De la visión administrativa a la constitucional del procedimiento especial sancionador
A inicios de este siglo los actores políticos no imaginaban que llegaría el momento en que, en sus campañas y otras formas de comunicación política, debían cuidar imágenes, expresiones, espacios y tiempos, que pudieran vulnerar los derechos humanos de alguien más.
Un cambio que devino sin darnos cuenta, que modificó la visión judicial de un procedimiento especial sancionador (PES) inicialmente sólo administrativo, y se mira a través de tres etapas que marcan la historia de su transformación:
I. En 2006, una solicitud1 en pleno proceso electoral de bajar del aire un spot de un partido político al considerarse ilegal, colocó en una situación complicada a la justicia electoral de entonces, ya que no existía un mecanismo para proteger el acceso a la justicia de la persona que se sentía agredida por el contenido de la propaganda electoral.
Esa escena produjo que la Sala Superior creara un procedimiento expedito y ágil que permitiera no sólo sancionar a quien cometiera un acto ilícito, sino preventivo para garantizar el desarrollo del proceso electoral. Así nació una pieza faltante en la justicia electoral: el procedimiento especial sancionador (PES).
En la reforma 2007-20082 era un mecanismo que se enfocaba a la contratación y/o adquisición de tiempos en radio y televisión, difusión de propaganda gubernamental en periodo prohibido3, entre otras cuestiones4; sus efectos eran de naturaleza solamente, sancionatoria y suspensiva.
Todavía, en ese momento, no se avizoraba la fortaleza que ese mecanismo traería a la tutela y reparación de los derechos humanos. Sin embargo, las críticas y debates académicos se dejaron venir, respecto a que el Consejo General del IFE, quien resolvía, era una institución administrativa y no jurisdiccional, se convertía en juez y parte y se desviaba su atención de organizar elecciones en resolver el PES.
II. La reforma de 2014 cambiaría esa fisonomía del PES, sustancialmente en lo federal, pues si bien presentó nuevas áreas de oportunidad al judicializarse y establecer una serie de garantías en favor de denunciantes y denunciados, además de la brevedad de su resolución; no obstante, su estructura y desarrollo se complejizó.
Esa reforma planteó una nueva configuración de instrucción y resolución del PES, el INE se encarga de instruir a través de la Unidad Técnica de los Contencioso Electoral (UTCE) -a nivel central- y de las Juntas Locales y Distritales –a nivel distrital–, y, por otra parte, la Sala Regional Especializada (SRE) se encarga de resolver. El mismo modelo se replica a nivel local, con algunas excepciones.5
A pesar de las bondades de su creación como un procedimiento expedito para conocer de infracciones electorales, dejó en el debate discusiones respecto a:
1) la diversidad de autoridades que instruyen y resuelven el PES porque:
a. A nivel federal
b. A nivel local
2) los diversos medios de impugnación para controvertir las resoluciones en los PES.
a. A nivel federal
b. A nivel local
Como se observa sólo en el PES federal intervienen una “feria” de autoridades electorales federales, alrededor de 335, cuyas resoluciones pueden ser diversas, y, con la particularidad, que quien resuelve el PES, la SRE, no es la misma autoridad que soluciona la controversia respecto a las medidas cautelares.
Los escenarios expuestos develan que el PES muestra un mecanismo rebuscado, con múltiples autoridades y distintos medios de impugnación electoral, que, complica su accesibilidad para la ciudadanía y actores políticos.
Sin embargo, en los hechos, la compleja estructura del PES no minimiza la importancia de su evolución judicial como un auténtico medio de protección de los derechos humanos, derivado de la relevancia de los efectos de sus resoluciones, en lo que podemos llamar el cambio histórico hacia una tercera etapa.
III. Una visión judicial del PES se conformó, a partir del proceso electoral 2014-2015 con la actuación de la SRE, pero, sobre todo, se consolidó a partir de la decisión que tomó la Sala Superior al interrumpir la tesis8 que señalaba que lo resuelto por la SRE era de carácter administrativo.
Así, la naturaleza del PES cambió a una vía de control constitucional y convencional de los derechos humanos, dejó de ser administrativo con efectos exclusivamente sancionadores, a ser reparador9, no solo sanciona al responsable y suspende la continuación del acto ilícito, sino que prevé la reparación del daño causado y potencia derechos humanos.
Una visión que cambiaría y ampliaría la línea jurisprudencial del PES, sobre todo nuevos recorridos iniciaron en la tutela de derechos.
Por ejemplo, con la libertad de expresión y protección al periodismo10, se considera al periodismo eje central de la circulación de ideas e información pública en una sociedad democrática, que goza de un manto jurídico protector; presunción que sólo se supera por una prueba en contrario y, ante la duda, se opta por la interpretación más favorable a la protección de la labor periodística.
Además, se reconoce que los periodistas en ejercicio de su función, no son sujetos responsables por expresiones que podrían considerarse calumniosas contra actores políticos.11
En los spots relacionados con la violencia política por razón de género12, para acreditar la existencia de esa violencia en un debate político, quien juzga debe analizar si en el acto u omisión concurren elementos como: 1) suceder en el ejercicio de derechos políticos; 2) efectuarse por algún actor político, el Estado o un particular; 3) darse en cualquiera de sus tipos13; 4) tener el fin de afectar o anular los derechos políticos de las mujeres14.
