ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 19/2005. PARTIDO DEL TRABAJO.
MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.
SECRETARIA: LAURA PATRICIA ROJAS ZAMUDIO.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintidós de agosto de dos mil cinco.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Por escrito recibido en el domicilio particular del funcionario autorizado por el secretario general de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para recibir demandas y promociones de término, el veintiocho de julio de dos mil cinco, Alberto Anaya Gutiérrez, Alejandro González Yáñez, Ricardo Cantú Garza, José Narro Céspedes, Rubén Aguilar Jiménez y Marcos Cruz Martínez, quienes se ostentaron como integrantes de la Comisión Coordinadora Nacional y como representantes del Partido del Trabajo, promovieron acción de inconstitucionalidad en la que solicitaron la invalidez de la norma general que más adelante se señala, emitida y promulgada por los órganos que a continuación se mencionan:
Órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron la norma general que se impugna:
a) La Quincuagésima Séptima Legislatura del Congreso del Estado de Sonora.
b) El Gobernador Constitucional del Estado de Sonora.
Norma general cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se publicó:
Capítulo VIII, "De la fiscalización del financiamiento público y privado", artículos 33, 34, 35, 36 y 37, todos del Código Electoral para el Estado de Sonora, publicado el veintinueve de junio de dos mil cinco, en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora.
SEGUNDO. El partido político promovente esgrimió los conceptos de invalidez que a continuación se sintetizan:
1. Que el actual Código Electoral para el Estado de Sonora demuestra un avance significativo en la vida electoral del Estado, sin embargo, sus artículos 33, 34, 35, 36, 37 y 38 representan una intromisión en la vida interna de los partidos políticos en lo relativo a sus procesos de fiscalización, por lo siguiente:
a) Los partidos políticos reciben financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto.
b) De conformidad con el propio Código Electoral Estatal, los partidos políticos cuentan con un órgano interno encargado del registro y administración del financiamiento público y privado.
c) Los partidos políticos serán los responsables de administrar y registrar el financiamiento que reciban conforme a derecho, por lo que deberán rendir un informe semestral y uno anual de los gastos que realicen, a la Comisión de Fiscalización del Consejo Estatal Electoral.
d) Que la nueva comisión denominada de "fiscalización", es precisamente a la que los partidos políticos deberán dar cuenta mediante el informe que rindan, del origen y aplicación de los recursos que reciban por transferencia de sus dirigencias nacionales, así como sobre los informes financieros anuales auditados por un contador público certificado, los que deberán entregar en febrero de cada año.
e) Que dada la importancia de la administración de los recursos proporcionados a los partidos políticos para su adecuado funcionamiento, ello debe ser objeto de una cuidadosa regulación en cada uno de los Estados miembros de la Federación.
f) Que respecto del "contador público certificado", en el código electoral no se aporta la información necesaria acerca de sus funciones, atribuciones y facultades. Además, aún no existe el reglamento de la Comisión de Fiscalización en el que se especifique todo lo competente con esta figura, situación que es una laguna significativa, ya que la Comisión de Fiscalización entrará en funciones de forma inmediata.
g) Asimismo, es preocupante que a través del reglamento se le lleguen a otorgar a la Comisión de Fiscalización, atribuciones y facultades que no sean respetuosas de la privacidad de los partidos políticos y que no cumplan con los principios de certeza, objetividad, legalidad, imparcialidad e independencia.
h) Que al no especificar el código electoral cuáles son las funciones del contador público certificado, se entiende que será en el reglamento de la comisión, donde se instrumente dicha actividad.
2. Que al no estar debidamente fundamentada la figura del contador público certificado, no se cumple con lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal. Cita como apoyo la tesis de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, GARANTÍA DE."
3. Que a un mes de haber entrado en vigor el Código Electoral para el Estado de Sonora, aún no se ha expedido el reglamento que permita vislumbrar el funcionamiento ni el proceso de certificación que el contador público certificado hará al partido político.
Que además la falta del reglamento de la Comisión de Fiscalización origina una gran laguna, ya que no se sabe si el contador público certificado formará parte de la Comisión de Fiscalización, pues en caso de ser así, éste deberá cumplir con tres elementos básicos que todo funcionario público electoral debe tener: a) que el desempeño de sus funciones sea de carácter "permanente y transitoria" y que reciba una retribución a cambio; b) que el puesto que desempeñe lo haya obtenido mediante una elección, concurso, designación o nombramiento; y, c) que la prestación laboral sea de forma permanente, temporal o transitoria, según lo disponga la ley o el reglamento conducente.
4. Que de llegar a operar la figura del contador público certificado sería una grave intromisión en la vida de los partidos políticos, ya que un tercero ajeno entraría a sus estados financieros sin poder por sí solo garantizar y dar cumplimiento a los principios de legalidad, certeza, imparcialidad, objetividad e independencia, con posibles consecuencias en el procedimiento.
Que ello es así, porque corresponde exclusivamente al Consejo Estatal Electoral, en el ejercicio de sus funciones, velar por el cumplimiento de los citados principios y, por tanto, es precisamente por ello que no se entiende cómo pretenden salvaguardar dichos principios acudiendo a un tercero ajeno -contador público certificado- para que realice funciones exclusivas del Consejo Electoral a través de su Comisión de Fiscalización.
5. Que debe ser la Comisión de Fiscalización la que realice todas las actividades jurídicas y procesales necesarias para que los informes que presenten los partidos políticos sean lo más afines a los lineamientos de fiscalización que se desean obtener.
Que esta comisión debe cumplir con los principios que rigen la actividad electoral con profesionalismo e independencia, y para ello, debe tener el dominio de las actividades que realiza, es decir, debe saber el qué, el cómo y el cuándo de éstas, para que así pueda cumplirlas de manera eficaz, justa y equitativa. Cita como apoyo la tesis de rubro: "DISTRITO FEDERAL. EL ARTÍCULO 61 DE SU CÓDIGO ELECTORAL, QUE ESTABLECE LA FACULTAD DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO ELECTORAL DE DICHA ENTIDAD PARA CELEBRAR, A PETICIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS, CONVENIOS DE ASESORAMIENTO Y DE APOYO LOGÍSTICO, VULNERA LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL ARTÍCULO 116 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."
Que el ser profesional implica tener a las personas calificadas y cualificadas para el desempeño de las funciones encomendadas, así como también una continuidad de su desempeño.
Por su parte, la independencia implica que una comisión profesionalizada no dependa de una persona ajena en su obrar y la imparcialidad implica un actuar sin preferencias y siempre en el marco de la legalidad.
Que la figura del contador público certificado no garantiza la objetividad, pues no cumple con la neutralidad con la que cuenta una comisión, ya que ésta debe abstenerse de participar o compartir interés con alguno de los institutos políticos.
Que tampoco garantiza la certeza necesaria puesto que no depende del instituto político ni del Consejo Electoral y, por tanto, no garantiza la secrecía de la información que manejará.
Que de igual forma tampoco garantiza la legalidad puesto que a todas luces esta figura rebasa lo establecido tanto en la Constitución del Estado de Sonora como en la Constitución Federal.
Que, por tanto, el contador público certificado al no ser una persona dependiente del órgano electoral no tendría por qué hacer caso de los principios aludidos, y al no existir el reglamento conducente, no hay los elementos que refuten esta apreciación.
6. Que al incluirse la figura del contador público certificado dentro del código electoral, se transgrede la autonomía del propio Consejo Estatal Electoral establecida en el artículo 22 de la Constitución Local.
7. Que con la figura del contador público certificado se viola flagrantemente la vida interna de los partidos políticos, toda vez que éstos, de acuerdo a sus estatutos, tienen contemplado un órgano de finanzas y en el caso del Partido del Trabajo, en sus artículos 45 y 46 de sus estatutos vigentes, será la Comisión Nacional de Finanzas y Patrimonio la encargada de llevar a cabo estos informes.
Que, por tanto, al permitir que el contador público certificado sin ser parte del instituto político realice una auditoría a los informes presentados por éste, se violentan sus estatutos, además de que tendría injerencia en los informes que deba rendir ante la comisión.
8. Que la figura del contador público certificado vulnera el artículo 116, párrafo primero, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, puesto que no respeta la autonomía del instituto electoral y la vida interna del partido político.
Que ello es así, porque de conformidad con el precepto citado, a los partidos políticos se les otorga financiamiento público para realizar actividades tendentes a la obtención del voto. Que dentro de los estatutos vigentes de los partidos políticos, se prevé un órgano interno encargado de administrar el financiamiento público estatal, y a su vez, el Consejo Electoral tiene una comisión -en el caso, la de fiscalización-, encargada de la revisión y auditoría de los informes que presenten los partidos políticos.
Que, por tanto, el artículo 35, fracción II, del Código Electoral del Estado de Sonora, que dispone que cada partido político deberá entregar a la Comisión de Fiscalización sus informes financieros auditados por contador público certificado, viola lo establecido por el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal.
9. Que en el caso, se dota al Consejo Estatal Electoral del Estado de Sonora de acciones que no corresponden con las establecidas en el artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, y en el artículo 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, tales como: velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del instituto, así como el de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y locales en materia electoral.
Que conforme a lo anterior, el Consejo Electoral del Estado de Sonora no tiene facultades establecidas ni en la Constitución Federal, ni en la Constitución Local, para instalar una figura como la del contador público certificado, que pueda inmiscuirse en la vida interna de los partidos políticos, situación que violenta la facultad de éstos para llevar a cabo la administración de sus recursos.
Que, por tanto, el exceso de atribuciones otorgadas a la autoridad electoral local es contradictorio con el artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, ya que corresponde directamente a los partidos políticos rendir cuentas de los recursos que les fueron otorgados para la consecución de sus fines, a la comisión facultada para ello -en el caso a la Comisión de Fiscalización-, sin la intervención de terceros ajenos a todo órgano electoral -como lo es el contador público certificado-.
