo democrático.’. No obstante ello, en el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, se puede leer: ‘Los recientes procesos electorales federales demuestran, objetivamente, la mayor pluralidad de la sociedad mexicana y la creciente participación de los ciudadanos, por medio del voto, en la conformación de los poderes públicos. La actual integración de la Cámara de Diputados y el porcentaje de votación alcanzado por los partidos políticos nacionales en ella representados -que en ningún caso fue menor al 2.5% en la elección de diputados de representación proporcional- reflejan una mayor capacidad de convocatoria de dichas instituciones políticas. En tal virtud, a efecto de fortalecer nuestro sistema de representación, acorde a la mayor pluralidad y competitividad observadas se propone reformar el artículo 54, de su fracción II en adelante, y elevar el porcentaje de votación mínimo requerido para que los partidos políticos tengan derecho a la asignación de diputados electos por el principio de representación proporcional, de 1.5% a 2%.’. Conviene resaltar que el legislador fundó su razonamiento en una mayor pluralidad y una más amplia competitividad electoral objetivamente demostrada. Por igual razón, es de destacarse que si bien los porcentajes de la votación de los partidos con presencia en la Cámara de Diputados en ningún caso eran inferiores al dos punto cinco por ciento, el umbral se fijó en dos por ciento y no en una cifra mayor. Como queda acreditado a lo largo de esta descripción de la evolución de nuestro sistema electoral, ha sido propósito expreso del Constituyente Permanente, ampliar los cauces de la participación ciudadana, reconocer y fortalecer la pluralidad de nuestra sociedad, abrir espacios políticos para que nuestras contradicciones se procesen y resuelvan institucionalmente y, finalmente, enriquecer la representación política y el ejercicio gubernamental con el mosaico ideológico de la República. Para el Constituyente Permanente, representación proporcional no es sólo proporcionalidad aritmética, principalmente significa estimular, a las variadas corrientes de opinión que se desarrollen en la vida política nacional. El verbo ‘desarrollar’ expresado en su conjugación de presente subjuntivo ‘desarrollen’, es por demás significativo, ya que expresa indistintamente una acción presente o futura y, por tanto, implica a aquellas corrientes que en un presente determinado se ‘desarrollan’, pero, por igual, a aquellas que en cualquier momento puedan llegar a ‘desarrollarse’ y, para ello, el sistema electoral debe brindar, a través de un principio de representación proporcional no malversado, la oportunidad de que se ‘desarrollen’, posibilidad que se frustra con la reforma constitucional electoral impugnada. Cada una de las reformas a la Constitución General antes descritas, enriqueció el principio de la representación proporcional y fue objeto de una amplia y profunda motivación de los cambios por ellas introducidos. Por el contrario, la reforma constitucional electoral impugnada representa una involución a lo alcanzado en el perfeccionamiento del principio de representación proporcional, pero además adolece de una indebida motivación. Lo oscuro y vago de su exposición de motivos no corresponde a la realidad sociopolítica de Baja California, ni a la consistencia jurídica que exige una reforma de tal envergadura. E) Sistema de partidos. Todo sistema electoral tiene una relación esencial con el sistema de partidos que pretende instaurar. Por sistema de partidos debemos entender la composición estructural de la totalidad de los partidos en un Estado y, dentro de ella, el número de partidos existentes; sus tamaños; la distancia ideológica entre ellos; sus pautas de interacción; su relación con la sociedad, y su actitud frente al sistema político. Para Lipson (el sistema de partidos constituye) ‘en un Estado democrático el punto de intersección donde convergen todas las fuerzas políticas: todo lo que es de importancia política encuentra su lugar dentro de los partidos y en las relaciones entre ellos.’ (Citado por Nohlen Dieter, Sistemas Electorales y Partidos Políticos, página 38). La teoría considera que la importancia política de un partido no radica en su tamaño sino en la función que desempeña en el sistema de partidos, ya para la formación de mayorías y coaliciones, ya para estimular modificaciones en tácticas y estrategias de otros partidos (Sartori 1994, Lepsius 1980). La pregunta es qué tan plural y competido es un sistema de partidos. Elegir implica competencia, libertad de escoger y opciones varias. Cuando existen restricciones de distinto tipo a estos tres factores estamos ante elecciones semicompetidas o no competidas. Es imposible determinar a priori un sistema de partidos, a través de barreras legales que violentan los propósitos de los principios electorales que lo inspiran. ‘Existen condiciones bajo las cuales un sistema bipartidista sirve mucho menos para mantener el orden democrático que un sistema pluralista. Allí donde la estructura de solidaridad es polarizada mediante clase, raza o religión y allí donde las líneas de fuerzas políticas se presentan paralelamente con los conflictos sociales, un sistema bipartidista puede agudizar aún más los conflictos internos en lugar de promover la integración de la sociedad.’ (Lipset Seymor, citado por Nohlen, op. cit. página 45). En ese orden de ideas, y ante una realidad social que viene buscando cauces para expresar su pluralidad, forzar un bipartidismo por decreto, como lo hace la reforma constitucional electoral impugnada, sólo puede agudizar los conflictos en perjuicio de las vías institucionales y democráticas. En la Europa de los años sesentas, imperó la tesis de la congelación de sistemas de partidos (Lipset/Rokkan en Almond y otros, 1992). La tesis se fundaba en una supuesta estabilidad de los sistemas de partidos occidentales a partir de los años veintes, en la adquisición, por parte de las líneas fundamentales de conflicto político (clivages), de una forma definitiva, congelada y expresada únicamente a través de los partidos establecidos. La dinámica social se encargó de derrumbar la tesis. Los clivages, si bien parecían estables en los años cincuentas, se pusieron en movimiento a finales de la siguiente década. México no fue la excepción, las reformas político-electorales antes descritas y la emergencia de referentes políticos diferentes, así lo acreditan. El conflicto político hoy en día presenta muchas dimensiones: socioeconómica, etnocultural, urbano-rural, religiosa, ecológica, de sexo, de edad, etcétera. Adicionalmente la gran movilización social permite desalineamientos y realineamientos constantes; los hechos muestran una disminución de voto según clase social y un incremento de la volatilidad electoral de elección a elección. En la actualidad existe un tipo de ‘elector racional’, sin lazos firmes con un partido determinado, que decide conforme a su personal evaluación del contexto político, sus intereses y su apreciación de los intereses sociales. Adicionalmente, la realidad nos muestra la proliferación de actitudes antipartido y abstencionistas. Ante todos estos hechos, pretender congelar el sistema de partidos en Baja California es negar todo el proceso político de fortalecimiento del pluralismo, de competitividad y de la consolidación de un sistema de partidos, en detrimento de la ciudadanía y de la sociedad en su conjunto. Por lo anteriormente expuesto, podemos concluir que la reforma constitucional electoral impugnada atenta contra el sistema de partidos en Baja California, porque no atiende a su totalidad, porque discrimina según tamaños, ignorando la función específica que cada partido tiene como formador de coaliciones o modificador de estrategias y, finalmente, porque en forma artificial pretende concentrar los votos en un sistema bipartidista y congelarlo ante las diversas dimensiones del conflicto sociopolítico de la entidad. F) Sistema electoral del Estado de Baja California. Vayamos ahora al análisis del principio de representación proporcional en Baja California. La fórmula que la Constitución establecía antes de la reforma se integraba con los siguientes elementos: 1. Participar con candidatos de mayoría en por lo menos el cincuenta por ciento de los distritos; 2. Obtener el dos por ciento de la votación estatal emitida, es decir, el total de votos sufragados en la elección de diputados, menos los votos nulos y los emitidos a favor de personas no registradas como candidatos; 3. Determinar la votación estatal válida, es decir, la suma de los votos obtenidos por los partidos que hayan logrado, por lo menos, el dos por ciento en la votación estatal emitida; 4. Determinar la votación estatal de cada partido, igual al número total de votos obtenidos por cada uno de ellos en la elección de diputados; 5. Obtener, con base en las dos cifras anteriores, el porcentaje que representa la votación estatal de cada partido en la votación estatal válida; 6. Determinar la expectativa de integración al Congreso de cada partido, a través de proyectar el porcentaje de votación estatal correspondiente a cada uno en el total de integrantes del Congreso (veinticinco diputados); 7. Determinar la asignación de diputados de representación proporcional, por el proceso de restar de la expectativa de integración al Congreso de cada partido, el número de diputados obtenidos por el principio de mayoría relativa, bajo el siguiente procedimiento: 7.1 Determinar qué partidos cumplían los requisitos consignados en los numerales 1 y 2; 7.2 Determinar el porcentaje de votación estatal de cada partido; 7.3 Asignar un diputado a cada partido que no hubiese obtenido ninguna constancia de mayoría; 7.4 Asignar otro diputado al partido que hubiese obtenido el seis por ciento de la votación estatal emitida; 7.5 Si quedan diputados (sic) de representación proporcional por repartir se procede de la siguiente manera: 7.5.1 Con base en la expectativa de integración al Congreso de cada partido se restan de ésta los diputados de mayoría y los de representación proporcional ya asignados; 7.5.2 Los faltantes se asignan a los partidos, alternadamente, primero, en números enteros y, luego, por resto mayor. 7.6 Toda vez que ningún partido puede contar con más de dieciséis diputaciones por ambos principios, pero sólo se registraban quince fórmulas de mayoría (no se registran listas plurinominales de partido), en caso de que algún partido tuviese derecho por ambos principios a dieciséis diputaciones, se registra una fórmula adicional que surtiese estos efectos; 7.7 La asignación de diputados (sic) de representación proporcional se hace entre los candidatos de mayoría de cada partido que no hubiesen obtenido la constancia respectiva, de acuerdo a una relación hecha de ellos con base al porcentaje obtenido en la votación distrital válida y en orden decreciente, colocando al final la fórmula adicional señalada en el numeral anterior. Valga resaltar algunos elementos que acreditan el espíritu original del legislador para propiciar la pluralidad y competitividad en favor de los partidos pequeños y emergentes: a) Tomar como cien por ciento la votación estatal emitida para calcular la barrera legal o umbral, es decir, la resultante de restar al total de votos depositados en las urnas los nulos y los emitidos a favor de candidatos no registrados; b) Asignar una primera diputación a aquellos partidos que no hubiesen obtenido ningún diputado de mayoría relativa, sin importar en esta etapa la proporción que su porcentaje represente en la votación estatal válida. Es decir, que antes de asignar con base en lo que sería el cociente natural (división de curules por repartir entre votación estatal válida), se asigna a los partidos pequeños y emergentes un primer diputado a costos más bajos que los del cociente natural; c) Asignar de (sic) un diputado al partido que hubiese obtenido el seis por ciento de la votación, en este caso se beneficia a los partidos medianos que hayan o no obtenido diputados de mayoría relativa y; d) Los diputados (sic) de representación proporcional que aún sobrasen se repartían en función a la proporcionalidad de su votación, de acuerdo a la expectativa de integración al Congreso de cada partido, después de asignar a los partidos sin mayorías relativas o con el seis por ciento de la votación. Conviene explicitar que la fórmula beneficia a los partidos pequeños de entrada y no se espera a hacerlo, en caso dado, a través del resto mayor hasta el final del reparto. Sin embargo, como veremos a continuación, este propósito no es más que una declaración formal, sin traducción en los hechos debido al método que la legislación bajacaliforniana establece para convertir los votos en escaños. Veamos pues, el mecanismo para determinar la asignación. En la mayoría de los sistemas mixtos (mayoría relativa y representación proporcional), y al menos en México, conforme al artículo 54 de la Carta Magna y el propósito, ampliamente acreditado en el apartado histórico de esta demanda, propósito que responde a que el componente mayoritario sea el predominante, para calcular la asignación de diputados plurinominales se divide el total de diputados de representación proporcional a asignar, entre el total de la votación válida emitida, dando como resultado un cociente natural que se aplica a la votación válida de cada partido para determinar qué número de escaños de representación proporcional le corresponde, en atención a las veces que el cociente natural cabe en la votación de cada partido. Por cociente natural se asignan números enteros; si tras de ello, aún sobrasen diputados (sic) por asignar se consideran los restos mayores (RM), es decir, las fracciones decimales. Al resultado de esta asignación se suman los diputados obtenidos por mayoría relativa. Veamos un primer ejemplo siguiendo este método (cociente natural), considerando un umbral del cuatro por ciento, diez diputados de representación proporcional a asignar y los resultados de la elección de diputados al Congreso de Baja California en 1995.

