Hacia una garantía efectiva de la autonomía e independencia de los tribunales electorales locales
(ABRIL 9, 2018)
• En las elecciones del 2018 estarán en juego más de 3,400 cargos, entre los cuales, en el ámbito local, justamente se encuentran 9 gubernaturas, 972 diputaciones locales y 1,797 integrantes de instituciones municipales.
• Las elecciones de este año tendrán entonces un importante impacto en los gobiernos locales; por ello, es necesario prestar atención especial a la institucionalidad propia de ese ámbito.
• En esta exposición, me referiré a los tribunales electorales locales, específicamente, a cómo su autonomía institucional ha sido tutelada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).
• La autonomía de un tribunal puede analizarse al menos desde dos facetas distintas.
• Por un lado, puede analizarse desde la posición personal de los juzgadores, como consecuencia del derecho de acceso a la justicia. Y, por el otro lado, puede verse desde la perspectiva netamente orgánica, es decir, desde la facultad que debe tener un tribunal de defender sus competencias.
• Antes de la reforma constitucional del 2014, los ordenamientos locales seguían generalmente un esquema de designación de magistrados a partir de propuestas de los gobernadores de los estados
• En cambio, por virtud de esa reforma, la Constitución federal prevé que los tribunales locales deben ser integrados por la Cámara de Senadores.
• Por otro lado, el artículo 116 de la Constitución establece la autonomía de los poderes judiciales de los estados de la República.
• El mismo precepto, al referirse a la función electoral, la instituye de manera separada a esos tres poderes: no los hace parte orgánica de los poderes judiciales locales, lo que significa que guardan un estatus de órganos jurisdiccionales especializados autónomos.
• Con el propósito de homologar la composición de los tribunales, la reforma del 2014 previó su integración impar, entre tres a cinco magistrados, que durarán en su encargo siete años, de acuerdo con lo que establezcan las Constituciones de cada estado.
• La actual Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE) dispone, de manera expresa, que los tribunales electorales no forman parte de los poderes judiciales locales.
• Se constata una regulación incompleta para garantizar la autonomía e independencia institucional de los tribunales locales, a partir de la reforma político-electoral del 2014.
• Lo anterior, da lugar a diversas preguntas para la reflexión: ¿Está efectivamente garantizada la autonomía desde una perspectiva orgánica? ¿Hay garantías presupuestales de los tribunales electorales locales? ¿El plazo de siete años previsto para el cargo de magistrado local es fijo? ¿A quién corresponde fincar responsabilidades, y lineamientos de carácter laboral, respecto los magistrados locales?
• De principio, puede afirmarse que no se previeron mecanismos adecuados y precisos respecto a su régimen institucional, organizacional y presupuestario, circunstancias que han sido utilizadas por los gobernadores locales para tratar de incidir en su estabilidad e independencia.
Si esas son las condiciones prevalecientes, ¿cuáles pueden ser las soluciones al respecto? Ajustar la reforma o, más bien, fortalecer la línea jurisprudencial del TEPJF en el sentido del fortalecimiento de la autonomía y la justicia electoral local. Como veremos, se ha avanzado en la búsqueda de soluciones en este último sentido.
• La independencia funcional y la capacidad para tomar sus propias decisiones sin injerencia o sometimiento a órganos diversos, es la quintaesencia de un órgano jurisdiccional.
• En el informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, titulado Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y estado de derecho en las Américas (2013), se apoya la propuesta de que la legislación incluso establezca un porcentaje fijo para el presupuesto de los órganos jurisdiccionales, de tal manera que este no se vea mermado bajo ninguna circunstancia ajena a sus necesidades.
• Debe existir una correlación entre una competencia y una capacidad defensiva de esa competencia; es decir, debe haber una forma de hacer efectiva la defensa de una atribución conferida por la Constitución.
• La incompletitud de la reforma electoral se acentúa con la falta de vías expeditas y adecuadas de defensa de la autonomía jurisdiccional.
¿Pueden analizarse los problemas presupuestales de los tribunales locales en la justicia electoral?
• En el SUP-JE-64/2017, el Tribunal Electoral del estado de Aguascalientes controvirtió el decreto mediante el cual se reformaba el presupuesto de egresos para dotar de recursos a este tribunal. Los magistrados locales aducían que el presupuesto aprobado no atendió las necesidades reales de la instalación y debido funcionamiento del órgano (en específico, los salarios de los magistrados).
• A pesar de que se confirmó el decreto impugnado, resulta interesante que se analizó el fondo de la cuestión, esto es, si el presupuesto y salarios de los magistrados eran insuficientes y atentaban contra los principios de la autonomía e independencia de la función jurisdiccional electoral.
• Lo importante del caso es que se abrió con claridad una vía para la impugnabilidad de estos aspectos centrales para la defensa de la autonomía presupuestal.