10. Que el capítulo de la Comisión de Fiscalización, rompe con el principio de separación existente entre la sociedad y gobierno, pues las facultades que otorga la Constitución Federal a los Institutos Electorales de los Estados, no deben intervenir en la vida interna de los partidos políticos, como lo es el hecho de que un tercero ajeno -contador público certificado-, audite al instituto político.
11. Que la creación de la Comisión de Fiscalización y sobre todo la figura del contador público certificado, no se encuentran debidamente fundadas y motivadas por la autoridad legislativa, ya que no se justifica la actividad del citado contador.
Cita como apoyo las tesis de rubros: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA." y "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN."
12. Que por todo lo anterior, se violentan la Constitución Federal en su artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), la Constitución Local en su artículo 22 y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en su artículo 73, lo que demerita la vida democrática del país y el Estado constitucional de derecho.
TERCERO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son: 14, 16, 40, 41, 116 y 133.
CUARTO. Mediante proveído de veintinueve de julio de dos mil cinco, la Comisión de Receso del Primer Periodo de Sesiones de este Alto Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el punto tercero, fracción II, del Acuerdo Plenario 12/2005, relativo a la integración y a las atribuciones de la Comisión de Receso de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 19/2005 y, por razón de turno, designó al Ministro José Ramón Cossío Díaz, para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.
QUINTO. Por auto de veintinueve de julio de dos mil cinco, la referida Comisión de Receso del Primer Periodo de Sesiones de este Alto Tribunal, integrada por los Ministros Juan N. Silva Meza y José Ramón Cossío Díaz, admitió la demanda y ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Sonora, para que rindieran su respectivo informe, toda vez que las citadas autoridades fueron las que emitieron y promulgaron la norma impugnada; también ordenó dar vista al procurador general de la República para que formulara el pedimento que le corresponde, así como a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial para que expresara su opinión en relación con la presente acción.
SEXTO. El Poder Legislativo del Estado de Sonora, al rendir su informe, manifestó, en síntesis, lo siguiente:
1. Que sostiene la constitucionalidad de los artículos 33, 34, 35, 36 y 37 de la "Ley 160", que contiene el Código Electoral para el Estado de Sonora, y señala que estos preceptos no contravienen los artículos 14, 16, 40, 41, 116 y 133 de la Constitución Federal.
2. Que el nuevo código electoral es resultado del consenso de casi la totalidad de las fuerzas políticas representadas en el Congreso del Estado, y ello se acredita con la votación unánime que se dio en el seno del Pleno del órgano legislativo estatal.
También es resultado de una consulta popular en la que participaron múltiples sectores y voces del pueblo sonorense durante las jornadas de consulta ciudadana sobre reformas al marco legal en materia electoral.
3. Que la transparencia en las instituciones públicas es un reclamo popular que alcanza a los partidos políticos, y es una exigencia que en ellos exista la claridad y certeza del origen y destino de sus recursos públicos y privados, para evitar inequidades y prácticas indebidas contrarias a la democracia.
Tales reclamos quedaron plasmados también cuando en el año dos mil dos, se reformó la Constitución Local, la que en su artículo 22 dispuso que la autoridad electoral, mediante un órgano especializado de fiscalización, vigilaría el comportamiento financiero de los partidos políticos.
4. Que el establecimiento en la norma secundaria de un dispositivo en el que se impone a los partidos políticos, el deber de exhibir anualmente sus informes financieros correspondientes al ejercicio fiscal anterior debidamente auditados por contador público certificado, es un mandato congruente con lo que exige la sociedad sonorense, sustentado en la Constitución Local y, por tanto, bajo ningún concepto resulta contrario a la Constitución Federal.
5. Que el partido político promovente no impugnó el artículo 22 de la Constitución Local, que es precisamente el dispositivo que da sustento a la fiscalización prevista en el código electoral.
Que al respecto, si bien es cierto que el aludido artículo constitucional no precisa la figura del contador público certificado, tampoco la prohíbe y además deja en manos del legislador o de la autoridad reglamentaria la definición de los métodos conforme a los que deberá llevarse a cabo la fiscalización.
Que para sostener la constitucionalidad de las normas impugnadas, resulta aplicable por analogía, el precedente resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 14/2004 y sus acumuladas 15 y 16, planteadas contra la ley electoral del Estado de Quintana Roo, en la que se declaró la improcedencia de la acción por haberse consentido la Constitución del Estado en la parte que da fundamento a la disposición legal combatida.
6. Que la figura del contador público "autorizado o registrado" ya está explorada en el derecho mexicano, pues en la especie, es utilizada en la legislación federal por el Código Fiscal de la Federación y la Ley del Impuesto sobre la Renta, en ambos casos, dichos profesionistas coadyuvan con los contribuyentes en el control y orden de su documentación y números, y concomitantemente sirven a la autoridad en el sistema de recaudación de impuestos.
Que en este sentido, la utilización de peritos en contabilidad, bajo ningún aspecto riñe con la Constitución Federal, como tampoco riñe con la legislación tributaria invocada.
Que en América Latina existen varios países -Argentina, Ecuador, Honduras y Guatemala- que con éxito ya han explorado estos métodos para coadyuvar en las tareas de fiscalización de los recursos que operan los partidos políticos, exigiendo al igual que en el caso del Código Electoral de Sonora, informes elaborados bajo la responsabilidad de un contador especializado y reconocido por la autoridad.
7. Que mediante la vía promovida por el partido político, únicamente se puede analizar el apego o desapego de la norma impugnada con la Constitución Federal y no así respecto de la Constitución Local del Estado.
8. Que una característica de las normas jurídicas es la generalidad y abstracción, por lo que resulta claro que cualquier norma difícilmente llegará a la regulación del detalle, ya que por ello existen dispositivos reglamentarios.
Que en este sentido, la supuesta abstención del código electoral, hecha valer por el partido político promovente, consistente en la no especificación de si el contador público certificado es un agente adscrito al servicio profesional electoral del Consejo Estatal Electoral o si se trata de un especialista en contabilidad cuyos conocimientos o especialidad en el ejercicio profesional hubiera sido objeto de una certificación, de ninguna manera convierte en inconstitucionales las normas impugnadas.
9. Que la única norma realmente impugnada por el partido político promovente es el artículo 35, en su fracción II, que es la relativa al "contador público certificado".
Que respecto de los artículos 33, 34, 35, 36 y 37 que señala como violatorios de la Constitución Federal, no hace valer argumento alguno por el que estime que su contenido es contrario a la Constitución Federal, por tanto, dichas normas no pueden tenerse como auténticamente controvertidas.
Que en este sentido, no sería válido esperar que la declaración de
inconstitucionalidad de la fracción II del artículo 35 impugnado, que pudiera llegar a dictarse, alcanzará a las demás normas, ya que éstas tienen un ámbito regulatorio diverso al de la fracción aludida, además de que tal como se señaló, su contenido no está controvertido en ninguna parte de la demanda.
10. Que de la demanda del partido político promovente se aprecia que su molestia no es precisamente la fiscalización, sino la eventual función de un contador público certificado por estimar que en términos de la cultura electoral contemporánea, no es la figura idónea, ya que pone en tela de duda si el desempeño de éste vulneraría los principios rectores del proceso electoral.
Que al respecto debe aclararse que tanto los contadores certificados como cualquier servidor público tendrán un ámbito de desempeño que obviamente deberá ser supervisado y, en su caso, calificado por la autoridad electoral.
11. Que aun cuando un contador público certificado audite las finanzas del partido, ello no exonera ni demerita las facultades y tareas de fiscalización que realice la Comisión de Fiscalización del Consejo Electoral del Estado, sino por el contrario, coadyuva con ellas en exacta identidad a como ocurre en la materia tributaria federal en la que la circunstancia de que contadores hayan dictaminado una contabilidad, ello bajo ningún concepto limita las facultades fiscalizadoras de la autoridad, ni mucho menos tampoco exonera al contribuyente en el caso de una irregularidad.
12. Que la norma impugnada, bajo ningún aspecto vulnera ni las garantías de legalidad ni alguno de los principios rectores del proceso electoral.
En efecto, la actuación de los contadores públicos certificados no es constitutiva de violación a la Constitución Federal, por el contrario, pues con su intervención coadyuvarán con la certeza, imparcialidad, autonomía, independencia y orden en el proceso electoral.
13. Que la fiscalización jamás debe entenderse como una intromisión en la privacidad de los partidos políticos, puesto que la acción de fiscalizar es sólo una vigilancia de los recursos tanto en su origen como en su destino, con el único objetivo de constatar que se apeguen a la Constitución y a la ley, procurando lograr la equidad en las contiendas electorales en beneficio del pueblo y de los propios partidos políticos.
Así entonces, con la fiscalización no hay intromisión en la vida interna de los partidos, sino solamente hay verificación del manejo legal y honrado de sus recursos.
14. Que es infundado el argumento del partido político promovente en el que aduce que el contador público certificado, "al poder inmiscuirse en la vida interna de los partidos políticos, violentaría la facultad de los mismos para llevar a cabo la administración de sus recursos", porque el auditor externo es sólo eso, un revisor de la administración que cada partido realizó en el ejercicio inmediato anterior, y bajo ningún concepto se convierte en administrador ni operador en la disposición de los recursos del partido.
SÉPTIMO. El Poder Ejecutivo del Estado de Sonora al formular su informe, adujo, en esencia, lo siguiente:
1. Que su actuación en el procedimiento legislativo que culminó con la publicación de la "Ley 160" expedida por el Congreso del Estado de Sonora, que contiene el Código Electoral Estatal, fue realizada con estricto apego a derecho.
2. Que la figura del contador público certificado de ninguna manera tiene el propósito de inmiscuirse en la vida interna de los partidos políticos, ya que el artículo 35 del Código Electoral del Estado, establece claramente que al citado profesional lo podrá seleccionar y contratar en forma autónoma el propio partido político, de lo que se desprende que éste no va a ser designado por el Consejo Estatal Electoral, tal como lo aduce el partido político promovente.
