ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 29/2005. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.
MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.
SECRETARIO: ALFREDO VILLEDA AYALA.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día ocho de noviembre de dos mil cinco.
VISTOS; Y,
RESULTANDOS:
PRIMERO. Por oficio presentado el veintiocho de septiembre de dos mil cinco, en el domicilio particular del la persona autorizada para recibir las promociones, a que se refiere el Artículo 7o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entregado al día siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia la Nación, Daniel Francisco Cabeza de Vaca Hernández, en su carácter de procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de los Decretos 244, que reforma diversos artículos de la Constitución Política; 245, que reforma diversos preceptos del Código Electoral y del Código Penal y 246, en que se aprueba la Ley Estatal del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, todos del Estado de Colima y de los artículos 61, último párrafo y 205 Bis-7 del Código Electoral de Colima, publicados en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", el primero, el veintinueve de agosto y los tres siguientes el treinta y uno de agosto, todos de dos mil cinco.
SEGUNDO. El promovente estimó que las disposiciones legales impugnadas son violatorias de los artículos 16, 22, primer párrafo, 31, fracción IV, 105, fracción II, penúltimo párrafo y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y expuso en sus conceptos de invalidez lo siguiente:
"a) Violación de los artículos 61, último párrafo y 205 BIS-7 del Código Electoral del Estado de Colima, al precepto 22, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"El precepto constitucional que se estima vulnerado, dispone:
"‘Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. ...’
"La parte conducente de las normas generales cuya invalidez se demanda, prevén:
"‘Artículo 61.
"‘...
"‘Veinticinco días antes de la jornada electoral se suspenderán las campañas de comunicación social en radio y televisión y medios impresos de las acciones de gobierno en general en los niveles de gobierno estatal y municipal. La infracción a esta disposición será sancionada por el tribunal con multa de 2000 días de salario mínimo vigente en la entidad, la cual deberá ser cubierta con recursos propios del funcionario sancionado.’
"‘Artículo 205 Bis-7. Durante las precampañas, los partidos políticos y los precandidatos, no podrán utilizar a su favor los programas públicos de carácter social, en la realización de actos de proselitismo político; la infracción de esta disposición dará lugar a la imposición de una multa de 2000 días de salario mínimo vigente en el Estado e independientemente de las sanciones que procedan.’
"Toda vez que las normas combatidas aluden a la multa, resulta oportuno establecer la naturaleza jurídica de ésta.
"El autor Ignacio Burgoa en su obra ‘Diccionario de Derecho Constitucional, Garantías y Amparo’, Editorial Porrúa, México, 7a. edición, año 2003, página 300, señala: ‘La multa es una sanción que se impone por violación de la ley, de algún reglamento gubernativo, por desobediencia a un mandato legítimo de autoridad o como pena pecuniaria por la comisión de algún delito. La multa tiene naturaleza económica y su monto debe fijarse en proporción a la gravedad del hecho que le da origen y a las posibilidades pecuniarias del infractor. Por ello, la ley o el reglamento que prevea dicha sanción debe señalar un mínimo y un máximo en lo que atañe a su importe para que la autoridad administrativa o judicial regule dentro de dichos límites su arbitrio acatando tales factores de proporcionalidad. Por ende, se tratará de una multa excesiva cuando se determine su monto sin observar los mencionados factores, dándose en este caso la prohibición contenida en el artículo 22 constitucional.’
"El artículo 22, párrafo primero, de la Carta Magna establece, entre otros supuestos, la prohibición de multas excesivas.
"Sobre este punto, es necesario precisar el alcance del precepto constitucional que nos ocupa, pues con frecuencia se ha alegado que el mismo prohíbe la aplicación de sanciones exclusivamente penales.
"La disposición constitucional en comento, al mencionar sanciones claramente penales, incluye igualmente a la multa excesiva y a la confiscación de bienes, las cuales es factible decretar tanto en tratándose de infracciones penales como las que ocurren en otras ramas de la normatividad legal.
"Por ello, debe concluirse que las multas deben prohibirse bajo mandato constitucional cuando sean excesivas, prodúzcanse dentro del campo penal, o en cualquier otro.
"La multa no es una sanción que sólo pueda concebirse en lo penal, es común también a otras ramas del derecho, y así debe decretarse para superar criterios de exclusividad penal que no están de acuerdo con la naturaleza de las sanciones.
"La Constitución Política de nuestro país prohíbe ciertas sanciones a imponer dentro del derecho represivo, que es el más drástico y radical dentro de las conductas prohibidas normativamente, por extensión y bajo mayoría de razón debe entenderse que si la multa excesiva está prohibida en tratándose de infracciones penales, con mayor razón lógica debe considerársele así en el campo de otras conductas que no se ajustan a la norma legal, como podrían ser los ilícitos administrativos y los fiscales.
"Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 7/95, visible en la página 18 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, relativo al mes de julio de 1995, Novena Época, que establece:
"‘MULTA EXCESIVA PREVISTA POR EL ARTÍCULO 22 CONSTITUCIONAL. NO ES EXCLUSIVAMENTE PENAL.’ (se transcribe).
"Ahora bien, como se ha señalado, el artículo 22 de la Carta Magna prohíbe la multa excesiva, sin embargo, no proporciona un concepto de excesividad, por lo que es necesario relacionar armónicamente esta disposición con los conceptos de proporcionalidad y equidad que establece la fracción IV del artículo 31 del mismo Ordenamiento Supremo.
"Es cierto que la multa como sanción, no tiene equivalencia real con la contribución para los gastos públicos a los cuales se refiere la fracción IV del artículo 31 de la Ley Suprema, sin embargo, el Código Fiscal de la Federación equipara su naturaleza jurídica con las contribuciones (aprovechamientos).
"No cabe duda que la Federación, el Distrito Federal, los Estados o los Municipios obtienen de contribuciones y de multas fondos que deberán aplicar a los gastos públicos, y es entendible que en ambas situaciones aparezcan reglas protectoras de las personas que deben cubrir tanto unas como otras.
"Además, los conceptos de proporcionalidad y de equidad establecidos por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, por extensión lógica, deben regir en armonía con el citado numeral 22, no solamente a las multas fiscales sino también a las de carácter administrativo, porque en todas ellas se hace imprescindible la necesidad de individualizar la sanción, de acuerdo a la capacidad económica del sujeto sancionado.
"Para que una multa no resulte excesiva y, por tanto, violatoria del artículo 22 de la Carta Magna resulta necesario que la autoridad sancionadora tenga facultades para poder individualizarla, correlacionando dos elementos:
"a) Que exista correspondencia entre la cuantía de la multa y las condiciones económicas del infractor, y
b) Que la sanción pecuniaria tome en cuenta la gravedad de la falta.
"Por tanto, no basta que el ordenamiento respectivo establezca sólo alguno de los elementos mencionados, ya que de ser así, no se daría oportunidad al infractor para demostrar si fue o no su intención causar el daño al incurrir en la conducta prohibida, su mayor o menor capacidad económica, o bien, su grado de responsabilidad en la omisión constitutiva de la infracción; situación que de no estimarse, podría ocasionar la imposición de una multa excesiva.
"De ahí que, si bien importa la gravedad de la falta, en razón del perjuicio que se ocasionó, también importa el grado de responsabilidad o de intención del infractor al producir la conducta que dio origen a la sanción, como la situación económica en que se encuentra el sancionado.
"Así lo consideró este Alto Tribunal, en las tesis de jurisprudencia P./J. 9/95 y P./J. 10/95, consultables en las páginas 5 y 19, respectivamente, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, relativo al mes de julio de 1995, Tomo II, Novena Época, que establecen:
"‘MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE.’
"‘MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN SON INCONSTITUCIONALES.’ (se transcriben).
"Así, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 de la Norma Suprema, partiendo tanto de la interpretación doctrinaria como de la de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, se pueden obtener los siguientes elementos:
"1. Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito.
"2. Una multa es excesiva cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable.
"3. Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos.
"4. Para que una multa no sea contraria al Texto Constitucional, debe determinarse su monto o cuantía, tomarse en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor y la reincidencia de éste en la comisión del hecho que la motiva.
"5. La garantía de prohibición de multas excesivas, contenida en el artículo 22 de la Constitución Federal se presenta en la práctica casi siempre en relación con la determinación concreta de la sanción administrativa, pero esta prohibición comprende también al legislador.
"6. La multa excesiva puede estar establecida en la ley que emana del Poder Legislativo cuando se señalan sanciones fijas que no dan bases para la autoridad administrativa a individualizar esa sanción, permitiendo a ésta un actuar arbitrario, aunque esté dentro de los límites establecidos en la propia ley.