"Ejemplo 1:

 

Votación válida emitida (VVE)	604,006 votos.
Total de diputados de R.P.	10
Cociente natural (CN)	60,400.60 (604,006/10)

 

PARTIDO	VOTOS	%	V/CN	RM*	DIP	TOT.	%	Dif.
PRI	266,298	44.09	4.41	-	4	8	32	-12.09
PAN	305,868	50.64	5.06	-	11	16	64	13.36
PRD	31,840	5.27	0.53	1	0	1	4	-1.27
TOT.	604,006	100.00	9	1	15	25	100

 

*RM. Igual a resto mayor

"Como se puede observar, utilizando el método de cociente natural (ejemplo 1) el partido mayoritario se ‘sobrerepresenta’: obtiene más curules, su peso en el Congreso es de un sesenta y cuatro por ciento y la diferencia entre su porcentaje de curules y el de votos es de trece puntos. Veamos ahora el caso de la fórmula de Baja California. El procedimiento sigue una vía diferente, similar al utilizado en Alemania, donde se combinan los dos principios, pero la distribución de la totalidad de los escaños (incluyendo los uninominales) se hace con base en la representación proporcional como fórmula decisoria, es decir, existe un predominante proporcional. Para ello se determinan los porcentajes de votación estatal de cada partido y se calcula la expectativa de integración al Congreso; a ésta se le restan los diputados obtenidos por mayoría relativa y la resultante es el número de diputados de representación proporcional a asignar. Lo anterior podría ser argumento suficiente para sostener que el principio rector es el de representación proporcional y que por lo tanto sí se observa el artículo 116 constitucional. A continuación demostraremos que ello no es así. Hagamos ahora un ejercicio de asignación bajo el método de expectativa de integración al Congreso.

"Ejemplo 2:

 

Votación válida emitida (VVE):	604,006 VOTOS.
Expectativa de integración del congreso (EXP):	25

 

PARTIDO	VOTOS	%	EXP.	M.R	R.P	TOT.	%	Dif.	CURULES
			(a)	(b)	(c)	(b.c)	(d)	(d-a)
PRI	266,298	44.09	11.02	4	4	11	44	-0.09
PAN	305,868	50.64	12.66	11	11	13	52	1.36
PRD	31,840	5.27	1.32	0	0	1	4	-1.27
TOT.	604,006	100.00	25	15	15	25	100

 

"Comparemos ahora ambos ejemplos:

 

	Ejemplo 1					Ejemplo 2
	M.R.	R.P.	TOT.	%		M.R.	R.P.	TOT.	%
PRI	4	4	8	32	PRI	4	7	11	44
PAN	11	5	16	64	PAN	11	2	13	52
PRD	0	1	1	4	PRD	0	1	1	4
TOT.	15	10	25	100	TOT.	15	10	25	100

 

"Al utilizar el método de expectativa de integración al Congreso (ejemplo 2), el partido mayoritario obtiene menos curules, su porcentaje en el Congreso es menor y su ‘sobrerrepresentación’ es de sólo un punto treinta y seis por ciento.