Que, además, el referido artículo 35 se sujeta a lo que establece el artículo 22 de la Constitución Política del Estado de Sonora y al 116, fracción IV, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3. Que los partidos políticos son organizaciones de interés público, mediante las cuales los ciudadanos pueden acceder a los puestos de representación popular, por lo que también resulta de interés público y social, la fiscalización de los recursos públicos y privados que se les otorgan para el desarrollo de sus funciones.
4. Que la presente acción de inconstitucionalidad es improcedente toda vez que el partido político promovente no impugnó el artículo 22 de la Constitución Local, el cual establece también que los partidos políticos son entidades de interés público y que la ley establecerá los montos máximos que tendrán las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procesos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuente, así como que el Consejo Estatal Electoral integrará un órgano de fiscalización que controlará y vigilará el uso de todos los recursos con que cuenten, sean de origen privado o público.
Que lo anterior es así, porque al no haberse controvertido el artículo 22 de la Constitución Local, éste no podrá tenerse por impugnado, ni menos aún, podrán extenderse los efectos de la respectiva declaración de invalidez a lo dispuesto en éste.
5. Que en ninguna parte del artículo 116 de la Constitución Federal, se establece prohibición alguna para que las Legislaturas de los Estados incluyan en el régimen de fiscalización a los partidos políticos, el que el dictamen técnico sea elaborado por un perito en la materia.
6. Que el contador público certificado a que alude el Código Electoral Estatal, no tendrá ninguna intervención en el funcionamiento o decisiones del organismo electoral, pues su única función será auditar los informes financieros anuales de los partidos políticos.
7. Que antes de promulgar la ley impugnada, realizó un estudio de ésta y constató que se trata de una ley auténtica, ya que cumplió con las formalidades del procedimiento legislativo y fue aprobada por el Congreso Local.
Que también constató que la ley impugnada se sujeta a lo que establecen tanto el artículo 116 de la Constitución Federal, como el 22 de la Constitución Local, mismo que no fue impugnado.
8. Que no obstante que el partido político promovente manifiesta que impugna el capítulo octavo denominado "De la fiscalización del financiamiento público y privado" del Código Electoral Estatal, lo cierto es que en su demanda no realiza conceptos de invalidez respecto del contenido de los artículos 33, 34, 36 y 37, pues únicamente se concreta a impugnar la figura del contador público certificado, por lo que solicita que los aludidos preceptos se tengan por no impugnados y, por tanto, el análisis se centre exclusivamente en el contenido del artículo 35 del citado ordenamiento legal, en lo relativo a la existencia y actuación del contador público certificado.
OCTAVO. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, manifestó que no emitirá opinión alguna respecto del único concepto de invalidez formulado por el partido político actor en la presente acción de inconstitucionalidad, toda vez que éste versa sobre cuestiones jurídicas pertenecientes al ámbito del derecho común y, por tanto, escapa al ámbito de la materia electoral.
NOVENO. El procurador general de la República, al formular su opinión respecto de la presente acción señaló, en síntesis, lo siguiente:
1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad; que quien la suscribe tiene legitimación para ello, y que fue presentada oportunamente.
2. Que la base de la litis del presente asunto lo constituye el artículo 35, fracción II, del Código Electoral para el Estado de Sonora, ya que lo que el partido político promovente considera violatorio de la Constitución Federal es el hecho de que la disposición impugnada no define si el contador público certificado a que alude, pertenece al Consejo Electoral Local, al propio partido político o si se trata de un auditor externo.
3. Que es inatendible el argumento del partido político en el que manifiesta que con la expedición del Reglamento del Código Electoral Local se pueden llegar a violar los principios de certeza, objetividad, legalidad, imparcialidad e independencia con que debe actuar el Consejo Electoral Local a través de su Comisión de Fiscalización, porque este reglamento aún no se ha expedido, por lo que se trata de actos futuros de realización incierta y, por tanto, es incuestionable que no puede impugnarse una norma por el hecho de que se presuman los términos en que será reglamentada, sino en todo caso, por el alcance jurídico que la propia disposición impugnada contenga.
Que, en consecuencia, procede sobreseer el presente asunto de conformidad con lo dispuesto por los numerales 19, fracción VII, en relación con el diverso 20, fracción III, ambos de la ley reglamentaria del artículo 105 y, por tanto, se debe analizar el precepto impugnado a la luz de su contenido y no en la forma en que pueda ser reglamentado.
4. Que el artículo 35, fracción II, impugnado puede tener diversas interpretaciones entre las que se pueden señalar:
a) Que el contador público certificado pertenezca al partido político, ya que la auditoría que realice a los informes financieros anuales es previa a la revisión que de éstos realizará la Comisión de Fiscalización;
b) Que el contador público certificado pertenezca al Consejo Electoral Estatal, aunque ello es improbable porque si esto fuera así, entonces se estaría dando una especie de "pre-auditoría";
c) Que el contador público certificado puede ser un externo, y ello no necesariamente implicaría una violación a los principios que rigen al Consejo Electoral Local, porque la revisión del informe financiero inicia hasta que éste se ha entregado a la Comisión de Fiscalización y, por ende, la determinación que recaiga al informe será formulada por la autoridad electoral y no por el contador público certificado.
Que en este sentido, de ninguna de las interpretaciones aludidas puede considerarse que se vulneren los principios electorales que señala el partido actor, ya que la "fase de fiscalización" a que se refieren los numerales impugnados, no inicia con la elaboración del informe anual que debe ser auditado por "contador público certificado", sino hasta el momento de su recepción en la Comisión de Fiscalización, pues es la autoridad electoral la que tiene la atribución y monopolio fiscalizador y, por ende, los actos que emite el contador no son vinculativos para la comisión, toda vez que la norma no le da ese carácter.
5. Que tampoco es fundada la violación a la Constitución Federal por el hecho de que haya una "laguna legal", al no determinarse con claridad la pertenencia del "contador público certificado" del precepto impugnado, ya que ello deberá ser materia del reglamento respectivo.
Que en todo caso será hasta el mes de febrero de cada año cuando se presente la actualización del artículo impugnado, ya que de no existir la reglamentación correspondiente podría tratarse de una omisión legislativa, toda vez que habría inseguridad de los partidos políticos de la entidad para determinar la pertenencia del "contador público certificado", pudiendo incurrir en incumplimiento a la obligación de informar respecto de sus estados financieros.
Que aun así, sería hasta el momento en que la autoridad electoral pretendiese imponer alguna sanción por omitir la auditoría al informe de un "contador público certificado", en el que se pudiera actualizar, al menos, una violación al artículo 16 de la Constitución Federal, ya que en sí, el contenido del precepto impugnado, no viola el principio de legalidad, como lo aduce el partido político promovente. Cita como apoyo la jurisprudencia de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA."
6. Que el artículo 35, fracción II, del Código Electoral para el Estado de Sonora no vulnera el principio de legalidad, toda vez que su emisión fue hecha de conformidad con el artículo 64, fracción XLIV, de la Constitución Local, que atribuye esas facultades al Congreso Local.
7. Que el hecho de que se imponga la auditoría por un "contador público certificado" al informe anual financiero de los partidos políticos, lejos de tratarse de una violación a la Constitución Federal, participa con el espíritu legislativo de considerar a los partidos políticos como "entidades de interés público" que reciben financiamiento público, por lo que si se logra perfeccionar la transparencia en la fiscalización de recursos públicos, no puede vulnerarse entonces disposición fundamental alguna, ya que se trata de relaciones sociales que exigen ser reguladas jurídicamente.
8. Que el precepto impugnado no genera la supuesta intromisión a la vida interna de los partidos políticos, porque la figura del contador público certificado, no implica la administración, control, regulación, recaudación o erogación de los recursos financieros de los partidos, ni mucho menos, interviene en las actividades de carácter proselitista, en la organización, funcionamiento, toma de decisiones o políticas de los mismos.
9. Que son infundados los argumentos tendentes a demostrar la supuesta violación a los artículos 41, fracción III y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, ya que contrariamente a lo argumentado por el partido político promovente, los principios rectores de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia o autonomía, únicamente son aplicados a las autoridades electorales, y en el caso, la norma impugnada sólo prevé la participación de un "contador público certificado" que no actúa dentro de la fase en que se actualizan las atribuciones fiscalizadoras de la autoridad electoral, esto es, no implican la preparación o ejecución de la función propiamente electoral, es decir, los comicios electorales.
10. Que una vez que ha sido demostrada la validez del artículo 35, fracción II, del Código Electoral para el Estado de Sonora, se convalida también la constitucionalidad de los demás preceptos impugnados, los cuales fueron combatidos por el solo hecho de estar inmersos dentro del proceso de fiscalización en el que se encuentra el precepto relativo al "contador público certificado."
Que al respecto esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de conformidad con el artículo 71, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, debe pronunciarse exclusivamente respecto de la constitucionalidad del artículo 35, fracción II, del Código Electoral Local, ya que el partido político promovente no impugnó propiamente la validez de los numerales 33, 34, 35 (en sus demás fracciones), 36 y 37, pues no esgrimió argumento tendente para cuestionarlos, por lo que no basta el invocarlos como violados para que se analice su constitucionalidad.
11. Que con la expedición de las normas impugnadas no se violó el principio de seguridad jurídica contenido en el artículo 14 de la Constitución Federal, toda vez que no se afectó al partido político promovente, al no privarse, limitarse, ni condicionarse de modo alguno, su esfera de intereses jurídicos.
12. Que es infundada la violación que se aduce al artículo 41 de la Constitución Federal, toda vez que los principios electorales que establece, son aplicables únicamente a las autoridades electorales federales, en tanto que respecto a las estatales, se refiere el aludido precepto 116 del ordenamiento jurídico antes referido.
Que por todos los argumentos que señala, también resulta infundada la supuesta violación a los artículos 40 y 133 de la Constitución Federal, además de que el partido político actor no esgrimió argumento alguno tendente a acreditar esta supuesta violación.
13. Que, en consecuencia, deberá declararse la validez de los artículos 33, 34, 35, 36 y 37 del Código Electoral para el Estado de Sonora, impugnados en la presente vía.