"De lo antes expuesto, se colige que la ley o reglamento que establezca una multa debe señalar un mínimo y un máximo, rango en el cual la autoridad correspondiente fijará el monto de la sanción que se habrá de aplicar, basándose en la gravedad del hecho, en la capacidad económica del activo, así como en las circunstancias peculiares que le dieron origen a tal infracción.
"Por tanto, si los artículos 61, último párrafo y 205 Bis-7 del Código Electoral de Colima establecen una multa fija que habrá de aplicarse al responsable de la violación a determinada disposición legal contraviene el precepto 22 de la Constitución Federal citado, ya que la autoridad, al no tener la capacidad de valorar las razones, motivos, consideraciones y situaciones de hecho y de derecho, estaría imposibilitada para calificar la gravedad de la conducta que genera la infracción, imponiendo la misma, de manera irrazonable y desproporcionada; por lo que, es precisamente esa falta de oportunidad individualizadora lo que conduce a considerar que tales multas son excesivas.
"Ahora bien, las normas que se impugnan no establecen elemento alguno para individualizar la multa, al no determinar mínimos y máximos en atención a la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor o cualquier otro elemento del cual pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho sancionado, lo que permite concluir que las mismas violan el artículo 22 de la Constitución Federal.
"Cabe mencionar que la sanción contemplada en los artículos que se impugnan, por el solo hecho de prever una cantidad de 2000 días de salario mínimo general vigente, podría resultar desproporcionada para unos, esto es, la erogación por la cantidad antes citada implicaría por sí sola un detrimento económico desmedido, lo cual, aunado al hecho de que la autoridad no cuenta con un parámetro entre un mínimo y máximo, que permita, con base en la gravedad de la infracción, la situación económica del infractor y la reincidencia, determinar el monto o cuantía que se debería aplicar, contravienen nuestro Máximo Ordenamiento Constitucional.
"b) Violación de los artículos 61, último párrafo y 205 Bis-7 del Código Electoral del Estado de Colima, al precepto 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"El numeral 31, fracción IV, de la Constitución Federal, en la parte que interesa, dispone:
"‘Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:
"‘I. a III ...
"‘IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.’
"Por su parte, el numeral 31, fracción IV, de la Carta Magna señala que es obligación de los mexicanos contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
"El numeral de mérito dispone la obligación de todo mexicano a contribuir con el gasto público de manera proporcional y equitativa, en el caso que nos ocupa, el generado con motivo de lo previsto en el Código Electoral de Colima.
"Ahora bien, los artículos 61, último párrafo y 205 BIS-7 del Código Electoral de Colima establecen un monto determinado a pagar por concepto de multa, lo que vulnera el numeral 31, fracción IV, de la Constitución Federal citado ya que para que una sanción o multa sea considerada ‘proporcional’ es necesario valorar al momento de imponerla, la gravedad de la lesión, en razón del perjuicio que le ocasionó al Estado, el grado de responsabilidad o la intención del contribuyente al producir la conducta que dio origen a la sanción, la reincidencia, así como la situación económica en que se encuentra el infractor.
"Para que la multa sea considerada ‘equitativa’ y por tanto justa, el legislador debe emitir la norma general aplicable a cada infractor en particular, pues sólo así es factible que el órgano sancionador resuelva sin necesidad de enjuiciar, o bien, implemente un rango a seguir sobre la cuantía de la multa, lo que indudablemente en el artículo que se tilda de inconstitucional no se actualiza.
"En relación a lo anterior, en la tesis P./J.10/95, visible en la página 19 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, relativo al mes de julio de 1995, Tomo II, Octava Época, se determinó lo siguiente:
"‘MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN SON INCONSTITUCIONALES.’ (se transcribe).
"En estas circunstancias, es indudable que los numerales que se impugnan al establecer una multa fija, violan los principios de proporcionalidad y de equidad establecidos en el artículo 31, fracción IV, de la Carta Magna.
"c) Violación de los artículo 61, último párrafo y 205 Bis-7 del Código Electoral de Colima al precepto 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"El precepto 16 de la Carta Magna, que se estima violentado, en la parte que interesa, dispone:
"‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ...’
"El numeral constitucional a estudio, consagra los principios rectores de fundamentación y de motivación de los actos de autoridad.
"Este Supremo Tribunal ha establecido en diversos criterios, que la fundamentación se cumple, tratándose de actos legislativos, cuando el Poder Legislativo actúa dentro del marco legal que lo rige, esto es, cuando adecua su actuar estrictamente a los preceptos que rigen sus facultades.
"Asimismo, que dichos actos legislativos cumplen con la motivación prevista en el numeral 16 constitucional en comento, cuando este poder regula aquellas relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente tuteladas.
"Lo anterior se robustece con los siguientes criterios jurisprudenciales:
"‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.’
"‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.’ (se transcriben).
"En consecuencia, el Congreso de Colima al prever tanto en el numeral 61, último párrafo, como en el precepto 205 Bis-7 del Código Electoral local, una multa de 2000 días de salario mínimo, transgredió los numerales 22, primer párrafo y 31, fracción IV, de la Constitución Federal, por tanto, es inconcuso que no se ajustó al marco constitucional mexicano, lo que rompe con el principio de competencia constitucional estatuido en el artículo 16 de la Carta Magna.
"d) Violación de los artículos transitorios de los Decretos: 244, que reforma diversos artículos de la Constitución Política; 245, que reforma diversos preceptos del Código Electoral y del Código Penal; y 246, que aprueba la Ley Estatal del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, todos de Colima, al precepto 105, fracción II, penúltimo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"El precepto constitucional que se estima violentado, en la parte que interesa, dispone:
"‘Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"‘I. ...
"‘II. ...
"‘Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.’
"Del numeral transcrito se desprende que las leyes electorales federales y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.
"Al respecto, la iniciativa de reformas a la Constitución Federal, de 22 de agosto de 1996, señala:
"‘... que las leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los noventa días previos a su inicio, de tal suerte que pueden ser impugnados por inconstitucionales, resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos.’
"Por tanto, la disposición constitucional en comento prohíbe, por un lado, la promulgación y la publicación de leyes electorales dentro de los noventa días previos al inicio del proceso electoral y, por el otro, que una vez iniciado dicho proceso electoral, las citadas normas no puedan sufrir modificaciones fundamentales.
"La prohibición en análisis, en los dos aspectos ya descritos, se refiere a las leyes que vayan a aplicarse en un determinado proceso electoral, es decir, la proscripción únicamente opera si las leyes electorales que se emitan afectan el proceso electoral que iniciará en el plazo de noventa días, o bien, durante su desarrollo.
"La finalidad de señalar un plazo de noventa días previos al inicio del proceso electoral obedeció a que, a juicio del órgano reformador de la Constitución, dicho plazo sería suficiente para que este Alto Tribunal, en su caso, resolviera acciones de inconstitucionalidad que pudieran plantearse antes del inicio del proceso electoral en que fuera a aplicarse la ley electoral impugnada, y existiera tiempo para emitir nuevas normas, en el supuesto de que se declarara la invalidez de las impugnadas.
"La prohibición prevista en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, está integrada por las siguientes hipótesis:
"a) Las leyes electorales federales o locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes del inicio del proceso electoral en que vayan a aplicarse;
"b) No podrá haber modificaciones fundamentales en las leyes electorales federales o locales durante el proceso electoral en que vayan a aplicarse.
"En el caso particular, para determinar que los decretos impugnados violentan la prohibición contenida en el numeral 105 constitucional, bajo la primera de las hipótesis antes citadas, se precisa lo siguiente:
"Tal como quedó señalado en líneas precedentes, el Congreso y el Gobernador del Estado de Colima, aprobaron y promulgaron, respectivamente, los Decretos 244, 245 y 246 impugnados el 29 y 30 de agosto de 2005, respectivamente.
"El Código Electoral del Estado de Colima en sus artículos 191 y 192, respecto del proceso electoral en la entidad señalan:
"‘Artículo 191. Para los efectos de este código, el proceso electoral comprende las siguientes etapas:
"‘I. Preparación de la elección;
"‘II. Jornada electoral;
"‘III. Resultados y declaración de validez de las elecciones de diputados y Ayuntamientos; y
"‘IV. Resultados, declaración de validez y calificación de la elección de Gobernador.’
"‘Artículo 192. La etapa preparatoria de la elección se inicia con la primera sesión que el Consejo General celebre durante la primera quincena del mes de noviembre del año anterior a la misma y concluye al iniciarse la jornada electoral. Durante ésta se realizan:
"‘...’
"Conforme a los preceptos transcritos, el proceso electoral en el Estado de Colima inicia en los primeros quince días del mes de noviembre del año previo a la elección y concluye con las declaraciones que realicen los consejeros electorales o, en su caso, con las resoluciones que en última instancia emitan los Tribunales Electorales.