"Diferencias

 

	Curules		Porcentaje		Dif.%
	Ejem.1	Ejem.2	Ejem.1	Ejem.2	Ejem.1	Ejem.2
PRI	8	11	32	44	-12.09	-0.09
PAN	16	13	64	52	13.36	1.36
PRD	1	1	4	4	-1.27	-1.27

 

"Bajo esta óptica nadie podría alegar que el segundo método es más proporcional que el primero y, por ende, se ajusta al mandato constitucional. Sin embargo, no es así. G) Evaluación de un sistema mixto. Nuestro sistema, como ha quedado acreditado ampliamente, es ‘mixto con predominante mayoritario’. A diferencia de Alemania, donde el parlamento se elige por mitades de mayoría relativa y de representación proporcional, y ‘para la distribución de la totalidad de los escaños (incluyendo a los escaños uninominales) rige la representación proporcional como fórmula decisoria y principio de representación’ (Nohlen Dieter, op. cit. página 201), en México existe el predominio del principio mayoritario, la mezcla es de un sesenta por ciento de mayoría y un cuarenta de representación proporcional, y no existe una fórmula decisoria, sino dos: mayoritaria para el principio de mayoría y proporcional para el principio de representación proporcional. Como hemos señalado, en el componente mayoritario se pierden (desperdician) los votos de los partidos perdedores y, por tanto, el cien por ciento de ese componente se integra sólo con los votos de los partidos triunfadores: un partido puede ganar un distrito con el treinta y cuatro por ciento de los votos, y con ese porcentaje se lleva el cien por ciento de la representación. El sesenta y seis por ciento de votos restantes equivalen al cero por ciento de la representación alcanzada. Bajo este esquema, pretender medir la proporcionalidad en el resultado del principio de mayoría, es similar a ‘calcular kilómetros en litros’, o bien ‘pedirle peras al olmo’. El principio de mayoría no puede juzgarse, pues, a la luz de la proporcionalidad, porque éste no busca la proporcionalidad, sino la formación de ‘mayoría’. Por igual razón, la proporcionalidad debe medirse en un sistema mixto sólo en el componente proporcional. A diferencia de Alemania, donde el principio decisorio es el de la representación proporcional, para distribuir la totalidad de los escaños, nuestro sistema dispone el predominio del componente mayoritario y, por tanto, el componente decisorio no es uno, sino dos, mayoritario para el principio de mayoría y proporcional para el de representación proporcional. Es decir, el principio y fórmula decisoria proporcional sólo aplica a la distribución de los escaños bajo ese principio y no de la totalidad a repartir, incluyendo los de mayoría. Si así como no es procedente medir el principio de mayoría con la regla de la proporcionalidad, tampoco es pertinente medir el resultado de la suma de dos componentes diversos con una sola medida. Al hacerlo ‘se suman peras y manzanas y se pesan como naranjas’. La proporcionalidad debe medirse sólo sobre el componente de representación proporcional, no sobre el de mayoría y tampoco sobre el resultado de la suma de ambos. Imponer el principio de proporcionalidad pura en un sistema mixto con predominante mayoritario es absurdo. En la especie, este absurdo violenta el mandato constitucional de que se implante en los Estados un sistema electoral mixto; y la violación gravita, paradójicamente, contra el componente de proporcionalidad, no contra el de mayoría. Si vemos nuestros cuadros, nueve de los diez diputados de representación proporcional a repartir corresponden a los dos grandes partidos, pero bajo el método de cociente natural (ejemplo 1) la proporción es de cinco a cuatro, a favor del partido mayoritario; en tanto que aplicando el método de integración (ejemplo 2), la relación es de dos a siete a favor del segundo partido. La supuesta proporcionalidad buscada, al medir con una sola regla dos elementos de mensura diversa, lo que en realidad logra es premiar a la segunda fuerza, concentrando el voto y forzando un bipartidismo artificial.

"Diputados R. P.

 

	Ejem.1	%	Ejem.2	%
PRI	4	44.44	7	77.78
PAN	5	55.56	2	22.22
TOT.	9	100	9	100

 

"Si a ello se le agrega una barrera legal que distorsiona de entrada el propósito de proporcionalidad buscado, toda vez que en las votaciones consideradas para fijar la expectativa de integración al Congreso, no se incluye la de los partidos que no alcanzaron el umbral desproporcionado del cuatro por ciento, podemos concluir que el método utilizado por la Constitución de Baja California no responde al mandato de la Carta Magna. Como se puede observar, el método beneficia a la segunda fuerza electoral a costa de los partidos pequeños y emergentes, al utilizar como fórmula decisoria para la totalidad de los escaños, el principio de proporcionalidad; violenta el principio del sistema mixto con predominante mayoritario, violencia que gravita contra el principio de representación proporcional; concentra el voto y fuerza un bipartidismo, todo ello en adición al cierre del acceso de los partidos políticos pequeños y emergentes a un reparto, de suyo, amañado. Además, al instrumentar el proceso de traducción de votos a escaños a través de la expectativa de integración al Congreso, se enmascara la fórmula para llegar al umbral del cuatro por ciento. Así, si se considera un total de veinticinco diputados como el cien por ciento a repartir, cada diputado tiene un valor de cuatro por ciento. Si, por el contrario, se utiliza la fórmula de cociente natural estamos ante nueve diputados a repartir (un total de veinticinco menos dieciséis de mayoría relativa igual a nueve de representación proporcional), el costo de cada diputado es de once punto once por ciento. Como se comprenderá, no existe una legislación en el mundo que tenga un umbral del once por ciento para acceder a la distribución de escaños en el Poder Legislativo, pero como es más fácil argumentar una barrera legal del cuatro por ciento, se utiliza este vericueto matemático para acreditar la reforma hoy impugnada. Como en su momento lo señalamos, cuanto más pequeña sea una circunscripción menor es el efecto proporcional del principio buscado, disminuyendo las posibilidades electorales de los partidos pequeños. Ante la imposibilidad de hacer crecer el tamaño de la circunscripción en aras de la proporcionalidad, que en la especie no es el caso, toda vez que el tamaño se redujo, lo que se establece para asegurar la competitividad y pluralidad deseadas es beneficiar a los partidos pequeños a través de barreras legales accesibles y lógicas. Resulta absurdo subir la barrera, impidiendo el acceso a los partidos pequeños, y mantener una primera asignación de un diputado a aquellos partidos que, independientemente de su porcentaje de votación por arriba del cuatro por ciento, no hayan obtenido ningún diputado de mayoría. Es contradictorio obstaculizar el acceso y luego premiar con una diputación a quien no podría ser derechohabiente, por haber sido sacado del juego antes de iniciar el reparto. Así, sobre el hecho de que la fórmula proporcional cuando es utilizada en circunscripciones pequeñas no conduce a la representación deseada, se suma una barrera legal y un mecanismo de conversión de votos a escaños diseñados, ambos, para perjudicar a los partidos pequeños y violentar el principio de representación proporcional. Adicionalmente, hay que señalar, con relación a la fijación mañosa de ese cuatro por ciento como costo de un diputado, que ‘los sistemas electorales reflejan las relaciones de poder político. Tanto en los casos en los que una clase social o grupo político impuso un determinado sistema electoral para asegurar, institucionalmente, la lealtad del electorado frente al orden social establecido, como en los casos en los que diferentes grupos políticos establecieron un compromiso con el sistema electoral instituido, fueron siempre las relaciones concretas de poder político las que decidieron sobre las cuestiones del sistema electoral. Es erróneo suponer que los sistemas electorales pueden ser implantados según criterios tecnológico-sociales o introducidos basándose, primordialmente, en criterios funcionales suprapartidarios. En muchos casos los sistemas electorales son el resultado (continuamente cuestionado) de disputas entre clases sociales y grupos políticos en el proceso del desarrollo y cambio de sus objetivos, valores e ideologías. Estas reflexiones sobre la génesis de los sistemas electorales remiten nuevamente a la necesidad de incluir las condiciones históricas y los factores sociopolíticos en el análisis comparado de los sistemas electorales. Estos factores son más que simples variables intervinientes.’ (Ibid. página 301). H) Realidad electoral en Baja California. Veamos ahora el comportamiento electoral en las últimas tres elecciones de diputados al Congreso de Baja California. En la parte superior del cuadro se observan los dos partidos mayoritarios que mantienen porcentajes muy cerrados. Enseguida aparecen tres partidos (PPS, PARM, PFCRN), cuya presencia se ve disminuida hasta desaparecer los dos primeros del escenario electoral de 1995 y el tercero mantenerse con una tendencia a la baja. Enseguida encontramos al PRD con incrementos en su votación tanto absolutos como relativos y, finalmente, vemos a los partidos emergentes de entre los cuales mi representado destaca al alcanzar, en ese primer lance electoral, doce mil votos y casi un dos por ciento de la votación.