• En el SUP-JE-76/2017, la Sala Superior del TEPJF conoció de una demanda del Tribunal Electoral del Estado de Nayarit, en contra del Gobernador y el Congreso de dicha entidad. Básicamente, el tribunal electoral local reclamaba que el ejecutivo local había sido omiso en entregarle parte de los recursos aprobados en el presupuesto de egresos, así como en tramitar y entregarle una ampliación presupuestaria.
• Dada la ausencia de constancias relativas a pagos, la Sala Superior ordenó al ejecutivo local contestar de forma fundada y motivada sobre los adeudos (es decir, si procedía el pago) y dar trámite a la ampliación presupuestaria.
• Ello permitió obtener una respuesta a las pretensiones del tribunal local y dejó a salvo la posibilidad de impugnar de nueva cuenta si dicha respuesta llegaba a ser desfavorable.
• Finalmente, en el SUP-JE-1/2018, la Sala Superior del TEPJF resolvió una impugnación del Tribunal Electoral del estado de Morelos en contra del Gobernador y el Congreso de esa entidad federativa. El tribunal local reclamaba que el Gobernador había modificado el anteproyecto del presupuesto de egresos formulado por el propio tribunal, sin contar con competencia para ello.
• Se realizó un estudio de las facultades del Gobernador y se concluyó que éste no podía modificar el anteproyecto del Tribunal local, por lo que debía remitirlo al Congreso estatal para que resolviera lo conducente y, en su caso, impactara ajustes al presupuesto de egresos.
La defensa de la integración del tribunal (imposibilidad de remoción mediante juicio político)
• En el caso del SUP-JDC 259/2017 y acumulados, algunos magistrados impugnaron la determinación asumida por la legislatura del Congreso local mediante la cual inició el trámite de juicio político contra los magistrados locales. La Sala Superior revocó la decisión porque el Congreso local carecía de facultades constitucionales para hacerlo.
• Se consideró que, a partir de la reforma de 2014, se buscó salvaguardar la autonomía de los tribunales locales y que en el nombramiento y remoción de sus integrantes, así como en la gestión en su funcionamiento, no podía haber injerencia de órgano o poder estatal alguno.
• En ese sentido, el órgano facultado para realizar un eventual juicio político sería el Congreso de la Unión federal: la Cámara de Diputados (órgano acusador) y la de Senadores (órgano de sentencia).
La posibilidad de elegir a un mismo magistrado local para un nuevo periodo, por parte del Senado de la República
• En el SUP-JDC-1147/2017 se analizó la facultad del Senado para designar como magistrada electoral local a una persona que desempeñó el cargo en una época previa. La Sala Superior resolvió confirmar la designación realizada por el Senado al no existir una prohibición en ese sentido, si las cualificaciones de la persona son las idóneas para el cargo.
• Se estimó que, si bien para los magistrados electorales locales, la Constitución y la ley no establecen el supuesto de ratificación o reelección, a través de las cuales pueda generarse una inamovilidad, ello no implica una prohibición para que el Senado designe para un nuevo periodo a un magistrado que previamente se había desempeñado en esa función.
La defensa de su autonomía interna respecto a la designación del titular de su contraloría
• Al respecto, destaco el SUP-JE-7/2018, resuelto el pasado nueve de marzo de este año. En el caso, el presidente del Tribunal Electoral del estado de Morelos controvirtió la designación del contralor del referido tribunal, realizada por parte del Congreso local.
• La Sala reiteró precedentes existentes al respecto y estimó que, efectivamente, el hecho de que el Congreso local designase al titular del órgano interno de control del tribunal electoral local, vulneraba los principios de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.
La protección a la remuneración personal de los magistrados
• En el SUP-JDC-184/2016, se impugnaba un ajuste en las percepciones de los magistrados electorales locales por falta de aprobación de una ampliación presupuestal. Así, a pesar de que éstos tenían derecho de ser retribuidos conforme al monto máximo del tabulador de salarios que perciben los magistrados del Poder Judicial, sus sueldos sufrirían un ajuste temporal.
• La Sala Superior, al tutelar la faceta salarial de la independencia de los magistrados, ordenó a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del estado, así como al Congreso local, que hicieran las gestiones y trámites necesarios para otorgar la ampliación presupuestal a fin de pagar retroactivamente la remuneración íntegra de los magistrados electorales.
• Los casos narrados en esta exposición muestran que, a golpe de sentencias, la Sala Superior ha intentado contribuir a la reparación de una importante omisión de la reforma constitucional de 2014, así como de las carencias de nuestro esquema procesal.
• Adicionalmente, es loable que los tribunales locales hayan decidido crear una asociación nacional que les permite hacer frente de manera conjunta a problemas comunes: la Asociación de Tribunales y Salas Electorales de la República Mexicana (ATERMAC), con la cual se ha implementado una estrategia para la certificación de sus calidades de tribunal abierto (buenas prácticas judiciales) y de carrera judicial nacional en materia electoral.
• El fortalecimiento de la autonomía de los tribunales locales implica el fortalecimiento de la democracia mexicana, por su trascendente competencia.
Felipe de la Mata Pizaña. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