"Al respecto, cabe señalar que de conformidad con el calendario electoral en el Estado de Colima, editado por el Instituto Federal Electoral, en su página electrónica ‘IFE en tu Estado’ habrá elecciones para los cargos de diputados y Ayuntamientos en julio del año 2006.
"Por tanto, el inicio del proceso electoral será en la primera quincena del mes de noviembre de 2005.
"En relación a lo anterior, este Alto Tribunal en Pleno, ha sustentado en la tesis P./J. 64/2001, visible en la página 876 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII, abril de 2001, Novena Época, el siguiente criterio jurisprudencial:
"‘PROCESO ELECTORAL. PARA DETERMINAR JURÍDICAMENTE SU INICIO DEBE ATENDERSE A LA FECHA QUE ESTABLEZCA LA LEGISLACIÓN ELECTORAL ANTERIOR A LA REFORMA Y NO AQUELLA CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE CONTROVIERTE O A SITUACIONES FÁCTICAS.’ (se transcribe).
"Cabe destacar que ninguno de los decretos que se impugnan establecen en sus artículos transitorios que las disposiciones contenidas en ellas, no serán aplicables al proceso electoral que inicia en la primera quincena del mes de noviembre del año en curso, lo cual permite deducir que las mismas serán aplicadas indudablemente en dicho proceso electoral.
"En cuanto hace al contenido de las reformas de los decretos que se impugnan, cada uno de éstos será estudiado en lo particular a fin de determinar que en sí mismos no son inconstitucionales -con excepción de los numerales 61, último párrafo y 205 Bis-7 del Código Electoral de Colima que son impugnados por su contenido-, y que por contener normas de carácter electoral serán aplicadas al próximo proceso electoral, que inicia en la primera quincena del mes de noviembre del presente año, para la elección de diputados y Ayuntamientos en el Estado de Colima, resultando que estas reformas son contrarias a lo preceptuado por el penúltimo párrafo del precepto 105, fracción II, de la Constitución Federal por haber sido publicadas dentro de los 90 días que señala el citado precepto constitucional.
"El Decreto 244, por el que se reforman los artículos 22, 28 y 86 Bis de la Constitución Política de Colima, prevén que:
"•Habrá elección de un diputado suplente por cada propietario; los diputados electos por representación proporcional no tendrán suplente y que su vacante será cubierta por el candidato del mismo partido que siga en el orden de la lista plurinominal respectiva.
"•Los diputados compelerán a los faltantes para que asistan y de no asistir, se entenderá que renuncian a su encargo, llamándose luego a los suplentes, en el caso de los de mayoría relativa, deberán presentarse dentro de un plazo igual y si tampoco lo hicieren, se declarará vacante el puesto y se convocará a nuevas elecciones. En el caso de los de representación proporcional, su vacante será cubierta por el candidato del mismo partido que siga en el orden de la lista plurinominal respectiva.
"•Los partidos políticos registrarán hasta el setenta por ciento de candidatos de un mismo género a cargos de diputados por el principio de mayoría relativa, y hasta cincuenta por ciento a cargos de diputados por el principio de representación proporcional, síndicos y regidores.
"•La ley fijará los criterios para determinar los límites de las erogaciones de los partidos políticos en sus procesos internos para la selección de candidatos a cargos de elección, así como en sus campañas electorales; establecerá los montos máximos que tendrán las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes, los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y señalará las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.
"•El órgano ejecutivo dispondrá del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral; los servidores del instituto regirán sus relaciones de trabajo por las disposiciones de la Ley Electoral y por el estatuto que apruebe el Congreso del Estado, cuyos derechos y obligaciones no podrán ser menores a los preceptuados por el artículo 123, apartado B, constitucional; los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos y las mesas directivas de casillas estarán integradas por ciudadanos.
"•El Instituto Electoral del Estado vigilará, fiscalizará y sancionará los procesos internos de los partidos políticos para la selección de sus candidatos a cargos de elección, en la forma y términos que establezca la ley.
"•El Instituto Electoral del Estado realizará el cómputo de cada elección; otorgará constancias de mayoría a los candidatos que hubieren obtenido el triunfo; declarará la validez de las elecciones de diputados de mayoría relativa y Ayuntamientos; y hará la declaratoria de validez y la asignación de diputados y regidores según el principio de representación proporcional y tendrá a su cargo la realización del plebiscito y del referéndum, en los términos de la ley respectiva.
"Las disposiciones normativas contenidas en la reforma que se impugna, en sí mismas no resultan inconstitucionales toda vez que encuentran su origen en lo previsto en la Constitución Federal, en los siguientes numerales:
"El artículo 116, fracciones II y IV, de la Ley Fundamental contempla lo concerniente al carácter de los suplentes de los diputados de mayoría relativa y representación proporcional, a las disposiciones de los partidos políticos y las instituciones encargadas de realizar los procesos electorales.
"Por su parte, el precepto 115, fracciones I y VIII, regula lo relacionado a las elecciones de los miembros del Ayuntamiento y la incorporación del principio de representación proporcional en la elección de los mismos.
"Por otro lado, en lo relativo a la sustitución de los diputados de representación proporcional, el Constituyente de Colima adecua el esquema que rige para los diputados a nivel federal, a los del ámbito local, según lo dispone el numeral 63 de la Carta Fundamental.
"Sin embargo, el artículo transitorio del Decreto 244 que se impugna, establece:
"‘Transitorio
"‘Único. (sic) El presente decreto entrará en vigor el día de su publicación en el Periódico Oficial «El Estado de Colima».’
"El artículo transitorio del decreto a estudio, por una parte, establece lineamientos que se aplicarán al proceso electoral para la elección de diputados y, por el otro, no establece que las reformas no serán aplicadas al próximo proceso electoral de la entidad, mismo que inicia la primera quincena del mes de noviembre, lo que violenta lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Carta Magna.
"Si bien es cierto, se trata de reformas a la Constitución de Colima, publicadas dentro de los 90 días a celebrarse un proceso electoral, también lo es que el fondo de las modificaciones inciden en dicha materia, esto es, se refiere a lineamientos que serán aplicados para la próxima elección de diputados y Ayuntamientos en la citada entidad federativa, sirve a lo anterior, la siguiente tesis jurisprudencial P./J. 25/99 del Pleno de este Alto Tribunal, visible en la página 255 del Tomo IX del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, abril de 1999, Novena Época, que señala:
"‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO.’ (se transcribe).
"Por su parte, el Decreto 245 que se impugna reforma diversos artículos del Código Electoral y del Código Penal, ambos de Colima.
"Las reformas generadas al Código Electoral del Estado de Colima, mediante el Decreto 245 impugnado, contiene modificaciones a los numerales 1o., 2o., 9o., 10, 18, 25, 27, 49, 54, 55, 60 bis, 61, 62, 63, 63 bis-1, 63 bis-2, 63 bis-3, 63 bis-4, 63 bis-5, 65, 145, 149, 153, 163, 165, 172, 190, 192, 196, 197, 198, 200, 201, 202, 205, 205 bis, 205 bis-1, 205 bis-2, 205 bis-3, 205 bis-4, 205 bis-5, 205 bis-6, 205 bis-7, 205 bis-8, 205 bis-9, 205 bis-10, 205 bis-11, 205 bis-12, 205 bis-13, 205 bis-14, 205 bis-15, 205 bis-16, 210, 211, 212, 214, 215, 219, 221, 227, 228, 229, 233, 239, 271, 274, 276, 299, 301, 304, 313, 326 al 341 y derogan los artículos del 74 al 144 y del 342 al 391, introduciendo aspectos fundamentales para el desarrollo del proceso electoral, a saber:
"•Bases para participar ya sea en forma individual o en representación de agrupaciones, como observadores en las actividades electorales en el Estado de Colima.
"•Forma en que se cubrirán las vacantes de diputación de representación social.
"•Obligaciones de los partidos políticos, entre las cuales se encuentran la de abstenerse de realizar actos de proselitismo y promoción de su organización, dirigentes o candidatos, en las escuelas públicas y privadas que impartan educación básica, registrar candidaturas en los porcentajes y para los cargos de diputados por el principio de mayoría relativa y por el principio de representación proporcional.
"•Montos en los que se otorgará financiamiento público anual a los partidos políticos.
"•Obligación de los partidos políticos de rendir al Consejo General del Tribunal Electoral del Estado, informe anual justificando el empleo del financiamiento público y privado recibido.
"•Normas y procedimientos en los que los Partidos Políticos ejercerán su derecho a contratar radio y televisión para difundir su ideario y plataformas políticas en tiempos no electorales, así como la difusión de los mensajes orientados a la obtención del voto durante las campañas electorales.