Elecciones para diputados 1989-1995

 

Partido	1989	%	1992	%	1995	%
PRI	170061	43.97	286118	46.39	266298	42.11
PAN	186352	48.1	289831	46.99	305868	48.36
PPS	7961	2.06	7304	1.18
PARM	5994	1.55	6043	0.98
PFCRN	6312	1.52	5381	0.84	4851	0.75
PRD	10111	2.61	21304	3.45	31840	5.03
PVEM					5092	0.81
PRS					3356	0.53
PPBS					2946	0.47
PT					12173	1.92
PERS					760	0.12
VOT.EST.EMIT.	386791	100	616741	100	632424	100
NULOS	28667		23131		16457
NO. REG.	131		913		55
TOTAL	415589		640789		648935

 

"Por supuesto que nuestra fuerza electoral dista aún mucho de los dos principales referentes partidistas en el Estado, pero nadie nace crecido y el hecho de ahora elevar la barrera legal a cuatro por ciento, trunca la posibilidad y vía de nuestro partido para posicionarse como fuerza política y luchar por los intereses de nuestros representados. En tal circunstancia, cabe recordar lo ya antes citado: ‘un partido pequeño (y en este caso emergente) expuesto al riesgo de no superar el porcentaje mínimo necesario de votos, no sólo es perjudicado de hecho por la barrera legal, sino también en términos psicológicos, ya que el elector teme perder su voto y prefiere entonces dárselo a otro partido.’. El esfuerzo para implantar un partido político a nivel nacional requiere de organización, recursos, trabajo de activismo con las bases sociales y sobre todo tiempo, y este último elemento está íntimamente relacionado con la posibilidad de alcanzar las expectativas electorales buscadas. Es por ello que resulta absurdo alegar que se busca, como parte integrante del sistema electoral, la vigencia del principio de representación proporcional, con toda la carga de lucha que ello tiene por fortalecer la pluralidad y competitividad de las fuerzas sociales y, por otro, en los hechos, se anule el propósito anunciado. La exposición de motivos de la reforma constitucional electoral impugnada, señala que tiene por finalidad ‘consolidar el principio de justa proporcionalidad que rige en nuestro sistema electoral, para que cada fuerza política esté representada en el Congreso en la medida de la voluntad popular expresada a través del voto, y evitar con ello que los partidos políticos estén sobre o subrrepresentados en el número de diputados y que éstos correspondan al número de votos emitidos a su favor’; razón por la cual se propone incrementar a cuatro por ciento el porcentaje para acceder a la representación proporcional. Es obvio que resulta imposible que ‘cada fuerza política’ esté representada ‘en la medida de la voluntad popular expresada a través del voto’, si se expulsa del juego electoral a aquellos partidos que a través del mismo obtuvieron la voluntad popular, así sea en forma minoritaria. Sin embargo, lo que es inaceptable es pretender que con una barrera legal se busque evitar la sobre y subrepresentación, si a través de ella se resta del reparto la representación que le correspondería a las fuerzas pequeñas en beneficio de las grandes. Ello, independientemente de que el método de asignación a través de la expectativa de integración al Congreso, como quedó demostrado anteriormente, no produce proporcionalidad y se basa en el manido expediente de medir a la luz de un solo principio lo que son dos. A mayor abundamiento, en el documento ‘Resultados obtenidos por la mesa de consensos especializada para la reforma política derivados de los foros de consulta.’, se lee a foja número cuarenta y uno que la propuesta número ciento sesenta y siete, generó disenso en los foros y en la mesa especializada, al proponer la integración, el Congreso, con dieciséis diputados de mayoría y hasta nueve de representación proporcional, así como el establecimiento del cuatro por ciento de la votación estatal emitida para acceder a la representación proporcional en el Congreso, y del tres por ciento para acceder a la representación proporcional en los Ayuntamientos. Por lo anteriormente expuesto y considerando el principio de que los sistemas electorales deben ‘juzgarse primordialmente de acuerdo con el grado de cumplimiento del principio de representación buscado’, podemos concluir que las reformas a los artículos 14 y 15 de la Constitución de Baja California, violan el mandato constitucional contenido en el artículo 116, fracción II, párrafo tercero, de la Carta Magna, el sentido de integrar las Legislaturas de los Estados con diputados electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, ya que esta última no se surte al ser desvirtuada por el tamaño de la circunscripción electoral, por el mecanismo de asignación vía la expectativa de integración al Congreso y por la barrera legal impuesta. En ese sentido, la reforma no permite la representación de todos los intereses y opiniones; dificulta la negociación y el compromiso político entre las diversas fuerzas sociales; no refleja los cambios sociales ni el surgimiento de nuevas tendencias e intereses sociales y políticos, ni facilita su acceso a la representación parlamentaria; no impide la formación de bloques de partidos dominantes e instaura barreras que se interponen al cambio democrático. Finalmente también conculca el derecho de participación de los partidos políticos nacionales en las elecciones estatales y municipales toda vez que dificulta la participación del pueblo en la vida democrática, combate la integración de una debida representación política en el Estado e imposibilita el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, lo cual contraviene en forma directa lo previsto en el artículo 41, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. I) Introducción del principio de representación proporcional en la integración de Ayuntamientos. El Municipio es el órgano de gobierno más cercano al ciudadano, la primera barandilla y la cara que éste aprecia del aparato gubernamental. La cotidianidad del gobernado ante el gobernante se vive, goza o sufre, en una oficina municipal. El carácter colectivo del Ayuntamiento llevó al Constituyente Permanente a considerar en su composición el principio de representación proporcional, para lograr expresar en su seno la pluralidad subyacente en la sociedad. El tamaño de la circunscripción, en el caso de los Ayuntamientos, es por naturaleza pequeño, es decir, son pocos los escaños a alcanzar. En Baja California el rango corre entre cinco y siete regidores de representación proporcional por Municipio. Como ha quedado plenamente acreditado, mientras más pequeño sea el tamaño del pastel a repartir, menor es el efecto del principio de representación proporcional. Atendiendo a esta realidad, resulta desmedido duplicar el nivel de la barrera electoral impuesta para acceder a estos cargos, toda vez que ello condena a los partidos pequeños y emergentes a su desaparición y cierra cualquier posibilidad de organicidad a cualquier movimiento social que aspire legítimamente a la representación política de sus intereses. Aumentar absurda y desproporcionadamente la barrera legal para acceder a la representación proporcional en la integración de Ayuntamientos en el Estado de Baja California, ha significado conculcar dicho principio e impedir prácticamente su cumplimiento. El Partido del Trabajo contendió por primera vez en la justa electoral municipal en el año de 1995, logrando alcanzar un porcentaje estatal del uno punto cincuenta y tres por ciento de la votación estatal emitida, es decir, el umbral en aquel entonces vigente; destacando su presencia en Tijuana, con un dos punto veintidós por ciento y en Ensenada, con uno punto veintisiete por ciento. El umbral del cuatro por ciento ahora fijado, además de hacer imposible la vigencia del principio de representación proporcional en los Ayuntamientos de Baja California, cierra, en los hechos, de manera abrupta e injustificada, cualquier posibilidad a mi representado, violentando su derecho a participar en las elecciones estatales y municipales, entendiendo participar como capacidad de competir en igualdad de circunstancias, sin barreras desproporcionadas y ante la posibilidad, para el electorado, del surgimiento de nuevos referentes partidistas. Atendiendo lo señalado en esta demanda, la reforma constitucional electoral impugnada concentra el voto, construye artificialmente un bipartidismo y conculca los cauces para la pluralidad y el cambio democrático en el Estado de Baja California. Por esa razón, ténganse por repetidos todos y cada uno de los argumentos expresados anteriormente, en contra del aumento de las barreras legales impuestas por la reforma constitucional electoral impugnada, toda vez que, a nuestro juicio, violenta el mandato de la fracción VIII del artículo 115 constitucional, al hacer nugatorio el principio de representación proporcional en la elección de Ayuntamientos. Finalmente, valga sólo señalar que el texto de la exposición de motivos de la iniciativa de la reforma constitucional electoral impugnada, en lo que atañe a este punto, consigna que se busca ‘asegurar una más justa representatividad en la integración de los Ayuntamientos’, a través de duplicar el umbral de la barrera legal de uno punto cinco a tres por ciento; lo cual se traduce en un mayúsculo despropósito, ya que los efectos que se logran al aumentar las barreras son exactamente contrarios a garantizar una justa representatividad y hacer efectivo el principio de representación proporcional.’.

"Conceptos de invalidez respecto del decreto por el que se publica la Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California.