Asimismo, con la protección y reparación al interés superior del menor15, se amplió la tutela de derechos, como a la imagen, a la intimidad y al honor, pues el ejercicio pleno de los derechos de la niñez debe considerar elementos necesarios para la creación y aplicación de normas en todos los órdenes de su vida. Así, los partidos políticos si en su propaganda utilizan imágenes de menores de edad, deben previamente contar con requisitos mínimos.16
En el caso de la propaganda electoral o comercial17, el Tribunal electoral para determinar si mensajes, en radio o televisión, sobre la publicidad de un trabajo periodístico de una revista de tinte político podía ser propaganda electoral encubierta; señaló que el mensaje concernía a una estrategia publicitaria para generar interés en el público y, las menciones a personajes políticos debían pensarse en el contexto en que se emitieron; es decir, desde un trabajo periodístico.
Por otra parte, en relación con la propaganda en redes sociales18, la Sala Superior señaló que, si bien son espacios de plena libertad que contribuyen a una sociedad mayor y mejor informada, que facilitan las libertades de expresión y de asociación, también son espacios que deben cumplir con otros principios constitucionales.
El alcance del PES llega a casos de propaganda fija19, la posible responsabilidad indirecta a una o un candidato por la colocación de propaganda electoral en equipamiento urbano20, es insuficiente que se considere como único elemento el beneficio que obtuvo el o la candidata, sino la ponderación de otros elementos21, ello amplió el derecho al voto pasivo durante las campañas.
Una resolución reciente de la Sala Superior amplía el acceso a la impartición de justicia, porque respecto al origen y fuente de los recursos presuntamente desviados y la propaganda personalizada22, conocerán tanto las Salas Regionales como la Sala Superior de acuerdo a sus propias competencias.
El PES se transformó, alcanzó cambios inesperados, pues modificó las formas de llamar al voto, y de la tutela y reparación de los derechos humanos.
La transición de una visión administrativa a una constitucional del PES nos recuerda la brecha que existe entre una obra imaginada y la terminada, porque abandonó su fulgor primigenio, que, a pesar de su compleja estructura, adquirió un reconocimiento mayor: ser un medio eficaz que ampara y protege los derechos de las y los mexicanos.
Nota: Si bien han existido otros procedimientos administrativos sancionadores, Este análisis sólo es un análisis a partir del origen del PES en 2006. El autor agradece a Roselia Bustillo su colaboración en la elaboración de este artículo.
1. SUP-RAP-17/2006
2. Reforma constitucional y legal de 2007-2008, se introdujo al COFIPE la instrumentación de ese procedimiento.
3. Desde el inicio de las campañas hasta la conclusión de la jornada electoral.
4. Propaganda electoral que denigraba a las instituciones y calumniaba a candidaturas y partidos políticos, promoción personalizada de un servidor público a través de los medios de comunicación, actos anticipados de precampaña y campaña e inobservar las reglas de la propaganda electoral.
5. Por ejemplo, en Querétaro y Yucatán, donde la instrucción y resolución del PES, lo realiza sólo al OPLE.
6. Tratándose de acto relacionados con elecciones de diputaciones y ayuntamientos.
7. Cuando se trate de actos relacionados con elecciones a la gubernatura.
8. Al resolver el SUP-RDJ-1/2016, la Sala Superior interrumpió la: Tesis VII/2016. No Vigente por Sentencia. SALA REGIONAL ESPECIALIZADA. SUS DETERMINACIONES EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR SON ACTOS MATERIALMENTE ADMINISTRATIVOS.
9. SUP-JE-34/2018 y acumulado. Tesis VI/2019. MEDIDAS DE REPARACIÓN INTEGRAL. LA AUTORIDAD RESOLUTORA PUEDE DICTARLAS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.
10. Jurisprudencia 15/2018. PROTECCIÓN AL PERIODISMO. CRITERIOS PARA DESVIRTUAR LA PRESUNCIÓN DE LICITUD DE LA ACTIVIDAD PERIODÍSTICA.
11. Tesis XXXI/2018. CALUMNIA ELECTORAL. LOS PERIODISTAS Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN EJERCICIO DE SU LABOR NO SON SUJETOS RESPONSABLES.
12. Jurisprudencia 21/2018. VIOLENCIA POLÍTICA DE GÉNERO. ELEMENTOS QUE LA ACTUALIZAN EN EL DEBATE POLÍTICO.
13. Simbólico, verbal, patrimonial, económico, físico, sexual y/o psicológico.
14. Además: i) que se dirijan a ellas por su género, ii) que tengan un impacto diferenciado; y iii) que les afecte desproporcionadamente.
15. SUP-REP-170/2018
16. Contar con el consentimiento por escrito o cualquier otro medio de quienes ejerzan la patria potestad o tutela, y la opinión de los menores en función de la edad y su madurez. si no se cuenta con ello, el partido debe difuminar, ocultar o hacer irreconocible la imagen, la voz u otro dato que los haga identificables.
17. SUP-REP-689/2018
18. SUP-REP-123/2017
19. UP-REP-690-2018
20. Que previamente haya negado su participación en la conducta.
21. Sistematicidad en la conducta, el medio por el que se difundió, el alcance de la propaganda y su ubicación.
22. SUP-CDC-5/2018, relacionado con la interpretación del artículo 134, párrafo 8 constitucional.