"•Lo relativo a las coaliciones de los partidos políticos y a las candidaturas comunes.
"•Hipótesis de pérdida del registro o inscripción de los partidos políticos, entre los que se encuentran el incumplimiento de las obligaciones que les son impuestas y la no presentación de comprobación de sus gastos ordinarios, de los originados por sus procesos internos para la selección de candidatos a cargos de elección popular y de campaña.
"•Atribuciones del Consejo Electoral.
"•Plazo para solicitar el registro de candidatos en el año de la elección, siendo del 1 al 6 de mayo para diputados por ambos principios y para presidentes municipales, síndicos y regidores de los Ayuntamientos.
"•Inicio, duración y tiempo en que se llevarán a cabo los procesos internos, de los partidos políticos.
"•Regulación del financiamiento, topes, gastos y fiscalizalización de los procesos internos de los partidos políticos.
"•Lo relativo a la imposición de sanciones administrativas, derivadas de una infracción a las disposiciones de la ley en comento, así como de los delitos electorales.
"Las disposiciones normativas contenidas en la reforma que se impugna, no son inconstitucionales en sí mismas, pues encuentran su origen en lo previsto en la Constitución Federal, en los siguientes numerales:
"En el precepto 35, fracción III, de la Carta Magna se garantiza la prerrogativa de reunión que tiene el ciudadano en materia electoral, así como la libertad que tiene para formar parte en los asuntos políticos del país.
"Por su parte, el artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Ley Fundamental establece los principios rectores en materia electoral que deberán regir para las autoridades encargadas de organizar las elecciones y resolver las controversias jurisdiccionales.
"El numeral constitucional en cita, en su fracción IV, incisos f) y h), consagra la obligación por parte de las entidades federativas para regular en sus normas lo relativo al financiamiento público, para que los partidos políticos realicen sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal; asimismo, que se fijen los criterios para determinar los límites a las erogaciones que realicen los mismos mediante el procedimiento para su control y vigilancia, y dado el caso, fijar las sanciones correspondientes por incumplimiento a dichas disposiciones.
"Por su parte, el inciso g) de la fracción IV del citado artículo constitucional consagra la obligación para los Estados, de regular todo lo relativo a las condiciones para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación.
"Por último, el inciso i) de la citada fracción IV del numeral 116 de la Ley Fundamental establece que las entidades federativas deberán tipificar y sancionar las faltas administrativas en materia electoral.
"Por cuanto hace a la reforma al Código Penal del Estado de Colima, la misma dispone modificaciones a los preceptos 135 bis-2 y 135 bis-5, cuya finalidad es la de establecer como delitos electorales, las siguientes conductas:
"•Violar de cualquier manera el secreto del voto, o recoger sin causa prevista por la ley, credenciales de elector de los ciudadanos; introducir en las urnas o sustraer ilícitamente de ellas, una o más boletas electorales; o destruir o alterar boletas o documentos públicos electorales; hacer proselitismo dentro de los tres días previos al de la jornada electoral; o durante los 6 días previos al de la jornada electoral y hasta la hora del cierre oficial de las casillas, difundir o publicar por cualquier medio, los resultados de encuestas, sondeos de opinión o conteos rápidos que tengan por objeto dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos.
"•Con excepción de los casos previstos por la ley electoral, destinar, utilizar o permitir la utilización de fondos, bienes o servicios que tenga a su disposición un servidor público en virtud de su cargo, para apoyar o perjudicar a un candidato, partido político o coalición, o proporcionar apoyo a través de sus subordinados distrayéndolos de sus labores.
"El establecer delitos en materia electoral a nivel local, se encuentra previsto en el numeral 116, fracción IV, inciso i), de la Carta Magna, que dispone que las Constituciones y leyes de los Estados, en materia electoral, garantizarán, entre otras disposiciones, que se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en dicha materia, así como las sanciones que por ellos deba imponerse.
"Luego entonces, las Legislaturas Locales deben regular lo relativo a los delitos y faltas en materia electoral por incumplimiento a la normatividad respectiva, por lo que a las autoridades electorales estatales les corresponde sancionar a los actores políticos que intervengan en los procesos de la entidad federativa de que se trate, por las infracciones que cometan a la referida normatividad electoral, inclusive con la suspensión o cancelación de su inscripción local.
"Es inconcuso que la reforma a los numerales 135 bis-2 y 135 bis-5 del Código Penal para Colima si bien es cierto se trata de reformas al Código Penal local, publicado dentro de los 90 días a celebrarse un proceso electoral, también lo que es que el fondo de las modificaciones inciden en dicha materia, esto es, son lineamientos que en sí mismos no son inconstitucionales porque se apegan a la Carta Fundamental, pero que serán aplicados para la próxima elección de diputados y Ayuntamientos en la citada entidad federativa.
"Robustece a lo anterior, la tesis jurisprudencial P./J. 25/99, anteriormente transcrita, que señala que las normas electorales abarcan aquellas que estén contenidas en ordenamientos o leyes distintos a una ley o código electoral sustantivo, que regulen aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como por ejemplo los delitos y faltas administrativas y sus sanciones.
"Por otro lado, el artículo transitorio del Decreto 245 combatido, dispone:
"‘Transitorio (sic)
"‘Único. El presente decreto entrará en vigor el día de su publicación en el Periódico Oficial «El Estado de Colima».’
"El artículo transitorio a estudio, no establece que las reformas al Código Electoral y al Código Penal de Colima, no serán aplicadas al próximo proceso electoral de la entidad, mismo que inicia la primera quincena del mes de noviembre.
"En estas condiciones, se tiene que las reformas al Código Electoral y al Código Penal de Colima, fueron publicadas dentro de los 90 días a celebrarse un proceso electoral en dicha entidad y que las mismas, serán aplicadas para la próxima elección de diputados y Ayuntamientos, lo que violenta el numeral 105, fracción II, penúltimo párrafo de la Carta Fundamental.
"Por último, el Decreto 246 contiene la Ley Estatal del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral cuyas disposiciones eminentemente son materia electoral y serán aplicadas en el próximo proceso electoral, que inicia en la primera quincena de noviembre de 2005.
"La ley en comento es un instrumento legal específico en donde se regulan los medios de impugnación en materia electoral, que fueron creados para atacar actos en dicha materia, tutelando los derechos político-electorales del ciudadano y los propios de los partidos políticos, a través de los cuales se pueden hacer valer las inconformidades que se susciten.
"Lo anterior tiene relación con lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en los siguientes numerales:
"El numeral 116, fracción IV, incisos d), c) y e), de la Ley Fundamental establece que las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia; y que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.
"Asimismo, se establece en dicho numeral constitucional la obligación de los Estados, en materia electoral, de contar con un sistema de medios que permitan impugnar los actos y resoluciones electorales para preservar el principio de legalidad, por tanto, la citada ley no es inconstitucional en sí misma, pero no debe ser aplicada al próximo proceso electoral en Colima.
"A efecto de determinar que las disposiciones contenidas en la Ley Estatal del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral de Colima, serán aplicadas en el próximo proceso electoral en la entidad, se precisa lo siguiente:
"Los artículos transitorios del Decreto 246 que se impugna, ordenan:
"‘Transitorios
"‘Primero. El presente decreto entrará en vigor el día de su publicación en el Periódico Oficial «El Estado de Colima».
"‘Segundo. Se derogan todas las disposiciones del Código Electoral que se opongan a la presente ley.’
"Como se aprecia, en los artículos transitorios del decreto a estudio no se establecen que las disposiciones de la Ley Estatal del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral para Colima, no serán aplicadas al proceso electoral de la entidad que, como ya se señaló, inicia la primera quincena del mes de noviembre.
"Ahora bien, si la Ley Estatal del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral fue publicada dentro de los 90 días a celebrarse un proceso electoral en dicha entidad, y será aplicada para el próximo proceso electoral en el Estado de Colima para la elección de diputados y Ayuntamientos, el cual concluirá con las declaraciones que realicen los consejeros electorales o, en su caso, con las resoluciones que en última instancia emitan los Tribunales Electorales, se puede concluir válidamente que se violenta lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal que establece que las leyes electorales locales deben publicarse por lo menos 90 días antes del proceso electoral en que vayan a aplicarse.
"Por tanto, resulta claro que las leyes que se impugnan, contenidas en los Decretos 244, 245 y 246 fueron modificadas y publicadas dentro de los 90 días antes del inicio del proceso electoral, las cuales invariablemente serán aplicadas en el próximo proceso electoral para la elección de diputados y Ayuntamientos en el Estado de Colima.