"1. Fuente de invalidez. El texto original del artículo 29 (hoy 27) de la Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California, consignaba: ‘Artículo 29. El Congreso del Estado estará integrado por diputados que se elegirán cada tres años; quince serán electos en forma directa mediante el principio de mayoría relativa, uno por cada distrito electoral en que se divide el territorio del Estado, y en su caso hasta diez diputados asignados por el principio de representación proporcional de conformidad con lo dispuesto por la Constitución particular del Estado y el procedimiento previsto en el presente título. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente.’. El texto reformado, consignado ahora en el artículo 27 de la ley de referencia, reza: ‘Artículo 27. El Congreso del Estado estará integrado por diputados que se elegirán cada tres años, mediante sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible; dieciséis serán electos en forma directa mediante el principio de mayoría relativa, uno por cada distrito electoral en que se divide el territorio del Estado y en su caso, hasta nueve diputados asignados por el principio de representación proporcional, de conformidad con la Constitución Política del Estado y el procedimiento previsto en el presente título. Cada diputado propietario tendrá un suplente.’. El artículo 30 original (ahora 28) de la ley reformada, señalaba: ‘Artículo 30. Tendrán derecho a la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, los partidos políticos o coaliciones que cumplan con las bases siguientes: I. Participar con candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa en por lo menos el cincuenta por ciento de los distritos electorales; y II. Haber obtenido por lo menos el dos por ciento de la votación estatal emitida en la elección de diputados.’. La reforma introducida, ahora con el numeral 28, estipula: ‘Artículo 28. Tendrán derecho a la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, los partidos políticos o coaliciones que cumplan con los presupuestos siguientes: I. Participar con candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa, en por lo menos cincuenta por ciento de los distritos electorales; y II. Haber obtenido por lo menos el cuatro por ciento de la votación estatal emitida en la elección de diputados.’. El artículo 31 (hoy artículo 29) de la Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California, en su texto original señalaba: ‘Artículo 31. Para los efectos de la aplicación del artículo 15 de la Constitución particular del Estado y de esta ley, se entiende por: I. Votación estatal emitida (V.E.E.): es el número total de votos sufragados en la elección de diputados menos los votos nulos y los emitidos a favor de personas no registradas como candidatos; II. Votación estatal válida (V.E.V.): es igual, a la suma de los votos obtenidos por los partidos políticos o coaliciones que hayan logrado por menos el dos por ciento; III. Votación estatal de cada partido (V.E.P.): es el número total de votos obtenidos por cada partido político o coalición en el Estado, en la elección de diputados; IV. Porcentaje de votación estatal de cada partido político o coalición (P.V.E.): es el resultado que se obtiene de multiplicar la votación estatal de cada partido político o coalición por cien y dividiéndolo entre la votación estatal válida; V. Expectativa de integración al Congreso de cada partido político o coalición (E.I.C.): es el resultado que se obtiene de multiplicar el porcentaje de votación estatal de cada partido político o coalición por el número total de integrantes del Congreso, dividiéndolo entre cien; VI. Diputaciones obtenidas de mayoría por cada partido político o coalición (D.O.M.): equivale al número de diputaciones que por el principio de mayoría relativa haya obtenido cada partido político o coalición; y VII. Determinación de asignación a la representación proporcional para cada partido político o coalición (D.A.R.): se obtiene de restar a la expectativa de integración al Congreso de cada partido político o coalición, el número de diputaciones obtenidas de mayoría.’. Este artículo fue reformado y hoy aparece como artículo número 29, con el siguiente texto: ‘Artículo 29. Para la asignación de diputados, de conformidad con el artículo 15 de la Constitución Política del Estado y de esta ley, se entiende por: I. Votación estatal emitida (V.E.E.): es el número total de votos sufragados en la elección, menos los votos nulos. II. Votación estatal válida (V.E.V.): es la suma de los votos obtenidos por los partidos políticos o coaliciones que hayan logrado por lo menos el cuatro por ciento de la votación estatal emitida. III. Votación estatal de cada partido (V.E.P.): es el número total de votos obtenidos por cada partido político o coalición en el Estado. IV. Porcentaje de votación estatal de cada partido político o coalición (P.V.E.): es el resultado que se obtiene de multiplicar, la votación estatal de cada partido político o coalición por cien y dividiéndolo entre la votación estatal válida. V. Expectativa de integración al Congreso del Estado de cada partido político o coalición (E.I.C.): es el resultado que se obtiene de multiplicar, el porcentaje de votación estatal de cada partido político o coalición por el total de integrantes del Congreso, dividiéndolo entre cien. VI. Diputaciones obtenidas de mayoría por cada partido político o coalición (D.O.M.): es el número de diputaciones de mayoría por cada partido político o coalición. VII. Determinación de asignación a la representación proporcional por cada partido político o coalición (D.A.R.): es el que se obtiene de restar a la expectativa de integración al Congreso del Estado de cada partido político o coalición, el número de diputaciones obtenidas de mayoría y, en su caso, la asignación hecha conforme al inciso c) de la fracción III del artículo 15 de la Constitución Política del Estado.’. El artículo 38 (ahora 36) de la ley de la materia, disponía en su texto original: ‘Artículo 38. Para que los partidos políticos o coaliciones tengan derecho a la asignación de regidores por el principio de representación proporcional, deberán cumplir los siguientes requisitos: I. Haber obtenido el registro de planilla completa de candidatos a munícipes en el Municipio que corresponda; II. Haber obtenido por lo menos el uno punto cinco por ciento de la votación válidamente emitida en la elección de munícipes correspondiente; y III. No haber obtenido la constancia de mayoría respectiva.’. El texto modificado en la nueva Ley de Instituciones y Procesos Electorales, ubicado en el numeral 36, dispone: ‘Artículo 36. Para que los partidos políticos o coaliciones tengan derecho a la asignación de regidores por el principio de representación proporcional, deberán cumplir los siguientes presupuestos: I. Haber registrado planilla completa de candidatos a munícipes en el Municipio que corresponda; II. Haber obtenido por lo menos el tres por ciento de la votación emitida en la elección de munícipes correspondiente, y III. No haber obtenido la constancia de mayoría respectiva.’. 2. Conceptos de violación. Consecuentemente y por los mismos argumentos de violación alegados en contra de las reformas de los artículos 14 y 15 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, se tienen por repetidos todos y cada uno de los mismos para efectos de las reformas a la Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California, en los artículos conducentes. En la exposición de motivos de la iniciativa de la citada ley, se funda el aumento de los distritos uninominales y la reducción del tamaño de la circunscripción plurinominal (número de escaños de representación proporcional a repartir), en que la redistritación es ‘para mejorar el equilibrio de la representación proporcional’, lo acredita el desconocimiento de los autores de la iniciativa acerca de lo que es y de cómo funciona el principio de representación proporcional. La redistritación (que no es lo que se está haciendo, ya que ello implicaría la recomposición de todos los distritos, y en este caso sólo se aumentó uno sin impactar la composición distrital en su conjunto), debe buscar que el costo en votos de cada diputado uninominal tenga el mismo peso, es decir, que no haya distritos con muchos electores (distritos caros) y distritos con pocos electores (distritos baratos). En este sentido, José Woldenberg destacaba, con motivo de la redistritación federal de 1996, los casos extremos de distorsión en la geografía electoral provocados por la dinámica demográfica en el Distrito Federal, ‘donde convivían al mismo tiempo, el distrito con la mayor lista de electores y el segundo con la lista más pequeña del país: 615,816 en el número XL y 51,744 en el XXXII, es decir, una desproporción de 11.8 a 1 dentro de la misma entidad’ (Pacheco Becerra y Woldenberg, etcétera, 3 de octubre de 1996). El equilibrio del peso de los votos, entre diferentes distritos, atiende y resuelve sólo el problema de la representación uninominal; una redistritación no puede mejorar ‘el equilibrio de la representación proporcional’, simple y llanamente porque ésta tiene su origen, en el caso que nos ocupa, en la circunscripción electoral que forma todo el Estado de Baja California y el total del voto efectivo del electorado estatal, y porque la distritación en nuestro sistema sólo opera para el principio de mayoría relativa. Menos aún se puede alegar que un aumento en los distritos uninominales beneficia a la representación proporcional, cuando no se compensa el aumento en el componente mayoritario, con un incremento, proporcional del ingrediente proporcional. La iniciativa legal en comento señala que el aumento al cuatro por ciento del umbral para acceder al Congreso ‘obedece al objetivo de dar consolidación al principio de la justa proporcionalidad, y que cada fuerza política se encuentre representada en el Congreso, de acuerdo a los sufragios emitidos, y a fin de evitar la sobre o subrrepresentación en el número de diputados.’. Como quedó ampliamente demostrado, el aumento en las barreras legales no genera proporcionalidad, sino la evita; no permite que ‘cada fuerza política’ se encuentre representada en el Congreso, sino que beneficia a las mayorías y concentra en ellas el voto y, por supuesto, no evita la sobre o subrrepresentación, sino las acentúa. Por igual razón, sorprende que la comisión legislativa dictaminadora de la iniciativa de reforma a la legislación electoral secundaria del Estado de Baja California, señale en los considerandos de su dictamen, que a su juicio la iniciativa reúne los requisitos de fondo y forma del artículo 116 constitucional, y que los principios de mayoría relativa y representación proporcional se encuentren previstos en el primer párrafo del artículo 27 cuando, como ha quedado debidamente asentado, el hecho de catalogar formalmente un mecanismo de conversión de votos a escaños, no prueba, por ese solo hecho formal, que el principio electoral propugnado se surta, ya que éste debe ‘juzgarse primordialmente de acuerdo con el grado de cumplimiento del principio de representación buscado’ y, como se ha acreditado, las reformas constitucionales y legales introducidas habrán de obtener resultados diversos a los del principio de proporcionalidad. Por lo que corresponde a la reforma legal que aumenta el umbral para acceder al reparto de regidores en las elecciones municipales del Estado de Baja California, en consecuencia, y por la misma razón de los conceptos de violación alegados en contra de las reformas del artículo 78 de su Constitución Política, se tienen por repetidos todos y cada uno de los argumentos anteriormente consignados en esta demanda. En la exposición de motivos de la iniciativa de Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California se repite el argumento, utilizado para aumentar la barrera legal para diputados, en el sentido de que se busca ‘asegurar la justa representatividad en la justa integración de los Ayuntamientos’ y se concluye que esa ‘modificación no varía el sistema mixto’. En este caso podría aceptarse que formalmente no se varía el sistema mixto, pero en la realidad sí se le afecta, al hacer nugatorio el principio de proporcionalidad, como ha quedado ampliamente demostrado."