DÉCIMO. El Poder Legislativo del Estado de Sonora al rendir sus alegatos, en síntesis, manifestó que:
a) La acción de inconstitucionalidad es notoriamente improcedente porque el partido político promovente consintió la norma que le dio origen a los artículos que en el presente asunto impugna. Al respecto, señala que el artículo 22 de la Constitución Local es precisamente el que le da sustento a las normas impugnadas, y este precepto constitucional local no fue impugnado en su momento por el partido actor.
b) Los argumentos aducidos por el partido político promovente, no hay ninguno destinado a combatir los artículos 33, 34, 35, fracciones I, III y subsecuentes, 36 y 37 del Código Electoral para el Estado de Sonora, por lo que ante esta abstención, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá determinar la improcedencia de las reclamaciones a los dispositivos sobre los que no se emitió algún reproche.
c) El artículo 35, fracción II, del Código Electoral para el Estado de Sonora no contraviene ninguna norma fundamental, además de que la circunstancia de que dicho dispositivo no precise si el contador público certificado es un agente adscrito al servicio profesional electoral del Consejo Estatal Electoral o se trata de un profesionista especializado en contabilidad cuyos conocimientos o especialidad en el ejercicio profesional requieran ser objeto de una certificación por parte de alguna autoridad en específico, no la convierte en inconstitucional.
d) El bien jurídico tutelado por la norma cuestionada es la debida fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos, los que en una democracia siempre deben ser absolutamente claros y comprobables, atendiendo a una cultura de transparencia.
e) La intervención de un contador público certificado al auditar las finanzas de los partidos políticos, no demerita las facultades de fiscalización de la Comisión de Fiscalización del Consejo Electoral del Estado, sino por el contrario, coadyuva con ellas en exacta identidad a como ocurre en la materia tributaria federal.
f) La inexistencia de un reglamento bajo ningún concepto convierte una norma legal en inconstitucional.
DÉCIMO PRIMERO. Por su parte, el Poder Ejecutivo del Estado de Sonora al rendir sus alegatos reiteró los argumentos que manifestó al rendir su informe y agregó que aun cuando la pretensión del partido político promovente es la de que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 33, 34, 35, 36, 37 y 38 del Código Electoral para el Estado de Sonora, referentes a la fiscalización del financiamiento público y privado, lo cierto es que únicamente realizó argumentos referentes al contenido del artículo 35, por lo que la materia de la acción de inconstitucionalidad, únicamente deberá centrarse en esta cuestión.
DÉCIMO SEGUNDO. El partido político promovente al rendir sus alegatos, manifestó que sostiene todos y cada uno de los conceptos de invalidez que hizo valer en su escrito inicial y agregó esencialmente que:
a) Es errónea la interpretación que hace el Poder Ejecutivo del Estado sobre el artículo 35 del Código Electoral para el Estado de Sonora, en el sentido de que la figura del contador público certificado de ninguna manera tiene el propósito de inmiscuirse en la vida interna de los partidos políticos. Que ello lo considera así porque es en el reglamento donde se pretenden establecer las atribuciones y facultades de dicho contador público certificado y por ello se tiene preocupación en que se dé una adecuada regulación de esta figura.
b) También es errónea la apreciación del Poder Ejecutivo Local en el sentido de que la acción de inconstitucionalidad es del todo improcedente porque el partido político promovente no impugnó el artículo 22 de la Constitución Local. Que esto es así, porque lo que se planteó en el presente asunto es únicamente la inconstitucionalidad de los
artículos 33, 34, 35, 36 y 37 del Código Electoral para el Estado de Sonora.
c) En el presente asunto sí formuló "agravios" de todos y cada uno de los artículos que integran el capítulo VIII del Código Electoral para el Estado de Sonora, por lo que la petición del Poder Ejecutivo Local, consistente en que el análisis del asunto se concentre en el artículo 35 del citado ordenamiento, debe considerarse como fuera de lugar por ser errónea.
d) Considerando que la población del Estado de Sonora es de más de dos millones de personas, la consulta popular a la que alude el Poder Legislativo Local, no es tan representativa pues en ésta sólo participaron alrededor de quinientas personas.
e) En ningún momento se está en desacuerdo con una adecuada fiscalización, sino que lo que impugnó en el presente asunto fue el hecho de que la figura del contador público certificado rebasara lo establecido en el artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, 22 de la Constitución Local y 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
f) A la fecha no hay un reglamento que señale cuáles son las facultades y atribuciones del contador público certificado, por lo que su preocupación es presente por ser una norma deficiente y, por tanto, es inexacto lo que aduce el Poder Legislativo Local al señalar que se tratan de suposiciones a futuro.
DÉCIMO TERCERO. Recibidos los informes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Sonora, la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la opinión del procurador general de la República y encontrándose debidamente instruido el procedimiento en sus términos, se puso el expediente en estado de resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre diversos preceptos del Código Electoral para el Estado de Sonora y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SEGUNDO. La demanda de acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente, atento a lo siguiente:
El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone que el plazo para promover una acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente al en que se haya publicado en el correspondiente medio oficial, la norma general o tratado internacional impugnados, considerando en materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días como hábiles.
El Código Electoral para el Estado de Sonora se publicó en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado, el veintinueve de junio de dos mil cinco (fojas ciento cincuenta y cinco a doscientos del expediente).
Tomando en cuenta esta fecha, el primer día del plazo para efectos del cómputo respectivo fue el jueves treinta de junio, de lo que resulta que el plazo de treinta días naturales vencería el viernes veintinueve de julio de dos mil cinco.
En el caso, la demanda se presentó en el domicilio del funcionario autorizado por el secretario general de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, para recibir demandas y promociones de término el veintiocho de julio de dos mil cinco, esto es, el penúltimo día del plazo legal correspondiente, por lo que en tales condiciones, debe considerarse que la demanda fue presentada oportunamente (foja cuarenta y cinco vuelta del expediente).
TERCERO. Acto continuo, se procede a analizar la legitimación del promovente, por ser una cuestión de orden público y, por ende, de estudio preferente.
Los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, último párrafo, de su ley reglamentaria, disponen que los partidos políticos con registro podrán ejercer la acción de inconstitucionalidad, para lo cual deben satisfacer los siguientes extremos:
a) Que el partido político cuente con registro definitivo ante la autoridad electoral correspondiente.
b) Que el partido político promueva por conducto de su dirigencia (nacional o local según sea el caso).
c) Que quien suscriba a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para ello.
En el caso, el Partido del Trabajo es un partido político nacional con registro ante el Instituto Federal Electoral, según certificación expedida por la secretaria ejecutiva del Instituto Federal Electoral, visible a fojas ciento veinticinco del expediente; asimismo, en diversa copia certificada también expedida por la citada funcionaria, consta que Alberto Anaya Gutiérrez, Alejandro González Yáñez, Ricardo Cantú Garza, José Narro Céspedes, Rubén Aguilar Jiménez y Marcos Cruz Martínez, quienes suscriben el oficio de la acción a nombre y en representación del citado partido, fueron electos como integrantes de la Comisión Coordinadora Nacional de dicho partido (foja ciento veinticuatro del expediente).
Los incisos a) y c) del artículo 44 de los Estatutos Generales del Partido del Trabajo(1), establecen en lo conducente, que la Comisión Coordinadora Nacional cuenta con facultades para representar legalmente al partido en todo tipo de asuntos de carácter judicial, asimismo, que dicha comisión está legitimada para interponer las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral que estime pertinentes, en términos de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal (fojas noventa y seis y noventa y siete del expediente).
En consecuencia, la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido del Trabajo, fue hecha valer por parte legitimada para ello, toda vez que se trata de un partido político con registro acreditado ante las autoridades electorales correspondientes y fue suscrita por la Comisión Coordinadora Nacional, quien cuenta con facultades para tal efecto, en términos de los estatutos que rigen a dicho partido político.
Asimismo, al ser las normas impugnadas de naturaleza electoral, en tanto que se refieren a la fiscalización del financiamiento público y privado de los partidos políticos, es inconcuso que el partido accionante está legitimado para ejercer la presente acción.
CUARTO. Procede examinar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que aleguen las partes, o bien, que advierta este Tribunal Pleno.
El Poder Ejecutivo del Estado de Sonora, al rendir su informe, manifestó que la presente acción de inconstitucionalidad es improcedente porque el partido político promovente no impugnó el artículo 22 de la Constitución Local, el cual también se refiere a que la ley establecerá los procesos para el control y vigilancia del origen y uso de los recursos públicos y privados de los partidos políticos, así como a que el Consejo Estatal Electoral integrará un órgano de fiscalización que controlará y vigilará el uso de todos los recursos con que cuenten. En el mismo sentido, el Poder Legislativo Local al rendir sus alegatos manifestó que el partido político actor, consintió la norma que dio origen a los artículos que en el presente asunto impugna, pues en su momento no impugnó el artículo 22 de la Constitución Local.
Estos argumentos son infundados, porque el hecho de que el partido político promovente no haya impugnado en el presente asunto el artículo 22 de la Constitución Local, de ningún modo torna improcedente la acción de inconstitucionalidad.
Ello es así, porque este medio de control constitucional es procedente en contra de normas de carácter general que se estimen violatorias de la Constitución Federal y, en el caso, el partido político actor, promovió la presente acción de inconstitucionalidad en contra de diversos preceptos del Código Electoral para el Estado de Sonora -los cuales son normas generales en materia electoral-, por considerarlos violatorios de la Constitución Federal, de lo que se desprende que el presente medio de control constitucional sí es procedente.
Asimismo, el hecho de que el partido político promovente no haya impugnado en su momento el artículo 22 de la Constitución Local, ello no significa que haya consentido esta norma, que según señala el Poder Legislativo Local dio origen a los artículos impugnados en el presente asunto, sino que simplemente debe considerarse que este precepto constitucional local no fue impugnado en su momento, porque no se consideró inconstitucional.
Al no advertir este tribunal que se surta alguna otra causa de improcedencia o de sobreseimiento diversa a la ya examinada o que hagan valer las partes, procede el estudio de los argumentos de invalidez planteados por el partido político promovente.