"En estas condiciones, este Alto Tribunal deberá declarar la violación por parte de los decretos que hoy se impugnan, al contenido del precepto 105, fracción II, antepenúltimo párrafo, de la Carta Magna, toda vez que su publicación y entrada en vigor se realizó dentro de los 90 días previos al inicio del proceso electoral del año 2005, de conformidad con sus artículos transitorios.
"e) Violación de los artículos 61, último párrafo y 205 BIS-7 del Código Electoral del Estado de Colima y de los Decretos: 244, que reforma diversos artículos de la Constitución Política; 245, que reforma diversos preceptos del Código Electoral, Código Penal, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo; y 246, que aprueba la Ley Estatal del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, todos de la entidad, al precepto 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"El numeral constitucional a estudio, en la parte que interesa, prevé:
"‘Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’
"Ahora bien, los numerales tildados de inconstitucionales, así como los decretos impugnados, transgreden el artículo 133 de la Carta Magna el cual consagra el principio de supremacía constitucional, que impone la existencia de un orden jurídico creado y organizado por la misma Norma Suprema, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado y las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones.
"En este sentido, y toda vez que los preceptos que se combaten, así como los decretos impugnados, contradicen lo dispuesto por los numerales 16, 22, primer párrafo, 31, fracción IV y 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal es incuestionable que rompen con la supremacía constitucional, puesto que tales normas y decretos pretenden ubicarse por encima de la misma Carta Magna.
"En mérito de lo antes expuesto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá declarar inconstitucionales los artículos 61, último párrafo y 205 Bis-7 del Código Electoral de Colima, toda vez que, como se ha demostrado, son contrarios a lo dispuesto por los numerales 16, 22, primer párrafo, 31, fracción IV y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Asimismo, este Supremo Tribunal deberá declarar que los decretos combatidos, al no prever en sus artículos transitorios la no aplicabilidad de las modificaciones a las leyes electorales contenidas en ellos, y al haber sido publicados dentro de los 90 días prohibidos para ello, violentan lo establecido en el numeral 105, fracción II, penúltimo párrafo de la Constitución Federal."
TERCERO. Mediante proveído de treinta de septiembre de dos mil cinco, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que le correspondió el número 29/2005 y, por razón de turno, designó al Ministro José Ramón Cossío Díaz para que actuara como instructor en el procedimiento, quien admitió a trámite el asunto y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma impugnada y al ejecutivo que la promulgó, para que rindieran sus respectivos informes.
CUARTO. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Colima rindieron los informes que se les solicitaron, por conducto del Diputado Carlos Cruz Mendoza, presidente de la Mesa Directiva de la Quincuagésima Cuarta Legislatura y del Gobernador Constitucional José Silverio Cavazos Ceballos, respectivamente.
QUINTO. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación expresó que no son motivo de opinión especializada las cuestiones planteadas en los conceptos de invalidez.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que el procurador general de la República plantea la posible contradicción entre la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los siguientes actos: el Decreto Número 244 "por el que se reforman los artículos 22, 28, 55, 57 y 86 Bis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Colima"; el Decreto Número 245 "por el que se reforman diversos artículos del Código Electoral del Estado de Colima, del Código Penal del Estado de Colima y de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Colima y su Reglamento"; y el Decreto Número 246 por el que "se aprueba la Ley Estatal del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral", publicados, el primero de ellos el veintinueve de agosto de dos mil cinco en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", y los dos restantes el día treinta y uno del mismo mes y año.
SEGUNDO. En primer lugar se analizará si la acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente.
El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:
"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."
Conforme a este artículo, el cómputo del plazo para ejercer la acción de inconstitucionalidad debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó en el medio de difusión oficial la norma impugnada, y tratándose de materia electoral, todos los días son hábiles.
Los Decretos Números 245 y 246 del Congreso del Estado de Colima que se reclaman fueron publicados el treinta y uno de agosto de dos mil cinco en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", de manera que el plazo para impugnarlos transcurrió del primero al treinta de septiembre siguiente; el Decreto Número 244 se publicó el veintinueve de agosto del mismo año y el plazo para el efecto señalado comenzó el treinta siguiente y feneció el día veintiocho de septiembre del mismo año; así que si el oficio inicial del procurador general de la República se presentó en esta última fecha en el domicilio particular del secretario autorizado para tal fin, como se aprecia en el reverso de la última página de ese documento, resulta que la promoción de la acción de inconstitucionalidad debe considerarse oportuna.
Sin embargo, el Congreso del Estado de Colima sostiene que la presente acción de inconstitucionalidad es improcedente, por extemporánea, en relación con el último párrafo del artículo 61 del Código Electoral de esa entidad, porque dicho precepto conservó, pese a que se contiene en el decreto de reformas número 245 reclamado, el mismo texto que tenía antes de la emisión de dicho decreto, lo cual significa que no se le hizo transformación alguna, sino que se mantuvo inalterable desde su última modificación, sin que el partido promovente lo hubiese cuestionado desde su emisión original.
Es infundado el anterior argumento pues aunque el contenido de una disposición jurídica se incorpore en una ley reformada y perdure en el nuevo acto legislativo la redacción que ya se conocía, esa situación no impide que el afectado pueda cuestionarla porque hubiese operado el consentimiento de la norma, ya que se trata de un proceso de creación de la ley distinto de aquel que se derogó, y aunque se mantengan las previsiones legales en iguales términos, son diversos los actos de aprobación y promulgación de las mismas que se someten a debate en la vía de acción de inconstitucionalidad, por lo que no podría afirmarse que resulta inoficioso ocuparse del asunto por haber consentido la existencia de la norma, ya que esto puede ser verdad en relación con la ley cuya vigencia concluyó, pero no respecto de la nueva que encuentra su origen en la otras actuaciones de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, que son justamente las que se cuestionan ahora.
Sirve de apoyo a lo anterior el criterio sustentado por este Tribunal Pleno al resolver el once de mayo de dos mil cuatro, por unanimidad de votos, la acción de inconstitucionalidad 13/2003, promovida por los diputados integrantes de la Sexagésima Legislatura del Estado de Chihuahua, de la cual se toma el siguiente fragmento:
"Al respecto, este Alto Tribunal al conocer de la diversa acción de inconstitucionalidad 14/2001, sustentó el criterio de que si el precepto impugnado fue reformado, entonces en términos del principio de autoridad formal, constituye un acto legislativo nuevo que autoriza su impugnación mediante este medio de control constitucional, por lo siguiente:
"1. La ley, en cuanto es objeto de reclamación ante un tribunal, no es sino un acto del Poder Legislativo, esto es, una manifestación de voluntad del órgano constitucional investido de la facultad normativa de carácter innovador;
"2. La creación y la extinción de la ley están determinadas por las reglas constitucionales, ya federales, ya locales, que establezcan el procedimiento y las formalidades a observar al efecto;
"3. La extinción o modificación de un acto legislativo se produce a través de otro dictado conforme al mismo procedimiento y a las mismas formalidades que dieron nacimiento a aquél, principio que es conocido como de autoridad formal de la ley o de congelación de rango;
"4. La modificación del texto legal, aun bajo el supuesto de que no altere, en esencia, el contenido de la regla original, es el resultado de un nuevo procedimiento legislativo y de otro pronunciamiento del legislador;
"5. La reforma o modificación de un texto legal constituye un nuevo acto legislativo, diferente al vigente con anterioridad a la reforma, de tal modo que por tratarse de actos distintos, deben ser objeto de diferentes acciones impugnativas;
"6. Es posible impugnar cada pronunciamiento del órgano legislativo, no sólo cuando reforma parcial o totalmente un texto preexistente, sino también cuando reproduce en términos idénticos un texto anterior, como sucede, por ejemplo, con leyes de vigencia anual;
"7. El sometimiento a las disposiciones contempladas en una ley anterior, recogidas en una nueva, no implica consentimiento respecto de las nuevas normas, pues se trata de actos legislativos distintos, de tal modo que el nuevo acto legislativo que reforma o modifica al anterior da derecho a impugnarlo, y
"8. La razón que autoriza la impugnación constitucional, paralela a la reforma legislativa, es la existencia del cambio formal (principio de autoridad formal), que desde el punto de vista constitucional lo convierte en un acto legislativo nuevo.