QUINTO. Previamente al estudio de los conceptos de invalidez, se pasa al análisis de la causal de improcedencia que este Tribunal Pleno advierte, se actualiza en el caso.

Respecto de los actos atribuidos al Secretario General de Gobierno y al director del Periódico Oficial, ambos del Estado de Baja California, consistentes, respectivamente, en el refrendo y publicación de los decretos impugnados, se invoca de oficio la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII y último párrafo, en relación con los diversos 61, fracción II, y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que al efecto disponen:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

"En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."

"Artículo 61. La demanda por la que se ejercita la acción de inconstitucionalidad deberá contener:

"...

"II. Los órganos Legislativos y Ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las normas generales impugnadas ..."

"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

"Las causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."

Atento la propia y especial naturaleza de las acciones de inconstitucionalidad, las partes legitimadas para promover este tipo de procedimientos constitucionales conforme a lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, están en aptitud de impugnar disposiciones generales.

Por ello y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 61, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en la demanda debe señalarse la disposición o disposiciones impugnadas, teniendo como autoridades demandadas al órgano Legislativo que la haya emitido y al Ejecutivo que la haya promulgado.

Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 27, fracción I y 49, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Baja California, compete al Congreso Local y al gobernador del Estado, respectivamente, emitir y promulgar las leyes estatales. Tales dispositivos disponen:

"Artículo 27. Son facultades del Congreso:

"I. Legislar sobre todos los ramos de la administración que sean de la competencia del Estado y reformar, abrogar y derogar las leyes y decretos que expidieren así como participar en las reformas a esta Constitución, observando para el caso los requisitos establecidos ..."

"Artículo 49. Son facultades y obligaciones del gobernador:

"I. Promulgar, ejecutar y hacer que se cumplan las leyes, decretos y demás disposiciones que tengan vigencia en el Estado ..."

De todo lo anterior se deduce que en la presente acción de inconstitucionalidad únicamente pueden impugnarse disposiciones generales y tener como autoridades demandadas al Congreso y Poder Ejecutivo Locales, por ser a quienes corresponde emitirlas y promulgarlas.

En consecuencia, los actos consistentes en el refrendo y publicación de las normas combatidas, que se atribuyen al Secretario General de Gobierno y al director del Periódico Oficial, ambos del Estado de Baja California, no pueden ser materia de impugnación en la presente vía y, por tanto, no ha lugar a tener como demandadas a dichas autoridades, y de ahí que se actualice la causal de improcedencia derivada de la propia ley reglamentaria de la materia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 61, fracción II, y 65 de la propia ley.

Por tanto, procede entrar al estudio de los conceptos de invalidez propuestos, únicamente en relación con las disposiciones que se impugnan, cuya emisión y promulgación se atribuyen al Congreso y gobernador del Estado de Baja California.

SEXTO. Se impugnan en esta vía los artículos 14, 15, fracción I, inciso b), 78, fracción II, inciso b), de la Constitución Política del Estado de Baja California y el 27, 28, fracción II y 36, fracción II, de la Ley de Instituciones y Procesos Electorales del propio Estado, reformados mediante decretos publicados los días seis y diez de octubre de mil novecientos noventa y siete en el Periódico Oficial de la citada entidad federativa, que textualmente dicen:

"Artículo 14. El Congreso del Estado estará integrado por diputados que se elegirán cada tres años, electos mediante sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible; dieciséis serán electos en forma directa mediante el principio de mayoría relativa, uno por cada distrito electoral en que se divida el territorio del Estado, y en su caso, hasta nueve diputados asignados por el principio de representación proporcional. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente ..."

"Artículo 15. La asignación de diputados por el principio de representación proporcional será de acuerdo con el procedimiento que se establezca en la ley y atendiendo a las definiciones y bases siguientes:

"I. Para que los partidos políticos o coaliciones tengan este derecho deberán:

"...

"b) Haber obtenido por lo menos el cuatro por ciento de la votación estatal emitida en la elección de diputados."

"Artículo 78. Los Ayuntamientos se integran por un presidente municipal, un síndico procurador y por regidores de mayoría relativa y de representación proporcional, en el número que resulte de la aplicación a cada Municipio de las siguientes bases:

"...

"II. Para que los partidos políticos o coaliciones tengan derecho a la asignación de regidores por el principio de representación proporcional, deberán cumplir los siguientes requisitos:

"...

"b) Haber obtenido por lo menos el 3% de la votación emitida en la elección de munícipes correspondientes; ..."

"Artículo 27. El Congreso del Estado estará integrado por diputados que se elegirán cada tres años, mediante sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible; dieciséis serán electos en forma directa mediante el principio de mayoría relativa, uno por cada distrito electoral en que se divide el territorio del Estado y en su caso, hasta nueve diputados asignados por el principio de representación proporcional, de conformidad con la Constitución Política del Estado y el procedimiento previsto en el presente título. Cada diputado propietario tendrá un suplente."

"Artículo 28. Tendrán derecho a la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, los partidos políticos o coaliciones que cumplan con los presupuestos siguientes:

"...

"II. Haber obtenido por lo menos el cuatro por ciento de la votación estatal emitida en la elección de diputados."

"Artículo 36. Para que los partidos políticos o coaliciones tengan derecho a la asignación de regidores por el principio de representación proporcional, deberán cumplir los siguientes presupuestos:

"...

"II. Haber obtenido por lo menos el tres por ciento de la votación emitida en la elección de munícipes correspondiente y ..."

SÉPTIMO. En síntesis, los conceptos de invalidez que se hacen valer son:

1. Que se hace nugatorio el principio de representación proporcional, al aumentar de quince a dieciséis el número de diputados por el principio de mayoría relativa y al disminuir de diez a nueve a los diputados por el principio de proporcionalidad, y al imponer como requisito para que los partidos puedan tener derecho a diputaciones y a regidores por este último principio, el que obtengan por lo menos el cuatro por ciento de la votación estatal emitida en la elección de diputados y de tres por ciento de la votación emitida en la elección de munícipes; todo lo cual, aduce, transgrede el artículo 41, fracción I, de la Constitución Federal, que garantiza el derecho de los partidos políticos nacionales para participar en las elecciones estatales y municipales, debiendo considerar que el concepto ‘participar’ implica la concurrencia real del pueblo en las tareas democráticas, su contribución real en la integración de la representación política y la posibilidad de acceso al ejercicio del poder público y, en el caso, tales principios no se respetan en la realidad, pues las reformas dan lugar a que, por un obstáculo legal, no se cumpla con el fin último buscado por dicho principio de proporcionalidad, que es el de permitir que partidos minoritarios puedan competir y participar activamente en la vida política en representación de sus afiliados, ya que las aludidas reformas impugnadas favorecen a los partidos mayoritarios, particularmente al Partido Acción Nacional, los que, como consecuencia de dichas reformas, obtendrán una mayor representación por dicho principio, al ser los únicos que puedan satisfacer los porcentajes requeridos.