QUINTO. El partido político promovente, en su único concepto de invalidez, adujo, en síntesis, los siguientes argumentos de inconstitucionalidad:
1. Que los artículos 33, 34, 35, 36, 37 y 38 del Código Electoral para el Estado de Sonora, representan una intromisión en la vida interna de los partidos políticos en lo relativo a los procesos de fiscalización del financiamiento público y privado que reciben para la realización de sus actividades.
2. Que se transgrede el artículo 16 de la Constitución Federal, porque la figura del "contador público certificado" no está debidamente fundamentada en el Código Electoral Estatal, ya que en éste no se aporta la información necesaria acerca de sus funciones, atribuciones y facultades, además de que a un mes de haberse expedido el citado ordenamiento legal, aún no existe el reglamento de la Comisión de Fiscalización en el que se especifique todo lo competente con la figura del "contador público certificado", situación que es una laguna significativa, pues la citada comisión entrará en funciones de forma inmediata.
Que, además, la falta del reglamento de la Comisión de Fiscalización también origina una gran laguna, pues no se sabe si el "contador público certificado" formará parte de la aludida comisión o no, ya que en caso de que sí forme parte de la comisión citada, entonces deberá cumplir con los tres elementos básicos que todo funcionario electoral debe tener: a) que el desempeño de sus funciones sea de carácter "permanente y transitoria", y que reciba una retribución a cambio; b) que el puesto que desempeñe lo haya obtenido mediante una elección, concurso, designación o nombramiento; y, c) que la prestación laboral sea de forma permanente, temporal o transitoria, según lo disponga la ley o el reglamento conducente.
Que en este sentido, al no especificar el código electoral cuáles son las funciones del "contador público certificado", se entiende que será en el reglamento de la Comisión de Fiscalización donde se instrumente su actividad. Sin embargo, resulta preocupante que a través del reglamento se le lleguen a otorgar a la aludida comisión, atribuciones y facultades que no sean respetuosas de la privacidad de los partidos políticos y que no cumplan con los principios de certeza, objetividad, legalidad, imparcialidad e independencia.
3. Que de llegar a operar la figura del "contador público certificado", sería una grave intromisión en la vida interna de los partidos políticos, porque un tercero ajeno entraría en sus estados financieros sin poder por sí solo garantizar y dar cumplimiento a los principios de legalidad, certeza, imparcialidad, objetividad e independencia.
Que lo anterior es así, porque corresponde exclusivamente al Consejo Estatal Electoral, en el ejercicio de sus funciones, velar por el cumplimiento de los citados principios y, por tanto, es precisamente por ello, que no se entiende cómo pretenden salvaguardar dichos principios si se acude a un tercero ajeno -"contador público certificado"-, para que realice funciones exclusivas del Consejo Estatal Electoral a través de su Comisión de Fiscalización.
4. Que la Comisión de Fiscalización debe cumplir con los principios que rigen la actividad electoral con profesionalismo e independencia, para lo cual debe tener el dominio de las actividades que realiza, contando con personal calificado y cualificado -sin necesidad de contar con una persona ajena en su obrar-, y debe actuar sin preferencias y siempre en el marco de la legalidad.
Que al respecto, la figura del "contador público certificado" al no ser una persona dependiente del órgano electoral, no garantiza la objetividad porque no cumple con la neutralidad con la que cuenta una comisión; tampoco garantiza la certeza porque no se asegura la secrecía de la información que manejará, y tampoco garantiza la legalidad, puesto que a todas luces esta figura rebasa lo establecido tanto en la Constitución Local como en la Federal.
5. Que al incluirse la figura del "contador público certificado" dentro del Código Electoral Estatal, se transgrede la autonomía del propio Consejo Estatal Electoral establecida en el artículo 22 de la Constitución Local.
6. Que el hecho de que el "contador público certificado" -que es un tercero ajeno-, realice una auditoría a los informes presentados por el partido político, viola flagrantemente la vida interna de los partidos políticos y violenta sus estatutos. Ello es así, porque todos los partidos políticos cuentan con un órgano de finanzas, el cual se encuentra contemplado en sus estatutos. En el caso del Partido del Trabajo, dicho órgano es la Comisión Nacional de Finanzas y Patrimonio, el cual se encuentra establecido en los artículos 45 y 46 de sus estatutos vigentes.
7. Que la figura del "contador público certificado" vulnera el artículo 116, párrafo primero, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, porque no respeta la autonomía del instituto electoral y la vida interna del partido.
Que ello es así, porque de conformidad con el precepto citado, a los partidos políticos se les otorga financiamiento público para realizar actividades tendientes a la obtención del voto. Que dentro de los estatutos vigentes de cada partido, se prevé un órgano interno encargado de administrar el financiamiento público estatal, y a su vez, el Consejo Estatal Electoral tiene una comisión -en el caso, la Comisión de Fiscalización-, encargada de la revisión y auditoría de los informes que presenten los partidos políticos.
Que, por tanto, el artículo 35, fracción II, del Código Electoral para el Estado de Sonora, que dispone que los partidos políticos deberán entregar a la Comisión de Fiscalización sus informes financieros auditados por "contador público certificado", viola lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal.
8. Que el Consejo Electoral del Estado de Sonora no tiene facultades establecidas ni en la Constitución Federal ni en la Local, para instalar una figura como la del "contador público certificado", que pueda inmiscuirse en la vida interna de los partidos políticos, situación que violenta la facultad de éstos para llevar a cabo la administración de sus recursos.
Que en este sentido, el exceso de atribuciones otorgadas a la autoridad electoral local contraviene lo dispuesto en los artículos 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal y 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues corresponde directamente a los partidos políticos rendir cuentas de los recursos que les fueron otorgados para la consecución de sus fines, a la comisión facultada para ello -en el caso, la Comisión de Fiscalización-, sin la intervención de terceros ajenos a todo órgano electoral como lo es el "contador público certificado".
9. Que el capítulo de la Comisión de Fiscalización rompe con el principio de separación existente entre la sociedad y gobierno, pues las facultades que otorga la Constitución Federal a los Institutos Electorales de los Estados, no deben intervenir en la vida interna de los partidos políticos, como lo es el hecho de que un tercero ajeno -"contador público certificado"-, audite al partido político.
10. Que la creación de la Comisión de Fiscalización y, sobre todo, la figura del contador público certificado, no se encuentran debidamente fundadas y motivadas por la autoridad legislativa, ya que no se justifica la actividad del citado contador.
11. Que por todo lo anterior, se violentan la Constitución Federal en su artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), la Constitución Local en su artículo 22 y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en su artículo 73, lo que demerita la vida democrática del país y el Estado constitucional de derecho.
De los argumentos de invalidez aducidos por el partido político promovente, se advierte que, en esencia, por un lado señala que la norma general impugnada viola el artículo 16 de la Constitución Federal por indebida fundamentación y motivación, y por el otro aduce que la figura del "contador público certificado" contemplada en el Código Electoral Estatal, viola el artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, esencialmente, porque se trata de un tercero ajeno a los partidos políticos y a la autoridad estatal electoral, que auditará y, por consiguiente, conocerá la información financiera en el manejo de los recursos, tanto públicos como privados de los partidos políticos, y ello origina una grave intromisión en su vida interna.
Antes de entrar al estudio del fondo del presente asunto, conviene transcribir los artículos que el partido político promovente señaló como impugnados:
"Capítulo VIII. De la fiscalización del financiamiento
público y privado
"Artículo 33. Los partidos deberán tener un órgano interno encargado del registro y administración del financiamiento público y privado, así como de la elaboración de los informes financieros previstos por este capítulo. Dicho órgano se constituirá en la forma y modalidad que cada partido determine, pero en todo caso, contará con un sistema básico de registro, seguirá los principios básicos de contabilidad gubernamental y los lineamientos generales que sobre esta materia determine el Consejo Estatal."
"Artículo 34. Para la fiscalización de los recursos de los partidos el Consejo Estatal nombrará una Comisión de Fiscalización integrada por tres consejeros, misma que deberá renovarse parcialmente cada año en uno de sus consejeros."
"Artículo 35. La fiscalización se realizará conforme a lo siguiente:
"I. Cada partido deberá entregar a la Comisión de Fiscalización, durante los meses de enero y julio de cada año, un informe de ingresos y egresos del semestre inmediato anterior y otro de situación patrimonial al cierre del mismo semestre, como condición para seguir recibiendo el financiamiento público.
"Los partidos nacionales deberán informar adicionalmente sobre el origen y aplicación de los recursos que reciban por transferencia de sus dirigencias nacionales;
"II. Durante el mes de febrero de cada año, cada partido deberá entregar a la Comisión de Fiscalización sus informes financieros auditados por contador público certificado, correspondientes al ejercicio fiscal anterior;
"III. Los partidos están obligados a proporcionar a la Comisión de Fiscalización las aclaraciones, datos y comprobantes que ésta determine;
"IV. La Comisión de Fiscalización podrá ordenar la práctica de auditorías cuando lo estime necesario;
"Si la Comisión de Fiscalización advirtiera alguna irregularidad en el manejo financiero de los partidos, alianzas o coaliciones, notificará al infractor lo conducente para que, dentro de un plazo de quince días contados a partir de dicha notificación, presente las aclaraciones o rectificaciones que estime pertinentes. Con base en lo anterior, la Comisión de Fiscalización procederá a elaborar el dictamen con los requisitos
y para los efectos señalados en la fracción III del artículo 37 de este código."
"Artículo 36. Los partidos, alianzas, coaliciones y candidatos independientes deberán presentar, dentro de los cuarenta y cinco días naturales siguientes al de cierre de campañas electorales, los informes de gastos de cada una de las campañas en las elecciones respectivas, que contendrán, al menos, origen, monto y destino de los recursos que se hayan utilizado para financiar los gastos correspondientes, sin perjuicio de los lineamientos generales que establezca el Consejo Estatal."