"Así, este Tribunal Pleno sostiene que la reforma de una norma jurídica se produce a través de un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que dieron nacimiento al nuevo texto impugnado a través de la acción, por lo que atento al principio de autoridad formal de la ley o congelación de rango a que se hizo mención, es claro que el nuevo texto del artículo combatido es fruto de un nuevo procedimiento legislativo y de diverso pronunciamiento del legislador local. Por lo que se está en presencia de un acto legislativo distinto en lo formal y material a los anteriores que, por lo mismo, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad si se advierte su posible contradicción con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
Además, sirve de apoyo a la anterior conclusión el siguiente criterio:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. El artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la acción de inconstitucionalidad es el medio de control a través del cual podrá plantearse la no conformidad de una ley o tratado internacional con la Constitución Federal. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que en términos del principio de autoridad formal de la ley o de congelación de rango, la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIX, mayo de 2004, tesis P./J. 27/2004, página 1155).
TERCERO. A continuación se procederá a analizar la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.
Suscribe la demanda Daniel Francisco Cabeza de Vaca Hernández, en su carácter de procurador general de la República, lo que acredita con la copia certificada de su nombramiento (foja 38 del expediente).
El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"I. ...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
"a) ...
"b) ...
"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; ..."
De acuerdo con lo previsto por dicho numeral, si en el caso se plantea la inconstitucionalidad de los Decretos 244, 245 y 246 del Congreso del Estado del Estado de Colima los cuales tienen el carácter de leyes estatales, necesario es concluir que cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.
Apoya la anterior conclusión el siguiente criterio:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, septiembre de 2001, tesis P./J. 98/2001, página 823).
CUARTO. Para mejor comprensión del asunto es conveniente señalar que se reclaman los preceptos transitorios tanto del Decreto Número 244 "por el que se reforman los artículos 22, 28, 55, 57 y 86-Bis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Colima"; como del Decreto Número 245 "por el que se reforman diversos artículos del Código Electoral del Estado de Colima, del Código Penal del Estado de Colima y de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Colima y su Reglamento"; publicados respectivamente los días veintinueve y treinta y uno de agosto de dos mil cinco en el Periódico Oficial "El Estado de Colima".
También se reclama el artículo primero transitorio del Decreto Número 246 por el que "se aprueba la Ley Estatal del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral"; el cual fue publicado en el mismo órgano informativo el treinta y uno de agosto de dos mil cinco.
En los tres casos los preceptos transitorios que se cuestionan señalan lo siguiente:
"El presente decreto entrará en vigor el día de su publicación en el Periódico Oficial ‘El Estado de Colima’."
Pero con la aclaración de que el artículo transitorio del Decreto Número 244 se impugna exclusivamente porque otorgó vigencia a los artículos 22, 28, y 86 Bis de la Constitución Política del Estado de Colima, vinculados a la materia electoral, que establecen:
"Artículo 22. ...
"Por cada diputado propietario electo por el principio de mayoría relativa se elegirá un suplente. Los diputados electos bajo el principio de representación proporcional no tendrán suplentes, la vacante de uno de ellos será cubierta por el candidato del mismo partido que siga en el orden de la lista plurinominal respectiva. ..."
"Artículo 28. ...
"Reunidos los diputados el día antes indicado y en caso de no haber quórum, los presentes compelerán a los faltantes para que asistan dentro de los cinco días.
"Reunidos los diputados el día antes indicado y en caso de no haber quórum, los presentes compelerán a los faltantes para que asistan dentro de los cinco días (sic) siguientes, advertidos que de no hacerlo, se entenderá por este solo hecho que no aceptan su encargo, llamándose luego a los suplentes, en el caso de los de mayoría relativa, quienes deberán presentarse dentro de un plazo igual y si tampoco lo hicieren, se declarará vacante el puesto y se convocará a nuevas elecciones. En el caso de los de representación proporcional se procederá en los términos del artículo 22, cuarto párrafo de esta Constitución."
"Artículo 86 BIS. ...
"I. ...
"Los partidos políticos con el fin de estimular la participación equitativa, registrarán hasta el setenta por ciento de candidatos de un mismo género a cargos de diputados por el principio de mayoría relativa, y hasta cincuenta por ciento a cargos de diputados por el principio de representación proporcional, síndicos y regidores.
"II. ...
"c) La ley fijará los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus procesos internos para la selección de candidatos a cargos de elección, así como en sus campañas electorales; establecerá los montos máximos que tendrán las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes, los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten; asimismo, señalará las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.
"IV. ...
"1) ...
"b) El órgano ejecutivo dispondrá del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Los servidores del instituto regirán sus relaciones de trabajo por las disposiciones de la Ley Electoral y por el estatuto que apruebe el Congreso del Estado, cuyos derechos y obligaciones no podrán ser menores a los preceptuados por el artículo 123 apartado B constitucional. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos. Las mesas directivas de casillas estarán integradas por ciudadanos.
" ...
"El Instituto Electoral del Estado vigilará, fiscalizará y sancionará los procesos internos de los partidos políticos para la selección de sus candidatos a cargos de elección, en la forma y términos que establezca la ley.
"El Instituto Electoral del Estado realizará el cómputo de cada elección; otorgará constancias de mayoría a los candidatos que hubieren obtenido el triunfo; declarará la validez de las elecciones de diputados de mayoría relativa y Ayuntamientos; y hará la declaratoria de validez y la asignación de diputados y regidores según el principio de representación proporcional.
"El Instituto Electoral del Estado tendrá a su cargo, además, la realización del plebiscito y referéndum, en los términos de la ley respectiva. ..."
Del Decreto Número 246 que estableció Ley Estatal del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Colima, no se solicita la invalidez de algún precepto sustantivo en particular, pero en cambio del Decreto 245, además de cuestionarse el precepto transitorio que le da vigencia, también se reclamó en particular por la reforma que hizo a los artículos 61, último párrafo y 205 Bis-7 del Código Electoral del mismo Estado.
Todo lo anterior conduce a estimar que la materia de impugnación se circunscribe a normas de naturaleza electoral conforme al siguiente criterio:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO. En la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se instituyó este tipo de vía constitucional en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero se prohibió su procedencia en contra de leyes en materia electoral; con la reforma a dicho precepto fundamental publicada en el mismo medio de difusión el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se admitió la procedencia de la acción en contra de este tipo de leyes. Con motivo de esta última reforma, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de dicha Constitución prevé reglas genéricas para la sustanciación del procedimiento de la acción de inconstitucionalidad y reglas específicas cuando se impugnan leyes electorales. De una interpretación armónica y sistemática, así como teleológica de los artículos 105, fracción II, y 116, fracción IV, en relación con el 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 56, 60, 81, 115, fracciones I y II, y 122, tercer párrafo, e inciso c), base primera, fracciones I y V, inciso f), todos de la propia Constitución, se llega al convencimiento de que las normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como por ejemplo, distritación o redistritación, creación de órganos administrativos para fines electorales, organización de las elecciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones, delitos y faltas administrativas y sus sanciones. Por lo tanto esas normas pueden impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad y, por regla general, debe instruirse el procedimiento correspondiente y resolverse conforme a las disposiciones específicas que para tales asuntos prevé la ley reglamentaria de la materia, pues al no existir disposición expresa o antecedente constitucional o legal alguno que permita diferenciarlas por razón de su contenido o de la materia específica que regulan, no se justificaría la aplicación de las reglas genéricas para unas y las específicas para otras." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, abril de 1999, tesis P./J. 25/99, página 255).
QUINTO. Merecen atención primordial los conceptos de invalidez de fondo que formula el promovente en atención al siguiente criterio:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. CUANDO SE PLANTEEN EN LA DEMANDA CONCEPTOS DE FALTA DE OPORTUNIDAD EN LA EXPEDICIÓN DE LA NORMA IMPUGNADA Y VIOLACIONES DE FONDO, DEBE PRIVILEGIARSE EL ANÁLISIS DE ÉSTAS. Atendiendo a que de conformidad con lo previsto por el artículo 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, las resoluciones que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de acciones de inconstitucionalidad que declaren inválidas las normas generales impugnadas, siendo aprobadas por una mayoría de por lo menos ocho votos, tendrán efectos generales, es decir, la norma impugnada dejará de tener existencia jurídica; al efectuarse el análisis de los conceptos de invalidez planteados en los que se aduzca conjuntamente falta de oportunidad en la expedición de la norma impugnada y violaciones de fondo, debe privilegiarse el análisis de estas últimas y, sólo en caso de considerarse infundadas, debe efectuarse el correspondiente a los vicios referidos al momento de la expedición de la norma, ya que si el estudio de fondo en una acción de inconstitucionalidad puede tener como consecuencia anular la norma impugnada con efectos absolutos, debe estimarse que el análisis de la inaplicabilidad de una norma electoral para un proceso electoral determinado, sólo tendrá un fin práctico en el caso de que sean desestimados los planteamientos de fondo, por lo que únicamente podrán hacerse consideraciones respecto de la falta de oportunidad de la reforma, en su caso, a mayor abundamiento y con efectos ilustrativos." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII, abril de 2001, tesis P./J. 59/2001, página 637).