2. Que la reforma impugnada se aparta de lo dispuesto por la Constitución Federal, la que en su artículo 53 establece una proporción de sesenta y cuarenta por ciento por ambos principios (mayoría relativa y proporcionalidad), respectivamente, y la reforma impugnada establece un sesenta y cuatro y treinta y seis por ciento para el Estado de Baja California, siendo que, en todo caso, en lugar de disminuir a nueve los de representación proporcional, debió aumentarlos, así como aumentó los de mayoría relativa, pues si la reforma obedece al aumento demográfico, debió ajustar ambos principios para ser acordes con lo dispuesto por el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, para lograr una integración proporcional y equitativa de la representación popular.

3. El sistema electoral mexicano es un sistema mixto con predominante mayoritario, por lo que, con el sistema de representación por mayoría relativa se busca al candidato de un distrito que obtiene una mayoría en votos, y por el de representación proporcional al que representa con la mayor exactitud posible a todas las fuerzas, este último con el objeto de facilitar la representación de todos los intereses y opiniones, impedir la constitución de mayorías artificiales, facilitar la negociación y el compromiso político entre las diversas fuerzas sociales, reflejar los cambios sociales y el surgimiento de nuevas tendencias e intereses sociopolíticos y facilitar su acceso a la representación parlamentaria, impedir la formación de bloques de partidos dominantes y derribar las barreras que se interpongan contra el cambio democrático.

4. Que la reforma busca excluir a los partidos pequeños, otorgar ventajas a los partidos grandes (sobrerrepresentación) y concentrar el sistema de partidos (bipartidismo), siendo que el principio de proporcionalidad busca la ampliación y diversificación en la concurrencia de las fuerzas políticas a la vida institucional, en garantía de la representación de todos los intereses y la seguridad de impedir mayorías artificiales y permanentes, por lo que la exigencia del cuatro y tres por ciento para tener derecho a diputaciones y regidurías es contrario al espíritu de los artículos 115 y 116 de la Constitución Federal, pues violenta el principio del sistema mixto con predominante mayoritario.

A continuación, se hace el análisis conjunto de los conceptos de invalidez, dada su íntima vinculación, con apoyo en lo dispuesto por los artículos 39 en relación con el 59 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

En primer lugar, es conveniente transcribir los preceptos de la Constitución Federal que se estiman infringidos:

"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

"La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

"I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.

"Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo ..."

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

"...

"VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios."

"Artículo 116. El Poder Público de los Estados se dividirá para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de once en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra. (párrafo tercero) "Las legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes ..."

Debe destacarse que en las disposiciones constitucionales de referencia, en la parte que interesa, se instituye como lineamiento fundamental para las elecciones electorales estatales y municipales, el principio de representación proporcional, adicional al de mayoría relativa en los términos de las propias disposiciones, para la elección de los representantes populares, destacándose que no establece ningún otro tipo de reglamentación respecto de dicho principio de proporcionalidad.

Previo al estudio de las disposiciones de carácter local, es conveniente hacer un breve análisis de lo dispuesto por la Constitución Federal, pues la materia de la litis tiene como premisa los principios de mayoría relativa y de proporcionalidad que derivan de la propia Carta Fundamental.

El artículo 52 de la Constitución Federal, que prevé en el ámbito federal los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, tiene como antecedente relevante la reforma hecha en el año de mil novecientos setenta y siete, que fue cuando se realizó la denominada "reforma política", año en el que se introdujo el actual sistema electoral mixto que prevalece en nuestros días y que conjunta el sistema de representación mayoritaria y el de representación proporcional, y que también se refleja en el ámbito de las entidades federativas.

En la integración de la representación popular en los órganos del Estado y en particular al Poder Legislativo, existen dos principios o fórmulas para proceder a asignar los escaños a los partidos políticos, dentro de las asambleas o cámaras legislativas. El primero de ellos es el principio de mayoría, el cual consiste en asignar cada una de las curules a repartir entre los candidatos que hayan obtenido la mayor cantidad de votos en cada una de las circunscripciones o divisiones territoriales electorales en que se divide un país. Este sistema expresa como característica principal el fincar una victoria electoral por una simple diferencia aritmética de votos a favor del candidato más favorecido. El escrutinio mayoritario puede ser uninominal o plurinominal, dependiendo de la extensión territorial que sirva como base para la elección del presunto representante popular; de mayoría absoluta, relativa o calificada.

La representación proporcional es el principio de asignación de curules por medio del cual se atribuye a cada partido o coalición un número de escaños proporcional al número de votos emitidos en su favor. La representación proporcional puede ser pura o parcial, dependiendo de que la elección se haga en una o varias circunscripciones (como es el caso de México). La representación proporcional pura es muy difícil de encontrar, la mayor parte de los sistemas que utilizan este tipo de representación lo hacen en forma aproximada y combinándolo con el sistema de mayoría. La introducción del principio de proporcionalidad obedece a la necesidad de dar una representación más adecuada a todas las corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad, así como para garantizar, en una forma más efectiva, el derecho de participación política de la minoría y, finalmente, para evitar los efectos extremos de distorsión de la voluntad popular, que se pueden producir en un sistema de mayoría simple.

Por otra parte, los sistemas mixtos son aquellos que aplican los principios de mayoría y de representación proporcional, de distintas formas y en diversas proporciones. El sistema puede ser de dominante mayoritario o proporcional, dependiendo de cuál de los dos principios se utilice con mayor extensión y relevancia.

En México, el sistema original fue el de mayoría, que se utilizó desde las Constituciones de mil ochocientos veinticuatro hasta la de mil novecientos diecisiete. La reforma constitucional de mil novecientos sesenta y tres introdujo una ligera variante llamada de "diputados de partidos", que consistió en atribuir un número determinado de escaños a todos los partidos que hubieran obtenido un cierto porcentaje mínimo de la votación nacional, aumentando sucesivamente un diputado más, según el porcentaje adicional de votos obtenidos a partir del mínimo fijado y hasta un límite máximo. En la reforma de mil novecientos setenta y dos se introdujo una pequeña modificación, que consistió en reducir el mínimo fijado para la acreditación de diputados y aumentar el límite máximo fijado para ello. Sin embargo, el sistema de integración de la Cámara de Diputados siguió siendo de carácter mayoritario.

El artículo original en el texto de la Constitución del diecisiete, determinaba la elección de un diputado por cada cien mil habitantes o fracción que excediera de la mitad, estableciendo una representación popular mínima de dos diputados por Estado. Como se puede apreciar, el sistema original en nuestro Texto Supremo era el sistema de mayoría con base poblacional, puesto que el número de representantes dependía de los conjuntos de cien mil habitantes que se pudieran formar, además de conservar un mínimo de representantes populares para cada Estado, que en este caso sería una garantía para los Estados menos poblados. Esta última parte se ha conservado en la práctica actual, debido a que aunque esta prescripción ya no está regulada en el texto actual del artículo 52 constitucional, el procedimiento territorial (a diferencia del anterior que era poblacional) para determinar el número de distritos uninominales para cada Estado ha garantizado un mínimo de dos distritos electorales uninominales para los Estados.

El sistema mayoritario resulta ser el más claro, que permite la identificación del candidato y que por una elección por mayoría se permite un acercamiento entre candidato y elector. La propia identificación establecida entre electores y candidatos puede permitir al votante una elección mas informada con respecto de la persona del candidato y menos sujeta a la decisión de un partido.

Por su parte, se puede decir que el sistema de representación proporcional tiene por objeto procurar que la cantidad de votos obtenidos por los partidos corresponda, en equitativa proporción, al número de curules a que tenga derecho cada uno de ellos y de esta forma facilitar que los partidos políticos que tengan un mínimo de significación ciudadana puedan tener acceso a la Cámara de Diputados que permita reflejar de mejor manera el peso electoral de las diferentes corrientes de opinión.