"Artículo 37. El procedimiento para la revisión de los informes a que se refiere este capítulo se sujetará a las siguientes reglas:
"I. La Comisión de Fiscalización contará hasta con treinta días para revisar los informes semestrales y anuales y hasta con cuarenta y cinco días para revisar los informes de campaña, a partir de la fecha de su presentación ante la misma;
"Dentro del proceso de revisión de los informes, la Comisión de Fiscalización tomará en consideración los informes que le presente la Comisión de Monitoreo de Medios Masivos de Comunicación sobre la utilización que los partidos, alianzas, coaliciones o candidatos independientes hicieran de tales medios.
"II. Si de la revisión de los informes la comisión advierte la existencia de irregularidades, se aclararán y resolverán informalmente las que así procedan y para las demás se notificará el partido, alianza, coalición o candidato independiente que hubiere incurrido en ellas para que, dentro de un plazo de diez días contados a partir de dicha notificación, presente las aclaraciones o rectificaciones que estime pertinentes; y
"III. Al vencimiento de los plazos señalados en las fracciones I y II anteriores, la Comisión de Fiscalización dispondrá de un plazo de hasta veinte días para elaborar un dictamen que deberá presentar a la consideración del Consejo Estatal dentro de los tres días siguientes a su conclusión.
"El Consejo Estatal resolverá lo conducente, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la recepción del dictamen a que se refiere la fracción III de este artículo."
"Artículo 38. Contra la resolución que emita el Consejo Estatal en los términos del artículo anterior procederá el recurso de revisión previsto en el presente código."
De los artículos transcritos, se advierte, esencialmente, que se trata del capítulo del Código Electoral para el Estado de Sonora, en el que se regula toda la cuestión relativa a la fiscalización del financiamiento público y privado de los partidos políticos. En efecto, en este capítulo esencialmente se prevé que todos los partidos políticos deberán contar con un órgano interno encargado de la administración de su financiamiento (artículo 33); que el Consejo Estatal nombrará a una Comisión de Fiscalización para llevar a cabo esta función (artículo 34); se establece el procedimiento de fiscalización (artículo 35); señala los plazos para la presentación de los informes de gastos de campaña, así como los requisitos que deberán contener estos informes (artículo 36); establece las reglas a las que se sujetará el procedimiento para la revisión de los informes (artículo 37); y se establece la procedencia del recurso de revisión (artículo 38).
Estudio del argumento de invalidez relativo a la violación al artículo 16 de la Constitución Federal, por indebida fundamentación y motivación.
En principio, se analizará el argumento del partido político promovente en el que aduce violación al artículo 16 de la Constitución Federal. En su argumento de invalidez, el partido político aduce que la creación de la Comisión de Fiscalización y sobre todo la figura del contador público certificado, no se encuentran debidamente fundadas y motivadas por la autoridad legislativa, ya que en el Código Electoral Estatal, no se justifica ni se aporta la información necesaria acerca de las actividades, funciones, atribuciones y facultades del citado contador.
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la fundamentación y motivación de los actos legislativos, debe entenderse satisfecha cuando el Congreso que expide la ley está constitucionalmente facultado para ello (fundamentación), y las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación), sin que sea necesario que todos y cada uno de los artículos que integren el ordenamiento legal, deban ser materia de una motivación específica. Este criterio se encuentra reflejado en las tesis de jurisprudencia, que son del tenor siguiente:
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica."(2)
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. En el texto de la ley no es indispensable expresar la fundamentación y la motivación de un ordenamiento legal determinado, pues generalmente ello se realiza en la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confieren (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a resoluciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica."(3)
En el caso concreto, la fundamentación del Código Electoral para el Estado de Sonora se encuentra debidamente satisfecha, pues de conformidad con el artículo 64, fracción XLIV, de la Constitución Política Local(4), el Congreso del Estado está facultado para expedir las leyes concernientes a la administración y gobierno interior del Estado en todos sus ramos. Por tanto, al haber quedado acreditado que el órgano legislativo estatal sí cuenta con facultades constitucionales para expedir el Código Electoral Estatal, el requisito de fundamentación se encuentra plenamente satisfecho.
Por lo que se refiere al requisito de la motivación, cabe señalar que ésta se puede desprender de la totalidad del procedimiento legislativo y no únicamente de la exposición de motivos, iniciativa o dictámenes, pues todos los actos que integran el procedimiento legislativo están plenamente vinculados entre sí y forman una unidad indisoluble en su conjunto.
Así, del expediente legislativo que se integró con motivo de la expedición del Código Electoral para el Estado de Sonora, el cual obra en el cuaderno de pruebas formado en el presente asunto, se desprende que en el caso, la relación social que reclamaba ser regulada consistía en la necesidad de expedir un nuevo ordenamiento jurídico en materia electoral, con la finalidad de regular las reglas que rigen los procesos electorales, entre las que se encontraban, precisamente, los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de los recursos públicos y privados con que cuentan los partidos políticos para el desempeño de sus actividades, es decir, la función fiscalizadora de los citados recursos.
En efecto, del aludido expediente legislativo se desprende esencialmente lo siguiente:
1. En abril de mil novecientos noventa y nueve, diversos diputados integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, presentaron al Congreso del Estado de Sonora, iniciativa de "Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Sonora" (fojas ciento sesenta y siete y siguientes del cuaderno de pruebas).
2. En abril de dos mil cuatro, el Congreso del Estado de Sonora, mediante el acuerdo número 52, emitió una convocatoria pública para celebrar una "Jornada Estatal de Consulta Ciudadana sobre Reformas al Marco Legal en Materia Electoral", la cual se llevó a cabo del siete de mayo al catorce de junio de dos mil cuatro.
3. En octubre de dos mil cuatro, el gobernador del Estado de Sonora, con el refrendo del secretario de gobierno, presentó al Congreso Local iniciativa de "Código Electoral para el Estado de Sonora" (fojas trescientos siete y siguientes del cuaderno de pruebas).
4. En noviembre de dos mil cuatro, la presidenta del Consejo Electoral del Estado de Sonora, entregó al Congreso Local algunas observaciones al "Código Electoral del Estado de Sonora" (fojas seiscientos cuarenta y uno y siguientes del cuaderno de pruebas).
5. En junio de dos mil cinco, diversos diputados del grupo parlamentario del Sol Azteca, Partido de la Revolución Democrática, presentó al Congreso del Estado iniciativa de "Código Electoral del Estado de Sonora" (fojas quinientos catorce y siguientes del cuaderno de pruebas).
6. Que los documentos antes relacionados se turnaron a las Comisiones Primera y Segunda de Gobernación y Puntos Constitucionales, para que elaboraran el dictamen correspondiente, el cual fue emitido el veintiocho de junio de dos mil cinco (fojas tres y siguientes del cuaderno de pruebas).
7. Que el Congreso Local, en sesión de veintiocho de junio de dos mil cinco, discutió y analizó el dictamen aludido en el párrafo precedente y aprobó el Código Electoral para el Estado de Sonora (fojas mil setenta y siguientes del cuaderno de pruebas).
Del análisis de todas las constancias aludidas, mismas que integran el expediente legislativo que tuvo como resultado la expedición del Código Electoral para el Estado de Sonora, se advierte que era una cuestión de interés y preocupación general, la expedición de un nuevo ordenamiento legal en el que se regularan las cuestiones electorales estatales, y uno de los temas que fue motivo de análisis, discusión y regulación, fue el relativo a la fiscalización de los recursos públicos y privados con que cuentan los partidos políticos para el desarrollo de sus funciones, pues es preocupación constante de la sociedad en general, que los recursos que se otorgan a los partidos políticos se ejerzan con transparencia y se apliquen efectivamente a los fines que para ello se otorgan. Por ello, se incluyó en el Código Electoral para el Estado de Sonora, un capítulo(5) relativo a la fiscalización del financiamiento público y privado de los partidos políticos.
En efecto, sobre este tema, se argumentaron diversas cuestiones, y podemos señalar a manera de ejemplo:
"... de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos recibirán, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y contarán durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal; se propiciarán condiciones de equidad para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social; se fijarán los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos ... la aprobación de un nuevo ordenamiento jurídico en materia electoral representa el perfeccionamiento de las reglas que rigen los procesos electorales dentro de la tarea democratizadora de la entidad, entendida como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico y social. ..."(6)
En este orden de ideas, del procedimiento legislativo que culminó con la expedición del Código Electoral para el Estado de Sonora, se advierte que uno de los temas que fue objeto de regulación por ser un reclamo generalizado de la sociedad sonorense, fue precisamente el relativo a la fiscalización de los recursos públicos y privados de los partidos políticos, por el especial interés de la sociedad en que estos recursos se ejerzan de manera transparente y se destinen al desarrollo de las funciones de los partidos políticos. De lo anterior, es inconcuso que el requisito de motivación se encuentra satisfecho.
No es obstáculo alguno para la conclusión anterior, el hecho de que durante el procedimiento legislativo no se aludiera específicamente a la Comisión de Fiscalización, ni a la figura del contador público certificado, pues como ya se precisó, para que el requisito de motivación de un acto legislativo se considere satisfecho, no es necesario que todos y cada uno de los artículos que integran el ordenamiento legal deban ser materia de una motivación específica. Además, en el caso, la relación social que fue motivo de regulación fue el tema relativo a la fiscalización de los recursos públicos y privados de los partidos políticos.
Por todo lo anterior, este Tribunal Pleno estima que no se actualiza violación alguna al artículo 16 de la Constitución Federal, por la supuesta indebida fundamentación y motivación del Código Electoral para el Estado de Sonora que adujo el partido político promovente y, por tanto, dicho argumento de invalidez resulta infundado.
Estudio del argumento de invalidez relativo a la violación al artículo 116 de la Constitución Federal.
Por lo que se refiere a los restantes argumentos de invalidez planteados por el partido político promovente, en los que aduce violación al artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de analizarlos, resulta conveniente, en principio, señalar lo que el aludido precepto constitucional dispone.