En su primer argumento el procurador general de la República solicita se declare la invalidez de los artículos 61, último párrafo, y 205 Bis-7 del Código Electoral del Estado de Colima que establecen:
(Reformado, P.O. 31 de agosto de 2005)
"Artículo 61. ...
"...
"Veinticinco días antes de la jornada electoral se suspenderán las campañas de comunicación social en radio y televisión y medios impresos de las acciones de gobierno en general en los niveles estatal y municipal. La infracción a esta disposición será sancionada por el tribunal con multa de 2000 días de salario mínimo vigente en la entidad, la cual deberá ser cubierta con recursos propios del funcionario sancionado."
(Adicionado, P.O. 31 de agosto de 2005)
"Artículo 205 Bis-7. Durante las precampañas, los partidos políticos y los precandidatos, no podrán utilizar en su favor los programas públicos de carácter social, en la realización de actos de proselitismo político; la infracción de esta disposición dará lugar a la imposición de una multa de 2000 días de salario mínimo vigente en el Estado e independientemente de las sanciones penales que procedan."
(Reformado, D.O.F. 28 de diciembre de 1982)
"Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales."
En efecto, este Tribunal Pleno al resolver el diecinueve de febrero de dos mil dos, por unanimidad de votos, la acción de inconstitucionalidad 2/2002, promovida por el Partido Acción Nacional, sostuvo lo siguiente:
"Del párrafo transcrito se desprende la prohibición para la imposición de multas excesivas.
"En relación con el tema, este Alto Tribunal sustentó en la jurisprudencia consultable en la página cinco, Tomo II, correspondiente al mes de julio de 1995 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, lo siguiente:
"‘MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE. De la excepción gramatical del vocablo «excesivo», así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional se pueden obtener los siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos. Por tanto, para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa que corresponda.’
"Conforme a la jurisprudencia transcrita debe considerarse excesiva una multa cuando la ley que la establezca no dé posibilidad a quien deba imponerla, de determinar su monto o cuantía, considerar la gravedad de la infracción, capacidad económica del infractor, reincidencia, en su caso, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad de la infracción, a fin de determinar su monto de manera individual.
"Ahora bien, procede declarar fundado el concepto de invalidez por lo que respecta al artículo 239 toda vez que el estatuir dicho precepto que la sanción por practicar encuestas públicas, por no ajustarse a la metodología aprobada por el instituto o difundir sus resultados dentro de los plazos prohibidos por la ley, nunca será inferior a trescientos mil pesos; sin prever cuál será el monto máximo establece una multa excesiva, ya que con ello impide que la autoridad facultada para imponerla, tenga la posibilidad, en cada caso, de atender a la capacidad económica del infractor, la reincidencia de éste en la conducta que lo motiva o cualquier otra circunstancia que permita individualizar la infracción, acorde con la tesis de jurisprudencia antes transcrita.
"En consecuencia, procede declarar la invalidez del artículo 239, de la Ley de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Coahuila, en su totalidad al establecer una multa excesiva."
De esta decisión se infiere, sin lugar a dudas, que en el caso se está en presencia de dos preceptos legales que contemplan multas excesivas, prohibidas por el primer párrafo del artículo 22 constitucional, por lo que deberá declararse la invalidez de las porciones normativas de dichos preceptos que dicen: "Artículo 61. ... La infracción a esta disposición será sancionada por el tribunal con multa de 2000 días de salario mínimo vigente en la entidad. ..."; y "Artículo 205 Bis-7. ... La infracción de esta disposición dará lugar a la imposición de una multa de 2000 días de salario mínimo vigente en el Estado."
Al haber sido fundados los conceptos de invalidez a que se refiere este considerando resulta innecesario examinar los restantes que se formulan contra las mismas disposiciones legales en términos del siguiente criterio:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Si se declara la invalidez del acto impugnado en una acción de inconstitucionalidad, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos, se cumple el propósito de este medio de control constitucional y resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos relativos al mismo acto." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIX, junio de 2004, tesis P./J. 37/2004, página 863).
SEXTO. En la segunda parte de los conceptos de invalidez se alegó un vicio formal que atañe a las normas electorales contenidas en los Decretos 244, 245 y 246 reclamados, consistente en la presunta infracción a lo dispuesto en el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece:
"Artículo 105. ...
"...
(Adicionado, D.O.F. 22 de agosto de 1996)
"Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales."
Al respecto, la iniciativa de reformas a la Constitución Federal de veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, señaló:
"... Conforme a la propuesta, la Corte conocerá sobre la no conformidad a la Constitución de las normas generales en materia electoral, al eliminarse de la fracción II del texto vigente del artículo 105 constitucional, la prohibición existente ahora sobre este ámbito legal.
"Para crear el marco adecuado que dé plena certeza al desarrollo de los procesos electorales, tomando en cuenta las condiciones específicas que imponen su propia naturaleza, las modificaciones al artículo 105 de la Constitución, que contiene esta propuesta, contempla otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos, adicionalmente a los sujetos señalados en el precepto vigente, estén legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes electorales; que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes a la Constitución sea la consignada en dicho artículo y que las leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los noventa días previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnados por inconstitucionales, resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso, corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos."
Atento a lo anterior, se advierte que la intención del Poder Reformador de la Constitución al establecer la prohibición contenida en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal fue, por un lado, que no pudieran promulgarse ni publicarse leyes electorales dentro de los noventa días previos al inicio del proceso electoral y, por el otro, que una vez iniciado el proceso electoral, las citadas normas no pudieran sufrir modificaciones fundamentales.
Pero, además y en forma destacada debe señalarse que según se advierte de la exposición de motivos ya transcrita, la prohibición en análisis en los dos aspectos ya descritos, se refiere a las leyes que vayan a aplicarse en un determinado proceso electoral, es decir, la prohibición únicamente opera si las leyes electorales que se emitan afectan el proceso electoral que iniciará en el plazo de noventa días o bien durante su desarrollo.
En este orden de ideas, a juicio de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la prohibición prevista en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo de la Constitución Federal, está integrada por los siguientes elementos:
a) Las leyes electorales federal o locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes del inicio del proceso electoral en que vayan a aplicarse;
b) No podrá haber modificaciones fundamentales en las leyes electorales federal o locales durante el proceso electoral en que vayan a aplicarse.
En el caso concreto, los artículos transitorios de cada uno de los Decretos 244, 245 y 246 reclamados contienen el mismo texto que es el siguiente:
"El presente decreto entrará en vigor el día de su publicación en el Periódico Oficial ‘El Estado de Colima’."
Ahora bien, sostiene el procurador general de la República que el artículo 192 del Código Electoral del Estado de Colima establece que el proceso electoral en dicho Estado comienza en los primeros días del mes de noviembre del año previo a la elección y, si esto es así, los tres decretos reclamados infringen el precepto constitucional citado porque no existe un plazo de al menos noventa días entre la fecha en que se publicaron los mismos, es decir entre el veintinueve (Decreto 244) o el treinta y uno de agosto (Decretos 245 y 246) y el primer día del mes de noviembre siguiente en que habrá de iniciar el próximo proceso electoral.
Es infundado el concepto de invalidez sintetizado, pues conforme a lo dispuesto en los artículos 159, párrafo segundo y 192, párrafo primero, del Código Electoral del Estado de Colima, reformados por decreto publicado el dos de julio de dos mil cinco, el próximo periodo electoral en el que habrán de elegirse a los integrantes de la siguiente Legislatura del Congreso del Estado de Colima, así como de los diez Ayuntamientos respectivos, comienza a partir del primero de diciembre próximo, conforme se advierte de la siguiente transcripción:
"Artículo 159. ...
"...
(Reformado, P.O. 2 de julio de 2005)
"Para la preparación del proceso electoral, el consejo general se reunirá dentro de la primera quincena del mes de diciembre del año previo al de las elecciones. A partir de esta fecha y hasta la conclusión del proceso el consejo general sesionará en forma ordinaria por lo menos dos veces al mes. ..."
(Reformado primer párrafo, P.O. 2 de julio de 2005)
"Artículo 192. La etapa preparatoria de la elección se inicia con la primera sesión que el consejo general celebre durante la primera quincena del mes de diciembre del año anterior a la misma y concluye al iniciarse la jornada electoral. Durante ésta se realizan: ..."
