¿Es razonable que exista una vía judicial para impugnar actos parlamentarios?
I. Introducción
En una sesión reciente, la Sala Superior emitió dos sentencias[1] que constituyen un parteaguas en la justicia electoral y cambia la manera en cómo se deben analizar los actos de los órganos legislativos.
En ambas resoluciones se protegió el derecho a ser votado, en la vertiente de ejercicio del cargo, de integrantes de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores, quienes consideraron que indebidamente fueron excluidos de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
Esas determinaciones constituyen una evolución de la jurisprudencia del Tribunal Electoral, a fin de que los actos jurídicos de los órganos legislativos puedan ser analizados por los tribunales electorales, cuando se afecte el derecho a ser votado, en la vertiente de ejercicio del cargo.
II ¿Qué sucedió inicialmente?
Previo a la conclusión del periodo de sesiones del Congreso de la Unión, la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores propusieron a quienes integrarían la Comisión Permanente.
En un primer caso, un grupo parlamentario de la Cámara de Diputados envió la propuesta a la JUCOPO para informar la diputación que conformaría la Comisión Permanente. Sin embargo, esa propuesta no fue tomada en consideración y la diputada quedó excluida.
En un segundo caso, un grupo de integrantes del Senado, sin afiliación partidista ni parlamentaria, fueron excluidos en automático para integrar la Comisión Permanente, por el sólo hecho de no constituir un grupo parlamentario.
Al final, tanto la Cámara de Diputados como la Cámara de Senadores aprobaron las propuestas hechas por la respectiva Junta de Coordinación Política, en las cuales no fueron incluidos la diputada ni las senadurías sin afiliación parlamentaria.
La diputada y su grupo parlamentario, así como las senadurías excluidas, acudieron al Tribunal Electoral a exigir el respeto a su derecho a ser votadas, en la vertiente de ejercicio del cargo, por no haber sido consideradas para integrar la Comisión Permanente.
III ¿Qué resolvió sustancialmente la Sala Superior?
1. Interpretación evolutiva de su jurisprudencia
a. ¿Cuál es la línea jurisprudencial respecto de los actos parlamentarios?
i. Primera y segunda integración[2] de la Sala Superior del Tribunal Electoral
Desde el año 2003, la Sala Superior consideró que determinados actos de los órganos legislativos no pueden ser revisados por los tribunales electorales[3], por ejemplo, la solicitud de reincorporación de una diputación a su cargo, en tanto ello corresponde al Derecho Parlamentario.
En 2006, la Sala Superior reiteró que ciertos actos son estrictamente parlamentarios, como sucede con la integración de comisiones ordinarias en la Cámara de Senadores y en la Cámara de Diputados.[4]
La Sala Superior continuó con la línea de precedentes de considerar que hay actos ajenos a la materia electoral, como: a) la designación o sustitución de las coordinaciones parlamentarias[5]; b) el cambio de diputaciones de un grupo parlamentario a otro[6]; c) la integración de fracciones parlamentarias[7]; d) las modificaciones estatutarias de los grupos parlamentarios[8]; e) la integración de la Diputación Permanente de un congreso local[9]; f) la entrega de recursos a las diputaciones[10], y g) elección de integrantes de las mesas directivas de los congresos[11].
Los anteriores criterios quedaron comprendidos en las tesis:
Los criterios fueron aprobados, en la mayor parte de los casos, por unanimidad. Es decir, había una aceptación consolidada de que los actos parlamentarios son ajenos a la materia electoral. Sólo en pocos asuntos, algunas magistraturas[15] plantearon, en voto particular, la posibilidad de resolver el fondo del asunto, porque consideraron que la controversia se relacionaba con la afectación a un derecho político-electoral.
ii. Tercera integración[16] de la Sala Superior del Tribunal Electoral
Durante la tercera integración de la Sala Superior se continuó con la línea jurisprudencial antes descrita, por ejemplo, en los medios de impugnación:
Es decir, la línea jurisprudencial hasta hace poco había sido clara en señalar que, los actos estrictamente parlamentarios corresponden a otros ámbitos, por tanto, ajenos a la materia electoral.
b. ¿Cómo evolucionó la línea jurisprudencial y cuál es la nueva metodología?
En las sentencias aprobadas por la Sala Superior se determinó interpretar de manera progresiva y evolutiva el criterio predominante, para diferenciar los actos estrictamente políticos de los actos jurídicos de los órganos legislativos que, en su caso, puedan afectar el derecho a ser votado en su vertiente de ejercicio del cargo.
Esta evolución de la línea jurisprudencial impone que, los tribunales electorales no desechen en automático las demandas en las cuales se impugnen actos de los órganos legislativos.
Para tal efecto, los tribunales electorales deben verificar dos aspectos: a) examinar si, en el caso, el acto impugnado se trata de un acto estrictamente político, o bien si es un acto jurídico, y b) en caso de ser jurídico, entonces analizar el fondo de la controversia, para decidir si existe la afectación a un derecho.