La fracción IV del artículo 116 de la Constitución Federal, establece el imperativo para que las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garanticen que:
a) Las elecciones de los gobernadores, los integrantes de las legislaturas y de los Ayuntamientos Locales, se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo.
b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, serán principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia.
c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en materia electoral, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.
d) Se establezca un sistema de medios de impugnación, para que todos los actos y resoluciones electorales cumplan con el principio de legalidad.
e) Se fijen los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales.
f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban equitativamente financiamiento público para su sostenimiento, así como para el desarrollo de sus actividades tendientes a la obtención del voto.
g) El acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social se dé en condiciones de equidad.
h) Se fijen los criterios para determinar, entre otras cosas, los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos.
i) Se tipifiquen los delitos y faltas en materia electoral, así como las sanciones correspondientes.
De lo anterior se advierte que la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Federal, establece una serie de garantías que tanto las Constituciones como las leyes locales, deben cumplir en materia electoral.
Una vez señalado lo anterior, conviene precisar que el partido político promovente, en su único concepto de invalidez, señaló como impugnados los artículos 33, 34, 35, 36, 37 y 38 del Código Electoral para el Estado de Sonora, los que integran el capítulo VIII, relativo a la fiscalización del financiamiento público y privado.
Ahora bien, en sus restantes argumentos de invalidez, el partido político actor básicamente manifestó que se transgrede el artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, porque la figura del "contador público certificado", es un tercero ajeno a los partidos políticos y a la autoridad estatal electoral, al que se le otorgan facultades para que audite la información financiera en el manejo de los recursos tanto públicos como privados de los partidos políticos, lo que origina una grave intromisión en su vida interna.
En este sentido, cabe señalar que es precisamente la fracción II del artículo 35 del Código Electoral para el Estado de Sonora -el cual ya se transcribió-, el que se refiere a la figura del "contador público certificado" que impugna el partido político actor. En efecto, la fracción II del citado precepto legal, señala que los informes financieros que deberán entregar anualmente los partidos políticos a la Comisión de Fiscalización, deberán estar auditados por contador público certificado.
Ahora bien, en principio conviene precisar que el artículo 5o. de la Constitución Federal, en su párrafo segundo, señala que la ley determinará en
cada Estado, cuáles son las profesiones que necesitan título para su ejercicio, así como las condiciones que deban cubrirse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo.
De lo anterior, se advierte que para poder ejercer determinadas profesiones, será necesario contar con un título profesional para su ejercicio, siendo facultad de cada Estado determinar cuáles son esas profesiones en las que se exigirá ese requisito.
El artículo 1o. de la ley reglamentaria para el ejercicio de las profesiones en el Estado de Sonora(12), señala que para el ejercicio de la profesión de contador, se requiere de título legalmente expedido.
En este orden de ideas, resulta conveniente precisar qué debe entenderse por "contador público certificado". Cuando se aluda a un contador público certificado debe entenderse aquel profesionista autorizado o certificado por alguna autoridad(13) o asociación(14) competente para ello, que ha cumplido con ciertos requisitos y que avalan su capacidad y calidad profesionales.
De lo anterior, resulta que cualquier profesionista en este ramo -contaduría-, si así lo desea podrá realizar los trámites necesarios para solicitar la certificación correspondiente con la que acredite su calidad y capacidad profesionales.
Así entonces, la certificación es únicamente un calificativo que garantiza que ese contador público certificado, es un profesionista que ha demostrado, por haber cumplido con una serie de requisitos, que cuenta con capacidad y calidad en el ejercicio de su profesión.
En el caso a estudio, de la lectura del artículo 35, fracción II, del Código Electoral para el Estado de Sonora, se desprende que el legislador local, en lo relativo a la fiscalización de los recursos públicos y privados de los partidos políticos, dispuso que los informes financieros que deberán entregar anualmente los partidos políticos y que serán revisados por la Comisión de Fiscalización, deberán cubrir el requisito de que sean auditados por un "contador público certificado", es decir, por un profesionista en la materia de contabilidad, el cual cuente con la certificación que lo avale como un profesionista con capacidad y calidad en el ejercicio de su profesión.
Ahora bien, cabe señalar que tanto de la lectura del artículo 35, fracción II, del Código Electoral Estatal, como de un análisis integral del citado ordenamiento legal no se advierte que el contador público certificado a que se hace referencia, forme parte de la autoridad electoral -Consejo Estatal Electoral por conducto de su Comisión de Fiscalización-, ni tampoco se advierte que este contador público certificado sea un profesionista cierto y determinado.
En efecto, de un análisis integral del Código Electoral para el Estado de Sonora, este Tribunal Pleno advierte que el contador público certificado será un profesionista que los propios partidos políticos elegirán, es decir, la única obligación que el artículo 35, fracción II, del citado ordenamiento legal, impone a los partidos es que los informes financieros que deben entregar anualmente a la Comisión de Fiscalización, cumplan con el requisito de que sean auditados por un contador público certificado, mas no les señala cierta y determinadamente quién será ese profesionista, es decir, cada partido político tiene amplia libertad para elegir al contador público certificado que sea el encargado de auditar sus informes financieros.
En este sentido, resultan infundados los argumentos del partido político promovente relativos a que el contador público certificado es un tercero ajeno, que al auditar sus informes financieros generaría una grave intromisión en la vida interna de los partidos políticos, porque tal como ya se precisó, los partidos políticos tienen plena libertad para elegir al contador público certificado de su confianza, para que audite sus informes financieros.
Asimismo, también resultan infundados los argumentos relativos a que no se sabe si el contador público certificado formará parte o no de la Comisión de Fiscalización, y que en caso de que sí forme parte de ésta, deberá cumplir con los elementos básicos que todo funcionario electoral debe tener. Lo anterior es así porque, como también ya se precisó, de ninguno de los preceptos del Código Electoral Estatal, se advierte que el aludido contador público certificado deba formar parte de la autoridad electoral estatal -ya sea del Consejo Estatal Electoral o de su Comisión de Fiscalización- y, por ende, debe considerarse que dicho profesionista será cualquier contador público certificado que los partidos políticos libremente decidan contratar.
Derivado de lo anterior, es que también resultan infundados los argumentos del partido político promovente, en el sentido de que el contador público certificado por sí solo no podrá garantizar y dar cumplimiento a los principios de legalidad, certeza, imparcialidad, objetividad e independencia, consagrados en el artículo 116 de la Constitución Federal, los que todas las autoridades electorales en el ejercicio de su función deben cumplir. Ello es así, porque tal como ya se precisó, estos principios deben ser cumplidos y observados por las autoridades electorales estatales, y en el caso, el contador público certificado a que se refiere el Código Electoral Estatal, no es parte integrante de ninguna autoridad electoral estatal, pues se trata de un profesionista ajeno a cualquier tipo de autoridad electoral, al que los partidos políticos designarán o contratarán libremente, y que obviamente no coadyuvará con la función de las autoridades electorales estatales. Por consiguiente, no se transgrede el citado precepto constitucional.
Además de lo anterior, la finalidad de establecer un requisito tal como que los estados financieros de los partidos políticos deban ser auditados por un "contador público certificado", consiste en que dicha certificación proporciona mayores elementos de confiabilidad y objetividad para la autoridad electoral, que es la que finalmente realizará la fiscalización de los recursos del partido político.
En este sentido, el hecho de que un contador público externo al partido político audite sus finanzas, no interfiere con las funciones que lleven a cabo los órganos de finanzas que tiene cada partido político, puesto que tal como se dispone en el artículo 33 del código electoral impugnado, los partidos políticos deberán tener un órgano interno encargado del registro y administración del financiamiento público y privado, así como de la elaboración de los informes financieros; por tanto, lo que se persigue es un mayor grado de objetividad en la presentación de dichas cuentas. De igual forma, tomando en cuenta que cada partido establecerá libremente la conformación de su órgano de finanzas, el que participe un contador público certificado garantiza un cierto estándar en los informes que se presenten ante el Consejo Estatal Electoral.
En efecto, la figura del contador público certificado contemplada en la norma impugnada, imprimirá en los informes financieros de los partidos políticos mayor orden administrativo, lo cual permitirá que la autoridad fiscalizadora esté en aptitud de cumplir con los principios constitucionales de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad que inspiran la actuación de las autoridades electorales en México.
Subyace, asimismo, el interés de que los partidos políticos reflejen transparencia en cuanto al origen y destino de los recursos que reciben para el desarrollo de sus actividades ordinarias y de campaña.
Por otra parte, en cuanto al argumento relativo a que el Consejo Electoral del Estado de Sonora no tiene facultades establecidas ni en la Constitución Federal ni en la Local, para instalar una figura como la del contador público certificado, que pueda inmiscuirse en la vida interna de los partidos políticos, situación que violenta la facultad de éstos para llevar a cabo la administración de sus recursos, también es infundado, ya que es totalmente incorrecto y falso que el Consejo Electoral Estatal "instale la figura del contador público certificado". En efecto, de un análisis integral del Código Electoral Estatal, se advierte que en ninguno de sus preceptos se otorgan este tipo de facultades al Consejo Electoral Estatal, por tanto, el argumento del partido político promovente resulta infundado.
En el mismo sentido, también es infundado el argumento relativo a que este exceso de atribuciones otorgadas al Consejo Electoral del Estado viola lo dispuesto en los artículos 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal y 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues corresponde directamente a los partidos políticos rendir cuentas de los recursos que les fueron otorgados para la consecución de sus fines a la Comisión de Fiscalización, sin la intervención de terceros ajenos a todo órgano electoral como lo es el "contador público certificado". Ello es así, porque el hecho de que un contador público certificado, elegido libremente por los propios partidos políticos, audite sus informes financieros, en nada violenta la facultad de los partidos políticos para llevar a cabo la administración de sus recursos, y tampoco violenta el hecho de que sean los propios partidos políticos los encargados de entregar directamente a la Comisión de Fiscalización sus informes financieros.
Por lo que se refiere a los argumentos en los que el partido político promovente aduce que a un mes de haberse expedido el Código Electoral Estatal aún no existe el reglamento de la Comisión de Fiscalización en el que se especifique todo lo relativo a la figura del contador público certificado, situación que es una laguna significativa, además de que resulta preocupante que a través del reglamento correspondiente se le lleguen a otorgar a la aludida comisión, atribuciones y facultades que no sean respetuosas de la privacidad de los partidos políticos y que no cumplan con los principios de certeza, objetividad, legalidad, imparcialidad e independencia, deben desestimarse.