La referencia a estas disposiciones se hace en acatamiento a la siguiente jurisprudencia:
"PROCESO ELECTORAL. PARA DETERMINAR JURÍDICAMENTE SU INICIO DEBE ATENDERSE A LA FECHA QUE ESTABLEZCA LA LEGISLACIÓN ELECTORAL ANTERIOR A LA REFORMA Y NO A AQUELLA CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE CONTROVIERTE O A SITUACIONES FÁCTICAS.-Para efectos de determinar si una norma general electoral fue emitida fuera del plazo permitido que establece el artículo 105, fracción II, inciso f), penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, cuando menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vaya a aplicarse o bien durante el mismo, para el cómputo de dicho plazo debe atenderse a la fecha que de acuerdo con la legislación electoral vigente, antes de las reformas, señale el inicio del proceso electoral, y no a situaciones fácticas, o eventualidades que pudieran acontecer con motivo del inicio de dicho proceso electoral, pues de admitir lo contrario se violaría el principio de certeza que se salvaguarda con el establecimiento del plazo fijado." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII, abril de 2001, tesis P./J. 64/2001, página 876).
Consecuentemente, si la premisa en que se apoyó el promovente fue equivocada en cuanto a que partió de una fecha distinta de la que actualmente dispone el código reclamado para el inicio del proceso electoral, es incuestionable que carece de razón en su conclusión, ya que para establecer el cómputo constitucionalmente señalado deben tomarse en cuenta, en relación con los dos decretos más recientes (245 y 246) treinta días naturales del mes de septiembre, treinta y uno del mes de octubre y treinta del mes de noviembre, todos de dos mil cinco, lo que arroja un total de noventa y un días, que exceden favorablemente el requisito estipulado por la Norma Fundamental, plazo que se incrementa en dos días más en relación con el Decreto Número 244 publicado el veintinueve de agosto último.
Finalmente, aunque las acciones de inconstitucionalidad constituyen un análisis abstracto de la regularidad constitucional de las disposiciones secundarias, solamente como refuerzo de las consideraciones anteriores, conviene señalar que el presidente del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Colima rindió un informe en la presente acción de inconstitucionalidad en los siguientes términos:
"De conformidad con lo previsto por los artículos 159 y 192 del Código Electoral del Estado, los cuales fueron recientemente reformados mediante Decreto No. 233 emitido por el Honorable Congreso del Estado y publicado en el Periódico Oficial ‘El Estado de Colima’ con fecha 2 de julio de 2005, el proceso electoral inicia con la primera sesión que el Consejo General del Instituto Electoral del Estado celebre durante la primera quincena del mes de diciembre del año anterior a la elección; en tal virtud, para la preparación de próximo proceso electoral en la entidad, en el que habrán de elegirse los integrantes del Poder Legislativo, así como de los diez Ayuntamientos del Estado, este órgano electoral se reunirá, previa convocatoria que el suscrito emita, en atención a las atribuciones que el Código Electoral del Estado me confiere, dentro del periodo comprendido del 1o. al 15 de diciembre del presente año en sesión de instalación del Consejo General y a partir de la misma, dará inicio el proceso electoral 2005-2006."
En tal virtud procede reconocer la validez de los artículos transitorios, que establecen el inicio de vigencia de las disposiciones legales contenidas en los Decretos Números 244, 245 y 246 del Congreso del Estado de Colima, publicados el primero, el veintinueve de agosto de dos mil cinco y los dos restantes, el día treinta y uno del mismo mes y año.
Resulta aplicable el siguiente criterio:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. LOS PLAZOS BREVES PREVISTOS PARA LA SUSTANCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO RIGEN EN AQUELLOS ASUNTOS QUE DEBAN RESOLVERSE DENTRO DE LOS NOVENTA DÍAS ANTERIORES AL INICIO DEL PROCESO ELECTORAL EN QUE VAYAN A APLICARSE LAS NORMAS IMPUGNADAS.-El artículo 105, fracción II, inciso f), tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la Constitución Federal es la ahí prevista y que dichas leyes, tanto federales como locales, deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que deban regir y durante éste no podrá haber modificaciones legales fundamentales. Asimismo, el legislador ordinario, en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispuso un procedimiento específico para las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, del que destaca el establecimiento de plazos más breves para la sustanciación del procedimiento, la fijación de un plazo de cinco días siguientes a aquel en que se haya agotado el procedimiento para que el proyecto de sentencia se someta al Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como del plazo de cinco días a partir de que el Ministro instructor haya presentado su proyecto para que se dicte el fallo. Ahora bien, de la interpretación armónica de la Norma Suprema y de la secundaria, se advierte que el objetivo del establecimiento de un procedimiento breve cuando se trata de las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, consiste en que quede establecido cuáles serán las normas aplicables en un determinado proceso electoral, de manera que las disposiciones específicas que la ley reglamentaria de la materia prevé para las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, en lo referente al establecimiento de dichos plazos, tienen que observarse en aquellos asuntos que deban resolverse dentro de los noventa días anteriores al inicio del proceso electoral en que vayan a aplicarse las normas impugnadas, lo que justifica que este Alto Tribunal deba resolver la acción de inconstitucionalidad antes de que inicie el proceso electoral relativo." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, febrero de 2002, tesis P./J. 6/2002, página 419).
Pero este principio de certeza en materia electoral, tiene como excepción lógica que las modificaciones legislativas en cuestión sean de naturaleza trascendental para el resultado de la elección, pues si su carácter es accesorio o de aplicación contingente, la falta de cumplimiento del requisito formal de su promulgación y publicación sin mediar el repetido plazo de noventa días, no producirá su invalidez, pues aun en el evento de que rompieran con la regularidad constitucional por diversos motivos, su reparación bien podría ordenarse sin dañar alguno de los actos esenciales del proceso electoral, aunque éste ya hubiese comenzado.
Lo mismo ocurre si la modificación a las leyes electorales se presenta ya iniciado el proceso mismo, si es que ese proceder tiene como sustrato nuevas circunstancias fácticas que demandan la generación de normas jurídicas complementarias, o la reforma de las existentes, para garantizar el pleno ejercicio de los derechos políticos de los participantes, pues sería igualmente ilógico que por la exigencia de un requisito formal, el trabajo parlamentario quedara inmovilizado cuando los propios acontecimientos exigen su intervención, siempre y cuando se atiendan y preserven los principios rectores de la materia electoral.
Ponderadas así las circunstancias que concurren en la interpretación del penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, este Tribunal Pleno determina que los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado Libre y Soberano de Colima, están en aptitud de iniciar el proceso legislativo para enmendar el contenido de preceptos declarados inconstitucionales, no obstante que esté próximo a iniciarse el siguiente proceso electoral en dicha entidad federativa, pues aunque se promulgue y publique la reforma respectiva cuando ya haya comenzado ese periodo, tal proceder en este caso, no implica infracción a la prohibición constitucional referida, toda vez que al tratarse ambas disposiciones de normas que sancionan administrativamente con multa conductas infractoras del propio código, su modificación constituye una circunstancia que exige ser regulada, a fin de no dejar impune alguna transgresión a ese ordenamiento, a propósito de la expulsión del orden jurídico de las porciones normativas que contenían la cuantía a la que debían ascender los montos de los correspondientes castigos.
Por tanto, a fin de que el efecto de esta ejecutoria no sea la generación de normas imperfectas, esto es, carentes de sanción no obstante su naturaleza punible en el ámbito administrativo, quedan expeditas las facultades de los Poderes Ejecutivo y Legislativo citados para que en el ámbito de sus atribuciones inicien el proceso legislativo necesario para corregir las normas declaradas inválidas y perfeccionarlas con su respectiva multa, a condición de que al hacerlo se observen los principios que en materia electoral establece la Norma Fundamental.
Por otra parte, los artículos 41, fracción IV, y 45 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional disponen lo siguiente:
"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:
"...
"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; ..."
"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."
En consecuencia, con apoyo en los preceptos legales citados se determina que la presente ejecutoria surtirá sus efectos a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Por lo expuesto y fundado; se resuelve:
PRIMERO.-Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO.-Se declara la invalidez de los artículos 61, último párrafo, y 205 Bis-7 del Código Electoral del Estado de Colima, en las porciones normativas que respectivamente se indican en el penúltimo considerando de esta resolución.
TERCERO.-Se reconoce la validez de los artículos transitorios de los Decretos 244 y 245, así como la del artículo primero transitorio del Decreto 246, publicados en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", el veintinueve de agosto de dos mil cinco, el primero de ellos, y los dos restantes el día treinta y uno del mismo mes y año.
CUARTO.-Publíquese la ejecutoria en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial "El Estado de Colima" y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; a las partes interesadas y en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Sergio A. Valls Hernández, Juan N. Silva Meza y presidente Mariano Azuela Güitrón. Fue ponente en este asunto el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz.
Ausente la señora Ministra Olga Sánchez Cordero de García Villegas, por estar desempeñando una comisión de carácter oficial.