Con esta evolución y precisión de la línea jurisprudencial se garantiza, por una parte, que los actos meramente políticos de los órganos legislativos queden en el ámbito de los propios congresos. Y, por otra parte, cuando existan derechos político-electorales que posiblemente sean vulnerados por los órganos legislativos, sin ser meramente actos políticos ni de organización interna, los tribunales electorales resuelvan si se afectó el derecho a ejercer el cargo.
Este criterio, incluso, es acorde con la jurisprudencia internacional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para la cual el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos protege el derecho a tener una oportunidad real de ejercer el cargo, de ahí que el Estado deba tener medidas efectivas para garantizar el pleno ejercicio del mismo[17].
En este contexto, como lo ha señalado la mencionada Corte Interamericana, lo ordinario es que se tengan medios efectivos de índole jurisdiccional, a fin de que se garantice el ejercicio de los cargos. Y, por tanto, lo anormal, irregular o indebido es que se carezcan de esos medios.
Con las sentencias dictadas por la Sala Superior, se cumple lo ordenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, porque quienes ejercen un cargo en los órganos legislativos tienen un tribunal competente para resolver las controversias, a través de los medios de impugnación específicamente previstos para proteger los derechos político-electorales, entre los cuales está el ejercicio del cargo.
2. ¿Qué se concluyó y se ordenó en las sentencias?
En las sentencias dictadas por la Sala Superior se determinó que, la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores vulneraron el derecho de la parte actora de ejercer el cargo, porque fue excluida para integrar la Comisión Permanente.
Por tanto, se ordenó a la Cámara de Diputados y a la Cámara de Senadores que, para la próxima integración de la Comisión Permanente, las propuestas se hagan con base en el principio de máxima representación efectiva. Y, además, el Senado debe regular un procedimiento a fin de realizar las propuestas respectivas.
IV Conclusión
Ninguna línea jurisprudencial es inmutable. Los criterios de los tribunales evolucionan para proteger los derechos de las personas.
No es razonable que, las personas que fueron votadas para ejercer un cargo público carezcan de un recurso judicial efectivo para proteger los derechos inherentes al ejercicio de ese cargo.
Por el contrario, es necesario que exista una vía, un tribunal y medios de impugnación idóneos para controvertir jurídicamente actos parlamentarios, ya que de otra manera el cumplimiento de la ley y el respeto a los derechos humanos quedarían exclusivamente en manos de las mayorías de los congresos.
No pueden existir, ni es razonable que existan, espacios carentes de control constitucional, más allá de la naturaleza formal del órgano responsable.
Así, a mi juicio, se evidencia que la evolución de la línea jurisprudencial del TEPJF respecto del control de los actos jurídicos de los congresos no solo es racional, sino armónica con el derecho comunitario americano.
[1] Las dictadas en los juicios: a) SUP-JDC-1453/2021 y acumulado, y b) SUP-JE-281/2021 y acumulado.
[2] La primera integración fungió del año 1996 al 2006 y la segunda integración del año 2006 al 2016.
[3] Sentencia dictada en el juicio SUP-JDC-572/2003. Este criterio cambió posteriormente, por ejemplo, en la sentencia del juicio SUP-JEC-109/2013.
[4] Sentencia dictada en el juicio SUP-JDC-1711/2006. Criterio que se reiteró en los juicios: a) SUP-JDC-67/2008 y acumulados; b) SUP-JRC-410/2010; c) SUP-JDC-1244/2010; d) SUP-JDC-327/2014; e) SUP-JDC-4337/2015 y acumulados
[5] Sentencia dictada en el juicio SUP-JDC-144/2007. Criterio reiterado en los juicios: a) SUP-JDC-2999/2009.
[6] Sentencia dictada en el juicio SUP-JRC-7/2013. Criterio reiterado en los juicios: a) SUP-JDC-459/2014, y b) SUP-JDC-2817/2014.
[7] Sentencia dictada en el juicio SUP-JDC-29/2013.
[8] Sentencia dictada en el juicio SUP-JDC-995/2013
[9] Sentencia dictada en el juicio SUP-JDC-155/2014. Criterio reiterado en el juicio SUP-JDC-780/2015.
[10] Sentencia dictada en el juicio SUP-JDC-1117/2014.
[11] Sentencia dictada en el juicio SUP-JDC-2778/2014.
[12] Jurisprudencia 34/2013.
[13] Jurisprudencia 44/2014.
[14] Tesis XIV/2007.
[15] Cabe precisar que, la magistrada María del Carmen Alanís Figueroa, así como los magistrados Manuel González Oropeza y Constancio Carrasco Daza plantearon conocer de actos parlamentarios por la posible vulneración al derecho a ejercer el cargo. En su caso, según corresponda, formularon votos particulares en los juicios: SUP-JDC-144/2007, SUP-JDC-67/2008, SUP-JDC-2999/2009, SUP-JDC-327/2014, SUP-JDC-1117/2014 y SUP-JDC-780/2015, entre otros.
[16] La tercera integración inició sus funciones en noviembre de 2016.
[17] Corte IDH. Caso Luna López vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 10 de octubre de 2013. Serie C No. 269, párr. 142.