En efecto, estos argumentos no pueden ser objeto de estudio en el presente medio de control constitucional, porque en ellos el partido político se refiere a cuestiones futuras, pues aduce que le causa preocupación que cuando llegue a emitirse el reglamento correspondiente se puedan presentar situaciones que pudieran llegar a ser violatorias de los principios rectores en materia electoral. Por tanto, estos argumentos resultan inatendibles.
Por último, por lo que se refiere a las supuestas violaciones aducidas por el partido político promovente al artículo 22 de la Constitución Política del Estado de Sonora y al artículo 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es de precisarse que en el presente medio de control constitucional no es procedente analizar este tipo de violaciones, ya que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control abstracto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Así, de todo lo expuesto y al haber resultado infundados los argumentos planteados por el partido político promovente, este Tribunal Pleno llega a la conclusión de que el artículo 35, fracción II, del Código Electoral para el Estado de Sonora, en el que se contempla la figura del contador público certificado, no es violatorio del artículo 116 de la Constitución Federal, por lo que procede reconocer su validez.
Finalmente, este Tribunal Pleno advierte que no obstante que tanto en el capítulo tercero de la demanda(15) como en diversas partes del único concepto de invalidez(16), el partido político promovente señaló de manera destacada como normas generales impugnadas los artículos 33, 34, 35, 36 y 37 del Código Electoral para el Estado de Sonora, lo cierto es que del análisis integral de los argumentos de invalidez hechos valer, se concluye que únicamente formuló argumentos tendientes a demostrar la inconstitucionalidad de la fracción II del artículo 35 del citado ordenamiento legal.
En efecto, de la lectura integral de la demanda se advierte que el partido político promovente únicamente formuló argumentos de invalidez en torno a la figura del "contador público certificado" (artículo 35, fracción II, del Código Electoral para el Estado de Sonora). Asimismo, del análisis integral de dicho escrito no se advierte que haya formulado concepto de invalidez alguno tendente a demostrar la inconstitucionalidad de los restantes dispositivos legales que señaló, de manera destacada, como impugnados (33, 34, 35, fracciones I, III y IV, 36 y 37 del citado ordenamiento legal).
Por tanto, ante la ausencia de argumentos tendentes a demostrar la inconstitucionalidad de los artículos 33, 34, 35, fracciones I, III y IV, 36 y 37 del Código Electoral para el Estado de Sonora, este Alto Tribunal se encuentra imposibilitado para pronunciarse respecto de la supuesta inconstitucionalidad de dichos preceptos, y no se está en el caso de poder suplir en este aspecto la deficiencia de la queja, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia número P./J. 57/2004(17) que es del tenor siguiente:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES EN MATERIA ELECTORAL, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN ESTÁ IMPEDIDA PARA SUPLIR LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ Y PARA FUNDAR LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN LA VIOLACIÓN A CUALQUIER PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 71 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). El primer párrafo del precepto citado establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir sus resoluciones en materia de acciones de inconstitucionalidad deberá: a) Corregir los errores que advierta en la cita de preceptos invocados; b) Suplir los conceptos de invalidez hechos valer en el escrito por el cual se ejercite la acción de inconstitucionalidad; y, c) Fundar su declaratoria de invalidez en la violación a cualquier precepto de la Constitución Federal, haya sido invocado o no en el escrito inicial. Sin embargo, del análisis integral del mencionado artículo 71 se advierte que aunque las figuras de la suplencia del error en la cita de preceptos y de conceptos de invalidez constituyen una regla general a seguir por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el dictado de sus resoluciones de acción de inconstitucionalidad, el segundo de los supuestos señalados (suplencia de la queja) y el consistente en que la declaratoria de invalidez puede fundarse en la violación a cualquier precepto constitucional haya sido o no invocado en la demanda, no resultan aplicables en la emisión de sentencias de acciones de inconstitucionalidad cuya materia de impugnación sea una norma general de carácter electoral, por disposición expresa de la ley, ya que en atención a la naturaleza de las normas que pueden impugnarse a través de este medio de control de la constitucionalidad, el legislador federal introdujo la salvedad contenida en el segundo párrafo del artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a los lineamientos a seguir por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la emisión de sus resoluciones sobre impugnación de leyes de contenido electoral, con el propósito de establecer un ‘principio de congruencia’, al ser la naturaleza de la materia electoral de estricto derecho."
En consecuencia, procede reconocer la validez de los artículos 33, 34, 35, 36, 37 y 38 del Código Electoral para el Estado de Sonora.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es procedente pero infundada la presente acción de inconstitucionalidad 19/2005, promovida por el Partido del Trabajo.
SEGUNDO. Se reconoce la validez de los artículos 33, 34, 35, 36, 37 y 38 del Código Electoral para el Estado de Sonora.
TERCERO. Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Sergio A. Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero de García Villegas, Juan N. Silva Meza y presidente Mariano Azuela Güitrón. Fue ponente en este asunto el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz.
Ausente el señor Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial.
El señor Ministro presidente Mariano Azuela Güitrón declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.
1. "Artículo 44. Son atribuciones de la Comisión Coordinadora:
"a) Ejercer la representación política y legal del Partido del Trabajo en todo tipo de asuntos de carácter judicial, político, electoral, administrativo, patrimonial y para delegar poderes y/o establecer convenios en los marcos de la legislación vigente.
"...
"c) La Comisión Coordinadora Nacional estará legitimada para interponer, en términos de la fracción II del artículo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral que estime pertinentes."
2. Séptima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación. Volúmenes 181-186, Primera Parte. Página doscientos treinta y nueve.
3. Séptima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación. Volúmenes 157-162, Primera Parte. Página ciento cincuenta.
4. "Artículo 64. El Congreso tendrá facultades: ... XLIV. Para expedir las leyes concernientes a la administración y gobierno interior del Estado en todos sus ramos, interpretarlas, aclararlas o derogarlas y hacer efectivas las facultades expuestas y todas los demás que le confieran a la Constitución General de la República, esta Local y las leyes que de ellas emanen."
5. Capítulo VIII del título primero del Código Electoral para el Estado de Sonora, que consta de los artículos 33 al 38 y que el partido político promovente señaló de manera destacada como normas generales impugnadas.
6. Fragmento del dictamen emitido el veintiocho de junio de dos mil cinco, por la Primera y Segunda Comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales del Congreso del Estado de Sonora, fojas nueve y once del cuaderno de pruebas.
7. Acción de inconstitucionalidad 5/99, fallada en sesión del once de marzo de mil novecientos noventa y nueve.
8. Acción de inconstitucionalidad 3/2005, fallada en sesión del diecisiete de marzo de dos mil cinco.
9. Acción de inconstitucionalidad 3/2005, fallada en sesión del diecisiete de marzo de dos mil cinco.
10. Acción de inconstitucionalidad 18/2001 y sus acumuladas 19/2001 y 20/2001, falladas en sesión de siete de abril de dos mil uno. Este criterio se encuentra reflejado en la tesis de jurisprudencia número P./J. 60/2001, de rubro: "MATERIA ELECTORAL. PRINCIPIOS RECTORES. EN LAS CONSTITUCIONES Y LEYES DE LOS ESTADOS DEBE GARANTIZARSE, ENTRE OTROS, EL DE CERTEZA EN EL DESEMPEÑO DE LA FUNCIÓN ELECTORAL."
11. Acción de inconstitucionalidad 3/2005, fallada en sesión del diecisiete de marzo de dos mil cinco.
12. "Artículo 1o. En el Estado de Sonora se requiere título legalmente expedido para el ejercicio de las profesiones siguientes: agrónomo, arquitecto, bacteriólogo, biólogo, cirujano dentista, contador, enfermero, partero, ingeniero civil, ingeniero electricista, ingeniero industrial, ingeniero mecánico, ingeniero de minas, ingeniero petrolero químico, ingeniero topógrafo e hidrógrafo y sus diversas ramas de estas profesiones, licenciado en derecho, licenciado en economía, médico en sus diversas ramas, farmaceuta y profesor de educación preescolar, primaria y secundaria."
13. En materia fiscal, el Código Fiscal de la Federación en su artículo 52, fracción I y el artículo 45 de su reglamento señalan que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar o certificar a ciertos contadores públicos para que emitan dictámenes sobre los estados financieros de los contribuyentes. Esta autorización se podrá realizar únicamente cuando los profesionistas que así lo soliciten, cumplan los requisitos exigidos para el otorgamiento de la certificación aludida.
14. Actualmente existe el Reglamento para la Certificación de la Calidad Profesional del Contador Público con Clase Mundial, el cual fue expedido por la Asamblea General de Colegios de Contadores, el cinco de marzo de dos mil cinco. Este reglamento en su artículo 3o. señala: "Todos los contadores públicos cualquiera que sea su campo de actuación profesional, que aspiren a obtener la certificación profesional y que se encuentren afiliados a un organismo profesional o no, podrán solicitarlo así ante el consejo -Consejo para la Certificación de la Calidad Profesional del Contador Público-. Para obtener tal certificación, el aspirante deberá sustentar el examen correspondiente para demostrar su capacidad y calidad profesional, sujetándose al cumplimiento de los requisitos que se establecen en el presente reglamento.
Por su parte, el inciso ñ) del artículo 25 del Reglamento para el Ejercicio de las Profesiones en el Estado de Sonora, dispone que uno de los fines de los Colegios de Profesionistas será:
"ñ) Promover, conjuntamente con las instituciones de educación media superior y superior establecidos en el Estado, la mejora continua de los niveles de titulación y certificación profesional de sus agremiados."
15. Foja doce de autos.
16. Fojas veintinueve, treinta y ocho y cuarenta y uno de autos.
17. Pleno. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de dos mil cuatro. Página cuatrocientos treinta y siete.