La decisión del Poder Revisor de la Constitución de adoptar el sistema mixto con predominante mayoritario a partir de mil novecientos setenta y siete, ha permitido que este sistema mayoritario se complemente con el de representación proporcional, ante lo cual los partidos deben presentar candidatos tanto en los distritos electorales uninominales, como listas de candidatos en las circunscripciones plurinominales.

El término "uninominal" significa que cada partido político puede postular un solo candidato por cada distrito en el que participa, y el acreedor de la constancia (constancia de mayoría y validez) de diputado será el que obtenga la mayoría relativa de los votos emitidos dentro del distrito electoral de que se trate.

Por su parte, el término de "circunscripción plurinominal" aparece con la citada reforma de mil novecientos setenta y siete, cuando surge la figura de la representación proporcional mediante un sistema de listas regionales que debían presentar cada uno de los partidos políticos, puesto que en cada una de las circunscripciones se eligen varios candidatos, de ahí que se utilice el término de plurinominal (significando más de uno). Con la reforma del quince de diciembre de mil novecientos ochenta y seis, se determinó que "se constituirán cinco circunscripciones electorales plurinominales en el país", lo que se encuentra vigente en la actualidad.

Ahora bien, por cuanto hace a las entidades federativas, en el artículo 116, fracción II, párrafo tercero, de la Constitución Federal, se instituye la obligación para integrar sus Cámaras con diputados electos por ambos principios (mayoría relativa y proporcionalidad).

A su vez, el artículo 115, fracción VIII, de la Carta Magna, establece la obligación de introducir el principio de representación proporcional en las elecciones municipales.

De todo lo anterior se sigue que, de conformidad con los principios rectores fundamentales, las Legislaturas de los Estados y los Municipios, al igual que en el sistema federado, deben prever en su sistema electoral los principios de mayoría relativa y de representación proporcional.

Sin embargo, no existe obligación por parte de los Estados y de los Municipios, de seguir reglas específicas para efectos de reglamentación de los aludidos principios.

En efecto, la obligación estatuida en los dispositivos fundamentales se reduce a establecer dentro del ámbito local, el aludido principio de representación proporcional; sin embargo, no contienen disposición que imponga requisitos específicos para su reglamentación, de tal manera que, para que las Legislaturas cumplan y se ajusten al dispositivo constitucional, es suficiente con que consideren dicho principio dentro de su sistema electoral local, sin tener que establecer alguna regla específica en lo particular.

Así las cosas, la facultad de reglamentar dichos principios es facultad de las Legislaturas Estatales, las que, conforme al texto expreso de los artículos 41, 115 y 116 constitucionales, sólo deben considerar en su sistema ambos principios de elección, sin que se prevea alguna disposición adicional al respecto, por lo que, la reglamentación específica en cuanto al porcentaje de votación requerida para efectos de poder tener derecho a obtener diputaciones o regidurías por el principio de representación proporcional, no transgrede ninguna disposición fundamental, ni tampoco el número máximo o mínimo que pueda lograrse para las respectivas diputaciones por ambos principios. Debe destacarse que el porcentaje de votación mínima requerida para que los partidos puedan obtener esas diputaciones o regidurías por el principio de representación proporcional, es un requisito que ya se consideraba en las disposiciones impugnadas antes de su reforma, pero que ahora se combaten en virtud de que el porcentaje requerido fue aumentado. Como corolario de todo lo expuesto, puede decirse que los principios fundamentales los retoma la Constitución Local a través de sus artículos 14, 15, fracción I, inciso b) y 78, fracción II, inciso b), al prever el principio de representación proporcional; aspectos que reglamentan a su vez los artículos 27, 28, fracción II y 36, fracción II de la Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado. Disposiciones todas estas que se ajustan a la Constitución Federal y que, finalmente, lo único que modifican y en contra de lo cual se inconforma la parte actora, es la disminución por el principio de representación proporcional, así como en contra de los porcentajes requeridos para poder obtener diputaciones y regidurías, circunstancias que no se oponen de ninguna manera a la Carta Magna, en la medida que ésta no fija lineamiento alguno para reglamentar tales cuestiones, sino que, por el contrario, establece expresamente que deberá regirse conforme a la legislación estatal correspondiente.

Asimismo, iguales consideraciones deben tenerse con relación a los mismos vicios que en este sentido se expresan respecto de la ley impugnada.

Esto es acorde con el sistema federal que tutelan lo artículos 124 y 133 de la Constitución Federal, que claramente prevén la soberanía de los Estados para legislar en su régimen interior.

Debe señalarse también que, si bien el aumento o disminución de diputados por cualquiera de ambos principios de representación, o del porcentaje requerido para poder tener derecho a obtener diputaciones y regidurías, eventualmente puede trascender y afectar a algún partido político en lo particular, es una cuestión que por sí misma no significa contravención a los principios fundamentales, pues, en todo caso, todo partido tiene los mismos derechos para participar en las elecciones estatales y municipales, y lo único que hace la Legislación Local es reglamentar en lo específico los lineamientos generales impuestos por la Constitución Federal, ajustándolos a su marco legislativo y acorde a su régimen interior, del que gozan de plena soberanía.

Por tanto, si la parte actora está inconforme con los criterios adoptados por la Legislatura Local que la llevaron a modificar dichos porcentajes, es una cuestión que, en el caso, no trasciende a la violación de una disposición de la Carta Magna y, por ende, no ha lugar a decretar la inconstitucionalidad de los preceptos reformados en contra de los cuales se pronuncia en su demanda.

Por último, debe destacarse que a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación no le corresponde calificar los criterios que llevaron a la Legislatura Estatal a adoptar una corriente o posición determinada para reglamentar en uno u otro sentido los principios de representación del sistema electoral imperante, pues sólo le compete determinar si las disposiciones reformadas contravienen algún precepto de la Carta Fundamental o no, con independencia del interés o afectación directa o indirecta que algún partido político pueda tener o resentir como consecuencia de dicho criterio adoptado.

Sin perjuicio de esto último, es oportuno resaltar que de ninguna manera puede considerarse que se haga nugatorio el principio de representación proporcional con la reforma impugnada, pues, si bien se disminuyó el número de diputados de diez a nueve y se aumentó el de mayoría relativa de quince a dieciséis, y se aumentaron los porcentajes requeridos para poder participar en las elecciones a diputados y regidurías; también lo es que, de una u otra manera, está previsto dicho principio de proporcionalidad, pues lo único que hace la reforma es disminuir en un aspecto y requisitar en otro con un porcentaje mayor, pero de ninguna manera suprime el principio rector que es el que tutela la Carta Federal.

Similar criterio sostuvo este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad número 10/96, promovida por el Partido de la Revolución Democrática, fallada por unanimidad de once votos, el trece de enero de mil novecientos noventa y siete, siendo ponente el Ministro Mariano Azuela Güitrón.

Atento todo lo antes considerado, procede declarar improcedente la presente acción respecto de los actos atribuidos al Secretario General de gobierno y director general del Periódico Oficial, ambos del Estado de Baja California, e infundada respecto de las disposiciones impugnadas emitidas y promulgadas, respectivamente, por el Congreso y el gobernador de la citada entidad federativa, debiéndose reconocer su validez.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es improcedente la presente acción de inconstitucionalidad respecto de los actos atribuidos al Secretario General de Gobierno y al director general del Periódico Oficial, ambos del Estado de Baja California, en términos del considerando quinto de esta resolución.

SEGUNDO. Es procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido del Trabajo en contra de las disposiciones precisadas en el resultando primero de esta ejecutoria, por las razones expuestas en el considerando séptimo de la misma.

TERCERO. Se reconoce la validez de las disposiciones impugnadas.

CUARTO. Publíquese la presente resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los Ministros Sergio S. Aguirre Anguiano, Mariano Azuela Güitrón, Juan Díaz Romero, Genaro D. Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Humberto Román Palacios, Olga María Sánchez Cordero, Juan N. Silva Meza y presidente en funciones y ponente Juventino V. Castro y Castro.

Ausente el presidente José Vicente Aguinaco Alemán, por estar atendiendo otras actividades inherentes a su cargo.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Instancia: Pleno

Época: 9A.

Tomo: VII, Enero de 1998

Página: 677

TEMA:

PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. LA REFORMA AL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA NO LO HACE NUGATORIO.